한국교육행정학회
제 1 발표장
교원 전문성 개발을 위한 인지 과학적 연구 박선형
대학총장의 변혁적․ 거래적 리더십이 직무효과성에 미치는 영향력 분석 연구 손경애
교원간 차별에 관한 헌법재판소 판례 분석 손희권
초등학교의 생활 통지표 개선을 위한 책무성 제고 방안 양정호․박옥선
Changing Educational Directions and Roles of Korean Teacher Organizations 김갑성
한국에서의 정보기술 도입에 영향을 미치는 교사인식 분석 -정보기술수용모형을 중심으로 박소영
선택중심 교육과정의 바람직한 정착을 위한 지원방안 탐색 최혜영
제 2 발표장
OECD 고등교육 주제 검토 영역을 통해 본 한국 고등교육의 현황, 문제점 및 개선방안 이병식
학교운영위원회 제도의 운영 실태 및 성과에 대한 학교운영위원의 인식 연구 정수현∙박상완
학업성취/학교수준 정보공개와 교육의 책무성 강화 양성관∙정경호
특수교육과 일반교육의 통합교육정책 분석 김남순
현행 학교단위 책임경영제의 내적 조건의 진단과 개선방안 김성열∙변민석
한국 학원 교육의 발전 추이 하광호
카오스 이론에 의한 학교 혁신 사례 연구 이재훈

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 박선형

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교원 전문성 개발을 위한 인지 과학적 연구

박선형(조선대학교)

* 발표 자료 당일 배포

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 손경애

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대학총장의 변혁적□거래적 리더십이 직무효과성에

미치는 영향력 분석 연구

손경애(서원대학교 교육학과)

I. 서  론

우리 사회에 국제화, 개방화가 가속화됨에 따라 모든 상황이 예전에 비해 더욱 예측하기 어렵고, 무질서하고, 경쟁이 치열한 상황으로 변모되고 있다(Parry & Thomson-Proctor, 2003: 379-392). 이러한 상황에 대응하기 위하여 특히 고등교육 부문에서는 교육경쟁력을 강화하기 위한 다양한 혁신전략들이 국내외적으로 추진되고 있다. 이들 전략들은 구조조정, 강력한 리더십, 기술 혁신(McGovern, Foster, Ward, 2002: 29-41) 등을 포함하고 있으며, 특히 국내에서는 대학종합평가, 장□단기 대학발전 전략 구축, 교수업적평가, 성과급 제도, 계약제 교수임용, 가상교육, 국내 및 외국대학과의 학점교류 및 공동학위제, 산학협동을 통한 실용화교육 등의 전략들이 추진되고 있다.

이러한 상황에서 대학운영의 총책임을 맡고 있는 대학총장이 그의 직위에 공식적으로 부과되는 역할을 어느 정도로 효과적으로 수행하느냐의 문제는 바로 조직의 생존문제로 귀결될 수 있다. 그러나 현재 우리 대학들은 대학간의 합병(M & A), 구조조정, 신입생 유치, 졸업생 취업 등으로 대내외적으로 어려운 상황에 직면하고 있다. 뿐만 아니라 대학총장에게 주어지는 임무와 역할(김종철 외, 1984; 박재규 외, 1992; 오영재, 1994; Cattell, 1980; Kerr & Gade, 1986), 권력, 경험, 성공 등(Cohen & March, 1986)의 개념이 명확하게 규정되지 않은 채 대학총장의 직무는 분산된 리더십(dispersed leadership)이 요구될 정도로 매우 복잡하다(Pounder, 2001: 281-291). 이에 따라 대학총장이 그의 직무역할을 효과적으로 수행  한다는 것은 그 어느 때보다 어려운 실정이다.

이러한 상황에서 대학조직은 자신들이 처한 조직의 대내외적인 환경변화에 역동적으로 대처할 수 있는 보다 적응력 있고 혁신적인 새로운 리더십에 대

한 요구가 확산되고 있다. 이와 같이 새로운 리더십에 대한 요구가 확산되고 가운데 비젼과 사명감에 일치하는 조직문화를 창조하는 리더의 역할을 강조하는 변혁적 리더십(transformational leadership)이 새로운 리더십 패러다임으로 등장하여 주목되고 있다(Burns, 1978; Bass, 1985). 국내에서도 변혁적 리더십은 교육개혁에 대한 국민적 공감대가 확산되고 있는 현 시점에서 단위학교에서 교육개혁을 실질적으로 주도하게 될 교육행정가에게 절실한 리더십으로 인식되고 있다(노종희, 1996: 265-284).

그 동안 변혁적 리더십은 주로 서구를 중심으로 효과적인 리더, 리더십 효과, 리더의 효과성 등의 주제로 그 연구가 활발하게 진행되어 왔다. 그러나 대학총장을 대상으로 한 실증적 연구는 국내외를 막론하고 몇 편 정도에 그치고 있다(김덕남, 2002; 백정하, 1998; Fincher, 2003: 35-56; Michael, Schwartz, & Balraj, 2001: 332-346). 뿐만 아니라 조직문화는 깊게 내재된 조직행동의 한 형태로(Kezar & Eckel, 2002: 435-460) 리더의 효과성(Tichy, 1983)이나 조직의 성공도(Chaffee & Tierney, 1988)를 결정하는 중요한 변인임에도 불구하고 이를 고려한 리더의 효과성 연구는 매우 드문 수준이다(Griffith, 1999: 267-291; Parry & Thomson-Proctor, 2000: 5-10; Parry & Thomson-Proctor, 2001: 5-10; Parry & Thomson-Proctor, 2003: 379-392).

따라서 본 연구는 조직문화의 상황적 변인을 고려하여 대학총장의 변혁적□거래적 리더십이 직무효과성에 미치는 영향을 실증적으로 검증하고자 한다. 이는 급격한 사회변화에 적응하기 위한 새로운 비젼과 사명감에 일치하는 조직문화를 창조할 수 있는 대학총장의 리더십을 정립하는 데 기초자료로 활용될 것이다.

II. 이론적 배경

1. 직무효과성

직무효과성에 대해 논의하기에 앞서 효과성의 개념에 대해서 살펴볼 필요가 있다. 효과성(effectiveness)은 그 동안 서구를 중심으로 활발하게 연구되어 왔지만 아직 조직과 관련된 대부분의 연구자들이 수용할 수 있는 합의된 정의는 없다(오영재, 1997). 그 동안 학자들에 의해 정의된 효과성의 개념을 종합해 보면(Mundel, 1983), 효과성은 산출에 대한 목표달성 정도를 의미한다. 그러나 최근 들어 효과성은 투입요소를 고려한 효율성(efficiency)의 개념을 포함한 포괄적인 개념으로 사용되기도 한다. 이런 관점에서 볼 때, 본 연구에서 다루어지는 직무효과성(work effectiveness)은 조직 구성원 개인의 공식적 직위역할에 따라 요구되는 업무수행 정도로 개념화될 수 있다(Katz & Kahn, 1978).

그 동안 교육조직에서 리더의 직무효과성에 대해서는 직무성과나 직무만족 등을 통한 간접적인 접근방법과 더불어 리더 자신의 지위에 부과되는 직무의 역할수행에 초점을 맞추어 보다 직접적이고 실질적으로 접근하려는 노력이 시도되고 있다(Karambayya, 1989; Minzberg, 1973). Katz, Kahn(1978)도 조직에서 공식적으로 요구되는 역할을 수행해 나가는 직무행동에 대한 직접적인 분석방법을 통한 리더의 효과성에 대한 접근방법을 제시하였다. 현재 미국 주요대학이 실시하고 있는 대학총장 평가(Block, 1979; California State University, 2003; Southeastern Louisiana, 1997; University of Alabama System, 2003; University of Nevada at Las Vegas, 2000)도 총장의 직무효과성에 대한 직접적 접근방법에 기초하고 있다.

2. 대학총장의 직무역할

앞서 논의된 바와 같이 대학총장의 직무효과성은 대학총장 직위에 부과되는 역할수행 정도로 정의되고 있다. 따라서 대학총장의 직무효과성을 이해하기 위해서는 우선 대학총장의 직무역할에 대해 살펴볼 필요가 있다. 대학총장의 직무역할은 고등교육법 제15조에 명시된 바와 같이 교무를 통괄하고 소속 교직원을 감독하며, 학생을 지도하는 일반적이고 포괄적인 내용을 제외하고는 그 구체적인 기능, 권한과 책임 등이 명확하게 규정되어 있지 않다.

대학총장의 기능과 역할은 국내외의 여러 학자들(김종철 외, 1984; 박재규 외, 1992; 오영재, 1994; Cattell, 1980; Kerr & Gade, 1986)에 의해 다양하게 제시되고 있다. 그간 진행되어 온 국내외 학자들의 논의를 종합해 보면, 대학총장의 기능은 크게 경영(management)과 관리(governance)로 대별될 수 있다. 이는 대학총장이 경영측면에서는 재정 및 예산, 학사행정 서비스, 학생건강, 운동경기 등에 대해 책임을 져야 하고, 관리측면에서는 조직의 목적 및 가치, 정책, 프로그램, 서비스 등에 대한 책임을 져야 함을 의미한다(Fincher, 2003: 41).

대학총장의 직무역할은 국내외에서 수행된 연구에서 다양하게 제시되고 있다. Kerr, Gade(1986)는 대학총장의 직무역할을 대학의 목표설정, 투자 및 배분 우선순위 결정,  대학조직구조 재조직, 효과적 참모진 조직, 대학재정 확보와 배분, 당면과제 해결, 이사진, 교수집단, 학생, 보직, 동창, 기타집단, 정부관계자, 후원회 등 관계집단과의 원활한 교류 등으로 제시하고 있다. Michael, Schwartz, Balraj(2001: 332-346)는 대학총장의 직무효과성 지표로 고등교육에 대한 지식(knowledge of higher education), 자원유치력(influence to attract resources), 주요 조직구성원들과의 건강한 관계유지(healthy relationship with key constituents), 경영능력(management skills) 등을 제시하였다. 최근 들어 미국 대학들(California State University, 2003; Southeastern Louisiana University, 1997; University of Alabama System, 2003; University of Nevada at Las Vegas, 2000)도 총장평가 지표로 조직목표 설정, 조직의 내부 및 외부관리, 조직기획, 의사소통, 의사결정, 인사관리, 학생관리 등을 제시하고 있다. 한편, 국내연구에서는 공식적 의사결정활동, 행정적 문제해결활동, 조직유지활동, 위기관리활동 및 개인시간 등의 대학총장의 직무역할이 제시되고 있다(오영재, 1994, 159-160). 국내 대학총장들은 학사관리, 장․단기 발전계획 및 추진, 학생지도 및 대화, 인사, 재무, 시설 및 일반행정, 교수 및 직원과의 대화, 대학홍보, 발전기금모금활동, 국제교류활동, 개인 학술활동 등의 순으로 그들의 시간과 에너지를 할애하는 것으로 밝혀졌다(주경란, 1991).

3. 직무효과성의 선행변인

1) 변혁적□거래적 리더십

1980년대 이후 새로운 리더십 패러다임으로 등장한 변혁적□거래적 리더십은 Burns(1978)에 의해 처음으로 개념화되고, Bass(1985)에 의하여 더욱 발전되었다. 변혁적 리더십은 부하의 욕구수준을 높여주고, 개인, 집단, 그리고 조직의 목표를 변화시키는 데 목적을 두고 있다. 이 리더십은 지도자와 부하가 서로 더 높은 수준의 동기화와 목표의식을 고양하도록 하는 것으로 묘사되며, 카리스마, 개인적 배려, 지적자극 등의 하위요인을 포함한다. 카리스마는 부하들에게 비젼을 제시하고, 자부심을 심어주며, 존경과 신뢰감을 유발하는 것을 의미하며, 개인적 배려는 부하들에게 개별적인 관심을 갖고 그들을 신뢰하며 존경하는 것을 의미한다. 그리고 지적자극은 부하들에게 새로운 아이디어를 제공하고 전통적인 관점에서 벗어나도록 하는 것을 뜻한다.

한편, 변혁적 리더십과 대조적인 개념인 거래적 리더십은 한 사람이 가치 있는 것의 교환을 목적으로 타인과의 계약과정에서 주도성을 추구하는 데 목적을 둔다. 이 리더십은 지도자의 뜻에 따르는 것을 조건으로 부하들에게 보상을 제공하는 교환관계로 묘사되며, 상황적 보상과 예외에 의한 관리 등의 하위요인을 포함한다. 상황적 보상은 일정한 성과를 달성하면 상응하는 보상을 제공하고, 예외에 의한 관리는 부하들의 업무수행이 잘못되면 관여하고, 변화를 추구하기보다는 현재를 중시한다.

그 동안 변혁적□거래적 리더십의 효과성과의 관계에 대한 많은 연구가 진행되어 왔다. 이들 연구들은 대체로 변혁적 리더십에 대해서는 긍정적인 관계를 보고하는 반면, 거래적 리더십에 대해서는 부정적인 관계를 보고하고 있다(Howell & Avolio, 1993: 891-902). 즉, 변혁적 리더십은 구성원들이 리더십 효과성에 대해 긍정적인 견해를 가질 수 있도록 하며(Pounder, 2001: 281-291), 거래적 리더십보다 리더에 대한 만족이나 가외노력 등의 효과성과 더 높은 상관관계를 유지한다(Bass, 1985). 그리고 학교조직에서 학교장이 발휘하는 변혁적 리더십은 거래적 리더십보다 더 많은 영향력을 행사하여 학교발전, 협력, 수업개선 등에 대한 교사들의 행동과 태도를 변화시키는 것으로 보고되고 있다(Deal & Peterson, 1990; Hoover, 1987; Leithwood, 1992: 8-12).

이와 같이 변혁적 리더십과 거래적 리더십에 대한 연구가 진행되고 있는 가운데  이들 두 대조적 개념간의 상호독립성이 강조되고 있어 주목된다(Bass, 1985). 즉, 대부분의 지도자들은 정도의 차이는 있지만 변혁적 리더십과 거래적 리더십의 특성을 동시에 공유하고 있다는 것이다. 그리고 변혁적 리더십은 조직에서 요구되는 리더십의 전부가 아니라 일부이며, 거래적 리더십의 대체물이 아니라 효과의 증대를 위한 보완물로 기능하기도 한다는 것이다(Bovee et al., 1993).

2) 조직문화

조직문화(organizational culture)는 구성원들 사이에 공유된 행동규범이나 가치가 내재되어 있는 학습된 조직행동의 한 형태로 조직성과와 밀접한 연관을 맺고 있다는 점에서 조직연구에서 중요한 요인으로 다루어져 왔다(Parry & Thomson-Proctor, 2000: 5-10;  Parry, Thomson-Proctor, 2003: 379-392). 이처럼 조직성과와 관련하여 조직문화의 중요성이 부각되고 있는 가운데 Bass, Avolio(1993: 112-121)가 제시한 변혁적 문화와 거래적 문화가 관심을 모으고 있다. 변혁적 문화는 혁신, 변혁, 변화를 지지하는 문화로서 도전을 위협이 아니라 기회로 받아들인다. 변혁적 문화에서 구성원들은 사적인 이익을 초월하여 조직의 목표를 달성하는 방향으로 매진한다. 반면, 거래적 문화는 조직의 규칙과 구조를 중시한다. 아울러 거래적 문화는 구성원들의 제한된 몰입과 동기만을 고무하고, 조직의 현상유지에 목표를 둔다. 거래적 문화에서는 경제적 계량화를 전제로 매사가 계약관계에 의해 진행되며, 개인은 조직의 목적보다는 개인의 목적 달성에 우선권을 둔다.

조직문화와 효과성의 관계를 다룬 대부분의 연구들은 변혁적 조직문화와 성과간의 긍정적인 관계를 보고하고 있으며(Parry & Thomson-Proctor, 2000: 5-10; Parry & Thomson-Proctor, 2001: 5-10), 특히 복잡하고, 모호하고, 불확실한 조직의 상황에서는 변혁적 문화가 효과적이라고 주장하고 있다. Kotter, Heskett(1992)는 적응력이 있는 문화를 ‘최적의 문화’(optimal culture)로 규정하고, 조직이 상황의 변화를 기대하고 이에 적응하는 것을 도와주는 문화만이 훌륭한 성과를 장기간동안 유지할 수 있다고 주장하였다. Afsaneh(1993: 297-307)도 변혁적 문화가 최상의 비젼에 초점을 두기 때문에 구성원들의 개인적 동기를 고취시키는 데 충분한 힘이 있다고 보고하였다.

한편, 조직문화는 리더십과도 밀접하게 연관되어 있는 것으로 보고되고 있다. Chelte et al.(1989: 1153-1164)과 Ogawa, Bossert(1995: 224-243)에 따르면, 조직문화는 진공상태에서 기능할 수 없으며, 조직문화를 창조하고 유지하는 것은 바로 리더십의 실천이라고 할 수 있다. Scott, Bruce(1994: 580-607)는 특히 모호하고, 불확실하고, 급속한 변화에 적응하기 위한 효과적인 조직문화를 발전시키는 데 있어서 변혁적 리더십의 중요성을 강조하였다. Parry, Thomson-Proctor(2000: 5-10)도 조직문화를 이해하고, 이를 새로운 비젼 또는 공유된 가정, 가치, 규범에 맞게 변화시켜야 하는 변혁적 리더십의 중요성을 강조하였다. 나아가 그들은 조직문화가 궁극적으로 변혁적으로 변화되어야 하지만 거래적인 특성과 상호보완적인 관계를 유지할 때 그 효과성을 극대화할 수 있다고 주장하였다.

조직문화와 리더십의 관계는 실증적 연구를 통해서도 확인되고 있다. 캐나다 온테리오 지역의 초□중등학교 교사들을 대상으로 학교장의 리더십에 대한 교사들의 지각에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 조직문화를 포함한 가변적인 학교 조직내 특성이 가장 강력한 요인으로 밝혀졌다(Leithwood & Jantzi, 1997: 313-331; Jantzi & Leithwood, 1996: 512-538). 한편, 변혁적 리더십의 비젼과 격려가 학생들의 학습문화에 부적인 영향을 미치는 것으로 보고되어 주목된다. Barnett, McCormick, Conners(2001: 24-46)가 호주의 중등학교 교사들을 대상으로 실시한 학교장의 리더십 행동과 학교문화에 대한 연구결과, 거래적 리더십의 소극적 예외에 의한 관리는 교사들에 의해 학생들의 학습문화에 대해 도움을 주지 못하는 리더십의 형태로 인식되고 있으며, 변혁적 리더십의 하위요인인 비젼과 격려는 학생들의 학습에 대한 내적동기를 부여하는 학습풍토를 오히려 저해하는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과들은 조직에서 리더가 변혁적 리더십을 실천한다고 하더라도 이는 반드시 조직문화에 긍정적으로만 기여하는 것은 아님을 시사한다.

3) 배경변인별 특성

리더의 효과성이나 조직문화에 대한 조직 구성원의 사회인구학적 특성이나 조직의 구조적 특성의 영향도 몇 몇 연구에서 확인되고 있다. Jantzi, Leithwood(1996: 512-538), Leithwood, Jantzi(1997: 312-331)가 초․중등학교 교장의 학교경영 관리행동에 대한 교사들의 지각 변량을 분석한 결과, 조직의 수준이나 규모 등을 포함한 가변적인 변인들이 교사나 교장의 성, 연령, 교직경력 등을 포함한 불가변적인 변인들에 비해 학교장의 학교경영 관리행동에 대한 교사들의 지각 형성 배경을 설명하는 데 더욱 설득력이 있는 것으로 나타났다. Theobald(1997: 490)는 공적 조직에서는 표준화를 표방하고 있는 관료체제의 기반 위에서 거래적 문화를 형성하는 것이 조직효과성을 증진시키기 위한 전략이라고 주장하였다. 뉴질랜드의 공적 조직에서의 조직문화의 특성을 분석한 Parry, Proctor-Thomson(2003: 376-393)의 연구에서는 사적 조직보다 공적 조직에서 조직문화가 거래적 성향이 높은 반면, 변혁적 특성은 상대적으로 낮은 것으로 나타났다.

4. 연구가설

본 연구는 상기 논의된 내용을 기초로 조직문화를 매개변인으로 대학총장의 변혁적□거래적 리더십이 직무효과성에 미치는 상대적 영향력을 검증하기 위하여 다음과 같은 연구가설을 설정하였다. 〮

<가설 1> 변혁적 리더십은 직무효과성에 영향을 미칠 것이다.

<가설 2> 거래적 리더십은 직무효과성에 영향을 미칠 것이다.

<가설 3> 변혁적 리더십은 조직문화에 영향을 미칠 것이다.

<가설 4> 거래적 리더십은 조직문화에 영향을 미칠 것이다.

<가설 5> 조직문화는 직무효과성에 영향을 미칠 것이다.

<가설 6> 배경변인별 특성은 직무효과성에 영향을 미칠 것이다.

<가설 7> 배경변인별 특성은 조직문화에 영향을 미칠 것이다.

III. 연구방법

1. 자료수집

본 연구는 조직문화를 매개변인으로 대학총장의 변혁적□거래적 리더십이 직무효과성에 미치는 영향을 분석하기 위하여 서울시, 경기도, 충청도, 전라도, 경상도, 강원도 등 6개 지역에 소재하고 있는 34개 대학의 680명의 교수들을 대상으로 ‘대학총장의 리더십에 대한 평가’의 설문조사를 실시하였다. 설문조사를 위하여 본 연구는 우선 제주도를 제외한 전국 6개 지역에서 대학의 설립형태, 규모 등을 고려하여 조사대상 대학을 선정하였다. 그 다음 각 대학별로 조사책임 교수 1명을 선정한 후 이들에게 소속대학에서 대학계열과 성별을 고려하여 총 20명의 교수들을 대상으로 조사를 실시하도록 의뢰하였다. 조사 기간은 2004년 1월 5일부터 1월 29일까지 총 24일간이었다.

배포된 680부의 질문지 중 478부가 회수되어 70.2%의 회수율을 보였으며, 부실하게 작성된 설문지 31부를 제외한 447부가 최종적으로 자료분석에 사용되었다. 분석에 사용된 표본의 특성을 보면, 대학설립 유형별로 보면, 국․공립 35.6%, 사립 64.4%이며, 성별 분포를 보면, 전체 응답자 중에서 남성이 87.2%로 다수를 차지하고 있으며, 연령별로는 30대 14.5%, 40대 51.9%, 50대 30.5%, 60대 이상 1.8%의 분포를 보이고 있다. 직위별로는 전임강사 6.0%, 조교수 18.3%, 부교수 24.4%, 교수 49.4%이며, 학교규모별로 보면, 학생수 5000명 미만 36.2%, 5,000명 이상 63.8%이며, 지역별로는 서울 및 경기 등 수도권 지역 36.0%, 비수도권 지역 64.0%의 분포를 보이고 있다.

2. 측정 척도

본 연구는 대학총장의 직무효과성을 측정하기 위하여 그동안 여러 학자들에 의해 논의되어 온 대학총장의 주요역할과 미국 주요대학의 대학총장 평가척도를 참고로 미국 University of Nevada at Las Vegas(2000)가 개발한 대학총장 평가 척도를 보완□수정하여 사용하였다. 직무효과성 척도는 1) 조직목표 설정, 2) 내부관리, 3) 외부관리, 4) 조직기획,  5) 의사소통, 6) 의사결정, 7) 인사관리, 8) 학생관리 등의 직무영역을 포함한 81개 문항으로 구성되어 있다.

대학총장의 리더십 변인을 측정하기 위해서는 Bass, Avolio(1997)가 개발한 MLQ(Multifactor Leadership Questionnaire) 5X에서 한국대학의 상황에 적합한 문항을 선별하여, 이를 수정‧보완하여 사용하였다. 변혁적 리더십과 거래적 리더십은 각각 18개와 11개 문항으로 구성되어 있다. 본 연구가 리더십 척도에 대한 요인분석을 실시한 결과, 대학총장의 리더십은 Bass(1985)의 리더십 모델이 제시한 대로 변혁적 리더십과 거래적 리더십의 두 요인으로 구분되었으나 변혁적 리더십에서 그 하위요인들이 명확하게 구분되지 않아 리더십에 대한 하위요인별 분석은 제외시켰다. 이는 Barnett, McCormick, Conners(2001: 24-46)의 연구결과와도 유사한 현상이다. 그리고 조직문화 변인을 측정하기 위하여 Bass, Avolio(1993: 112-121)가 개발한 조직기술척도(ODQ: Organizational Description Questionnaire)에서 대학상황에 적합한 10개의 문항들을 선별하여 사용하였다. 그러나 본 연구가 조직문화 척도에 대한 요인분석을 실시한 결과 조직문화는 Bass, Avolio(1997)의 모델과 같이 변혁적 문화와 거래적 문화로 구분되었지만 거래적 문화의 신뢰도가 .5 이하로 나타나 거래적 문화에 대한 항목은 분석대상에서 제외시켰다.

본 연구에서 검토될 이론적 변인들을 측정하기 위하여 사용된 문항들에 대한 응답은 ‘전혀 그렇지 않다’(1점)에서 ‘매우 그렇다’(5점)까지 5개의 응답범주를 갖는 리커트식 스케일을 사용하여 이루어졌다. 측정에 사용된 변인들의 신뢰도 계수인 Chronbach's 값은 모두 .80 이상으로 전반적으로 높은 신뢰도를 보여주었다.

3. 자료 분석

본 연구는 단계적 회귀분석방법(hierarchical regression analysis)을 자료분석 방법으로 사용하였다. 회귀분석에 앞서 분석에 포함된 배경변인들 중에서 성별은 남자인 경우에는 “1,” 여자인 경우 “0”의 값을 갖도록 가변인(dummy variable)으로 전환하였다. 그리고 대학설립 유형은 국공립인 경우에는 “1,” 사립인 경우에는 “0”의 값을, 대학규모는 학생수 5,000명 이상인 경우에는 “1,” 5,000명 미만인 경우에는 “0”의 값을, 대학소재지는 서울, 경기인 경우에는 “1,” 그 외 지역인 경우에는 “0”의 값을 갖도록 하였다.    단계별 회귀분석에서는 성별, 교수경력, 대학설립유형, 대학규모, 대학소재지역 등의 다섯 개 변인들을 통제변수로 사용하였다. 연령과 직위는 상관관계가 매우 높아 다중공선성(multicollinearity) 문제를 야기할 수 있기 때문에 배경변인에서 제외시켰다.

단계별 회귀분석을 실시하는 데 있어서 첫 단계에서는 우선 직무효과성 각각에 대하여 성별, 교수경력, 대학설립유형, 대학규모, 대학소재지역 등 다섯 개의 통제변수들을 회귀시켰다. 다음 단계에서는 직무효과성 각각에 대하여 통제변수에 덧붙여 리더십 변인들을 덧붙여 회귀시켰으며, 마지막 단계에서는 리더십 변인에 조직문화 변인을 덧붙여서 회귀시켰다.

IV. 분석결과

1. 대학총장의 변혁적□거래적 리더십의 직무효과성에 미치는 영향

본 연구는 대학총장의 변혁적□거래적 리더십이 직무효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 1>과 <가설 2>를 검증하기 위하여 변혁적□거래적 리더십 특성이 직무효과성에 미치는 직접효과를 분석하였다. 먼저, 변혁적 리더십의 경우를 보면, <표>의〔모형 2〕에 제시되는 바와 같이 변혁적 리더십은 모든 직무효과성 변인들에 정적인 방향으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 변혁적 리더십이 강할수록 직무효과성이 높아짐을 의미한다. 표준화회귀계수를 기준으로 변혁적 리더십이 직무효과성에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타난 변인들의 상대적 중요성을 살펴보면, 의사소통(β=.685), 조직기획(β=.660), 외부관리(β=.609)의 경우 β 계수가 .6 이상 수준으로 나타났다. 그 다음 목표설정(β=.579), 인사관리(β=.551), 업무능력(β=.510), 내부관리(β=.475), 학생관심(β=.450) 등의 순으로 나타났다. 따라서 변혁적 리더십이 조직효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 1>은 전적으로 수용되었다.

다음, 거래적 리더십의 경우를 보면(<표>의 〔모형 2〕참조), 거래적 리더십은 인사관리, 학생관리, 목표설정, 내부관리 등의 직무효과성 하위변인에 정의 방향으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 거래적 리더십 성향이 강할수록 직무효과성이 대체로 높아짐을 의미한다. 거래적 리더십이 직무효과성에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타난 변인들의 상대적 중요성을 살펴보면, 인사관리(β=.151), 학생관리(β=.147), 목표설정(β=.127), 내부관리(β=.121)의 순으로 나타났다. 그리고 외부관리, 조직기획, 의사소통, 업무능력 등의 변인에 미치는 영향력은 유의미하지 않는 것으로 나타났다. 따라서 거래적 리더십이 직무효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 2>는 부분적으로 수용되었다.

이상 변혁적 리더십과 거래적 리더십의 직무효과성에 미치는 직접적 영향력을 비교해 보면, 변혁적 리더십은 β 계수 .4〜.7의 힘으로 직무효과성의 전 영역에 걸쳐 영향을 미치고 있는 반면, 거래적 리더십은 β 계수 .1 정도의 낮은 수준으로 인사관리, 학생관리, 목표설정, 내부관리 등 제한된 형태로 직무효과성에 영향을 미치고 있다.

<표> 직무효과성에 대한 단계적 회귀분석 결과

선 행 변 인	[모형 1]	[모형 2]
	dep= 조직 문화	dep= 직무효과성
		목 표 설 정	내 부 관 리	외 부 관 리	조 직 기 획	의 사 소 통	인 사 관 리	학 생 관 리	업 무 능 력
성별	-.010	.015	.005	-.057	.001	-.004	-.003	.060	.024
교수 경력	-.015	-.041	-.022	.025	-.045	.010	-.002	.083*	-.053
학교설립유형	-.018	.023	.041	.026	-.018	.052	.043	.040	.013
학교규모	-.002	.015	-.001	.048	.019	-.015	-.024	-.129**	.031
학교소재지역	-.029	.027	-.108*	.083*	.004	.006	-.024	-.025	.016
R2	.025*	.060***	.005	.073**	.058**	.056**	.044**	.059***	.034**
변혁적리더십	.556***	.579***	.475***	.609***	.660***	.685***	.551***	.450***	.510***
거래적리더십	.184***	.127***	.121**	.009	.014	.018	.151***	.147**	-.056
조직 문화		.271***	.290***	.209***	.261***	.183***	.268***	.217***	.167**
R2	.441***	.716***	.585***	.551***	.697***	.640***	.696***	.498***	.333***

2. 변혁적□거래적 리더십의 조직문화에 미치는 영향

본 연구는 변혁적□거래적 리더십이 조직문화에 영향을 미칠 것이라는 <가설 3>과 <가설 4>를 검증하기 위하여 변혁적□거래적 리더십이 조직문화에 미치는 직접효과를 분석하였다. 먼저, 변혁적 리더십의 경우를 보면(<표>의〔모형 1〕), 변혁적 리더십은 조직문화에 정의 방향으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 변혁적 리더십 성향이 강할수록 조직문화의 변혁성향이 강하다는 것을 의미한다. 변혁적 리더십이 조직문화에 미치는 영향을 세분화해 보면, 변혁적 리더십은 비교적 높은 수준으로 조직문화에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다(β=.556). 따라서 변혁적 리더십이 조직문화에 영향을 미칠 것이라는 <가설 3>은 수용되었다.

다음, 거래적 리더십의 경우를 보면(<표>의 〔모형 1〕), 거래적 리더십은 변혁적 리더십에 비해 상대적으로 미미한 수준이나마 조직문화에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다(β=.184). 특히 거래적 리더십이 조직문화의 변혁성에 유의미한 영향을 미친다는 점은 특기할만한 발견이라고 할 수 있다. 따라서 거래적 리더십이 조직문화에 영향을 미칠 것이라는 <가설 4>는 수용되었다.

3. 조직문화의 직무효과성에 미치는 영향

다음은 조직문화가 직무효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 5>를 검증하기 위하여 조직문화가 직무효과성에 미치는 직접효과를 분석하였다. 그 결과(<표>의 〔모형 2〕참조), 조직문화는 모든 직무효과성 변인에 정의 방향으로 유의미하게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 조직문화의 변혁성향이 강할수록 직무효과성이 높아짐을 의미한다. 조직문화가 직무효과성에 미치는 영향을 미치는 변인들의 상대적 중요성을 살펴보면, 조직문화는 모든 직무효과성 변인들에 .2 정도의 수준으로 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 이들 변인들의 직무효과성에 대한 상대적 영향력을 크기 순으로 보면, 내부관리(β=.290), 목표설정(β=.271), 인사관리(β=.268), 조직기획(β=.261), 학생관리(β=.217), 외부관리(β=.209) 순이며, 의사소통(β=.183)과 업무능력(β=.167)의 경우 상대적으로 낮은 수준의 영향력을 보였다. 따라서 조직문화가 직무효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 5>는 수용되었다.

4. 배경변인별 특성의 직무효과성에 미치는 영향

다음은 배경변인별 특성이 직무효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 6>을 검증하기 위하여 배경변인별 특성이 직무효과성에 미치는 직접효과를 분석하였다. 그 결과는 <표>의 〔모형 2〕에 제시되어 있는 바와 같다. 우선, 배경변인별 특성을 구성원의 특성과 조직의 구조적 특성별로 나누어 이들 특성들이 직무효과성에 미치는 영향을 보면, 구성원의 성별 특성은 직무효과성의 어떤 변인에도 영향을 미치지 못하며, 교수경력도 학생관리 영역(β=.083)을 제외하고는 어떤 영역에도 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 그리고 조직의 구조적 특성이 직무효과성에 미치는 영향을 보면, 학교설립유형은 직무효과성의 어떤 영역에도 영향을 미치지 못하며, 학교규모는 학생관리(β=-.129), 학교소재지역은 내부관리(β=-.108)와 외부관리(β=.083)에만 유의미한 영향을 미칠 뿐 나머지 변인들에는 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이는 학교규모가 적을수록 학생을 보다 효과적으로 관리하고, 수도권 지역 소재 대학에서는 외부관리 능력이 보다 탁월한 반면, 비수도권 지역 소재 대학에서는 내부관리 능력이 보다 탁월함을 의미한다. 이러한 결과를 종합해 보면, 배경변인으로서 성별, 교수경력 등의 구성원의 특성이나 학교설립유형, 학교규모, 학교소재지역 등의 조직의 구조적 특성 변인들이 직무효과성에 미치는 영향력은 전반적으로 미미함을 알 수 있다. 따라서 배경변인별 특성이 직무효과성에 영향을 미칠 것이라는 <가설 6>은 대체로 수용되지 못하였다.

5. 배경변인별 특성의 조직문화에 미치는 영향

마지막으로, 본 연구는 배경변인별 특성이 조직문화에 영향을 미칠 것이라는 <가설 7>을 검증하기 위하여 배경변인별 특성이 조직문화에 미치는 직접효과를 분석하였다. 그 결과(<표>의 〔모형 1〕), 구성원의 성별, 교수경력 등의 구성원의 특성과 학교설립 유형, 학교규모, 학교소재 지역 등 조직의 구조적 특성 변인들은 모두 조직문화에 부의 방향으로 영향을 미치고 있지만 유의한 수준에는 미치지 못한 것으로 나타났다. 이러한 결과는 구성원의 특성이나 조직의 구조적 특성들은 조직문화를 설명하는 데 설득력이 없음을 시사한다. 따라서 배경변인별 특성이 조직문화에 영향을 미칠 것이라는 <가설 7>은 전적으로 기각되었다.

V. 논의 및 결론

본 연구는 변혁적□거래적 리더십이 직무효과성에 미치는 상대적 영향력을 분석하기 위하여 전국의 34개 4년제 대학 교수 680명을 대상으로 ‘대학총장의 리더십에 대한 평가’의 설문조사를 실시하였다. 설문자료는 단계적 회귀분석방법에 의해 분석되었다.

본 연구에서 발견된 주요내용과 그 내용이 리더십 이론 및 실제에 주는 시사점은 다음과 같다.

첫째, 본 연구결과, 변혁적 리더십은 직무효과성에 전반적으로 비교적 높은 수준(β=.450〜.685)으로 영향을 미치는 것으로 나타나 Bass(1985)의 변혁적 리더십 모델을 경험적으로 뒷받침하고 있다. 이러한 연구결과를 바탕으로 본 연구는 대학교육시장 개방 압력, 대학간의 합병(M & A), 구조조정, 신입생 유치, 졸업생 취업 문제 등으로 매우 복잡한 상황에서 대학총장이 변혁적인 방향으로 리더십을 실천할 것을 제안한다. 변혁적 리더십은 학교조직의 변혁에 대한 도전에 직면하고 있는 교육현장의 리더들에게 지적인 원천을 제공하고, 학교조직에서의 변혁적 시도에 따르는 저항감을 극복할 수 있기 때문이다(Hoy & Miskel, 2005: 402).

둘째, 거래적 리더십은 변혁적 리더십에 비해 직무효과성에 미치는 영향력이 월등하게 낮을 뿐만 아니라 목표설정(β=.127), 내부관리(β=.121), 인사관리(β=.151), 학생관리(β=.147) 등의 영역으로 제한되어 있는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과를 토대로 본 연구는 대학의 변혁을 요구하고 있는 현 시점에서 대학총장은 근본적으로 변혁적 리더십을 실천하여야 하지만 변혁적 리더십의 효과를 최대화하기 위해서는 특히 목표설정, 내부관리, 인사관리, 학생관리 등의 직무영역에서 거래적 리더십의 도움을 얻을 것을 제안한다. 이는 변혁적 리더십이 거래적 리더십을 대체하지는 않지만 거래적 리더십의 도움으로 구성원의 동기, 만족, 성과에 미치는 영향력을 증대시키거나 발전시킬 수 있다는 Bass(1985)와 Avolio(1999)의 주장을 뒷받침한다.

셋째, 변혁적 리더십(β=.556)과 더불어 거래적 리더십(β=.184)도 조직문화의 변혁적 특성과 유의미한 관계를 유지하는 것으로 나타났다. 이러한 리더십의 거래적 성향과 조직문화의 변혁성과의 관계는 변혁적 리더십으로 인한 거래적 리더십의 구성원 동기, 만족, 성과에 대한 영향의 증대효과인 “Augmentation Effect"(Avolio, 1999)에 의해 설명될 수 있으나 이에 대한 정확한 원인규명은 추후 연구에서 밝혀져야 할 것이다. 한편, 대학총장의 리더십과 더불어 조직문화도 변혁적 리더십보다는 약하지만 거래적 리더십보다는 더 강한 힘으로 대학총장의 직무효과성에 정의 방향으로 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다(β=.167〜.290). 이러한 연구결과를 바탕으로 본 연구는 대학총장의 리더십과 직무수행의 효과성을 증진하기 위하여 교직원 간의 유대관계를 형성하고, 대학총장 및 교직원들이 대학발전을 위하여 명확한 방향과 비젼을 가지고 총력을 다해 일하도록 장려하는 변혁적인 조직문화의 기반을 조성할 것을 제안한다.

넷째, 성이나 교수경력 등 구성원의 특성과 학교설립유형, 학교규모, 학교소재지역 등의 조직의 구조적 특성들은 조직문화나 직무효과성에 전반적으로 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과는 학교장의 성, 연령, 정년보장, 연수 등의 학교장의 특성변인들이 학교장의 리더십이나 학교경영 관리행동에 별 영향을 미치지 못한다는 보고(Jantzi & Leithwood, 1996: 512-538; Leithwood & Jantzi, 1997: 312-331)와 일치된다. 이는 대학총장의 직무효과성이 총장 자신 또는 조직구성원들의 배경이나 조직의 구조적 상황이 아니라 총장 자신의 리더십과 조직문화 등의 변혁성과 결부되어 있음을 시사한다. 이러한 연구결과에 기초하여 본 연구는 총장 자신이나 구성원의 인적배경이나 대학의 구조적 상황이 아니라 총장의 변혁적 리더십 훈련과 변혁적 조직문화 기반 조성에 초점을 두고 대학총장의 직무효과성 제고방안이 마련되어야 할 것을 제안한다.

마지막으로, 본 연구가 Bass, Avolio의 MLQ 5X 리더십 척도와 ODQ 조직문화 척도의 문항에 대한 요인분석을 실시한 결과, 두 척도의 경우 모두 타당성 문제가 제기되고 있다. 우선, 리더십 척도에 대한 요인분석 결과에서는 한국 대학총장의 리더십은 Bass(1985)의 리더십 모델이 제시한 대로 변혁적 리더십과 거래적 리더십의 두 요인으로 구분되었으나 변혁적 리더십 하위요인들이 명확하게 구분되지 않았다. 이러한 현상은 Barnett, McCormick, Conners(2001: 24-46)의 연구에서도 발견되고 있다. 다음, ODQ 조직문화 척도에 대한 요인분석 결과에서 조직문화는 Bass, Avolio(1993: 112-121)의 모델과 같이 변혁적 문화와 거래적 문화로 구분되었으나 거래적 문화는 신뢰도가 .5 이하로 수용할만한 수준에 미치지 못하였다. 이러한 결과를 토대로 본 연구는 Bass, Avolio의 MLQ 5X와 ODQ 척도를 타문화인 한국의 대학에 적용하기 위해서는 이들 척도에 대한 타당도를 경험적으로 검증할 필요가 있음을 지적한다.

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한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 손희권

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교원 간 차별에 관한 헌법재판소 판례 분석

손희권(명지대학교 교육대학원 부교수)

Ⅰ. 서론

평등원칙은 기본권 보장에 관한 헌법의 최고원리로서 국가가 입법을 하거나 법을 해석 및 집행함에 있어서 따라야 할 기준이고 민주주의와 법치주의 등의 헌법원리를 실현하기 위한 헌법의 객관적 법질서의 구성원리로서 헌법의 해석과 그 개정의 한계를 설정하며 기본권 중의 기본권이고 기본권 실현의 방법적 기초이므로(헌법재판소 1989년 1월 25일 선고 88헌가7 결정; 헌법재판소 2001년 8월 30일 선고 99헌바92 결정; 헌법재판소 2003년 6월 26일 선고 2002헌바3 결정) 대다수의 헌법재판소 교육 판례에서는 이러한 평등원칙 위반 여부를 주요 쟁점으로 다루고 있다. 평등원칙은 근대 사회에서 국민을 사회적 신분에 따라 차별하지 않는 법률을 제정하여 평등하게 적용하여야 한다는 법 앞의 평등으로 이어졌으며 현대 사회에 이르러서 헌법에 명문화되기 시작하였다. 이에 따라 우리나라 헌법 제11조 제1항에서는 법 앞의 평등권을 규정하고 있으며 사회적 신분에 따른 차별을 금지하고 있다.

헌법재판소는 평등권과 평등원칙을 혼용하고 있다.

헌법 제11조 제1항에는□모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에서 차별을 받지 아니한다.□라고 규정되어 있다.

이에 따라 현행 교육법제에서 전통적인 선천적 신분에 따른 차별은 상당부분 사라졌으나 교원 간 차별과 같은 후천적 신분에 따른 차별은 여전히 논란의 대상이 되고 있다. 왜냐하면 교원은 사회에서 장기간 점하는 지위로서 일정한 사회적 평가를 수반하다는 점에서 사회적 신분에 해당되고 현행법에서는 다양한 내용과 유형의 교원 간 차별이 존재하기 때문이다. 이러한 교원 간 차별 중에서도 특별히 논란의 대상이 되는 것은 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교

원과 대학교원 간의 차별이다. 왜냐하면 양자 모두 적용 범위에 차이가 있을 뿐만 아니라 전자의 경우 신분관계에서, 후자의 경우 교육목적, 교육대상, 직무 등에서 차이가 있기 때문이다. 이러한 논란은 헌법재판으로 이어졌고 이에 따라 헌법재판소도 교원 간 차별 중 이 두 종류의 차별에 초점을 맞추고 있다.

이에 본 연구에서는 교원 간 차별에 관한 헌법재판소 판례를 분석하려고 한다. 본 연구에서 헌법재판소 판례에 초점을 맞추는 이유는 다음과 같다. 우선 한국은 법치주의를 헌법의 기본원리로 하고 있고 법 중의 최고법은 헌법이므로 상위법 우선의 원칙에 따라 헌법에 위반되는 법률은 그 효력을 상실하게 된다. 또한 공동체 내에서의 분쟁은 합리적인 잣대에 따라 조정되거나 해결되어야 하는 데 법은 분쟁조정의 기능을 지니고 있고 법 중의 근본법은 헌법이므로 분쟁조정은 헌법에 기초해야 한다. 마지막으로 위헌법률심사권 및 기본권 침해 여부에 대한 결정 권한이 헌법재판소에 있다.

본 연구에서 분석할 헌법재판소 판례는 헌법재판소 창립연도인 1989년부터 본 원고 제출마감일인 2005년 5월까지 헌법재판소가 결정한 판례이다. 또한 본 연구에서는 판례 분석을 위한 기초자료로서 법 앞의 평등권 및 헌법재판소 판례 요약을 제시하려고 한다. 본 연구에서 교원은 유아교육법 제21조, 초ㆍ중등교육법 제20조, 고등교육법 제15조에 명시된 임무를 수행하는 교원을 의미한다.

유아교육법 제21조에는□①원장은 원무를 통할하고 소속교직원을 지도·감독하며 원아를 교육한다. ②원감은 원장을 보좌하여 원무를 관리하고 원아를 교육하며, 원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 그 직무를 대행한다. 다만, 원감을 두지 아니하는 유치원의 경우에는 원장이 미리 지명한 교사가 그 직무를 대행한다. ③교사는 법령이 정하는 바에 따라 원아를 교육한다.□라고 규정되어 있다.

초ㆍ중등교육법 제20조에는□①교장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도·감독하며, 학생을 교육한다. ②교감은 교장을 보좌하여 교무를 관리하고 학생을 교육하며, 교장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 그 직무를 대행한다. 다만, 교감을 두지 아니하는 학교의 경우에는 교장이 미리 지명한 교사가 그 직무를 대행한다. ③교사는 법령이 정하는 바에 따라 학생을 교육한다.□라고 규정되어 있다.

고등교육법 제15조에는□①총장 또는 학장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 감독하며, 학생을 지도한다. ②교원은 학생을 교육·지도하고 학문을 연구하되, 학문연구만을 전담할 수 있다. ③행정직원등 직원은 학교의 행정사무와 기타의 사무를 담당한다.□라고 규정되어 있다.

Ⅱ. 법 앞의 평등권

교원 간 차별에 관한 헌법재판소 판례를 분석하기 위하여 헌법 제11조 제1항에 규정된 법 앞의 평등권에 관한 학설을 살펴보려고 한다. 여기서 법이란 단순히 국회에서 제정한 법률뿐만 아니라 모든 법규범을 포함한다(권영성 2005: 387; 김기영 2002: 466; 김철수 2005: 440; 성낙인 2005: 301; 홍성방 2005: 401). 법 앞의란 행정부나 사법부에 의한 법적용상의 평등뿐만 아니라 입법권자에게 정의와 형평의 원칙에 합당하게 합헌적으로 법률을 제정하도록 하는 것을 명하는 법 내용의 평등도 포함한다는 의미이다(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바24 결정). 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻한다(헌법재판소 1995년 5월 27일 선고 98헌바26). 권리란 국가에 대하여 불평등한 취급을 받지 아니함과 동시에 국가에 대해서 평등한 취급을 요구할 수 있는 공권을 가리킨다(김철수 2005: 445).

헌법재판소는 차별의 합리성 여부를 판단하기 위하여 두 가지 심사척도를 사용하고 있는 데 이는 독일연방헌법재판소의 결정 기준과 유사하다(헌법재판소 1999년 12월 23일 선고 98헌마363 결정; 헌법재판소 1999년 12월 23일 선고 98헌바33 결정; 계희열 2004: 240; 송석윤 2004: 16-19). 첫 번째 척도는 엄격한 심사척도로서 기본권 제한의 목적요건과 방법요건을 혼합한 과잉금지의 원칙의 적용이다. 즉, 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 그리고 법익의 균형성이라는 네 가지 요건으로 구성되어 있다. 정당한 목적은 국가안전보장, 질서유지, 공공복리 등이고 방법의 적절성은 방법이 목적을 성취하는 데 적절하고 효과적이어야 한다는 의미이며 피해의 최소성은 동일한 효과를 내는 방법 중 국민의 기본권을 최소한으로 침해하는 방법을 선택하여야 한다는 뜻이고 법익의 균형성은 목적과 침해 이익 간에 비례 관계가 성립하여야 한다는 의미이다. 엄격한 심사척도는 다음 두 가지 경우에 적용된다. 첫 번째 경우는 헌법에서 특별히 평등을 요구할 때이다. 보다 구체적으로 헌법 제11조 제1항에 명시된 차별금지사유인 성, 종교, 사회적 신분에 의한 차별, 고용ㆍ임금ㆍ근로조건에 있어서의 여성의 부당한 차별, 혼인과 가족생활에 있어서의 양성평등, 교육의 기회균등, 평등선거, 경제 질서에 있어서의 균형성과 관련하여 엄격한 심사척도가 적용될 수 있다. 두 번째 경우는 차별 대우로 인하여 일정한 생활영역에서 경쟁관계에 있는 집단의 기본권에 중대한 제한을 초래하는 때이다.

헌법 제32조 제4항에는□여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용ㆍ임금 및 근로조건에 있어서 부당한 대우를 받지 아니한다.□라고 규정되어 있다.

헌법 제36조 제1항에는□혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다.□라고 규정되어 있다.

헌법 제31조 제1항에는□모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.□라고 규정되어 있다.

헌법 제41조 제1항에는□국회는 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.□라고 규정되어 있고 헌법 제67조 제1항에는□대통령은 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다.□라고 규정되어 있다.

헌법 제119조 제2항에는□국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.□라고 규정되어 있고 헌법 제123조 제2항에는□국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.□라고 규정되어 있다.

두 번째 심사척도는 완화된 심사척도로서 자의금지의 원칙이라고 한다. 즉 본질적으로 같은 것을 자의적 다르게 취급하거나(수평적 불평등) 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급해서는 안 된다는 원칙이다(수직적 불평등)(헌법재판소 1996년 12월 26일 선고 96헌가18 결정). 따라서 자의금지의 원칙을 적용할 경우 대상을 비교할 수 있는 본질적 징표의 결정이 필요하며 ＜표1＞에 제시한 바와 같이 그 기준에 대해서는 헌법학자들 간에도 견해의 차이가 존재한다. 강경근(2004: 538)은 둘 이상의 사물에 대한 법적 취급의 차이를 헌법의 차원에서 받아들일 수 있는 가, 복수대상 간의 법적 차이가 헌법적으로 인정될 수 있는가 등을 제시하고 있다. 권영성(2005: 308-310)은 인간의 존엄성 존중이라는 헌법의 최고원리, 정당한 입법목적의 달성, 수단의 적정성이라는 세 가지 기준을 제시하고 있다. 김문현(1995: 136)은 사실상 차이가 존재할 것, 이러한 차이에 따른 차별적 대우가 정당한 입법목적에 기초한 것일 것, 그러한 입법목적을 달성하기 위하여 차별적 대우가 필요할 것, 차별대우의 정도의 태양이 적정한 범위 내의 것일 것 등을 들고 있다. 전광석(2005: 210)은 당해 법률 조항의 의미와 목적을 고려해야 한다는 입장을 보이고 있다. 허영(2005: 335-336)은 동시대인의 정의감정을 그 기준으로 제시하면서 정의의 실체를 파악하려는 노력이 아직 철학적으로 매듭되지 못한 한계가 있다는 점을 인정하고 있다. 홍성방(2005: 402)은 독일의 판례 및 학설을 토대로 인간존엄성설과 입법목적설을 제시하고 있는 데 전자는 인간의 존엄이라는 인격주의 이념 위반 여부에 초점을 맞추는 반면에 후자는 차별이 입법목적을 달성하기 위하여 불가피하고 또 그것이 사회통념상 적정한가 여부에 주안점을 둔다. 헷세는 주관적 동기가 아닌 사실적 상황과의 관계에서 객관적으로 적합한가 여부를(계희열 2001: 274) 스타인은 차별기준이 헌법에 적합한가, 차별목적이 헌법에 적합한가, 차별기준이 차별목적에 적합한가를 제시하고 있다(홍성방 2005: 404).

＜표1＞ 헌법학자들이 제시한 본질적 징표의 결정 기준

기준	강경근	권영성	김문현	전광석	허영	홍성방	헷세	스타인
차별 취급의 헌법적 용인가능성	○
법적 차이의 헌법적 용인가능성	○
차별기준의 헌법적합성								○
차별기준과 차별목적의 부합성								○
차별목적의 정당성		○	○			○		○
차별수단의 적정성		○	○
차별정도의 적정성			○
법률조항의 의미와 목적				○
동시대인의 정의감정					○
인간의 존엄성 존중		○				○
사실상 차이의 존재			○
사실적 상황과의 객관적 적합성							○

차별은 현행 법령의 태도를 살펴보건 데 직접 차별과 간접 차별로 구분할 수 있다(송석윤 2004: 11-12, 19-22; 전광석 2005: 201). 전자는 합리적인 이유없이 특정 차이를 이유로 행하여지는 모든 구별ㆍ배제 또는 제한을 의미하고 후자는 특정 차이에 대한 적용조건이 중립적이거나 이에 관계없는 표현으로 제시되었다고 하더라도 그 조건을 충족시킬 수 있는 특정 집단이 현저히 적고 그로 인하여 특정 집단에게 불리한 결과를 초래하며 그 조건이 정당한 것임을 입증할 수 없는 경우를 가리킨다. 이로부터 특정 차이에 중립적이거나 이에 관계없는 기준, 특정 집단에 속하는 다수에 대한 불리한 결과, 그리고 기준의 정당성 결여라는 간접 차별의 성립요건을 도출할 수 있다.

남녀차별금지및구제에관한법률 제2조 제1호에서는 남녀차별을□정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에서 인간으로서의 기본적 자유를 인식ㆍ향유하거나 권리를 행사함에 있어서 합리적인 이유 없이 성별을 이유로 행하여지는 모든 구별ㆍ배제 또는 제한□이라고 정의하고 있다.

2003년 5월 29일 개정된 남녀차별금지및구제에관한법률 제2조 제1호에서는 남녀차별을 상기한 직접 차별에 더하여□이 경우 남성과 여성에 대한 적용조건이 양성 중립적이거나 성별에 관계없는 표현으로 제시되었다고 하더라도 그 조건을 충족시킬 수 있는 남성 또는 여성이 다른 한 성에 비하여 현저히 적고 그로 인하여 특정 성에게 불리한 결과를 초래하며 그 조건이 정당한 것임을 입증할 수 없는 때에도 이를 남녀차별로 본다.□라고 규정되어 있다.

평등권은 대국가적 효력뿐만 아니라 대사인적 효력도 지닌다. 후자의 경우 간접적용설에 따라서 법규정이나 사법상 권리남용의 원리 또는 신의성실의 원칙 등을 통하여 간접적으로 적용되며 이에 따라 국가인권위원회법 제30조 제1항 제1호에서는 사인에 의하여 평등권 침해의 차별행위를 당한 경우에도 국가인권위원회에 진정할 수 있도록 하고 있다(강경근 2004: 541; 권영성 2005: 395; 김기영 2002: 508;, 김철수 2005: 448; 성낙인 2005: 304; 장영수 2003: 253; 홍성방 2005: 410).

평등권은 헌법과 법률에 의해서 제한이 가능하며 전자는 헌법에 특별히 차별 대우가 명시된 경우이고 후자는 헌법 제37조 제2항에 명시된 기본권 제한요건을 충족시킬 경우 그 제한이 정당화된다는 것이다. 이 중 법률에 의한 제한에 대해서는 학자들 간에 논란이 있다. 평등권도 헌법 제37조 제2항에 의한 제한이 가능하다는 측에서는 기본권에 관한 공동체유보를 함에 있어 평등권 보다 우선시되고 있는 자유권만을 포함시켜야 할 특별한 사유가 없다는 명분을 내세우고 있다(강경근 2004: 568-569; 김기영 2002: 513-515; 김철수 2005: 479-482; 성낙인 2005: 312; 홍성방 2005: 411-413). 반면에 허영(2005: 343-344)은 평등권도 기본권인 만큼 다른 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에 의한 제한이 가능하지만 평등권은 기본권 실현의 방법적 기초로서의 성격과 기능을 가지기 때문에 그 제한의 의미와 효과가 다른 기본권과는 다르다는 견해를 보이고 있다. 또한 전광석(2005: 197-198)은 평등권이 독자적인 보호범위를 가지지 않고 비교대상인 사안 간의 관계에 대한 평가기준이므로 그 제한의 정당성 여부를 논할 수 없고 오직 그 침해 여부만이 문제가 된다는 입장을 보이고 있다. 또한 장영수(2003: 254)는 합리적인 차별은 평등의 제한이 아닌 평등의 실현이 되며 불합리한 차별은 정상적인 기본권의 제한이 아닌 위헌적 침해가 될 것이므로 평등권의 제한은 형용의 모순으로 볼 수도 있다고 주장하고 있다.

헌법 제37조 제2항에는□국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.□라고 규정되어 있다.

만약 평등권이 헌법 제37조 제2항에 의한 제한이 가능하다면 그 제한은 다음 요건을 충족시켜야 한다. 첫째, 형식요건으로서 평등권은 헌법에 의한 제한을 제외하고는 반드시 국회에서 제정한 법률에 의하여 제한하여야 하며 이 법률은 상식과 이성을 가진 합리적인 사람이 이해할 수 있을 정도로 명확하고 구체적이며 일반적이어야 한다. 둘째, 목적 및 방법요건으로서 이미 엄격한 심사척도에서 설명한 과잉금지의 원칙이 이에 해당된다. 끝으로, 내용요건으로서 평등권을 제한하는 경우에도 그 본질적 내용은 침해할 수 없으며 헌법재판소는 그 내용으로 정의, 형평, 자의금지를 제시하고 있다(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바24 결정).

Ⅲ. 헌법재판소 판례 요약

교원 간 차별에 관한 헌법재판소 판례를 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별로 나누어 살펴보려고 한다.

1. 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별

현재까지 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별을 다룬 헌법재판소 판례는 총 5편이 있다. 이 판례들을 국공립학교 교원에 대한 차별과 사립학교 교원에 대한 차별로 구분하려고 한다.

가. 국공립학교 교원에 대한 차별

현재까지 국공립학교 교원에 대한 차별을 언급한 헌법재판소 판례는 단 1편뿐이다.

⑴ 공무원연금법 제64조 제1항 위헌소원: 파면공무원 퇴직급여의 지급 제한

헌법재판소 1995년 7월 21일 선고 94헌바27ㆍ29 병합 결정.

이 판례에서 청구인은 공립초등학교 교사로 근무하던 중 사기죄로 기소되어 징역 1년의 형을 선고받고 퇴직함으로서 공무원연금법 제64조 제1항(이하 이 사건 법률조항이라 한다)에 따라 퇴직연금일시금 및 퇴직수당을 감액당한 자이다. 그는 감액 처분 무효 확인 소송 중 직무의 성질이 동일한 사립학교 교사들에게는 사립학교교원연금법에서 퇴직급여의 지급 제한 규정을 두고 있지 않으므로 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 반한다며 위헌심판을 제청하였으나 법원에 의하여 기각당하자 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 총무처장관 및 공무원연금관리공단 이사장은 공무원인 국공립학교 교원의 경우 그 신분의 특수성으로 인하여 공무원으로서 장기간 성실히 근무함으로써 국민으로부터 위임받은 공무를 성실히 수행한 때 비로소 이에 대한 보상으로서 소정의 퇴직연금 등을 지급함이 타당하므로 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 반하지 아니한다고 주장하였다. 헌법재판소는 총무처장관 및 공무원연금관리공단 이사장의 주장을 인용하여 국공립학교 교원은 공무원으로서 국민전체에 대한 봉사자이므로 재직 중 성실, 청렴, 친절, 품위 유지 의무가 있고 사립학교교원연금법 제42조에서는 이 사건 법률조항을 준용하도록 규정하고 있으므로 이 사건 법률조항은 평등의 원칙에 위반되지 아니한다고 결정하였다.

헌법재판소는 최근에 이해관계인 대신에 관계기관이라고 명명하고 있다.

나. 사립학교 교원에 대한 차별

현재까지 사립학교 교원에 대한 차별을 언급한 헌법재판소 판례는 총 4편이 있다.

⑴ 사립학교법 제55조 및 제58조 제1항 제4호에 관한 위헌심판: 사립학교 교원의 노동운동 금지

헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정.

이 판례에서 청구인은 전국교직원노동조합에 가입하여 노동운동을 함으로서 사립학교법 제58조 제1항 제4호(이하 이 사건 법률조항이라 한다)를 위반하였다는 이유로 직위해제 된 사립여자중ㆍ고등학교 교사들이다. 이들은 이 사건 법률조항이 노동조합법 제4조의 근로자에 해당되는 자신들의 헌법 제33조 제1항에 규정된 근로기본권 및 일반근로자와의 차별에 따른 헌법 제11조 제1항에 규정된 평등권을 위반하였다는 이유로 이 조항에 대하여 위헌심판을 제청하였고 이 제청이 관할법원에 의하여 인용되었으나 이 당시 근로3권의 제한을 받고 있는 국공립학교 교원과의 차별 문제를 언급하지는 않았다. 이에 반하여 이해관계인인 교육부장관 및 법무부장관은 근로기본권 보장에 관한 한 국공립학교 교원과 사립학교 교원을 달리 취급하는 것이 부적절하다며 이들 간의 차별 문제를 언급하였다. 첫째, 국공립학교 교원과 사립학교 교원이 담당하는 직무는 동일하다. 둘째, 사립학교법 제55조의 입법목적은 사립학교 교원의 법적 지위를 국공립학교 교원과 동일하게 취급하는 것이다. 끝으로, 중ㆍ고등학교의 평준화제도 아래에서 학생에게 학교선택권이 없고 학부모가 부담하는 공교육비는 동일하므로 학생은 균등한 교육조건에서 균등한 수준의 교육을 받을 권리가 보장되어야 하며 그 보장 책임이 국가에게 있다. 이러한 교육부장관 및 법무부장관의 주장은 6명의 헌법재판소 재판관들에 의하여 대부분 인용되어 헌법재판소는 학교, 교원, 법제 등의 측면에서 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 동질성이 있고 노동운동에 대한 징계 정도에서도 국공립학교 교원에 비하여 사립학교 교원에게 반드시 불리하다고만 할 수 없으므로 이 사건 법률조항이 평등권에 위반되지 않는다고 결정하였다. 이 때 학교의 동질성이란 공교육을 담당하므로 법제상 국공립학교와 사립학교 간에 교육의 내적조건인 교육목적ㆍ교육과정ㆍ교과서와 교육의 외적조건인 인적ㆍ물적조건의 정비에 있어서 차별이 없다는 것이고 교원의 동질성이란 임용권자 및 임용절차를 제외한 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 자격요건, 복무, 연수의무, 신분보장, 사회보장, 불체포특권, 급여 등에서 차이가 없다는 의미이며 법제의 동질성이란 국민에 대한 봉사자로서의 교원의 지위, 교원에 대한 처우, 의무교육단계에서의 공공성 확보, 학교선택권이 보장되지 않는 평준화제도 및 이로 인한 균등한 조건에서 균등한 교육을 받을 기회 보장에 대한 국가의 의무를 가리킨다.

노동조합법 제4조에는□□근로자□라 함은 직업의 종류를 불문하고 임금ㆍ급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자를 말한다□라고 규정되어 있다.

헌법재판소는 1999년 6월 24일 사립학교법 제58조 제1항 제4호에 관한 헌법소원에서 사정 변경의 이유가 없고 노동운동이 명확성의 원칙에 반하지 아니한다며 기존의 판례를 고수하였다(헌법재판소 1999년 6월 24일 선고 97헌바61 결정).

⑵ 국가유공자예우등에관한법률 제4조 등에 대한 헌법소원: 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원의 배제

헌법재판소 1994년 6월 30일 선고 91헌마161 결정.

이 판례에서 청구인은 사립고등학교 교사로 근무하던 중 직무상의 요양 승인을 받아 요양을 하다가 의원면직 된 후 폐질등급 제1급 판정을 받은 자이다. 그는 사립학교법 제55조의 규정에 따라 복무에 관하여 국공립학교 교원과 동일한 규정을 적용받는 사립학교 교원을 국가유공자예우등에관한법률 제4조 제1항 제12호와 그 시행령 제5조(이하 이 사건 법률조항이라 한다)가 공상공무원의 보훈 혜택 대상에서 제외한 것이 합리적인 사유가 없는 차별이므로 자신의 평등권을 침해한다고 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인 간에도 의견이 갈렸다. 법무부장관은 보훈 혜택 대상의 결정은 입법부의 재량사항에 속하고 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간에 신분관계와 고용관계 및 주체에서 차이가 있으며 국가유공자예우등에관한법률 제4조 제1항 제14호에서는 공무원이 아니더라도 국무회의의 의결을 거쳐 이 법의 적용을 받을 수 있도록 하고 있고 사립학교 교원에게는 사립학교교원연금법에 의한 보상과 같은 대체 수단이 존재하므로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 주장하였고 국가보훈처장도 이와 유사한 의견을 보이고 있다. 반면에 한국교원단체총연합회는 교육조건, 직무, 종별 및 자격, 복무, 신분관계 등에서 국공립학교 교원과 동일한 사립학교 교원을 차별대우하는 이 사건 법률조항은 평등의 원칙에 어긋난다고 주장하였다. 이해관계인간의 입장 차이의 핵심은 전자가 사립학교 교원을 공무원으로 간주하지 않는 반면에 후자가 노동운동 금지조항을 들어 사립학교 교원을 공무원에 준하는 것으로 여기는 데에 있다. 헌법재판소는 이 중 법무부장관 및 국가보훈처장의 의견을 인용하여 만장일치로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 결정하였다.

⑶ 사립학교법 제58조 제1항 제2호 등 위헌소원: 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원의 면직

헌법재판소 1997년 12월 24일 선고 95헌바29 결정.

이 판례에서 청구인은 사립고등학교 교사로 근무하던 중 근무성적이 극히 불량하다는 이유로 직권면직된 자들이다. 면직처분의 무효 확인 소송 중 면직처분의 근거가 된 사립학교법 제58조 제1항 제2호 제2항(이하 이 사건 법률조항이라 한다)이 직권면직규정이 없으며 교원 징계 시에도 자신에게 유리한 진술 기회를 가지는 국공립학교 교원과 자신들을 부당하게 차별하여 평등의 원칙에 위반된다는 이유로 이 사건 법률조항에 대하여 위헌심판을 제청하였으나 기각당하자 이 사건 법률조항에 대하여 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 교육부장관은 근로계약에 기초하고 있는 사립학교 교원의 신분관계는 국공립학교 교원의 그것과 차이가 있으므로 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위반되지 아니한다고 주장하였고 학교법인 신성학원도 이와 유사한 입장을 보였으며 사립학교법상 직권면직절차와 징계절차의 본질ㆍ기능 등의 차이점을 논거로 추가하였다. 헌법재판소는 이해관계인인 교육부장관 및 학교법인 신성학원의 주장을 인용하여 만장일치로 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해하지 아니하였다고 결정하였으며 임용권자의 차이를 그 논거로 추가하였다.

⑷ 사립학교법 제53조의2 제2항 등 위헌소원: 사립대학 교원의 기간제 임용

헌법재판소 1998년 7월 16일 선고 96헌바33ㆍ66ㆍ68, 97헌바2ㆍ34ㆍ80, 98헌바39 병합 결정.

이 판례에서 청구인은 사립대학 교수로서 재임용에서 탈락한 자들이다. 이들은 사립학교법 제53조의2 제2항 및 제3항(이하 이 사건 법률조항이라 한다)이 교육이라는 공적 직무를 수행한다는 점에서 동일함에도 불구하고 정년이 보장되는 국공립대학 정교수들과 달리 합리적인 이유없이 자신들을 차별하기 때문에 평등의 원칙에 위반된다고 이 사건 법률조항에 대하여 위헌심판을 제청하였으나 신분관계의 차이를 이유로 관할법원에 의하여 기각당하자 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 교육부장관은 사립대학의 특수성과 다양성을 이유로 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위반되지 아니한다고 주장하였다. 헌법재판소는 관할법원의 기각 사유를 인용하여 5:4로 이 사건 법률조항이 평등권에 위반되지 아니한다고 결정하였다. 보다 구체적으로 사립대학 교원의 신분관계는 사법관계인데 반하여 국공립대학 교원의 신분관계는 공법관계이고 사립대학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인도 국공립대학교와 달리 국가에 대하여 기본권을 주장할 수 있는 사법인이므로 학교법인의 자율성을 보장할 필요가 있다.

헌법재판소는 이후 결정을 변경하여 이 조항에 대하여 절차상의 흠결을 이유로 헌법불합치 결정을 하였다(헌법재판소 2003년 2월 27일 2000헌바26 결정).

2. 초중등교원과 대학교원 간의 차별

현재까지 초중등교원과 대학교원 간의 차별을 다룬 헌법재판소 판례는 총 4편이 있다. 이 판례들을 초중등교원에 대한 차별과 대학교원에 대한 차별로 구분하려고 한다.

가. 초중등교원에 대한 차별

현재까지 초중등교원에 대한 차별을 언급한 헌법재판소 판례는 총 3편이 있다.

⑴ 지방교육자치에관한법률 제9조 제1항에 대한 헌법소원: 교육위원 겸직 금지

헌법재판소 1993년 7월 29일 선고 91헌마69 결정.

이 판례에서 청구인은 교육위원이 되어 교육자치의 실현에 이바지하려던 고등학교 사회과 교사이다. 그는 지방교육자치에관한법률 제9조 제1항 제2호(이하 이 사건 법률조항이라 한다)가 대학의 조교수 이상의 교원을 제외한 국공사립학교 교원의 교육위원 겸직을 금지함으로서 교사와 교수라는 사회적 신분에 의하여 부당하게 교육위원의 직무수행을 차별하기 때문에 자신의 평등권을 침해한다며 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 교육부장관 및 법무부장관은 법적 지위, 업무 대상, 그리고 직무에서 교사와 대학교수 간에 차이가 있으므로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다고 주장하였다. 즉 교사는 지방자치단체의 집행기관의 구성원의 지위에 있고 미성년자를 대상으로 한 교육활동을 본령으로 하지만 대학교수는 지방자치단체의 집행기관의 구성원의 지위에 있지 아니하고 대학생을 상대로 한 교육활동 및 학문연구를 그 본령으로 하고 있다. 헌법재판소는 이해관계인인 교육부장관 및 법무부장관의 주장 중 지방교육의 발전에 이바지할 것을 목표로 하는 기관으로서의 교육위원회의 성격을 이유로 업무대상에서의 차이를 인용하지 않았지만 법적 지위 및 직무의 차이에 관한 주장으로부터 직무전념의 의무를 도출함으로서 만장일치로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다고 결정하였다. 즉 법제상 교장의 명을 받아 학생을 교육하는 자인 교사와 달리 대학교수는 그 주된 직무가 연구와 전문지식의 교수이므로 교육위원 겸직이 직무에 전념하기 힘들다고 보기 어렵다.

2004년 1월 29일자로 개정된 초ㆍ중등교육법 제20조 제3항에서는 교사의 전문성을 강조한다는 측면에서 교사의 임무를 교장의 명을 받아 학생을 교육하는 것이 아니라 법령이 정하는 바에 따라 학생을 교육하는 것으로 변경하였다.

⑵ 교육공무원법 제47조 제1항 위헌확인: 교원정년단축

헌법재판소 2000년 12월 14일 선고 99헌마112 결정.

이 판례에서 청구인은 공립초등학교 교원들이다. 이들은 교육공무원법 제47조 제1항(이하 이 사건 법률조항이라 한다)이 국공립학교 초중등교원의 정년을 62세로 단축함으로서 65세를 정년으로 하는 대학교원들과 합리적인 이유없이 차별하였기 때문에 청구인들의 평등권을 침해하였다며 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 교육부장관은 직무 및 임용과정에서의 차이를 이유로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다고 주장하였다. 즉 대학교원은 연구라는 임무가 부과되어 있고 기간제 임용을 통하여 자질의 검증을 거친다. 헌법재판소는 이해관계인인 교육부장관의 주장을 인용하여 만장일치로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다고 결정하였으며 자격요건 및 입직연령에서의 차이를 논거로 추가하였다.

⑶ 정당법 제6조 제1호 등 위헌확인: 교원의 정치활동 제한

헌법재판소 2004년 3월 25일 선고 2001헌마710 결정.

이 판례에서 청구인은 지방의회의원 및 지방자치단체의 장 선거에서 정당원이 되어 선거운동을 하려던 중학교 교사들이다. 이들은 정당법 제6조 단서 제1호 및 공직선거및선거부정방지법 제60조 제1항 제4호(이하 이 사건 법률조항이라 한다)가 정당가입 및 활동을 대학교원에게는 허용하면서 초중등교원에게는 금지하고 있으므로 자신들의 평등권을 침해하였다며 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 교육부장관은 초중고등학생의 미성숙성을 이유로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다고 주장하였다. 헌법재판소는 직무와 자격요건에서의 차이를 이유로 만장일치로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다고 결정하였다.

나. 대학교원에 대한 차별

현재까지 대학교원에 대한 차별을 언급한 헌법재판소 판례는 단 1편뿐이다.

⑴ 사립학교법 제53조의2 제2항 등 위헌소원: 사립대학 교원의 기간제 임용

이 판례에서 청구인은 사립대학 교수로서 재임용에서 탈락한 자들이다. 이들은 사립학교법 제53조의2 제2항 및 제3항(이하 이 사건 법률조항이라 한다)이 신분을 보다 강하게 보호해 주어야 할 대학교원에 대하여 정년을 보장하는 초중등교원과 달리 기간만료라는 이유로 신분을 박탈할 수 있도록 함으로서 자신들의 평등권을 침해한다며 이 사건 법률조항에 대하여 위헌심판을 제청하였으나 직무와 자격요건의 차이를 이유로 관할법원에 의하여 기각당하자 헌법소원을 청구하였다. 이에 대하여 이해관계인인 교육부장관은 교육목표의 차이를 이유로 이 사건 법률조항에 따른 차별이 합리적이라고 주장하였다. 즉 초중등교육은 기존의 지식 및 문화의 전달ㆍ계승에 중점을 두는 데 반하여 고등교육은 새로운 학문의 연구ㆍ발전 및 그 전수에 초점을 맞추고 있다. 헌법재판소는 교육부장관의 주장을 인용하여 5:4로 이 사건 법률조항이 평등권에 위반되지 아니한다고 결정하였으며 자격요건의 차이를 논거로 추가하였다.

Ⅳ. 헌법재판소 판례 분석

교원 간 차별에 관한 헌법재판소 판례를 심사척도, 기준, 그리고 주문으로 구분하여 분석하려고 한다.

1. 심사척도

이해관계인과 헌법재판소는 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별에 대하여 한결같이 자의금지의 원칙이라는 완화된 심사척도를 사용하고 있다. 이는 헌법재판소가 제대군인가산점제도 위헌 결정에서 평등권 위반 여부에 대한 이중척도를 개발하면서 제시하였던 원칙에 어긋나는 것이다. 즉 헌법재판소는 엄격한 심사척도를 사용할 경우의 하나로 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 때를 제시하고 있고 헌법 제11조 제1항에서는 차별금지사유 중의 하나로 사회적 신분을 예시하고 있으며 국공립학교 교원과 사립학교 교원 및 초중등교원과 대학교원은 사회에서 장기간 점하는 지위로서 일정한 사회적 평가를 수반하다는 점에서 사회적 신분에 해당되므로 이들 간의 차별에 대해서는 과잉금지의 원칙이라는 엄격한 심사척도를 사용하는 것이 헌법재판소가 제대군인가산점제도 위헌 결정에서 표명한 입장과 조화를 이룰 수 있을 것이다.

이처럼 헌법재판소가 과잉금지의 원칙이 아닌 자의금지의 원칙에 따라 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별을 심사한 이유 중의 하나는 이 판례들 대부분이 헌법재판소가 이중척도를 명시적으로 제시하기 전에 결정되었기 때문일 것이다. 그러나 이는 헌법재판소가 이중척도를 명시적으로 제시한 이후에 이루어진 교원정년단축 합헌 결정 및 교원의 정치활동 제한 합헌 결정에서도 완화된 심사척도를 사용한 이유를 설명하지 못하며 헌법재판소가 이중척도를 명시적으로 밝히기 전에도 엄격한 심사척도를 적용한 판례들(헌법재판소 1989년 5월 24일 선고 89헌가37 결정; 헌법재판소 1996년 8월 29일 선고 93헌바57 결정; 헌법재판소 1997년 7월 16일 선고 97헌마26 결정)이 있으므로 타당한 이유라고 보기 어렵다.

오히려 이중척도 자체가 지니고 있는 다음과 같은 문제점에서 그 이유를 찾는 것이 타당하리라 본다. 첫째, 이중척도는 평등권의 의미를 판단하는 자의금지의 원칙과 기본권 제한 원칙에 해당되는 과잉금지의 원칙을 동일선상에서 취급하는 모순을 범하고 있다(손희권 2004: 413). 즉 자의금지의 원칙은 평등권에서의 합리적인 차별의 의미를 규정하는 원칙인 반면에 과잉금지의 원칙은 평등권 제한의 목적의 정당성 여부와 목적 및 방법 간의 비례성 여부에 관한 원칙이므로 동일선상에서 취급될 수 없다. 이는 상당수의 헌법학자들이 평등권의 제한 중 법률에 의한 제한을 설명하면서 과잉금지의 원칙에 관하여 언급하고 있는 데에서 더욱 명확히 드러난다(강경근 2004: 568-569; 성낙인 2005: 312; 허영 2005: 343-344; 홍성방 2005: 412). 둘째, 헌법에 명시된 차별금지사유는 열거 규정이 아닌 예시 규정에 불과하다(강경근 2004: 552; 권영성 2005: 391; 김기영 2002: 498-499; 김철수 2005: 449-450; 성낙인 2005: 305; 장영수 2003: 252; 허영 2005: 336-339; 홍성방 2005: 405). 예를 들어 교육기본법 제4조에서는 교육의 기회균등을 규정하면서 차별금지사유로 성별, 종교, 신념, 사회적 신분, 신체적 조건 등을 예시하고 있다. 셋째, 헌법에 명시된 차별금지사유에 대해서만 엄격한 심사척도인 과잉금지의 원칙을 적용할 경우 헌법에 명시되지는 않았지만 장애나 학벌과 같이 헌법에 명시된 것 보다 더 심한 차별사유에 대해서는 완화된 심사척도를 적용함으로서 이러한 차별의 개선을 어렵게 만들 가능성이 있다(손희권 2004: 413). 넷째, 헌법재판소는 제대군인가산점제도 위헌 결정에서 제시한 엄격한 심사척도 사용요건을 충족시키지 않은 경우에도 비례의 원칙을 적용한 경우(헌법재판소 2003년 3월 27일 선고 2002헌마573 결정; 헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2003헌마30 결정)가 있고 국가유공자유가족가산점제도 합헌 결정에서 국가유공자 유가족에 대한 우대라는 헌법적 요청을 감안하여 입법목적의 정당성, 차별대우의 적합성, 차별대우의 필요성, 그리고 법익의 군형성이라는 완화된 비례의 원칙을 적용하는(헌법재판소 2001년 2월 22일 선고 2000헌마25 결정) 등 헌법재판소 스스로가 이중척도의 적용에 혼란을 빚고 있다. 끝으로, 헌법학자들 중에는 자의금지의 원칙을 적용하기 위하여 필요한 본질적 징표의 결정 기준으로서 차별 목적의 정당성 및 차별 방법의 적절성을 제시하는 경우도 있는데 이는 과잉금지의 원칙과 중복된다(권영성 2005: 308-310; 김문현 1995: 136; 홍성방 2005: 402).

이러한 문제점을 극복하기 위하여 자의금지의 원칙에 따라 차별의 합리성 여부를 심사하는 것부터 시작하는 것이 보다 바람직하다. 왜냐하면 자의적인 차별이 아니라면 평등권에 합치하는 것이 되어 과잉금지의 원칙에 따른 심사가 불필요할 것이며 만약 자의적인 차별일 경우 그 정당성 여부를 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한요건의 충족 여부의 심사를 통하여 판단할 수 있고 이 요건 중 목적요건과 방법요건에 해당되는 것이 과잉금지의 원칙이기 때문이다.

이 때 자의금지의 원칙을 적용하기 위하여 필요한 본질적 징표의 결정 기준으로는 전광석(2005: 210)이 제시한 당해 법률조항의 의미와 목적을 고려하는 것이 타당하다고 본다. 왜냐하면 본질적 징표는 사항마다 달리 판단하여야 할 특수성을 지니고 있기 때문이다. 그러나 강경근(2004: 538)이 제시한 둘 이상의 대상에 대한 법적 취급의 차이를 헌법의 차원에서 받아들일 수 있는 가, 복수대상 간의 법적 차이가 헌법적으로 인정될 수 있는가 등은 법률도 헌법에 위반되어서는 아니된다는 상위법 우선의 원칙에 부합된다는 의의가 있으나 이는 헌법에 명시되지 않은 차별을 허용하는 것으로 오인될 소지가 있고 헌법 제11조 제1항 제1문에 규정된 일반적 평등권으로부터 모든 비합리적인 차별 금지를 도출할 수 있으므로 본질적 징표를 결정할 구체적인 기준을 제시하지 못한다는 한계가 있다. 또한 권영성(2005: 308-310), 김문현(1995: 136), 그리고 홍성방(2005: 402)이 제시한 기준은 인간의 존엄성이 모든 기본권의 이념적 기저이므로 기본권의 일종인 평등권도 이러한 이념적 기저를 실현하는 방향으로 해석되어야 한다는 점에서 의의를 지닐 수 있으나 인간의 존엄성은 지나치게 추상적인 개념이라서 구체적 사안에 대한 해답을 제공하기 어렵다는 한계가 있으며 차별목적의 정당성, 차별수단의 적정성 등은 과잉금지의 원칙의 구성요소이므로 자의금지의 원칙과 과잉금지의 원칙의 혼란을 초래할 소지가 있다. 마지막으로 허영(2005: 335-336)이 제시한 동시대인의 정의감정은 감정적 요소가 개입됨으로서 합리성을 결여할 소지가 있고 본인도 인정하고 있듯이 아직 정의의 개념에 대한 철학적 논의가 매듭되지 못한 문제점을 지니고 있다. 실제로 레바크는 정의를 코끼리에 비유하면서 이에 대한 서로 다른 6가지 관점을 제시하고 있다(이유선 2000). 정의를 공리주의자인 밀은 최대다수의 최대행복으로, 계약론자인 롤즈는 평등한 자유의 원리와 격차의 원리를 결합한 공정으로, 자유지상주의자인 노직은 개인 권리 침해의 방지로, 천주교의 사회교설 및 주교서신에서는 가난한 자에 대한 배려로, 개신교신학자인 니버는 사랑으로, 그리고 해방신학자인 미란다는 억압으로부터의 해방으로 간주하고 있다.

또한 헌법 제37조 제2항에 의한 평등권의 제한과 관련하여 허영(2005: 343-344)은 이러한 제한이 가능하지만 평등권이 기본권 실현의 방법적 기초로서의 성격과 기능을 가지기 때문에 그 제한의 의미와 효과가 다른 기본권과는 다르다는 견해를 피력하고 있으나 구체적으로 어떻게 다른지에 대해서는 언급하지 않고 있다. 또한 전광석(2005: 197-198)은 평등권이 독자적인 보호범위를 가지지 않고 비교대상인 사안 간의 관계에 대한 평가기준이므로 그 제한의 정당성 여부를 논할 수 없고 오직 그 침해 여부만이 문제가 된다는 입장을 보이고 있는 데 이 입장은 다음과 같은 한계를 지니고 있다. 먼저 전광석은 평등권의 제한과 침해가 어떻게 다른지 명확하게 설명하지 못하고 있다. 다음 평등권도 자의적 차별의 배제라는 보호법익을 가지고 있다. 마지막으로 보호대상이 구체적으로 특정되지 않았다고 해서 보호대상이 없다고 말할 수 없다. 즉 자유권이 신체, 정신, 사생활 등과 같이 특정한 생활영역을 보호대상으로 하는 반면에 평등권은 헌법 제11조 제1항에 명시된 바와 같이 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등 모든 생활영역을 그 보호대상으로 한다. 따라서 평등권도 헌법 제37조 제2항에 의한 제한이 가능하다.

또한 헌법재판소는 직접 차별과 간접 차별을 구별한다거나 이에 따라 심사척도를 달리하지는 않았다. 이는 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 동질성을 강조한 사립학교 교원의 노동운동 금지에 관한 판례를 제외한 모든 판례가 직접 차별과 관련이 있고 교원의 정치활동을 제외하고는 모두 남녀차별금지및구제에관한 법률에서 간접 차별을 명시하기 이전에 결정되었으며 아직까지 간접 차별이 남녀차별 이외의 경우에도 적용가능한 지, 적용가능하다면 직접 차별과 간접 차별을 구별하여 심사할 것인지, 만약 구별하여 심사한다면 양자에 어떤 심사척도를 사용할 것인지에 대하여 충분한 논의와 합의가 이루어지지 않았기 때문에 나타난 결과라고 생각된다.

2. 기준

헌법재판소 판례에 나타난 본질적 징표의 결정 기준 및 그 문제점을 헌법재판소 판례 요약에서 제시했듯이 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별로 구분하여 살펴보려고 한다.

가. 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별

헌법재판소 판례를 살펴보건 데 총 5편의 판례 중 3편에서 청구인들은 차별이 비합리적인 이유를 제시하고 있으나 2편에서는 차별이 존재한다거나 비합리적이라고만 주장하고 있을 뿐 차별이 왜 비합리적인 지에 대해서는 언급하고 있지 않다. 청구인들은 차별이 비합리적인 이유로 파면공무원의 퇴직급여 지급의 제한과 관련된 공무원연금법 제64조 제1항 위헌소원 및 사립대학 교원의 기간제 임용과 관련된 사립학교법 제53의2 제2항 등 위헌소원에서는 직무의 동질성을 제시하고 있고 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원의 배제와 관련된 국가유공자예우등에관한법률 제4조 등에 대한 헌법소원에서는 동일한 복무규정의 적용을 언급하고 있다. 이에 반하여 이해관계인들은 총 5편의 판례 모두에서 차별이 합리적인 이유를 제시하고 있다. 이들은 주로 신분관계ㆍ고용관계ㆍ고용주체(임용주체)에서의 차이를 내세우면서 직무의 동질성, 입법목적, 학생의 학생선택권의 제약과 균등한 조건에서 균등한 교육을 받을 권리의 보장, 입법재량, 대체수단의 존재, 직권면직절차와 징계절차의 본질 및 기능, 사립대학의 특수성과 다양성 등을 제시하는 경우도 있다. 이러한 이유는 헌법재판소에 의하여 모두 인용되었다. 헌법재판소도 신분관계의 차이에 초점을 맞추면서 교원 간의 동질성, 입법재량, 대체수단의 존재, 학교법인의 자율성을 언급하고 있다. 이를 도표화하면 ＜표2＞와 같다.

＜표2＞에 제시한 바와 같이 헌법재판소는 청구인들이 직무의 동질성을 차별의 비합리성의 이유로 제시한 파면공무원 퇴직급여의 지급 제한 및 사립대학 교원의 기간제 임용에 관한 판례에서는 이를 인용하지 않았으나 이해관계인들이 직무의 동질성을 이유로 제시한 사립학교 교원의 노동운동 금지에 관한 판례에서는 이를 인용하였다. 이에 대하여 헌법재판소가 본질적 징표의 결정 기준을 자의적으로 적용한다는 비판이 제기되고 있다(허종렬 2000: 305-306). 그러나 본질적 징표는 사안별로 달리 판단하여야 할 문제이므로 헌법재판소가 어떤 판례에서는 직무의 동질성을 인용하였으나 다른 판례에서는 인용하지 않았다고 하여 본질적 징표의 결정 기준을 헌법재판소가 반드시 자의적으로 적용하였다고 단정할 수는 없다.

따라서 상기한 판례에서 직무의 동질성이 본질적 징표에 해당되는 지 여부를 사안별로 살펴볼 필요가 있다. 파면공무원 퇴직급여의 지급 제한은 공무원에만 해당되는 사항이므로 직무의 동질성이 본질적 징표가 된다고 보기 어렵고 사립학교 교원의 노동운동 금지는 헌법에 명시된 근로3권에 대한 제한을 초래하며 이러한 제한의 정당성 여부를 헌법에서는 공무원이라는 신분관계를 중심으로 설명하고 있으므로 이 판례에서도 직무의 동질성이 본질적 징표의 결정 기준이 된다고 보기는 어렵다. 그러나 사립대학 교원의 기간제 임용의 경우 국공립대학과 사립대학 모두 자치권의 향유주체가 될 수 있고 이러한 자치권은 헌법 제31조 제1항에 규정된 교육을 받을 권리를 실효성있게 보장하기 위한 것이며 국공립대학 교원과 사립대학 교원 모두 교육이라는 공공성을 지닌 직무를 수행한다는 점에서 동일하므로 이 판례에서는 직무의 동질성이 본질적 징표의 결정 기준이 될 수 있다. 따라서 헌법재판소가 사립학교 교원의 노동운동 금지에 관한 판례에서 직무의 동질성을 본질적 징표의 결정 기준으로 인용한 것은 타당하지 않으며 자의적으로 결정한 측면이 있다.

헌법 제33조에는□②공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다. ③법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.□라고 규정되어 있다.

＜표2＞ 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별에서 본질적 징표의 결정 기준

판례	청구인	이해관계인	헌법재판소
파면공무원 퇴직급여의 지급 제한	직무의 동질성	신분관계의 차이	신분관계의 차이 공무원으로서의 의무
사립학교 교원의 노동운동 금지	X	직무의 동질성 사립학교법 제55조의 입법목적 학교선택권의 제약과 균등한 조건에서 균등한 교육을 받을 권리의 보장	교원 간의 동질성 (학교, 교원, 법제)
보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원의 배제	동일한 복무 규정의 적용	입법재량 신분관계ㆍ고용관계ㆍ 고용주체의 차이 대체수단의 존재	입법재량 신분관계ㆍ고용관계ㆍ고용주체의 차이 대체수단의 존재
근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원의 면직	X	신분관계의 차이 직권면직절차와 징계절차의 본질ㆍ기능의 차이	신분관계의 차이 직권면직절차와 징계절차의 본질ㆍ기능의 차이
사립대학 교원의 기간제 임용	직무의 동질성	사립대학의 특수성과 다양성	신분관계의 차이 학교법인의 자율성

* X: 이유를 제시 않은 경우임

나. 초중등교원과 대학교원 간의 차별

＜표3＞에 제시한 바와 같이 헌법재판소 판례를 살펴보건 데 총 4편의 판례 중 3편에서 청구인들은 차별이 비합리적인 이유를 제시하고 있지 않으나 사립대학 교원의 기간제 임용과 관련된 사립학교법 제53의2 제2항 등 위헌소원에서는 대학교원에 대한 강한 신분 보호의 필요성을 그 이유로 제시하고 있다. 이에 반하여 이해관계인들은 판례에 따라서 법적 지위, 업무 대상, 직무, 임용과정, 교육목표에서의 차이를 이러한 차별을 합리화시키는 이유로 제시하고 있는 데 이 중 업무대상에서의 차이를 제외한 나머지 이유가 헌법재판소에 의하여 인용되었다. 이는 청구인들이 비합리적인 이유 제시에 소극적인 태도를 보인 것이 헌법재판소가 청구인들의 주장을 인용하지 않는 계기가 되었음을 암시한다.

또한 헌법재판소는 주로 직무의 차이와 자격요건의 차이를 초중등교원과 대학교원 간의 차별의 합리성을 결정하는 본질적 징표로 활용하고 있다. 헌법재판소는 양 집단의 직무를 비교함에 있어서 오직 법률적 차이에만 초점을 맞추었을 뿐 실제적 차이 여부에 대해서는 간과하는 오류를 범하였으므로 헌법재판소가 제시한 직무의 차이는 본질적 징표의 결정 기준으로서 타당하다고 보기 어렵다. 오히려 다음과 같은 이유 때문에 실제로 초중등교원과 대학교원 간의 직무에 큰 차이가 있다고 보기 어렵다(손희권 2004: 414). 첫째, 초중등교원도 대학교원과 마찬가지로 학생 교육뿐만 아니라 수업 개선 및 승진을 위하여 현장 연구 등을 수행하고 있고 학회 회원으로 봉사하는 경우도 많다. 둘째, 지식이 모든 부와 권력의 원천이 되는 지식기반사회를 맞이하여 대학교원처럼 초중등교원도 그 역할이 지식의 전달자에서 지식 창출ㆍ공유ㆍ활용의 촉진자로 바뀌고 있다. 끝으로, 초ㆍ중ㆍ고등학교에서도 교육의 질을 개선하기 위하여 학교평가, 장학, 감사 등을 실시하고 있으므로 대학교육만이 교육의 질 제고에 초점을 맞추는 것은 아니다.

＜표3＞ 초중등교원과 대학교원 간의 차별에서 본질적 징표의 결정 기준

판례	청구인	이해관계인	헌법재판소
교육위원 겸직 금지	X	법적 지위, 업무 대상, 직무의 차이	법적 지위, 직무의 차이
교원정년단축	X	직무, 임용과정의 차이	직무, 임용과정, 자격요건 입직연령의 차이
교원의 정치활동 제한	X	업무대상의 차이	직무, 자격요건의 차이
사립대학 교원의 기간제 임용	대학교원에 대한 강한 신분 보호의 필요성	교육목표의 차이	교육목표, 자격요건의 차이

* X: 이유를 제시 않은 경우임

헌법재판소는 교육위원 겸직 금지 합헌 결정에서만 업무대상의 차이에 대한 교육부장관 등 이해관계인의 주장을 인용하지 않는 이유를 밝히고 있을 뿐 교원의 정치활동 제한 합헌 결정에서는 그 인용 여부를 밝히지 않고 있다. 헌법재판소가 인용하지 않은 이유는 교육위원회의 성격이 정치적 기관이 아닌 지방교육의 발전에 이바지할 것을 목표로 하는 기관이라는 점이다(헌법재판소 1993년 7월 29일 선고 91헌마69 결정). 그러나 개인별로 신체적ㆍ정신적 발달정도에 차이가 있으므로 성숙성은 집단이 아닌 개인별로 판단해야 한다. 따라서 업무대상에서의 차이를 초중등교원과 대학교원 간의 차별의 합리성 여부를 판단하는 기준으로 인용할 수 없는 이유를 성숙도의 개인차에서 찾는 것이 타당하다.

3. 주문

헌법재판소는 총 8편의 판례 중 국공립학교 교원과의 동질성을 강조한 사립학교 교원의 노동운동 금지를 제외하고는 모두 차별의 존재를 인정하였으며 주로 차별의 합리성 여부를 판단하는 데에 초점을 맞추었다. 또한 헌법재판소는 총 8편의 판례 전부에서 교원 간 차별이 없거나 합리적이라는 결정을 내렸는데 이는 헌법재판소가 이러한 차별을 개선하려는 의지가 부족함을 보여주는 것으로 국민의 기본권 보장이라는 국가기관의 존립목적을 고려할 때 바람직한 결정이라고 보기는 어려울 것 같다. 이러한 결정의 주문에 대한 동의 여부를 헌법재판소 판례 요약에서 제시했듯이 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별로 구분하여 살펴보려고 한다.

가. 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별

국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별에 관한 헌법재판소 판례를 주문에 동의하는 경우와 동의하지 않는 경우로 나누어 분석하려고 한다.

⑴ 주문에 동의하는 경우

파면공무원 퇴직급여의 지급 제한 및 사립학교 교원의 노동운동 금지의 경우에는 헌법재판소가 제시한 이유 중 일부에 대하여만 동의한다. 전자에서 동의하는 부분은 사립학교교원연금법 제42조에서 공무원연금법 제64조 제1항을 준용하도록 하고 있다는 점이다. 즉 사립학교연금법 제42조 제1항에서는 단기급여 및 장기급여에 관한 급여의 종류, 급여의 사유, 급여의 액 및 급여의 제한 등에 관한 사항은 공무원연금법 제34조 내지 제49조 및 제51조 내지 제64조의 규정 중 해당 규정을 준용하도록 함으로서 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간에 차별이 발생하지 않기 때문이다. 그러나 사립학교법 제58조 제1항에서는 면직 사유 중의 하나로 □근무성적이 극히 불량할 때□ 및□인사기록에 있어서 부정한 채점·기재를 하거나 허위의 증명이나 진술을 한 때□를 규정하고 있고 제58조의2에서는 직위 해제 사유 중의 하나로□직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 자, 또는 교원으로서 근무태도가 심히 불성실한 자□를 명시하고 있으며 제61조 제1항에서는 징계 사유로□이  법과 기타 교육관계법령에 위반하여 교원의 본분에 배치되는 행위를 한 때,□□직무상의 의무에 위반하거나 직무를 태만히 한 때,□□직무의 내외를 불문하고 교원으로서의 품위를 손상하는 행위를 한 때□를 제시하고 있으므로 사립학교 교원도 국공립학교 교원과 마찬가지로 성실, 청렴, 친절, 품위 유지 의무가 있다고 볼 수 있다. 따라서 성실, 청렴, 친절, 품위 유지 의무를 이유로 공무원인 국공립학교 교원만 파면 시 퇴직급여를 제한할 수 있다는 논리는 타당하지 않다.

사립학교교직원연금법 제42조 제1항에는□제33조의 규정에 의한 단기급여 및 장기급여에 관한 급여의 종류, 급여의 사유, 급여의 액 및 급여의 제한 등에 관한 사항은 공무원연금법 제34조 내지 제49조 및 제51조 내지 제64조의 규정 중 해당 규정을 각각 준용한다. 이 경우□공무원□은□교직원□으로,□공무상□은□직무상□으로,□공무상요양비□는□직무상요양비□로,□공무상요양일시금□은□직무상요양일시금□으로,□공단□및□행정자치부장관□은 각각□관리공단□으로,□사립학교교직원연금법□은□공무원연금법□으로,□사립학교교직원□은□공무원□으로,□제24조□는 이 법 □제32조□로,□제28조 및 제29조□는 이 법□제36조 및 제37조□로,□기여금□은□개인부담금□으로 본다.□라고 규정되어 있다.

또한 사립학교 교원의 노동운동 금지의 경우에는 법제상의 동질성 중 학생들에게 학교선택권이 보장되지 않으므로 이들에게 노동운동을 허용할 수 없다는 이유에 대해서만 동의한다. 왜냐하면 이 결정 당시 국공립학교 교원에게는 노동운동이 허용되지 않았으므로 학생들이 자신의 의지와는 무관하게 배정된 학교가 사립학교라는 이유만으로 교원의 노동운동 허용에 따른 수업 결손 등의 불이익을 감내하도록 요구하는 것은 정당화되기 어렵기 때문이다. 그러나 학교나 교원의 동질성을 이유로 사립학교 교원의 노동운동 금지가 정당화될 수는 없다. 왜냐하면 이 결정 당시 국공립학교 교원에게 노동운동이 허용되지 않았던 것은 헌법 제33조 제2항에 근거한 제한이고 이러한 제한은 법률이 정하는 바에 따라 공무원에게만 적용될 수 있는 것이며 학교법인 또는 사립학교경영자와 사법상의 계약에 근거한 근로관계를 형성하고 있는 사립학교 교원은 그 임용주체와 고용관계 면에서 국가 또는 지방자치단체와 공법상의 계약에 근거한 근로관계를 형성하고 있는 국공립학교 교원과 다르므로 공무원으로서의 법적 지위를 지니고 있다고 보기는 어렵고 이 결정에 대한 반대의견에서 김양균 재판관은 사립학교 교원의 법적 지위를 국민, 교육자, 그리고 근로자로 규정하고 있을 뿐 공무원으로 규정하지 않고 있기 때문이다. 따라서 국공립학교 교원에게 노동운동이 허용된 현 시점에서 사립학교 교원에게만 노동운동을 금지하는 것은 비합리적인 차별이며 이미 이 조항은 사문화되었으므로 개정을 통하여 사립학교 교원에게도 노동운동을 허용하는 것이 타당하다.

⑵ 주문에 동의하지 않는 경우

국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별에 대한 헌법재판소 판례 중 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원의 배제, 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원의 면직, 그리고 사립대학 교원의 기간제 임용에 관한 헌법재판소 판례의 주문에는 동의하기 어렵다. 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원의 배제에 동의할 수 없는 이유는 국가유공자예우등에관한법률(현 국가유공자예우및지원에관한법률)의 목적이□국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대한 응분의 예우와 국가유공자에 준하는 군경 등에 대한 지원을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신 함양에 이바지함□(제1조 참조)이므로 보훈 혜택의 대상을 반드시 공무원으로 한정해야 되는 것은 아니며 이에 국가유공자를 모두 포함시킬 수 있고 헌법재판소는 이미 사립학교 교원의 노동운동에 관한 사립학교법 제55조 및 제58조 제1항 제4호에 관한 위헌심판에서 국공립학교 교원과 사립학교 교원이 공교육을 담당한다는 점에서 동질성이 있으며 교육은 헌법 전문과 총강에서 제시된 자유롭고 문화적인 민주복지국가의 구현을 통하여 항구적인 세계평화와 인류공영에 기여할 수 있다고 밝히고 있는 점을 감안할 때(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정) 교육을 직무로 하는 교원은 그 신분관계, 고용관계, 고용주체 등에 관계없이 모두 국가유공자로 간주될 수 있기 때문이다. 따라서 보훈혜택의 대상에서 사립학교 교원을 제외한 것은 자의적인 차별이라고 할 수 있다.

이러한 자의적인 차별의 정당성 여부를 판단하기 위하여 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한요건의 충족 여부를 살펴보려고 한다. 첫째, 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원 배제의 법률적 근거는 국가유공자예우등에관한 법률 제4조 제1항 제12호이고 이 조항은□다음 각호의 1에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 의한 예우를 받는다. 12. 공상공무원: 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 상이(공무상의 질병을 포함한다)를 입고 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자□라고 규정하고 있으므로 상식과 이성을 가진 합리적인 사람이 이해할 수 있을 정도로 충분히 명확하고 구체적이며 공상공무원이 특정 공무원 개인에게만 한정된 것은 아니므로 일반적이다. 따라서 이 조항은 평등권 제한의 형식요건을 충족시킨다. 둘째, 이 조항의 입법목적은 상기한 바와 같이 국가유공자 및 그 유가족의 보호인 데 이는 국가유공자 유가족에게 우선적으로 근로 기회를 부여함으로서 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고자 하는 헌법 제32조 제6항 등에 근거한 것이므로 그 정당성을 인정할 수 있다. 셋째, 이 조항은 국가유공자 중 공상공무원에게 보훈 혜택을 제공함으로서 이들의 생활안정을 도모하고 복지향상에 기여할 수 있으므로 방법의 적절성 요건을 충족시킬 수 있고 국가유공자 유가족의 생활안정 및 복지향상이라는 공익은 헌법상의 요청이므로 그 범위를 공상공무원으로 한정함으로서 입게 될 사립학교 교원의 피해 보다 크다고 할 수 있기 때문에 법익의 균형성 요건도 충족시키지만 그 범위를 공상공무원뿐만 아니라 사립학교 교원에게 넓히더라도 입법목적을 성취할 수 있으므로 피해의 최소성 요건을 충족시키지 못한다. 끝으로, 이 조항은 공공성을 지닌 교육이라는 동일한 직무를 담당하고 있음에도 불구하고 국공립학교 교원에게는 보훈 혜택을 주는 반면에 사립학교 교원에게는 그 기회를 원천적으로 봉쇄할만한 합리적인 근거가 부족하다는 점에서 그 차별의 정도가 심하므로 평등권 제한의 내용요건을 충족시킨다고 보기 어렵다. 따라서 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원을 제외한 것은 자의적인 차별일 뿐만 아니라 평등권 제한의 방법요건 중 피해의 최소성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 평등권에 위반된다.

헌법 제32조 제6항에는□국가유공자·상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.□라고 규정되어 있다.

또한 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원의 면직에 동의할 수 없는 이유는 국공립학교 교원과 사립학교 교원 모두 공공성을 지닌 교육이라는 동질적인 직무를 수행하고 있고 학생들의 교육을 받을 권리를 실효성있게 보장하기 위하여 학교설립주체에 관계없이 근무성적이 극히 불량한 교원을 면직시키는 것은 당연하므로 사립학교 교원만 근무성적이 극히 불량할 경우 면직시키는 것은 자의적 차별이라고 할 수 있기 때문이다.

이러한 자의적인 차별의 정당성 여부를 판단하기 위하여 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한요건의 충족 여부를 살펴보려고 한다. 첫째, 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원 면직의 법률적 근거는 사립학교법 제58조 제1항 제2호이고 이 조항은□제58조 ①사립학교의 교원이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 당해 교원의 임면권자는 이를 면직시킬 수 있다. 2. 근무성적이 극히 불량한 때□라고 규정하고 있으므로 상식과 이성을 가진 합리적인 사람이 이해할 수 있을 정도로 충분히 명확하고 구체적이며 면직 대상 교원이 특정 교원 개인에게만 한정된 것은 아니므로 일반적이다. 따라서 이 조항은 평등권 제한의 형식요건을 충족시킨다. 둘째, 이 조항의 입법목적은 상기한 바와 같이 헌법 제31조 제1항에 규정된 학생들의 교육을 받을 권리를 실효성있게 보장하기 위한 것이므로 그 정당성을 인정할 수 있다. 셋째, 이 조항은 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원을 면직시킴으로서 학생들의 교육을 받을 권리를 실효성있게 보장받을 수 있도록 하고 있으므로 방법의 적절성 요건을 충족시킬 수 있고 교육을 받을 권리의 실효성있는 보장이라는 이 조항이 실현하려는 공익이 사립학교 교원의 차별 및 학교법인의 자주적 인사권의 침해라는 불이익보다 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성 요건도 충족시키지만 그 범위를 사립학교 교원뿐만 아니라 국공립학교 교원에게 넓히더라도 입법목적을 성취할 수 있으므로 피해의 최소성 요건을 충족시키지 못한다. 끝으로, 이 조항은 공공성을 지닌 교육이라는 동일한 직무를 담당하고 있음에도 불구하고 국공립학교 교원과는 달리 사립학교 교원만 근무성적이 극히 불량한 경우에 면직하도록 할 합리적인 근거가 부족하다는 점에서 그 차별의 정도가 심하므로 평등권 제한의 내용요건을 충족시키지 못한다. 따라서 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원의 면직은 자의적인 차별일 뿐만 아니라 평등권 제한의 방법요건 중 피해의 최소성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 평등권에 위반된다.

마지막으로 사립대학 교원의 기간제 임용에 동의하기 어려운 이유는 헌법 제31조 제4항에 대학의 자율성을 명문으로 규정하고 있고 이러한 자율성은 반드시 사립대학만 주장할 수 있는 것이 아니고 헌법재판소도 서울대학교 등 공법인을 대학의 자율성의 주체로 인정하고 있으며(헌법재판소 1992년 10월 1일 선고 92헌마68 결정) 고등교육법 제15조 제2항에 따르면 국공립대학 교원과 사립대학 교원 모두 학생의 교육ㆍ지도 및 학문 연구를 직무로 하고 있다는 점에서 동일하므로 양자 간을 차별하는 것이 자의적인 차별에 해당되기 때문이다.

이러한 자의적인 차별의 정당성 여부를 판단하기 위하여 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한요건의 충족 여부를 살펴보려고 한다. 첫째, 사립대학 교원 기간제 임용의 법률적 근거는 사립학교법 제53조의2 제3항이고  이 조항은□대학교육기관의 교원은 당해 학교법인의 정관이 정하는 바에 따라 기간을 정하여 임면할 수 있다. 이 경우 국·공립대학의 교원에게 적용되는 임용기간에 관한 규정을 준용한다.□라고 규정하고 있으므로 상식과 이성을 가진 합리적인 사람이 이해할 수 있을 정도로 충분히 명확하고 구체적이며 기간제 임용의 대상이 특정 교원 개인에게만 한정된 것은 아니므로 일반적이라고 할 수 있다. 따라서 이 조항은 평등권 제한의 형식요건을 충족시킨다. 둘째, 이 조항의 입법목적은 임기 만료 시에 교원을 다시 심사하여 재임용여부를 결정함으로서 교원으로 하여금 학문에 대한 연구, 교육, 봉사 등을 성실히 수행하도록 하는 것이고 이는 헌법 제31조 제1항에 규정된 학생들의 교육을 받을 권리를 실효성있게 보장하는 데 기여할 수 있으므로 그 정당성을 인정할 수 있다. 셋째, 이 조항은 일정 기간 동안 일정한 업적을 충족시켜야 재임용이 가능하도록 하고 있으므로 입법목적을 성취하는 데 기여할 수 있다는 점에서 방법의 적절성 요건을 충족시킬 수 있으며 이를 통하여 보호하려는 학생의 교육을 받을 권리가 국공립대학 교원과의 차별로 인하여 사립대학 교원이 입을 불이익보다 크므로 법익의 균형성 요건도 충족시키는 반면에 기간제 임용제도가 가지는 공익적 측면과 국공립대학 교원과 사립대학 교원간의 직무의 동질성을 감안할 때 이를 국공립대학 교원에게도 적용하는 것이 바람직하다고 할 수 있으므로 피해의 최소성 요건을 충족시키기 어렵다. 끝으로, 이 조항은 공공성을 지닌 교육이라는 동일한 직무를 담당함에도 불구하고 사립대학 교원에게는 기간제 임용제도를 시행하면서 국공립대학 교원에게는 이를 시행하지 않을 합리적인 근거가 부족하며 그 차별의 정도가 심하다는 점에서 평등권 제한의 내용요건을 충족시키지 못한다. 따라서 기간제 임용대상을 사립대학 교원으로만 한정한 것은 자의적인 차별일 뿐만 아니라 평등권 제한의 방법요건 중 피해의 최소성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 평등권에 위반된다.

나. 초중등교원과 대학교원 간의 차별

초중등교원과 대학교원간의 차별에 관한 헌법재판소 판례를 주문에 동의하는 경우와 동의하지 않는 경우로 나누어 분석하려고 한다.

⑴ 주문에 동의하는 경우

교원정년단축에 관한 교육공무원법 제47조 제1항 위헌확인 및 교원의 정치활동 제한에 관한 정당법 제6조 제1호 등의 위헌확인 판례의 주문에는 동의한다. 전자의 경우 직무, 자격요건, 임용 및 승진기준, 입직연령의 차이 등 헌법재판소가 제시한 이유에 찬성한다. 왜냐하면 직업을 분류하는 중요한 기준 중의 하나가 직무를 수행할 수 있는 능력 즉 직능수준인데 직능수준은 교육 및 훈련의 정도에 따라 구분될 수 있고 교육 및 훈련의 정도에서의 차이가 직무, 자격요건, 임용 및 승진기준, 입직연령 등에 반영되므로 이러한 차이는 정년을 달리할만한 본질적 징표가 될 수 있기 때문이다(손희권 2001: 168-169).

후자의 경우 헌법재판소는 양 집단의 직무를 비교함에 있어서 오직 법률적 차이에만 초점을 맞추었을 뿐 실제적 차이 여부에 대해서는 간과하는 오류를 범하였고 이미 기준에 대한 분석에서 제시한 바와 같이 양 집단의 실제적인 직무에 큰 차이가 있다고 보기 어려우므로 헌법재판소가 제시한 직무의 차이에는 동의하기 어렵다. 오히려 본질적 징표를 교원의 평가권에 대한 학생의 대응수단 유무에서 찾는 것이 보다 타당하다고 생각한다(손희권 2004: 414). 다시 말해서 내신성적이나 학점이 진학 및 취업에 미치는 영향을 감안할 때 교원의 평가권은 학생들에게 자신의 신념이나 이념 보다는 교원의 신념이나 이념에 순종하도록 만들 가능성이 큰데 초ㆍ중ㆍ고등학교의 경우 학생들의 학교, 교과, 교원 선택권이 없으므로 교원이 자신이 속한 정당이나 그 정당의 정치인, 정파, 이념 등을 지지 또는 홍보하거나 이에 대한 선거운동을 할 경우 학생들이 이에 대응할 합법적인 수단이 거의 없는 반면에 대학의 경우 학생들의 학교, 교과, 교원 선택권이 있으므로 교원이 자신이 속한 정당이나 그 정당의 정치인, 정파, 이념 등을 지지 또는 홍보하거나 이에 대한 선거운동을 할 경우 학생들은 수강신청 거부, 수강 철회, 중도포기(drop out) 등을 통하여 합법적으로 대응할 수 있다. 따라서 정치활동을 대학교원에게는 허용하면서 초중등교원에게는 금지하는 것이 자의금지의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다.

⑵ 주문에 동의하지 않는 경우

초중등교원과 대학교원 간의 차별에 관한 판례 중 교육위원 겸직 금지에 관한 지방교육자치에관한법률 제9조 제1항에 대한 헌법소원과 사립대학 교원의 기간제 임용에 관한 사립학교법 제53조의 제2항 등 위헌소원의 주문에 대해서는 동의하기 어렵다. 전자의 경우 헌법재판소는 초중등교원과 대학교원 직무의 법제상의 차이에만 초점을 맞추고 있을 뿐 실질적 차이를 간과하고 있는 데 이미 기준 분석에서 밝힌 바와 같이 실질적 측면에서 양자 간에 직무의 차이가 없으며 설사 초중등교원의 경우 대학교원과 수업시간 등 직무량에서 차이를 인정하더라도 휴직 후 교육위원을 수행하면 겸직에 따른 직무전념의 의무의 훼손을 막을 수 있으므로 초중등교원에게만 교육위원 겸직을 허용하지 않는 것은 자의적인 차별이다.

이러한 자의적인 차별의 정당성 여부를 판단하기 위하여 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한요건의 충족 여부를 살펴보려고 한다. 첫째, 초중등교원 교육위원 겸직 금지의 법률적 근거는 지방교육자치관한법률 제9조 제1항 제2호이고 이 조항은□교육위원은 다음 각호의 1에 해당하는 직을 겸할 수 없다. 2. 국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원 및 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원과 사립학교법 제2조의 규정에 의한 사립학교교원. 다만, 교육법 제81조의 규정에 의한 대학·교육대학·사범대학·전문대학·방송통신대학·개방대학 및 이에 준하는 각종학교와 다른 법령에 의하여 설치된 대학의 조교수 이상의 교원을 제외한다.□라고 규정하고 있으므로 상식과 이성을 가진 합리적인 사람이 이해할 수 있을 정도로 충분히 명확하고 구체적이며 특정 교원 개인에 대한 제한이 아니므로 일반적이라고 할 수 있다. 따라서 이 조항은 평등권 제한의 형식요건을 충족시킨다. 둘째, 이 조항의 입법목적은 교원의 직무전념의 의무의 확보로서 이는 교원의 직무가 교육이므로 헌법 제31조 제1항에 명시된 학생들의 교육을 받을 권리를 실효성있게 보장한다는 측면에서 그 정당성을 인정할 수 있다. 셋째, 이 조항은 초중등교원에게 교육위원 겸직을 금지함으로서 자신의 직무에 전념하도록 할 수 있도록 하고 있으므로 방법의 적절성 요건을 충족시키고 이 조항에서 실현하고자 하는 직무전념의 의무라는 공익은 헌법상 보장된 학생들의 교육을 받을 권리의 실효성있는 보장에 기여할 수 있고 초중등교원의 주된 임무는 학생의 교육이므로 이 조항으로 인한 헌법에 보장된 공무담임권에서 차별을 정당화할 수 있을 만큼 크다고 볼 수 있으므로 법익의 균형성 요건도 충족시키지만 휴직 후 교육위원을 수행하면 겸직에 따른 직무전념의 의무의 훼손을 막을 수 있으므로 피해의 최소성의 요건에 위반된다. 끝으로, 이 조항은 공공성을 지닌 교육이라는 동일한 직무를 담당하고 있음에도 불구하고 교육위원 겸직으로 인하여 초중등교원만 직무전념의 의무에 위반될 가능성이 있다고 보기 어려우며 초중등교원에게는 대학교원과 달리 교원 또는 교육위원이라는 양자택일을 강조한다는 점에서 그 차별의 정도가 매우 심하므로 평등권 제한의 내용요건을 충족시키지 못한다. 따라서 초중등교원에게만 교육위원 겸직을 금지하는 것은 자의적인 차별일 뿐만 아니라 평등권 제한의 방법요건 중 피해의 최소성 및 법익의 균형성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 평등권에 위반된다.

또한 사립대학 교원의 기간제 임용은 이미 기준 분석에서 밝힌 바와 같이 양자 간에 실질적 측면에서 직무의 유사성이 인정되므로 자의적 차별이라고 할 수 있으며 이미 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별에서 언급한 바와 같이 기본권 제한요건 중 형식요건과 목적요건은 충족시킨다. 그러나 사립대학 교원의 기간제 임용은 일정 기간 동안 일정한 업적을 충족시켜야 재임용이 가능하도록 하고 있기 때문에 입법목적을 성취하는 데 기여할 수 있다는 점에서 방법의 적절성 요건을 충족시킬 수 있으며 이를 통하여 보호하려는 학생의 교육을 받을 권리가 초중등교원과의 차별로 인하여 입을 사립대학 교원의 불이익보다 크므로 법익의 균형성 요건도 충족시키는 반면에 기간제 임용제도가 가지는 공익적 측면과 초중등교원과 대학교원간의 직무의 동질성을 감안할 때 이를 초중등교원에게도 적용하는 것이 바람직하다고 할 수 있으므로 피해의 최소성 요건을 충족시키기 어렵다. 또한 이 조항은 공공성을 지닌 교육이라는 동일한 직무를 담당함에도 불구하고 사립대학 교원에게는 기간제 임용제도를 시행하면서 초중등교원에게는 이를 시행하지 않을 합리적인 근거가 부족하며 그 차별의 정도가 심하다는 점에서 평등권 제한의 내용요건을 충족시키지 못한다. 따라서 기간제 임용대상을 사립대학 교원으로만 한정한 것은 자의적인 차별일 뿐만 아니라 평등권 제한의 방법요건 중 피해의 최소성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 평등권에 위반된다.

Ⅴ. 결론 및 제언

본 연구에서는 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별에 관한 헌법재판소 판례를 심사척도, 기준, 그리고 주문이라는 관점에서 분석하였다. 이로부터 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다. 첫째, 헌법재판소는 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별 및 초중등교원과 대학교원 간의 차별 모두에서 완화된 심사척도인 자의금지의 원칙을 적용하였다. 이는 제대군인가산점제도 위헌 결정에서 헌법재판소가 제시한 이중척도의 요건에 비추어 볼 때 부적절하지만 이중척도 자체가 문제점을 지니고 있으므로 이러한 적용이 완전히 잘못되었다고 보기는 어렵다. 둘째, 헌법재판소는 직접 차별과 간접 차별을 구별한다거나 이에 따라 심사척도를 달리하지는 않았는데 이는 아직 간접 차별의 개념과 심사척도가 확립되기 이전에 대부분의 결정이 이루어진 데에서 기인하는 것으로 보인다. 셋째, 헌법재판소는 국공립학교 교원과 사립학교 교원 간의 차별의 합리성 여부를 판단하기 위한 본질적 징표의 결정 기준으로 주로 양자 간의 신분관계의 차이를 인용하였으며 직무의 동질성 인용 여부에 대해서는 자의적으로 결정한 측면이 있다. 넷째, 헌법재판소는 주로 직무의 차이 및 자격요건의 차이를 초중등교원과 대학교원 간의 차별의 합리성 여부를 판단하기 위한 본질적 징표의 결정 기준으로 인용하고 있다. 다섯째, 헌법재판소는 국공립학교 교원과 사립학교 간의 차별에 관한 5편의 판례에서 모두 차별이 존재하지 않거나 합리적이라고 결정하였는데 이 중 파면공무원 퇴직급여의 지급 제한은 사립학교 교원과의 차별이 발생하지 않으므로, 사립학교 교원의 노동운동 금지는 학생들에게 학교선택권이 보장되지 않으므로 그 주문에 동의하지만, 보훈 혜택의 대상에서 사립학교 교원의 배제, 근무성적이 극히 불량한 사립학교 교원의 면직, 그리고 사립대학 교원의 기간제 임용은 자의적 차별로서 국공립학교 교원과 사립학교 교원의 직무의 동질성과 교육의 공공성을 감안할 때 평등권 제한요건 중 피해의 최소성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 그 주문에 동의하기 어렵다. 끝으로, 헌법재판소는 초중등교원과 대학교원 간의 차별에 관한 4편의 판례에서 모두 차별이 합리적이라고 결정하였는데 이 중 정년 단축은 양자 간의 직능수준의 차이 때문에, 정치활동 제한은 교원의 정치활동에 대한 학생의 대응수단 부재 때문에 그 주문에 동의하지만 교육위원 겸직 금지 및 사립대학 교원의 기간제 임용은 자의적 차별이고 기본권 제한요건 중 피해의 최소성 요건과 내용요건을 충족시키지 못하므로 그 주문에 동의하기 어렵다.

이러한 결론으로부터 교육행위를 위한 제언을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 헌법재판소가 제시한 이중척도는 부적절하므로 자의금지의 원칙에 따라 차별의 합리성 여부를 심사한 후 자의적인 차별일 경우 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한요건의 충족여부를 심사할 필요가 있다. 둘째, 학교선택권이 보장되지 않는 현실에서 국공립학교 교원에게만 노동운동을 허용하는 것은 부적절하며 사립학교법의 노동운동 금지 조항이 이미 사문화된 상태이므로 법 개정을 통하여 사립학교 교원에게도 노동운동을 허용할 필요가 있다. 그리고 공공성을 지닌 교육이라는 동일한 직무를 수행하고 있음을 감안할 때 국공립학교 교원과 사립학교 교원 모두 보훈 혜택의 대상에 포함시키고 근무성적이 극히 불량할 경우 면직시키며 기간제로 임용할 필요가 있다. 끝으로, 초중등교원도 대학교원과 실질적 측면에서 동일한 직무를 수행하지만 그 직무량에 차이가 있으므로 대학교원과의 형평성을 제고하면서 직무전념의 의무와의 조화를 도모하기 위하여 휴직을 전제로 교육위원 겸직을 허용할 필요가 있다.    또한 앞으로의 연구를 위한 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 본 연구에서는 교원 간 차별 중 헌법재판소 판례가 있는 국공립학교 교원과 사립학교 교원, 초중등교원과 대학교원 간의 차별에만 초점을 맞추었으나 다른 유형과 내용의 교원 간 차별에 대한 헌법적 검토도 필요하다. 예를 들어 최근에 비정규직 근로자의 인권에 대한 관심이 고조되고 있고 기간제 교원도 정규교원과 동일한 직무를 수행하게 되면서 기간제 교원에 대한 차별이 심각한 사회문제로 부각되고 있으며 이에 따라 국가인권위원회가 차별 시정 권고를 내렸으나 아직 기간제 교원에 대한 차별이 현실로 존재하고 있으므로 정규 교원과 기간제 교원 간의 차별 문제에 대해서도 앞으로 더 연구할 필요가 있으며 헌법이 성별에 의한 차별을 명문화하고 있고 여성 근로의 보호를 특별히 규정하고 있음을 감안할 때 성별에 따른 교원 간 차별도 더 연구할 필요가 있다. 다음 본 연구에서는 국공립학교 교원과 사립학교 교원, 초중등교원과 대학교원 간의 차별 중 헌법재판소 판례에서 다룬 부분만 분석하였으나 이러한 차별은 법제 및 그 운영 면에서 더 많이 존재할 수 있고 그 차별의 합리성 여부는 사안별로 달리 판단하여야 하므로 앞으로 이에 대한 연구가 더 필요하다. 마지막으로 헌법재판소는 아직까지 교원 간 차별에서 간접 차별의 인정 여부, 적용 범위, 심사척도 등에 대하여 언급하지 않았는데 이미 남녀차별금지및구제에관한법률 제2조 제1호에서 간접 차별의 개념을 도입했으므로 교원 간의 간접 차별에 대한 헌법적 검토가 필요하다.

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헌법재판소 2004년 3월 25일 선고 2001헌마710 결정.

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 양정호, 박옥선

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초등학교의 생활 통지표 개선을 위한 책무성 제고 방안

양정호(성균관대학교)

박옥선(성균관대학교 박사과정)

* 발표 자료 당일 배포

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 김갑성

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Changing Educational Directions and Roles of Korean Teacher Organizations: An Analysis of Policy Proposals, 1980-2002.

김갑성(한국교육개발원)

1. 서론

한국교원단체는 교원의 복지증진을 위해 교원의 처우개선, 봉급인상, 근무조건 개선 등에 힘써왔으며, 전문성 신장을 위해 교원연수의 개선, 교육방법개발, 그리고 교원의 지위향상 등의 사안에 대해 관심을 보여 왔다. 하지만 때로는 교원들의 이익만을 우선시하는 이기적인 집단으로 평가되기도 했고, 때로는 정치적 이익을 바탕으로 단체의 발전을 꾀했던 정치적 이익집단으로 비춰지기도 했다. 하지만 교원단체는 교육을 위해 많은 일들을 해온 것 또한 사실이다. 그들은 교육발전을 위해 여러 방면으로 노력해왔다. 그 중 하나가 교육정책안의 제시일 것이다. 그들은 교육정책영역에서 그들의 목소리를 내기 위해 다양한 교육정책안을 제시해 왔고 그러한 노력은 그들이 교육영역에서 다양한 역할을 수행하도록 요구해왔다.

본 논문은 한국교원단체의 변화하는 교육방향과 역할을 1980년부터 2002년까지의 그들의 교육정책안을 분류, 분석하므로써 살펴보고자 하였다. 그간 많은 연구들이 교육정책영역에서 교원단체의 역할에 대해 연구하여왔지만 그것은 노동법 또는 교육법에서 제시하고 있는 교원단체의 역할 정의를 서술한 것이거나 교원단체의 합법화 이전과 이후의 역할 비교를 문헌연구를 통해 나열한 것에 불과하였다. 이에 본 논문은 보다 실증적이고 체계적으로 교원단체의 교육정책영역에서의 역할을 밝혀보고, 어떠한 정치적․교육적 영향에 의해 교원단체가 추구하는 교육방향과 역할의 변화가 있어왔는지를 살펴보고자 한다.

2. 연구대상과 그 범위

본 연구의 연구대상은 한국교원단체총연합회(이하 교총)와 전국교직원노동조합 (이하 전교조)이 제시한 교육정책안으로 제한한다. 교총의 경우 교총이 1980년부터 2003년까지 제시해 온 교육정책안을 그 대상으로 하였고, 전교조의 경우 1982년부터 2002년까지 제시한 교육정책안을 연구 대상으로 선별하였다. 교총 자료의 경우, 1992년 이전의 교육정책안은 교총이 1997년에 펴낸 ‘한국교총50년사’에서 발췌하였고 그 이후 자료는 교육인적자원부를 대상으로 협의한 단체교섭, 협의 합의서에 제시된 교육정책안을 이용하였다. 그리고 2002년과 2003년의 교육정책안은 한국교총의 홈페이지에서 수집한 단체교섭 협의 합의서에 제시된 것을 이용하였다.

전교조의 교육정책안의 경우  그 범위는 1982년부터 2002년까지로 한정하였다. 전교조 결성 이전, ‘YMCA중등교육자연구협의회’와 전교조의 직접적 전신인 ‘전국교직원협의회’ 시기에는 체계적으로 정리된 그들의 교육정책안기록이 없으므로 ‘한국교육운동백서’에 나타난 교육정책과 관련된 연설 또는 대국민성명 등을 본 연구에서 교육정책안으로 이용하였다. 전교조가 결성된 1989년부터1998년까지는 전국대의원회의록에 기록된 교육정책안을 이용하였고 그 이후부터 2002년까지는 교원노조법에 의거 1년에 한번 교육인적자원부와의 협의에 사용된 교육정책안을 이용하였다. 전체적으로 본 연구는 중등교육정책안만을 다루기 때문에 연구대상에서 유아교육과 교원단체 자체와  관련된 교육정책안은 제외하였다.

교원단체의 교육정책안은 다시 조직변화 및 역할변화와 교육정책안과의 관계를 보다 정확히 살펴보기 위하여 정치적․교육적 주요시기를 근거로 1982년부터 1988년 (전교조 결성 이전의 제5공화국 시기), 1989년부터 1992년 (전교조의 등장과 제6공화국 시기), 1993년부터 1998년 (전교조 합법화 이전의 김영삼, 김대중정부 시기), 그리고 1999년부터 2002년 (전교조 합법화 이후의 김대중정부 시기), 이렇게 네 시기로 구분하였고, 이 네 시기를 기본으로 교육정책안을 분류, 분석할 것이다.

3. 분류․분석도구 개발

교육정책 및 교육개혁 등의 정책안의 분류․분석도구를 개발하는 3가지 방법이 있다 (Bickel and Bickel, 1979). 첫 번째는 연구자가 실제 자료를 바탕으로 독특한 분류․분석도구를 개발하는 것이다. 분류․분석도구가 잘 개발되었다면, 다른 연구자들이 그들의 연구를 위해 계속해서 사용할 수 있을 것이다. 두 번째는 다른 연구자가 개발한 것을 찾아 사용하는 것이다. 잘 조직되고 검증된 분류․분석도구를 이용해 다른 연구자들은 타당도와 신뢰도 검증의 절차를 생략하고 손쉽게 다른 연구자가 개발한 도구를 사용할 수 있다. 마지막 세 번째는 연구자가 앞의 두 가지 방법을 조합하는 것이다. 이 방법의 장점은 연구자가 독특한 분류․분석도구를 개발할 때 발생할 수도 있는 문제점들을 해결할 수 있고 다른 연구자의 축적된 경험을 이용할 수 있다는 것이다.

본 연구에서는 위의 3가지 분류․분석도구 이용, 개발 방법 중, 첫 번째 방법, 즉, 새롭게 분석도구를 개발하려고 한다. 이전에 교육정책안 내지는 교육개혁안을 분류하는 도구가 없었던 것은 아니다. 1975년의 Thompson과 Ziemer의 ‘Major curriculum-instruction category',  1976년의 Carnoy와 Levin의 ’Taxonomy of educational Reforms', 1979년 Bickel과 Bickel의 ‘Curriculum-Instruction categories organized by Reform Taxonomy', 그리고 1986년 Plank의 ’Typology of major school reforms‘ 등이 있었다. 각각의 도구들은 그 나름대로 독특한 분류방식을 가지고 있다. Thompson과 Ziemer의 도구는 교육정책을 교과과정과 수업에 근거해서 분류하였고, Carnoy와 Levin의 도구는 교육정책에 영향을 미칠 수 있는 조직의 정치적(political), 기술적(technological) 변화를 바탕으로 교육정책을 구분하였다. Bickel과 Bickel은 그들의 도구를 교과과정과 수업을 정치적 바탕으로 조직하려고 하였고, 마지막으로 Plank는 교육개혁정책 수행의 난이도와 조직변화에 미치는 정도에 따라 교육개혁안을 분류하였다.

하지만 위에서 제시한 분류도구들을 본 연구에 적합하지 않다. Thompson과 Ziemer의 분류도구는 너무 많은 카테고리를 제시하고 있어 자칫 교육정책안을 분류할 때 오류를 발생할 수 있고, 또한 교원의 봉급, 근무조건 등과 관련된 정책안을 포함하는 카테고리를 제시하고 있지 않다. Carnoy와 Levin의 분류도구는 교원의 근무환경에만 주안점을 두고 있어 학생교육과 관련된 정책안을 제외하고 있다. Bickel과 Bickel에 의해 개발된 분류도구 또한 교원의 근무조건 등과 관련된 카테고리를 가지고 있지 않다. Plank의 분류도구는 대부분의 교육정책안을 포함할 수 있는 카테고리를 가지고 있으나, 지역사회의 교육 참여 등 넓은 의미에서의 교육에 영향을 미치는 변수를 고려한 교육정책안을 포함할 수 있는 카테고리를 가지고 있지 않다. 즉, 위의 네 가지 도구들은 교원단체의 역할을 살펴보기 위한 교육정책안 분류도구로 충분한 카테고리를 가지고 있지 않다. 그러므로 기존에 제시된 분류도구를 본 연구에서는 사용하지 않고, 새롭게 교원단체의 일반적인 역할을  그 카테고리고 하고 있는 분류도구를 개발하고자 한다.

기존의 연구에 의하면 교원단체의 역할은 크게 세 가지로 구분된다. 첫째는 노동직형 역할이다 (Kasper, 1970; Thornton, 1971; Baugh and Stone, 1979; McDonnell and Pascal, 1979; Doherty, 1981; Eberts and Stone, 1984a; Zwerling and Thomason, 1995; Bascia, 1998; Fuller, Mitchell, and Hartmann, 2000; Stone, 2000). 노동직형 역할은 교원단체의 가장 기본적인 역할로 교원의 봉급 인상과 근무조건 개선을 목적으로 1900년대 중반부터 1980이전까지 미국교원단체의 대표적인 역할이었다. 이 역할은 교원이 봉급과 근무시간, 그리고 근무조건에 관해 협상할 수 있는 권리를 얻은 1960년대부터 미국교원단체의 주요 역할이 되었다. 교원단체의 노동직형 역할과 관련된 주요 사안으로 교원의 봉급인상과 근무조건개선 등을 들 수 있다. 다시 말하면 주로 교원의 경제적 지위향상을 목적의 물질 또는 자원 보충 중심의 교육정책을 의미한다.

두 번째는 전문직형 역할이다 (Kerchner, 1988; Kerchner and Mitchell, 1988; Kerchner and Koppich, 1993; Streshly and DeMichell, 1994;  Steve, 1998; Boyd, Plank, and Sykes, 2000; Johnson and Kardos, 2000). 교직이 다른 일반 노동직과 구분될 때 자주 언급되는 내용이 교원의 전문성이라고 할 수 있다. 물론 노동직도 전문성을 가지고 있기는 하지만 교원은 직업적 자기 규제, 교원간 평가 프로그램 실행 (peer review program), 현장위주관리(site based management), 교육정책 형성 및 결정과정에의 참여, 그리고 교원을 위한 이익집단으로서의 역할 등 일반 노동직의 전문성과는 다른 전문성을 가지고 있다 (Bascia, 1994). 교직의 전문성 신장을 위한 노력은 대중의 많은 지지를 얻고 있는데 일반 대중은 전문성을 갖춘 교원이 학생에게 보다 나은 교육을 제공 할 것이라고 믿고 있기 때문이다 (Tyack과 Cuban, 1995). 즉, 전문성을 갖춘 교원은 특정 지식을 전달하는 단순지식전달자가 아닌 자기능력개발에 충실하고 특정 영역의 전문적 지식을 지니고 있는 교육전문가여야 하며 이러한 역할을 충분히 수행해야 한다.

세 번째로 사회발전형 역할이다 (The National Coalition of Education Activists (NCEA), 1994; Kerchner, Koppich and Weeres, 1998; Peterson, 1999; Naylor, 2002). 이 역할은 기존의 노동직형, 전문직형 역할과 성격이 다른 것으로, 교원단체는 단지 교원의 이익만을 추구하는 것이 아닌 사회 발전을 위해 폭넓은 활동을 수행하는 것이라 정의하고 있다 (Peterson, 1999). 다시 말해, 교원단체는 대중과 함께 하는 교원단체로의 전환, 학생을 위한 교육개혁 추진, 지역사회단체와의 연계, 그리고 교육의 동등한 기회 보장을 위한 노력 등의 역할을 수행해야 한다는 것이다. 본 연구에서는 사회발전형 역할을 다시 학생교육강화를 위한 역할과 보다 넓은 개념의 학교교육발전을 위한 역할로 구분하였다. 전자가 학생의 학업성취 내지는 학교생활의 개선에 주력한다면, 후자는 사회와의 연계를 통해 장기적이고 포괄적인 학교교육개선과 발전에 주력하는 역할이라고 하겠다. 물론 학교교육발전형 교육정책이 학생교육에 영향을 미치기는 하지만, 좀더 자세히 살펴보기 위해 사회발전형 역할을 세분화하여 학생의 학업성취, 신체적 발달 또는 학교생활에 직접적으로 영향을 미치는 교육정책을 학생교육강화형 교육정책으로, 지역사회 특히 학부모와의 연계 또는 개별학교의 역량, 권위 강화 등 학생교육에 영향을 미치는 외부적 요인과 관련된 교육정책을 학교교육발전형 교육정책으로 구분하였다.

이러한 교원단체의 일반적 역할을 바탕으로, 교원단체의 교육정책안 분석을 통한 교원단체의 역할 규명을 위해 새롭게 개발된 분류도구에는 크게 교원을 위한 역할과 교육을 위한 역할의 카테고리가 있고, 이 두 카테고리에는 각각 노동직형과 전문직형 역할, 그리고 학생교육강화형과 학교교육발전형 역할이 하위 카테고리로 구성되어 있다. 이렇게 새로운 분류도구를 개발함으로 세 가지 이득을 얻을 수 있다. 첫째, 이 도구는 교원단체의 역할을 이론이 아닌 실제에 바탕을 둔 교육정책안을 가지고 분류하는 첫 번째 도구가 된다. 둘째, 이 도구로 교육정책안을 분류․분석함으로써 교원단체의 역할 뿐만 아니라 교원단체의 교육정책의 흐름을 알 수 있다. 셋째, 이 도구로 분석된 교원단체의 역할을 가지고 앞으로의 교원단체의 역할을 예상할 수 있다. 다음의 표는 새로 개발된 역할분류표와 각각의 역할에 해당하는 예를 제시한 것이다.

<표3-1> 교육정책안 분류표

교원을 위한 역할		교육을 위한 역할
노동직형 역할	전문직형 역할	학생교육강화형 역할	학교교육발전형 역할
․새로운 또는 증가된 재원 확보 ․교원업무축소 ․근무조건 개선 ․교원정년설정 ․교원수 증원 ․좋은 교자제 제공 ․근무시간조정 ․수업시간조정 ․학급수 조정 ․수업일수조정	․교원의 연수 또는 재연수 강화 ․교원연수지원금지급 ․학교의사결정과정에 교원참여 보장 ․신임교원의 연수 및 안내 ․교원의 학문적 자유보장 ․교원협의회 구성 ․교원임용시험 강화 ․전문직으로서의 교원의 책무성 강화 ․교원자격증개선	․교육과정 및 교육내용의 개발 및 수정 ․완전학습 ․보충수업 ․학생의 능력에 맞는 수업과 교과과정 개발 ․도등한 학습권 보장 ․학생의 교과 외 활동지원	․학부모/지역사회와의 연계 강화 ․개별 학교중심의 관리체제구축 ․다문화교육 ․지방과 도서벽지의 교육의 질 강화 ․도시와 지방간의 교육의 지절 차이 해소

위의 분류도구의 신뢰도를 검증하기 위해 2명의 교육행정전문가가 위의 분류도구를 가지고 특정 연도의 교총의 교육정책안을 본 연구자와 같은 방식으로 분류한 결과, inter-rater reliability가 80%이상이었다.

한편, 분류한 교육정책안을 조직변화와 연관하여 분석하기 위해 본 연구는 ‘조직변화(Organizational evolution)'이론을 이용하고자 한다. Nadler와 Tushman (1995)은 모든 조직은 변화한다고 주장한다. 조직은 항상 진보하지만 급박하고, 예상하지 못한, 그리고 일관성 없는 변화에 의해 발전이 멈추기도 한다 (Tushman & Romanelli, 1985). 조직변화이론은 조직이 불안정하거나 급박한 변화를 경험할 때, 조직의 나아갈 방향을 변화시킴으로 변화에 적응한다고 설명하고 있다 (Aldrich, 1999; Singh, 1990; Tushman & Romanelli, 1985). 변화의 방향은 두 가지 측면으로 설명되는데 하나는 점진적 또는 비연속적 변화와 관련된 지속성의 측면이고, 다른 하나는 즉각적 또는 예측 가능한 변화를 포함하는 시간적 측면이다 (Nadler and Tushman, 1995). 점진적 변화(incremental change)는 조직이 안정적일 때 일어나는 작은 변화를 의미한다. 반대로 비연속적 변화(discontinuous change)는 조직인 불안정할 때 나타난다. 다른 종류의 변화는 시간적 측면에 근거한 것으로, 조직이 변화를 준비하느냐 못하느냐에 따라 각각 예측 가능한 변화(anticipatory change)와 즉각적인 변화(reactive change)로 나뉘어 진다. 다음 표는 위에서 말한 두 가지 측면으로 구성된 조직의 변화 유형을 제시한 것이다.

<표 3-2> 조직의 변화 유형 (Types of Organizational Changes)*

	점진적 (Incremental)	비연속적 (Discontinuous)
예측가능 (Anticipatory)	조율 (Tuning)	목표수정 (Reorientation)
즉각적 (Reactive)	순응 (Adaptation)	재조직 (Re-creation)

* Source: Nadler, D.A. & Tushman, M. (1995). Types of organization change: From incremental improvement to discontinuous transformation. In D. Nadler, R. Shaw, A. Walton and associates (Eds.). Discontinuous change: Leading organizational transformation. San Francisco: Jossey-Bass. p. 24

조율(tuning)은 조직이 외부 환경을 예상한 상태에서 점진적 변화를 선택할 때 나타나지만 변화에 필요한 즉각적인 필수요건은 없다. 조율이 조직내부에서 나타나는 것이라면, 순응(adaptation)은 외부환경에 의해 나타나는 변화이다. 목표수정(reorientation)은 비연속적 변화이지만 조직변화에 앞서서 나타난다. 조직은 조직의 정체성, 비전, 그리고 전략 등을 검토해 재구성하거나 바꾼다. 마지막으로 재조직(re-creation)은 조직이 직면한 문제에서 벗어나거나 문제를 극복하기 위해 조직체제 자체를 재구성할 때 나타나는 변화이다.

4. 자료 분류 방법

교원단체의 교육정책안은 다음과 같은 카테고리를 가지고 아래의 규칙에 따라 분류된다.

1) 교원을 위한 역할: 교원의 수업, 근무 환경과 관련된 모든 사항 그리고 교육전문가로써의 자기능력개발에 관한 모든 교육정책안이 포함된다.

가) 노동직형 역할: 교원의 경제적 지위향상과 관련된 모든 자금, 교원의 근무조건 개선과 관련된 노력, 그리고 교원인사와 관련된 사항 등이 여기에 해당된다.

나) 전문직형 역할: 교원의 전문성 신장을 위한 모든 노력, 교원의 능력개발을 위해 제공되는 자금, 그리고 전문성 개선을 위한 연수 또는 세미나 제공 등이 여기에 해당된다.

2) 교육을 위한 역할: 학생의 학습능력 향상과 학교교육발전을 위한 모든 교육정책안이 포함된다. 대부분의 학생과 관련된 교육정책안이 이 영역에 포함된다.

가) 학생교육강화형 역할: 학생의 학습능력향상을 위한 역할, 교육환경 개선을 위한 노력, 그리고 학생의 신체적, 정신적 발달과 관련된 사항 등이 여기에 해당된다.

나) 학교교육발전형 역할: 교육발전을 위한 지역사회와의 연대, 개별학교중심의 자율체제구축, 국공사립학교간 또는 지역간 교육의 질적 차이 극복, 그리고 학교교육발전을 위한 학부모 모임구성 및 활성화 등 교육발전을 위한 외부적 요인이 여기에 해당된다.

3) 모든 교육정책안은, 비록 같은 시기에 몇 번 반복적으로 제시되었다 하더라도, 한번만 계산된다.

4) 교육정책안은 내용을 기초로 분류된다.

5) 앞에서 언급하였듯이 본 연구는 중등교육정책안을 연구대상으로 하고 있으므로 유아교육과 관련된 정책안, 양호교사 등과 관련된 정책안, 그리고 교원단체와 관련된 정책안은 분류에서 제외된다.

5. 연구문제

본 연구는 한국교원단체의 교육방향 및 역할의 변화에 초점을 맞추고 있다. 다음의 연구문제들을 통해 다양한 관점으로 그들의 교육정책영역에서의 교육방향과 역할을  살펴볼 수 있을 것이다.

1) 교원단체의 교육방향 및 역할은 시대에 따라 어떻게 변화해 왔으며 이러한 변화는 정치적/교육적 상황과 어느 정도 관련이 있는가?

2) 교원단체의 교육정책안을 시대적 구분에 의해 분류, 분석함으로써, 어떠한 교원단체의 교육방향 및 역할을 발견하거나 예측할 수 있는가?

3) 시대적 구분을 통한 교원단체의 교육정책안 분류와 분석은 어떠한 의미를 제공하는가?

6. 교육정책의 분류와 분석

교원단체는 시대가 변하고 교육의 흐름에 바뀜에 따라 적응하고 순응하며 때로는 저항하면서 발전해왔다. 이러한 사실은 다음의 결과로 제시되는 교육정책 분류와 분석을 통해 알 수 있었고 이것은 교원단체의 역할은 정치적․교육적 영향에 의해 변화해 오고 있음을 간접적으로 의미하는 것이라 할 수 있다.

1) 시대 구분에 따른 교총의 교육정책안의 분류 결과

다음 표와 그림은 앞에서 제시한 네 시기에 따라 새로이 구성된 분류틀을 이용해 교총의 교육정책안을 분류한 결과를 나타내고 있다.

<표6-1> 한국교원단체총연합회의 시대별 교육정책안 분류

1980 – 1988				1989 – 1992				1993 – 1998				1999 – 2002
노동	전문	학생	학교	노동	전문	학생	학교	노동	전문	학생	학교	노동	전문	학생	학교
35 (56)	10 (16)	9 (15)	8 (13)	31 (66)	10 (22)	3 (6)	3 (6)	29 (64)	12 (27)	0 (0)	4 (9)	67 (54)	28 (22)	8 (6)	22 (18)
Total: 62				Total: 47				Total: 45				Total: 125

※ 노동: 노동직형 교육정책안;  전문: 전문직형 교육정책안;  학생: 학생교육강화형 교육정책안;  학교: 학교교육강화형 교육정책안

※ 괄호안의 숫자는 백분율임.

[그림6-1] 한국교원단체총연합회의 시대별 교육정책안 백분율

교총은 위의 표에서 보는 바와 같이 1980년부터 2002년까지 총 164가지의 노동직형 교육정책안을 제시해오고 있다. 이는 네 가지 교육정책안 분류기준 중 가장 많은 수치를 나타내고 있다. 그 다음으로 전문직형 역할의 교육정책안, 학교교육강화형 역할의 교육정책안, 그리고 학생교육강화형 역할의 교육정책안을 각각 제시하고 있음을 알 수 있었다.

주요 정치적 시기를 기준으로 살펴보면 정권이 바뀜에 따라 약간의 변화만 있을 뿐 교원을 위한 교육정책은 항상 학생을 위한 교육정책의 수보다 많았음을 알 수 있었다. 특히 노동직형 역할을 위한 교육정책안은 정권의 변화와는 상관없이 가장 높은 빈도를 나타내고 있는데 이는 교총의 교육정책 방향과 조직변화를 간접적으로 찾아볼 수 있는 대목이다. 즉, 교총의 교육정책은 정권의 변화와는 상관없이 지속적이고 일관적으로 외부환경과의 조화를 통한 조율의 조직변화를 추구해 오고 있음을 알 수 있다.

오히려 교육적으로 큰 사건이었던 전교조의 등장과 전교조의 합법화는 전교조의 교육정책안의 유형에 변화를 주고 있음을 교육정책안의 시기적 분류를 통해 알 수 있었다. 전교조의 등장과 합법화 이후의 시기에는 교총은 외부 변화와 내부 변화를 경험하면서 학생을 위한 교육정책안을 이전 시기와 비교했을 때 상대적으로 많이 제시했는데 이는 조직의 목표수정 및 재조직을 통해 조직의 변화, 발전을 추구했음을 조직변화이론과 결부시켜볼 때 알 수 있었다.

2) 시대 구분에 따른 전교조의 교육정책안의 분류 결과

전교조의 교육정책안을 교원단체의 일반적 역할에 바탕으로 새롭게 만들어진 분류틀을 가지고 분류한 결과, 다음과 같은 결과를 얻을 수 있었다.

<표6-2> 전국교직원노동조합의 시대별 교육정책안 분류

1982 – 1988				1989 – 1992				1993 – 1998				1999 – 2002
노동	전문	학생	학교	노동	전문	학생	학교	노동	전문	학생	학교	노동	전문	학생	학교
11 (23)	13 (28)	12 (26)	11 (23)	14 (37)	3 (8)	8 (21)	13 (34)	17 (25)	12 (17)	13 (19)	27 (39)	44 (47)	19 (21)	14 (15)	16 (17)
Total: 47				Total: 38				Total: 69				Total: 93

※ 노동: 노동직형 교육정책안;  전문: 전문직형 교육정책안;  학생: 학생교육강화형 교육정책안;  학교: 학교교육강화형 교육정책안

※ 괄호안의 숫자는 백분율임.

[그림6-2] 전국교직원노동조합의 시대별 교육정책안 백분율

전교조는 위의 표와 그림에서 보는 바와 같이 교총의 패턴과는 다르게 어느 하나의 정책안이 계속해서 많은 수로 제시한 것이 아니라 시기별로 정책안의 빈도수의 차이를 발견할 수 있었다. 합법화 이전에는 학생교육강화형, 학교교육강화형 역할의 교육정책안이 노동직형, 전문직형 역할의 교육정책안보다 상대적으로 빈도수가 많았으나 합법화 이후 그 빈도수는 감소하고 있음을 대략적으로 알 수 있었다.

전교조의 교육정책안은 시기별로 분류했을 때, 전교조의 교육정책에 영향을 준 가장 큰 요인으로 정치적 변수를 들 수 있을 것이다. 전교조는 정권이 바뀔 때 마다 그 영향으로 다양한 종류의 역할을 주문하는 교육정책안을 제시하고 있다. 전교조 등장의 시기에는 교원과 학생을 위한 교육정책을 골고루 강조하였고, 전교조 탄압이 본격화되는 1990년부터 1992년까지는 교원을 위한 교육정책안의 빈도가 높아진 것을 알 수 있었다. 조직의 재건과 더불어 왕성한 활동을 했던 1993년부터 1998년까지는 교원의 전문성을 강조하면서 동시에 학교교육 강화를 위한 정책안을 상대적으로 많이 제시하였고, 합법화 이후에는, 물론 정부와의 교섭 내용의 한계가 있었으나, 주로 교원을 위한 근무조건, 임금 등과 같은 노동직형 역할을 강조한 교육정책안을 주로 제시했음을 전교조의 교육정책안 분류를 통해 알 수 있었다. 이러한 일련의 교원정책안 종류의 변화는 정치적 요인과 맞물려 조직의 변화를 간접적으로 설명하고 있다. 다시 말하면, 1989년 이전 시기에는 조직의 전체적 발전을 위해 내부, 외부의 변화를 조율하고 조직을 재구성하면서 조직의 발전을 시도하였고, 전교조의 탄압이 심한 시기에는 조율과 순응 등 소극적 변화를 꾀하였다. 해직교사의 복직 등 전교조의 역량이 다시 강화된 1993년부터 1998까지의 시기가 조직의 목표수정과 재조직을 통해 조직의 힘을 모은 시기라면, 합법화 이후에는 다시금 내부적 안정과 외부의 견제를 경험하면서 조직의 점진적 변화를 추구한 것을 정책 유형 분류와 정치적 요인을 가지고 조직변화이론을 바탕으로 분석할 때 발견할 수 있었다.

7. 결론

각각의 교원단체는 각기 다른 교육방향과 다양한 역할을 시대에 걸쳐 제시하였고 수행해 온 것으로 본 연구에 의해 밝혀졌다. 교총은 교원을 위한 교육정책안에 더 많은 관심을 기울여왔고 정치적 영향력과는 상관없이 교육영역에서 노동직형 역할에 더 충실해왔다. 이에 반해, 전교조는 교원과 학생을 위한 교육정책안 모두에 관심을 가져왔고, 정치적 영향에 따라 그 역할이 변화해 온 것을 알 수 있었다. 그러므로 교총은 교육적 영향에 더 민감한 반면 전교조는 정치적 영향에 더 민감했음을 알 수 있었다.

또한, 본 연구는 한국교원단체의 교육정책안 종류와 교원단체의 조직변화와 관련이 있음을 제시하였다. 교총은 전교조가 합법화되기 이전에는 큰 조직변화를 경험하지 못하였는데 이러한 사실은 교총이 조직에 있어 최소한의 조직변화를 요구하는 교육정책안을 제시하는 이유가 되었다. 전교조의 합법화와 더불어 교총은 조직적으로 큰 변화를 경험하게 되는데 이 사건은 교총이 교육영역에서 변화하는 외부적 변화를 수용하기 위해 적절한 교육정책안을 제시하도록 하는 전기가 되었다.

전교조의 경우 시대에 따라 많은 조직적 변화를 경험하게 된다. 때론 외부 환경에 적응하기 위해 전교조의 조직 자체를 변화하기도 하였고, 때론 조직 확장을 시도하기도 하였다. 외부환경에 적응하기 위해 전교조는 더 많은 학교교육강화형 교육정책안을 제시하였고 전교조가 점진적 조직변화를 시도하였을 때는 노동직형 교육정책안을 더 많이 제시한 것으로 조사되었다.

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한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 박소영

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한국에서의 정보 기술 도입에 영향을 미치는 교사 인식 분석

-정보 기술 수용 모형을 중심으로

박소영(서울대학교)

* 발표 자료 당일 배포

선택중심교육과정의 바람직한 정착을 위한 지원방안 탐색

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 최혜영

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An Administrative Support for the Educational Organization and Management of the High School Elective-Centered Curriculum

최혜영(건국대학교 교육대학원 강사)

Ⅰ. 서 론

우리나라의 교육과정은 일곱 차례의 개정과정을 통하여 여러 차례의 변화를 시도하여 왔으나 실제로 학교교육은 과거와 별로 달라진 것이 없다는 비판을 받아왔다. 이러한 비판의 주요골자는 단위학교 교육과정의 자주성과 융통성의 확보 내지는 학생과 학부모의 학교 선택권, 학습자율권과 맞물려온 것으로 교육과정 개정시 마다 제기되었던 문제이다.

2003년부터 고등학교 2학년 학생들에게 적용되어온 선택중심 교육과정은 교육인적자원부나 지역교육청에 의해 ‘위로부터 주어진 교육과정’이 아니라 단위학교와 학생들에게 교육과정, 교과목 선택권을 이양함으로써 ‘함께 만들어가는 능동적인 교육과정’, ‘학생의 적성과 소질에 따른 교육과정’으로 교과목 선택의 기회가 대폭 증가되었다.

단위학교에서 선택중심 교육과정의 편성과 운영은 이러한 기대에도 불구하고 많은 어려움에 직면해 있다. 학생들이 원하는 교과목을 갖추기 위하여 새로운 교과목을 신설하여야 하는 것은 물론, 교과목 수의 증가, 학생의 선택권 확대로 인한 교사 수급의 불균형, 교실 공간의 부족 현상 등 많은 한계를 보이고 있다. 이러한 어려움에 대처하기 위한 방안 중에 하나로 지난 몇 년간 교육인적자원부 및 각 시․도 교육청은 전국에서 선정한 단위학교에 선택중심 교육과정을 실험적으로 편성․운영함으로써 모범적인 실천안을 마련하고자 하였으나 단위학교의 다양한 특성만큼이나 복잡하고 다양한 문제점이 노출되고 있다. 뿐만 아니라 관계 교육연구

서울 양재고등학교 1997, 강원도 주문진 고등학교 2000, 충남 공주고등학교 1998.

기관의 다양한 연구와 특히 단위학교에서 교사들 중심으로 이루어진 연구에서도 선택중심 교육과정을 편성․운영하는 데 많은 시사점을 제시함과 아울러 여러 가지 문제점이 노출되고 있다(박도순 외, 1998; 홍후조 외, 1999; 김재춘 외, 2001; 한국교육과정평가원, 2001; 2002).

물론, 선택중심 교육과정은 학교의 여건에 따라 다양하게 달라질 수 있기 때문에 이러한 연구는 많을수록 학교 현장에 도움을 줄 수 있다 할 것이나, 지금까지의 연구들은 다음과 같은 한계를 지니고 있다.

첫째, 그동안 수행되어 온 선택중심 교육과정 편성․운영에 관한 연구들은 교육인적자원부 지정 연구학교이거나 교육연구기관의 수탁연구들로 특정지역, 특정학교 규모, 특정 이수모형에서 이루어진 것이 대부분이어서 자연적인 학교현장에서의 연구가 아니라는 점이다.

둘째, 지금까지 수행되어 온 선택중심 교육과정 관련연구는 대부분이 편성․운영 모형 개발연구 및 고등학교에서 선택중심 교육과정이 시행되기 전에 각 학교의 교육계획 등 문서에 의해 이루어진 연구로서 실제 학교현장에서 선택중심 교육과정의 편성․운영상의 문제점과 해결방안을 제시하는 데는 제한이 있었다.

셋째, 선택중심 교육과정이 2003년 처음 시행되는 것이라서 아직 시험 편성․운영체제를 벗어나지 못한 실정을 고려할 때 이에 대한 여러 가지 논의는 시기상조적 이야기로 비추어 질 수 있다. 그러나 선택중심 교육과정은 시행되기 이전부터 교육현장의 현안 문제와 많은 갈등을 초래하고 있었던 만큼, 특히 국가 교육과정이 교수․학습활동의 지침이라는 점에서 행정적 지원체제의 마련이 시급하게 제기되고 있다. 교과목 수가 늘어남에 따른 교사지원문제, 특별교실 확보 문제, 없어지는 교과목에 대한 교사 조정 문제, 소수의 예체능계 지원학생들을 위한 다양한 전공과목 설치 및 교사확보 문제, 법정 수업시수 이상의 수업을 감당하는 교사들의 보수문제 등은 교육행정적 차원에서 시급하게 해결하여야 할 문제로 지적되고 있다.

본 연구는 단위학교의 선택중심 교육과정의 편성․운영현상에서 상황적으로 나타나는 어려움을 현상학적으로 접근함으로써 위에서 지적한 선택중심 교육과정의 문제점을 극복하고 바람직한 개선방안을 모색함과 아울러 단위학교 교사들의 요구분석을 통하여 교육행정 지원방안을 제시함으로써 선택중심 교육과정의 성공적인 정착에 기여하고자 한다.

이상에서 제시한 연구의 목적을 달성하기 위한 연구문제는 다음과 같다.

1. 선택중심 교육과정 편성․운영상의 문제점은 무엇인가?

2. 단위학교에서의 선택중심 교육과정 편성․운영을 위한 교육행정 지원에 대한 현장의 요구는 무엇인가?

3. 선택중심 교육과정의 바람직한 정착을 위한 지원방안은 어떠한가?

Ⅱ.연구의 방법

1. 연구의 대상

가. 연구 대상 학교의 선정

연구학교의 선정은 학교의 지역적 특성 및 학부모 배경이 유사한 학교 중에서 설립주체가 다른 공립 고등학교 1개교와 사립 고등학교 1개교로 하였다. 공립 고등학교 1개교는 2001년 서울특별시 교육청 지정 선택중심 교육과정 연구학교로서 이미 제7차 교육과정 전반에 대한 선행경험이 있는 학교였다. 한편, 사립 고등학교 1개교는 교육재정 지원이 비교적 풍부하고, 정보화 세계화 시대에 앞서가는 신교육의 실천으로 이 학교의 신교육에 대하여 많은 교육관계자들이 관심과 기대를 가지고 있는 학교로서 두 학교 모두 교육행정가의 허락을 받아 선정하였다.

주면담자는 각 학교 교육행정가, 교육과정 담당교사, 각 교과담당교사로 하였는데 이는 제7차 교육과정 전반을 이해하고 선택중심 교육과정의 일선에 있는 교사들의 생생한 경험과 분석이 본 연구의 문제를 해결하는 데 도움이 될 것으로 생각하였기 때문이다. 이렇게 함으로써 설립주체가 다른 일반계 고등학교에서의 교육과정이 동일한 선택중심 교육과정 안에서 국가 지침, 지역교육청 지침의 적용을 받으면서 단위학교의 물리적인 상황, 교사, 학부모, 학생의 다양한 교육적 요구에 대하여 어떻게 반응하는가를 알고자 하였다.

나. 연구 대상 학교의 배경

1) A 고등학교

A고교는 학부모의 사회경제적 수준이 대체로 중, 중상 이상이며 비교적 학교주변 환경이 우수한 지역의 아파트 촌 안에 위치하여 있다. 특히 2001년 선택중심 교육과정 서울시 연구학교로서의 경험은 2003년부터 시행된 일반계 고등학교의 선택중심 교육과정 편성․운영에 많은 기여를 하리라 기대하며 이 학교의 현행 선택중심 교육과정을 연구하는 것 또한 서울시 지정 연구학교로서의 위상과 실제 운영상의 차이를 검증하는 것으로 우리나라 고등학교 선택중심 교육과정의 기틀을 마련하는 데 초석이 될 것으로 기대한다.

2) B 고등학교

1906년 야학으로 설립된 학교로써 1984년 부모의 사회․경제적수준이 비교적 안정된 주택가에 위치한 현재의 교사(校舍)로 이전하였으며, 1994년 모 그룹에서 학교를 인수한 후 정보화, 세계화 시대에 앞서가는 신교육을 실천하고 있다. 특히 이 학교의 신교육에 대하여는 많은 교육관계자들이 관심과 기대를 가지고 있는 바, 이 학교의 교육과정 편성과 운영에 관한 심도 깊은 연구는 추후 선택중심 교육과정을 운영할 다른 고등학교에 많은 시사점을 줄 것으로 기대된다.

2. 자료 수집 및 분석

가. 문헌 수집 및 분석

본 연구에서는 일반계 고등학교 선택중심 교육과정을 탐색하기 위하여 국가수준의 교육과정 지침, 시․도 교육청 수준의 관련 지침, 연구기관의 관련연구 보고서, 교육인적자원부 및 각 시․도 수준의 연구학교 보고서 및 워크숍 자료 등을 수집 분석하였다. 또한 연구학교의 2003년도 선택중심 교육과정편제표를 분석하였다. 이러한 문헌분석은 제7차 교육과정 안에서 국가수준, 시․도 교육청 수준의 교육과정 지침을 분석하여 선택중심 교육과정을 편성․운영하는 절차를 이해하고 편성․운영에 따르는 문제점과 그 행정지원방안을 모색하는 데 기초자료가 되었다.

나. 교육 과정 입안자 및 각 학교 교육과정 담당교사 및 교과 담당교사와의 심층면담

본 연구에서는 연구 내용의 충실도를 높이기 위하여 교육인적자원부의 일반계 고등학교 선택중심 교육과정 입안․편성담당자, 서울특별시교육청의 일반계 고등학교 선택중심 교육과정 담당자, 연구기관의 선택중심 교육과정 연구자, 단위학교의 선택중심 교육과정 편성․운영에 경험이 있는 교사 등을 심층면접하였다.

연구학교에서의 면담조사는 선택중심 교육과정 편성․운영과 관련된 실태와 문제점을 검토하기 위해 고등학교 교육과정의 편성․운영에 관한 교무전반을 관장하는 교사를 주제보자로　하여 반구조화된 면담형식으로　이루어졌으며，학교 전반에 관한 개략적인 상황 및 선택중심 교육과정의 진행상태에 대하여는　학교행정가, 교과담당교사와 면담형식으로 이루어졌다．

Ⅲ. 결과의 해석

1. 단위 학교의 선택 중심 교육과정 편성․운영상의 문제점

가. 선택 중심 교육과정 편성의 문제점

1)진로탐색 및 진로지도의 비체계성

B 고교는 재량활동 시간에 「Who am I?」과목을 편성하여 1학년 때 2단위로 편성해놓고 집단 진로교육을 하고 있으며, 진로상담실을 열어두어 학생들의 진로를 수시로 상담할 수 있도록 하였다.

“문제가 있다면 3월부터 5월 사이에 진로교육이 집중적으로 이루어지고 이에 따른 결과로서 6월까지 익년도 교육과정을 편성하여야　하는데, 이후에도 학생들의 진로에 대한 신념이 자꾸 달라진다는　데 있습니다. 선택과목을 바꾸어 달라는 것은 흔히 있는 일이고 과정을 바꾸어 달라는 학생도 있습니다. 학생의 선택권을 존중한다는 입장에서 보면 학생의 희망대로 바꾸어 주어야겠지만 행정적으로 많은 번거로움이 따릅니다(A고교 교육과정 담당교사).”

학생의 과정 선택은 추후 대학입시와 관련되는 심혈을 기울여야하는 선택이나 과거의 교육과정에서 진로교육이 체계적으로 이루어지지 않았기 때문에 이 일은 단기간에 해결될 문제는 아니다. 오히려 장기간에 걸쳐 초등학교부터 진로교육이 체계화된다면 학생들의 진로에 대한 갈등은 많이 감소될 것이다.

2)학생의 교과목 선택권 확장에 따른 교사수급의 곤란성

선택중심 교육과정을 편성하는 데 학생의 교과목 선택권의 보장과 교사수급은 밀접한 관계를 갖는다. 학생의 교과목 선택권을 폭넓게 보장하기 위해서는 여러 과목의 교사가 필요하나 교사입장에서 보면 도구교과담당이 아닌 이상 수업시수의 확보를 위해 학생들의 적절한 선택을 기대하지 않을 수 없다.

“2003학년도 본교 교양과목은 음악교사와 미술교사의 수업시수를 확보하기 위하여 음악과 생활, 미술과 생활로 지정하여 택 1하도록 하였는데 선호도가 1:1로 나타나 정상적으로 수업이 이루어졌습니다. 그런데 2004학년도 교육과정을 편성하기 위하여 선호도 조사를 해보니 3:1 정도로 음악이 많았습니다. 미술은 아무래도 준비물도 많고 학생들이 귀찮아하는 경향을 보였습니다. 미술교사와 음악교사의 수업시수가 문제가 되서 2004학년도 교양과목으로 진로와 직업, 교육학을 선정하였는데 이는 수업시수가 적은 교사 누구라도 수업을 할 수 있도록 학교에서 지정한 것입니다(A고교 교육과정 담당교사).”

위와 같이 교양과목이 결정된다면 사실상 학생의 흥미나 공통적인 관심사를 반영한다는 의미는 없고 다만, 교사의 수급에만 행정력이 미친 것으로 학생의 선택권은 이미 편성단계부터 고려될 수 없었다는 점에서 선택중심 교육과정의 본지와는 매우 다른 양상으로 단위학교에서 교육과정 편성이 이루어지고 있다고 볼 수 있다.

3)대학입시에 종속되는 학교교육

선택중심 교육과정은 1학년 1학기 안에 진로지도, 학부모 교육, 설문조사를 바탕으로 편성하여 2학년부터 이수하게 되는데 이는 대학진학을 어떻게 할 것인가에 초점을 맞춰 학부모, 학생의 관심이 여기에 모아져 있고, 고등학교 교육의 백미를 여기에서 찾는다고 볼 때 선택중심 편성․운영과 대학입시는 맞물려 회전하는 톱니바퀴와 같은 밀접한 관계임은 부인할 여지가 없다 할 것이다.

“선택과목에서 몰리는 교과를 보면 수학능력시험과 관련이 있는 과목, 내신을 받기에 유리한 과목, 학생들이 상대적으로 많이 몰리는 과목을 선호합니다. 올해 처음 시도한 것이지만 어떤 교과는 학생이 넘치고 또 어떤 교과는 한 반도 되지 않아 반 편성하는데 애로가 이만 저만이 아닙니다(A고교 교육과정 담당교사).”

이상과　같이　학교교육은 대학입시에 종속될 수 밖에 없는 현실임에도 불구하고 국가적　차원에서 학교는 입시에 관여하지 말라고　하고 있다.

“입시와 단위학교에서는 수능을 위주로 수업을 편성하고 운영하여야 하는데 실제로 교육부에서는 학교에서는 입시와 학교교육을 연결짓지 말라며 보충수업하지마라, 야자하지 마라, 문제집으로 수업하지마라 합니다．사실 학교교육에서 대학입시를 생각하지 않으면 학교는 행복하지요. ‘학교는 입시에 손대지 말라’ 해놓으니까 학부모들이 사교육에 매달릴 수 밖에 없고 사교육비가 많이 드니까 학부모는 힘들다하고.. 학생들은 학원에서 새벽까지 공부하고 학교에서는 자고 하니 ‘학교교육이 죽었다.. 학교에서 뭐하는지 모르겠다’고들 하고... (A고교 수학 담당교사).”

국가교육과정의 지침을 모범적으로 따르기 위해서는 대학입시에 학교 교육과정에 모든 걸 희생해야함에도 불구하고 국가의 사교육비 감소를 위한 시책은 학교교육은 입시에 관여하지 말라고 하니 학교 교육과정은 어디에 중점을 두고 교육과정을 운영하여야 할지 난감한 처지에 놓이게 된다.

4)소외교과 교사의 심리적 위축감

학생의 교과목 선택권의 확대와 맞물려 속칭 비인기 교과 교사의 수급은 더욱 어려움을 겪게 된다. 특히 일부 교과목 교사들은 선택중심 교육과정안에서 자기 교과의 존치여부가 불투명해질 정도로 무거운 심리적 압박감을 경험한다. 이러한 현상은 결국 단위학교 교사들 간의 갈등을 조장하고 나아가 수업에도 좋지 않은 영향을 미치게 된다.

“사회과목은 특히 사회영역 안에 많은 세부교과가 집중되어 있기 때문에 논쟁의 대상이 됩니다. 특히 자기교과가 없고 부전공으로 수업을 맡게 될 때 필수선택으로 하려는 경향이 많고 일단 학생선택과목이 되면 학생선호도에 따라 수업의 존폐여부가 결정되므로 심화선택과목이라 하더라도 학생선택과목이 아니라 필수선택과목이 되길 바라지요. 또한 수업시수 안배 시에도 논쟁이 많습니다. 어차피 1학년은 국민공통과목으로서 모든 학생들이 수강하도록 되어 있어 문제가 되지 않으나 2, 3학년에 수업시간이 어떻게 안배되느냐에 대해 교사들의 관심이 집중됩니다. 이왕이면 수능과목으로 3학년에 배정되기를 바라지요(B고 한국지리 담당교사).”

사회과군을 B 고등학교 편제표에서 살펴보면 국민공통기본과목을 포함하여 무려 9교과로 나뉘기 때문에 여러 교과를 한 교사가 중복하여 맡는다고 해도 교사들 간의 수업시수 및 학년배정을 가지고 갈등을 유발할 것은 자명한 일이다.

“교사들의 이해가 없이는 불가능하지요. 그러나 속칭 인기없는 교과목을 가르쳐야하는 교사 자신의 자기교과에 대한 정체성내지는 교과 지위의 고하에 따라 교사의 심리적 압박감은 더 커질 수 있어요. 우선은 교과협의회를 통해서 과목을 조정하고 합리적으로 시간을 안배하려 노력하지만 불만들이 없는 건 아니예요. 이런 현상은 앞으로 과목수가 늘어나고 학생선택의 폭을 넓어질수록 더욱 문제가 커질 수 있어요. 학생들이 이수하는 단위 수는 한정되어 있는데 선택과목 수만 늘어난다면 교사들의 갈등은 훨씬 더 심각해지겠지요.”

교사들의 갈등을 이처럼 고조시키는 이유는 학생들의 과목 선택이 한쪽으로 편중되는데 기인한 것으로 결국 고등학교 교육이 대학입시와 관련을 맺고 있기 때문이다. 학생들은 교과목 선택에서 내신성적을 염두에 두지 않을 수 없고 따라서 단위학교나 학생으로서도 어쩔 수 없는 결과라 할 수 있다. 소외교과 교사들의 위축감은 여기서 그치지 않는다.

“화학, 물리는 필수로 생물과 지구과학은 선택과목으로 택 1 하도록 되어 있어요. 교과목 편제가 이렇게 된 것은 과학과목에 대한 선호도 조사를 했더니, 학생들이 물리와 화학은 상반과목으로 생물과 지구과학은 하반과목으로 인식하여 생물과 지구과학이 뒤쳐지는 거예요. 결과적으로 물리와 화학에 많은 학생들이 몰리게 되었지요. 학생들이 교과목선택에서 가장 예민하게 반응하는 것은 내신과 관련된 것으로 많은 학생들이 몰리는 과목이 유리하다는 판단 하에 몰리는 과목에 더 몰리게 되지요(B 고등학교 지구과학 교사).”

선택중심 교육과정은 안으로는 단위학교의 제반시설 및 교사수급 문제로, 밖으로는 학생들의 진로, 특히 대학입시와 연관되어 있다는 점에서 교과목 구성이나 과정 설치에 있어 단위학교에서 해결할 수 있는 방법적 선택이라는 것은 매우 제한적이다.

교사의 과부족에 있어서도 공립학교에서 부족교원은 새로 전근을 오거나 순회교사, 기간제 교사 등을 임시적인 방안으로 충원이 가능하고 과원교사는 전근을 가는 방향으로 유도하고 있으나 사립고등학교에서는 교사의 수급에 많은 곤란을 겪고 있다. 다음 학년도에 선택과목이 어떻게 바뀔지 모르는 상황에 부족한 교과마다 교사를 채용할 수도 없고 그렇다고 일일이 강사를 쓰는 일도 매우 난감한 실정이다.

“우리학교의 경우 중학교는 4-5년 전부터, 고등학교는 작년부터 교사급료를 교육청으로부터 지원받고 있으나, 교육청이 인정해 주는 교사만으로는 현실적으로 부족해서 교사, 또는 강사를 더 초빙하려고 해도 공립과의 불균형이라는 이유로 교육청의 제지를 받게 되지요 재단 자체에서 지원해 주는 교사도 더 받지 못하고 있는 실정입니다(B 고등학교 교육행정가).”

이것은 고등학교 평준화 정책의 결과로 (공립이든 사립이든 똑같은 교육정책의 반영) 보다 융통성 있는 교육현장의 제 문제에 우선하는 교육행정 지원방안의 모색이 시급하다 할 것이다.

이상에서 선택중심 교육과정 안에서 교사수급과 관련하여 교사들의 현주소를 살펴보았다. 결국 현장의 교사들이 겪고 있는 교사수급조절에 대한 문제는 학생의 교과목 선택권과 아우러져 선택중심 교육과정이 지고가야 할 문제임에 틀림이 없다.

5)학급편성의 불안전성

선택중심 교육과정에서 학급편성은 학생들의 과목선택권과 밀접한 관계를 가지는 것으로 학생의 선택권의 범위가 넓을수록 학급편성의 범위도 넓어지기 때문에 교사수급과 함께 선택중심 교육과정에서 풀어야 할 또 하나의 과제가 되고 있다. 특히 선택중심 교육과정에서 학급편성은 전년도 1학기 안에 편성되기 때문에 현실적으로 편성당시부터 수정될 가능성을　지니고 있다.

“학급편성 또한 선택중심  교육과정을 편성․운영하면서 겪게 되는 가장 힘들고 어려운 과제 중 하나라고 할 수 있습니다. 익년도 교육과정은 전년도 6월까지 완성을 해야 교과서 주문 등 다음단계 절차가 진행되는데 어렵게 짜놓은 학급편성은 학생들에 의해 자꾸 달라집니다. 학생들은 학기 내내 그리고 학년을 올라와서도 과정을 바꾸어 달라, 선택교과를 바꾸어 달라는 둥 변화가 심합니다(A고교 교육과정 담당교사).”

위와 같은 현상은 학생들의 자기 진로에 대한 확신이 서지 않는 것에 기인하는 것으로, 하위 학교 체제에서 체계적인 진로지도 이외에도 고등학교에서 정기적인 진로교육을 실시함과 아울러 학부모 교육 역시 제도화하여 학생 자신이 자아정체성을 갖고 진로를 결정할 수 있도록 진로교육 프로그램을　실행하여야 할 것이다.

6)예체능과정 설치의 비효율성

2003학년도 처음 선택중심 교육과정을 경험하는 단위학교의 고민 중에 하나가 학생들의 선택권 보호와 대립되는 것으로 특히 예체능과정의 설치를 들 수 있다. 예체능 과정은 소수의 학생들이 희망하는 과정이라는 점 이외에 교사들 자신이 과정 설치를 환영하지 않는다는 데 더 큰 문제가 있다.

“일단 학생들이 매우 적어요. 희망자가 음악, 미술, 체육 다 합쳐서 한 학급이 되지 않는 데다 예체능교사들이 과정을 설치하는 것을 좋아하지 않습니다. 예체능 교사들 생각에는 인문사회과정과 별도로 예체능과정을 만들어 놓으면 우열반이 편성되는 것과 같이 생각을 합니다. 해당 교사들이 적극적으로 해도 설치가 어려운데 교사들 자신이 좋아하지 않으니까 어렵다고 보아야 할 것입니다.”

학생의 선택권 보호라는 선택중심 교육과정의 본지를 살려보고자 교육과정 담당교사가 여러 가지 대안을 내놓더라도 정작 교과 담당 교사가 외면을 한다면 소수학생의 과정 선택권은 그 편성 단계에서 조차 보호를 받지 못하게 된다.

한편, B 고교의 예체능 담당교사는 또 다른 각도에서 예체능 교육을 생각해 보게 한다.

“최근 교육부가 사교육비 절감 차원으로 예체능 교육의 평가방식을 바꾸고 내신에서 예체능 교과의 성적을 반영하지 않겠다는 보도에 대하여 여러 차례 공개토론회가 있었습니다. 이것은 예체능 교육을 아예 학교교육에서 제외시키겠다는 것과 다를 바 없습니다. 현재 본교에서는 예체능 교과를 고1 과정에서는 국민공통기본과목으로, 체육 2단위, 음악, 미술 1단위씩 정규교과로 들어가 있고, 고2에서는 일반선택으로 체육만 2단위씩 배정이 되어 있어 정상적으로 운영을 하고 있지만 내년에는 이것이 교양으로 바뀌거나 하여 내신에 적용이 되지 않을 수도 있다는 이야기지요. 사교육비 절감 차원이라고 하지만 솔직히 고등학교에서 내신 성적 걱정된다고 예체능 과외시키는 부모가 얼마나 됩니까?(B 고교 예체능담당교사)”

고등학교 교육이 입시학원화 된지는 이미 오래라 하더라도 아직 미성숙한 학생들의 전인교육을 위해서는 보다 균형을 이루는 지․덕․체의 조화로운 교과가 편성․운영되어야 함을 지적한다.

“예체능 교육은 아이들의 정서 및 전인교육에 없어서는 안 될 주요한 교육이라고 생각합니다. 그런데 입시에 직접적인 영향을 주지 못한다고 하여 아예 예체능 교육을 학교 교육과정에서 없애거나 내신에 반영하지 않는다는 것은 매우 안타까운 일입니다. 내신에 반영하지 않는 과목을 학생들에게 수강하라는 이야기는 그렇지 않아도 내신과목에만 신경을 곤두세우는 학생들에게 아예 없는 과목과 같습니다. 예체능 과목은 지금과 같은 교육과정 안에서 내신의 대상이 되는 교과로서 각 학년에 작은 시간이라 하더라도 고르게 설치하여야 합니다.”

이렇게 선택중심 교육과정에서 예체능교육은 학교교육에서 내몰리는 처지에 놓여 있다. 이것은 학교교육이 대학입시에 종속되어서는 안된다는 교육부의 방침과 매우 다른 양상으로 실제 학교교육은 대학입시와 관련하여 지․덕․체의 조화로운 발달을 목표로 하는 학교교육의 목표와도 상치되는 것이다.

나. 선택중심 교육과정 운영의 문제점

1)행정업무부담

선택중심 교육과정은 과거의 교육과정에 비해 그 편성․운영 과정에서 다양한 업무를 처리해야한다. 수업 이외의 업무가 주는 압박감은 교사들의 본연의 업무인 수업을 미루게 한다는 것이 현장 교사의 이야기다.

“제7차 교육과정은 한번 편성할 때마다 몇 차례의 설문조사와 그에 따른 통계처리 종합 과정 설치 교과목 편성, 수강신청, 학급편성 등 6차에 비해서 업무량이 많이 늘어났어요. 그걸 교육과정 담당교사 혼자 해야 하고 익년도 교육과정 편성도 전년도 1학기가 끝나기 전에 해야 하기 때문에 이 시기에 가장 고통인 것이 수업에 충실할 수 없을뿐더러 일이 자주 반복된다는 겁니다. 익년도에 쓸 교육과정 편성은 3월 수업개시와 더불어 학생, 학부모 교육을 필두로 두 세 차례의 설문조사를 해서 과정 편성을 해서 6월까지 마쳐야 되거든요. 그래야 교과서 주문도 들어가고... 지금은 그래도 통계처리가 웹 프로그램으로 전환되어 학생들의 접속으로 끝나니까 많이 좋아진거예요(A고교 교육과정 담당교사).”

제7차 교육과정 이전에도 교사들의 업무분담은 종종 언론매체들의 기획물이 되었을 정도였으나 선택중심 교육과정을 편성 ․운영함에 있어서 과거보다 몇 배의 일이 더 늘어났다고 교사들은 체감하고 있었다.

“사실 수업보다 학교업무가 우선시 된지는 오래 되었어요. 특히 학교에서 기획실을 맡고 있다가 보니 학교의 정기행사 및 비정기 행사에 주도적으로 움직여야하는데 특히 선택중심 교육과정을 편성․운영하다 보면 그 업무량은 대단한 것이지요. 오늘도 이 아이들 EBS장학퀴즈에서 예선을 통과해서 자료주고 교육시키느라 지금 수업시간인데 못 들어갔어요. 오늘도 아이들은 자습이죠 뭐(B고교 기획실교사).”

연구자가 교사와의 면담을 하기 위해 방문했던 또 다른 날도 사립학교 학교장들의 연수가 있어 이 교사는 수업에 들어가질 못하였다. 교사에게 수업이 무엇보다 우선 되어야 하지만 실제로 학교업무에 치이다 보면 수업은 여벌이 되고 만다.

2)전입생 평가의 비적절성

선택중심 교육과정은 학교마다 교육과정이 다르고 교과목 배정이 달라서 재학중 학교를 옮길 경우, 한 학기 수업이 부실해 질 수 밖에 없다.

“전입생은 먼저 학교에서 이수한 것을 그대로 인정을 해 줍니다. 학기 중에 중간고사 이후에 전입을 한 경우 본교 개설 과목과 일치하지 않는 과목은 학기말 시험 하나로 평가합니다. 학기말에 시험을 봐서 그 점수에 × 2, ÷2해서 점수를 줍니다. 그래야 재학생들과 동일한 과정을 이수한 것이 되니까요. 물론 과정대로 배우지 않은 과목에 점수를 준다는 것은 부적절한 것이지만 그 외에 다른 대안은 없잖아요(A고교 교육과정 담당교사).”

전입생의 성적은 반쪽 밖에 이수하지 않은 교과도 이수한 것으로 계상하기 때문에 이러한 점수기록 위주의 성적 환산법 또한 학교교육의 질적 저하를 가져오는 원인이 된다.

3)교실이동에 따른 부대시설 지원의 문제

선택중심 교육과정은 선택과목 수업이 이동 수업을 원칙으로 한다. 단위학교에서 이동수업이 제대로 이루어지기 위해서는 교과교실 배정과 공강 시간이 불가피하다. 따라서 여유교실 뿐만 아니라 공강 시간을 활용할 수 있는 학생 중심의 공간도 필요하다.

“학교에서 자유로운 이동수업이 이루어지기위해서는 교실이 적어도 학급 수의 1.5배 이상 되어야 하는데 현실적으로 교실은 학급 수와 거의 같아서 여유교실이 없습니다. 지난 학기까지 교실 여유가 있었는데 갑자기 한 반 인원을 35명으로 맞추는 바람에 지금은 여유교실이 전혀 없어요. 이번에는 그래도 괜찮았는데 앞으로 학생들의 교과목 선택의 폭을 넓혀 놓으면 교실 부족 사태는 피할 수 없는 현실이 됩니다(A고교 교육과정 담당교사).”

이동수업은 선택중심 교육과정이 학생의 선택대로 풍족하게 이루어 질 때 더욱 그 횟수가 늘어날 것이고, 이에 따라 학교의 공간(교실, 복도, 특별교실)은 더욱 비좁게 피부에 와 닿을 것이다.

“결국 단위학교에서 이동수업을 줄이기 위해서는 선택과목의 폭을 좁힐 수 밖에 없습니다. 또한 이동수업을 하더라도 가능하면 동일계열 과목을 같은 교사가 가르치도록 하여(예를 들면 사회문화, 정치경제) 이동수업을 최소화하는 방향으로 하기 때문에 학생들이 다양한 전공 교사에게서 깊이 있는 교육을 받기는 현실적으로 너무 제한이 많습니다(A고교 교육과정 담당교사).”

학교에서는 이러한 사태를 줄이기 위해 교과목 선택의 폭을 줄일 것이고 학생들의 그렇지 않아도 제한되어 있는 교과목 선택의 폭은 더욱 협소해 질 것이며, 결과적으로 학생들의 교육에　대한　권리는 침해를 받게 될 것이다.

4)교사중심 장학활동 미흡

선택중심 교육과정과 교사의 장학활동 또한 깊은 관련이 있다. 전공이 다양한 교사들 간의 팀티칭이나 동료장학을 통해서 교육과정 운영이 보다 다양하게 전개될 수 있기 때문이다. 그러나 교내장학 활동이나 동료장학에서 선행되어야 할 일은 교사들의 열린 마음이다.

“학교장학이 제대로 이루어지기 위하여 교사들의 마인드가 열려있어야 합니다. 교장, 교감에게 장학기능이 있다고 해도 교사들이 자신의 수업을 열지 않으면 교장, 교감이 제대로 장학을 하기 어렵습니다. 그러나 일선 교사 대부분은 교생과 같이 수업에 들어가는 것도 꺼리고 있어요. 결국 장학사들의 장학은 형식적, 폐쇄적인 장학에 불과합니다. 장학사가 온다고 하면 미리 수업연구하고 준비하여 수업을 하는데 실제의 수업과는 다르지요. 연습된 수업보고 하는 장학을 장학이라고 할 수 없잖습니까?(A 고교 교육과정 담당교사)”

제7차 선택중심 교육과정에서 교사의 책임은 매우 크다. 오늘날 교사는 학생들이 개인의 능력과 적성, 진로에 맞추어 학습을 계획하고 자기주도적으로 학습하는 방법을 학습시킴으로써 ‘안내하고 지휘하는 조정자’로서의 역할을 해야 한다. 선택중심 교육과정이 우리의 전통적이고 획일적인 교육에서 탈피하여 다양하고 창의적인 능력을 신장시키는 방향으로 발전하기 위하여 무엇보다 교사들의 지식관(교육관, 학생관, 교육과정관, 교과서관)의 변화를 필요로 한다. 따라서 교사들 스스로의 협력뿐만 아니라 열린 마음이 무엇보다 중요하다.

이상에서와 같이 선택중심 교육과정을 편성․운영하고 있는 단위학교의 현장에서는 많은 문제점들이 속출하고 있다. 이러한 문제점들은 선택중심 교육과정이 앞으로 나아갈 바를 제시해 주는 하나의 지표로 이해하면서 선택중심 교육과정이 보다 효율적으로 이루어지기 위한 현장의 요구를 알아보기로 한다.

2.선택중심 교육과정 편성․운영을 위한 교육행정 지원에 대한 현장의 요구

가. 선택 중심 교육과정 편성․운영을 위한 교육행정 지원 현황

2003학년도 처음으로 단위학교에서 운영되고 있는 선택중심 교육과정은 이미 여러 해 전부터 국가수준, 교육청 수준, 단위학교 수준에서 계획하고 준비해온 교육과정이다. 시행 첫해인 2003학년도 선택중심 교육과정은 많은 시행착오를 거치면서 단위학교에서 운영되고 있으며 교육과정이 앞으로 해결해야 할 많은 교육행정 지원 과제들을 제시하고 있다. 새 교육과정을 위한 지원체제로서 교육재정을 GNP 대비 5%를 확보한다는 전제하에 원격교육지원으로 학교간 선택과목 개설되고, 교수요원확보로서 순회교사제, 정시교사제, 기간제교사임용제, 강사제, 명예교사제 등이 도입되고, 교육정보망으로서 컴퓨터 개별화 프로그램 개발이 지원되는 한편, 학교시설개선으로 도서관, 어학실, 교실규모의 다양화, 컴퓨터실이 확보되고, 초․중등학교 통합운영이 되고, 선택과목 평가제를 도입하여 대입제도를 개선하는 등 많은 지원체제를 마련하고 있다(김만곤, 2003). 그러나 이러한 다양한 지원체제가 단위학교에서 이루어지기 위해서는 보다 단위학교 중심적인 교육행정 지원체제의 마련이 시급하다. 여기서는 단위학교 현장에서 선택중심 교육과정을 편성․운영하는 교사들이 요구하는 교육행정 지원은 무엇이며 추후 지원방안에 대해서 알아보고자 한다.

나. 선택 중심 교육과정 편성․운영을 위한 교육행정 지원에 대한 현장의 요구

1)단위학교의 자율재량권 확대

국가지침, 교육행정 지침은 단위학교의 자율적인 교육과정 편성․운영에 재량권을 제한하고 있다. 지침에 맞추기 위한 문서 개발 보고 위주의 행정업무는 단위학교 운영의 효율성을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 자발적인 운영의 묘를 제한하게 된다.

“제6차 교육과정에서는 수업시간을 학기당 204단위로 하고 ± 10%의 융통성을 학교장이 가지고 있었으나 제7차 교육과정에서는 매주 36단위로 맞추어야 하는 애로가 있어요. 또한 교육인적자원부 지침, 교육청 지침의 말미에는 ‘학교의 사정에 따라’ 라는 융통성 있는 선택을 학교가 하도록 하였으나 이 또한 얼마만큼 사정을 고려할 수 있는 것인지 기준이 모호하여 단위학교의 교육과정 편성․운영에 많은 어려움이 되고 있습니다(B 고교 교육과정 담당교사).”

제7차 선택중심 교육과정에서 매주 36단위씩 한 학기에 216단위를 이수해야한다는 지침에 의해 교육과정 편성에 어려움을 겪고 있는　바， 국가기준 지침으로는 학기당 수업시수만 정하고 나머지는 학교에 맡기는 학교 교육과정 운영의 자율권을 확대하여야한다는 것이 교사들의 생각이다.

2)다양한 전공교사의 수급

교사수급방안에는 여러 가지가 있으나 단위학교 수준에서 교사들의 희망은 공립과 사립에서 조금 달리 나타난다.

“순회교사를 많이 확보할수록 폐과를 시키지 않을 수 있습니다. 순회교사는 정식교사로서 각 학교를 순회하면서 해당과목을 가르칠 수 있는 제도로서 교사들간의 접촉으로 총 수업시수를 덜어주므로 해당학교교사는 좋아하나 순회교사 자신이 좋아하지 않습니다. 교육청에서도 순회교사가 많으면 예산 등에서 많은 부담이 되기 때문에 가능하면 해당학교가 허용하는 범위 내에서 교육과정을 운영하라고 합니다(A고교 교육과정 담당교사).”

“저는 개인적으로 협력학교라든지, 순회교사제 맘에 들지 않아요. 공립학교와 사립학교는 교사수급 방법이 다르지 않습니까? 사립에서야 한번 채용되면 정년까지 가는 것으로 봐야 하는데... 공립교사들은 5년 주기로 이동을 하거든요. 학교나 학생에 대한 책임이 더 크게 느끼는 쪽이 어딘 것 같아요? 그야말로 공립은 5년 있다 떠나거나 1-2년 있다 떠나면 그만이지만 우리는 싫든 좋든 종신 고용인 셈이라서요(B 고등학교 예체능 담당교사).”

공립교사들은 비교적 순회교사의 이동이나 협력학교간의 상호작용을 긍정적으로 생각하는 한편, 사립학교 교사들은 시간강사를 탄력적으로 채용하는 방안을 선호하고 있다.

3)업무분담 요원의 배치

제7차 선택중심 교육과정에서는 과거에 비하여 업무량이 폭주하는 교육과정이다. 또한 학교 교육과정을 편성하고 운영하는 일은 모두 교사들의 손에 의하여 이루어기　때문에 교사들이 본업인 수업에 충실할 수 있도록 교사들의 업무를 덜어줄 행정업무분담요원의 배치가 요구된다.

4)지구별 장학활동, 협력학교 확대

선택중심 교육과정에서 단위학교의 개별적인 인적 물적 지원만 가지고는 교육목표를 달성하기 어렵다. 특히 소수학생의 과정 및 교과목선택권을 단위학교가 모두 수용하여 보호하기에는 우리의 학교 현장의 물적, 인적자원에 한계가 있다. 인근학교끼리의 연계교육을 통한 협력이 요구된다.

5)교사 및 강사 확보를 위한 재정 지원 내지는 학교장의 재량권 확대

교사 또는 강사 채용에 자율권을 확대하여 주길 요구하며 동시에 이를 위한 경비지출도 교장 또는 학운위의 재량에 맡기는 등 단위학교에 재량권의 확대 및 단위학교 중심의 교육재정 지원이 요구된다.

다. 바람직한 선택중심 교육과정을 정착시키기 위한 교육행정 지원방안

1)교육인적자원부 수준의 교육행정 지원방안

a) 단위학교 중심의 교육재정지원 및 단위학교 학교장의 재량권 확대

단위학교는 각 학교마다 지역적, 문화적 특성이 다르기 때문에 이에 따른 재정 지원도 달라야 한다. 또한 교강사의 채용, 시설 확충 등의 범위를 확보하여 학교장의 재량권의 폭 또한 넓혀 주어야 한다.

b) 교육과정 행정업무 담당 요원의 배치

선택중심 교육과정 편성과 운영에서 요구되는 기초조사 및 문서작성, 통계처리 후 보고서 작성 등에서 요구되는 행정업무의 처리를 위하여 교사 이외에도 교육과정 전문 인력이 필요하다.

c) 진로지도 및 교과 선택에 대한 안내자료 개발․보급 및 학생 시간표 작성 등 통계 처리 프로그램 개발

학교업무가 과거에 비해 많이 전산화 되었다고 해도 수기 형태의 일이 다반사이다. 특히 선택중심 교육과정과 관련된 제반업무는 아직 과학적인 프로그램 개발이 미흡한 실정이기 때문에 단위학교의 행정업무를 폭발적으로 증가시키고 있다. 따라서 진로지도 및 교과 선택에 대한 안내자료 개발․보급, 학생 시간표 작성 등 통계 처리 프로그램 개발이 시급히 요구된다.

2)시․도교육청의 수준의 교육행정 지원방안

가)동일 지역 또는 인근지역 내의 협력학교 체제 구축

선택중심 교육과정은 단위학교 독자적으로 편성․운영하기에는 여러 가지 물적․인적자원이 열악하기 때문에 동일지역 또는 인근지역내의 협력학교 체제가 보다 조직적으로 구축되어야 한다. 예체능 과정설치와 같은 소수학생들이 요구하는 과정 내지 교과목을 단위학교가 독자적으로 설치하려면 여러 가지 물적 자원과 인적 자원이 뒤따라야 하나 현실적으로 교육재정이 넉넉하지 않은 우리나라 실정에 비추어 볼 때 조직적인 협력학교체제의 구축이 보다 현실적인 교육행정 지원 방안이라 할 수 있다.

나)교사 채용 보다는 강사 초빙체제 확대

선택중심 교육과정의 성격 상 교사를 일일이 채용한다는 것은 매우 어려운 일로 학기마다 과부족되는 교원의 확충을 위하여 강사초빙이 자유롭게 활성화되어야 한다. 학교장에게 강사초빙의 자율권을 지원하여 단위학교에서 부족한 인적자원을 학기 단위로 보충할 수 있도록 해야 한다.

3)단위학교수준의 교육행정 지원방안

가)교육행정가의 교육과정 중심 학교운영

단위학교 교육행정가의 교육과정을 이해하고 적극적으로 지원하는 자세가 필요하다. 국가 및 시도로부터 내려오는 업무 및 학교운영의 제반사항에 대하여 교육행정가는 다수의 교사가 참여하는 의사결정 체제를 갖추어야 한다. 또한, 교육과정과 관련된 교사연수 프로그램 등에 교육행정가 자신도 적극적으로 참여하여 교육과정을 이해하고 지원하는 전문 교육행정인의 면모를 갖추어야 한다.

나)교사의 지식관의 변화

새로운 교육과정에 대응하기 위한 교사의 지식관(교육관, 학생관, 교육과정관, 교과서관)의 변화가 요구된다. 선택중심 교육과정은 교사가 열린 마음으로 학생의 진로를 진정으로 인식하고 조율해 가는 만들어 가는 교육과정이므로 무엇보다도 교사의 새로운 패러다임에 대응하는 지식관의 변화를 필요로 한다.

다)진로지도 및 교과 전문 상담교사제의 운영

학생의 적성과 흥미, 진로를 이해하여 그의 장래 전공과 직업을 결정하는 일은 학생 자신 만으로는 매우 어려운 일이다. 이에 따라 진로지도 전담교사가 각 학교에  배치되어야 한다. 또한 학생의 선택 과목이 확대될 것에 대비하여 교과 전문 상담 교사제의 운영이 필요하다.

Ⅳ.결　론

위의 연구 결과를 바탕으로 내린 결론은 다음과 같다.

첫째, 선택중심 교육과정의 바람직한 편성․운영을 위한 우선적으로 선행되어야 할 것은 제7차 교육과정 전반에 걸친 체계화된 진로지도이다. 초등학교부터 재량활동 시간을 통하여 지속적이고 체계적인 진로지도가 이루어져야 선택중심 교육과정에서 진로를 잘 선택하게 되고 이에 따라서 교육과정, 교과목의 선택에 확신을 가질 수 있다. 따라서 진로지도 전문상담교사를 연수․확충하는 일도 시급하다할 것이다.

둘째, 교사수급의 융통성이 요구된다. 선택중심 교육과정은 학습자의 요구를 수용하기 위한 교과목의 배열은 다양할수록 좋으나 이를 위해서는 또한 다양한 전공의 교사, 전문성을 가진 교사의 확충이 필요하다. 선택중심 교육과정은 학습자의 요구가 다양한 만큼 교사의 전문성에서도 다양한 채널을 요구하고 있다. 교사의 전문성을 성장시킬 수 있는 연수제도 및 연수 점수가 떨어지는 교사들에 대한 재교육제도 등의 마련이 시급하다.

셋째, 교과의 특성별 수업이 가능한 교실 및 부대시설이 확충되어야 한다. 제7차 교육과정은 초등교육과 중등교육의 연계교육으로서 특히 선택중심 교육과정에서는 교과별 전담교실 및 교사연구실이 요구되고 있다. 또한 공강 시간을 효율적으로 보낼 수 있는 학생들을 위한 공간도 필요하다.

넷째, 선택중심 교육과정 전담 행정요원이 정착되어야 한다. 선택중심 교육과정은 많은 행정적인 업무를 동반하는 만큼 교육과정 전담 행정요원의 확충이 시급히 요구되고 있다.

다섯째, 소수 학생들을 위한 과정설치 및 효율적인 운영을 위한 시․도교육청의 교육행정기구의 지원이 필요하다. 소수 학생들이 지원하는 과정의 설치 및 운영을 위하여 학교간의 협력학습을 유도하고 있으나 현실적으로 학교 간 교사 및 학생들의 이동, 이동소요시간, 협력학교 구축체제, 수업의 효율성, 학생생활지도, 평가, 전담교사의 확충 등 어려움이 산재하여 있다.

여섯째, 현행 대학 입시안에 구속되어 있는 고등학교 교육과정을 단위학교가 독자적으로 운영할 수 있는 체제로 전환하여야 한다. 선택중심 교육과정은 학생 스스로 만들어가는 교육과정으로 그 만들어진 교육과정을 제대로 이수하여 그것이 대학진학과 연계가 되도록 하자는 기본정신을 가지고 있는 만큼 교육과정 구성에 기본취지에 충실한 교육과정이 편성․운영되기 위한 체제로의 전환이 시급히 요청된다.

이상에서 제시한 선택중심 교육과정을 위한 교육행정 지원이 성공적으로 정착되기 위하여 보다 상위기관의 체계적인 지원정책수립이 요구된다. 제시한 교육행정 지원방안은 단위학교나, 지역교육청 차원의 노력만으로는 감당하기 어려운 것으로 지역교육청 및 교육인적자원부 그리고 정부차원의 적극적인 지원이 이루어질 때 선택중심 교육과정 본지에 맞는 편성․운영이 가능해진다. 앞으로의 교육과정의 개정방향이 점진적 개정으로 이루어진다고 볼 때 이러한 노력 또한 점진적으로 수정․보완됨으로써 보다 바람직한 방향으로 제7차 교육과정이 실효를 거둘 수 있을 것이다.

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한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 이병식

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OECD 고등교육 주제검토 영역을 통해 본

한국 고등교육 체제의 현황, 문제점 및 개선방안

이 글은 이병식 외(2005). 『한국 고등교육 체제진단 및 개선방안 연구』 교육인적자원부 교육정책연구 2004-특-06에 기초하여 수정ㆍ보완하였다.

이 병 식 (한국교육개발원)

bsrhee@kedi.re.kr

1. 서론

우리나라 대학이 바뀌어야 한다는 요청이 커지고 있다. 변화는 현실을 직시하는 것으로부터 시작해야 한다는 것에 이의를 제기할 사람은 없지만, 그 현실이 개인의 관점이나 집단의 이해 등에 따라 서로 다르게 해석될 수 있기 때문에 현실에 대해 어느 정도 합의된 의견을 도출하는 것은 쉬운 일이 아니다. 고등교육의 현실에 대한 이해도 마찬가지이다. 한편에서는 우리나라 대학교육이 심각한 중증장애를 겪고 있다고 걱정하는 목소리가 있는 반면, 또 다른 한편에서는 이 정도면 괜찮다고 하는 사람들도 있다. 고등교육의 현실에 대한 생각이 장님 코끼리 만지듯 다양하게 제시되고 있는 것은 고등교육의 다양성에 그 이유가 있다. 기업은 한 해 장사를 마무리하고 나서 돈을 얼마 벌었고 시장점유율은 얼마나 높아졌는지 등 매우 간단한 지표를 통해서 그 성과를 파악할 수 있지만, 대학은 이와 다르기 때문이다. 고등교육의 목적이 다양할 뿐만 아니라 대학구성원이나 대학들이 동일한 목적을 추구한다고 보기도 어렵다. 그리고 아주 어렵게 현실에 대해 어느 정도 합의된 의견에 이른다고 하더라고 문제가 있는 경우 그 원인이 무엇인가에 대한 논의로 넘어가면 생각의 차이는 보다 분명하게 드러나는 경향이 있다.

고등교육의 현실을 다시 들여다보는 글이 최근 부쩍 많이 늘었다. 그 종류도 수필적 성격의 글에서부터 다소 분석적인 글에 이르기까지 다양하다(김동훈, 1999; 정영수, 2002; 오욱환, 2003; 반상진, 2003; 박세일 외, 2004; 황갑선, 2004; 박거용, 2005). 글쓴이들의 대부분

이 대학교수이거나 전문연구자들인 이들의 주장은 대부분 우리나라 고등교육이 문제가 많다는 것이다. 또한 종종 이들의 비판의 대상이 되곤 하는 교육부도 고등교육이 문제가 많다고 보는 입장에서 이들과 맥락을 같이 하고 있다. 우리나라 고등교육에 대해서 다소 호의적인 입장을 취하고 있는 사람들은 흥미롭게도 우리 자신들이 아니라 외국의 학자들이다. 세계은행이나 OECD에 속한 학자들은 한국 고등교육이 문제가 없는 것은 아니지만 다른 나라에 모델이 될 만한 요소들도 적지 않게 갖고 있다고 보고 있다(World Bank, 2000, 2005). 예를 들면, 해방 후 상대적으로 짧은 역사 속에서 고등교육이 국가발전에 많은 기여를 하였으며, 민간부문의 자원을 효율적으로 활용하여 고등교육의 확대에 효과적으로 대응해 온 것은 개도국뿐만 아니라 유럽의 OECD 국가들도 주목을 하고 있는 부분이다. 이와 같이, 외국 학자들의 우리나라 고등교육에 대한 전반적인 이해에도 불구하고 아직까지 이들의 분석은 초보적인 수준에 머물러 왔다. 그런데, 지난 2004년부터 OECD 교육위원회는 OECD 회원국 17개 나라가 참여하는 고등교육 주제검토 연구사업(OECD Thematic Review of Tertiary Education)을 추진하고 있는데, 2007년까지 지속될 이 사업을 통해서 참가국들의 고등교육 체제를 총체적으로 진단하고 문제점들에 대한 해결방안을 모색하려 하고 있다. 우리나라도 이 연구 사업에 참여하고 있는데, 2005년 4월까지 이 연구사업 참여를 위한 기초연구를 마치고 10월말 경에 OECD 고등교육 전문검토단이 방한할 예정으로 있다.

영어에서 고등교육을 의미하는 용어는 일반적으로 세 가지가 있다. 가장 보편적으로 쓰이는 용어는 higher education이며, 보다 최근에는 유럽을 중심으로 tertiary education이 사용되고 있다. 후자는 보다 다양해진 고등교육 유형을 포괄적으로 지칭하고 있다. 한편, post-secondary education은 중등교육 이후의 모든 프로그램과 교육을 일컫는 것으로 가장 포괄적인 의미로 사용되고 있다.

이 글에서는 OECD 고등교육 주제검토 연구사업의 일환으로 OECD가 각 국의 고등교육 체제를 분석하기 위해서 제시한 영역에 기초하여, 우리나라 고등교육 체제의 현황, 문제점 및 정부의 대응을 검토하고, 고등교육 체제를 개선하기 위해서 정부차원에서 중점적으로 추진해야 할 과제들을 논의하고자 한다.

OECD 고등교육 주제검토 영역은 다음과 같은 여덟 개로 구성되어 있다: (1)고등교육 체제와 노동시장의 연계, (2)고등교육의 지역적 역할, (3)연구혁신에서의 고등교육의 역할, (4)고등교육의 형평성, (5)고등교육 자원 확보, (6)고등교육 체제의 규제와 연계, (7)고등교육의 질 확보, (8)고등교육의 국제화ㆍ세계화 등이다.

2. 고등교육 주제검토 영역별 현황, 문제점 및 정부의 대응

2.1 고등교육 체제와 노동시장의 연계

▷현황 및 문제점

우리나라 고등교육 체제는 노동시장과의 연계가 취약하다. 결과적으로 대학(전문대학과 대학교) 졸업자들의 취업률이 평균 67% 수준에 머무르고 있다. 특히 대학교 졸업자는 평균적으로 두 명 가운데 한 명만이 취업을 하고 있는 것으로 나타나서 전문대학 졸업생(취업률: 77.2%) 보다 더욱 심각한 수준임을 알 수 있다.

또한 학교수준별, 분야별로 고등교육 인적자원의 수요ㆍ공급의 불일치가 나타나고 있는데, 전반적으로 학사급 이하의 인력은 과잉 공급되고 있는 반면 국가전략 분야의 석ㆍ박사급 핵심인력을 부족한 상황이다.

이와 같이 대학 졸업생들의 취업이 어려워지자 대학 재학생들의 휴학률이 함께 상승하고 있다. 2002년 4년제 대학의 경우 약 20%가 휴학을 하였으나, 2004년에는 휴학률이 약 30%로 증가하였다(부록 <표 1> 참조). 이는 최근 대졸자의 취업난으로 졸업을 늦추고 취업에 필요한 교육ㆍ훈련을 받거나 향후 직업과 관련된 경험을 높이려는 추세가 반영된 것으로 볼 수 있다.

▷정부의 대응

노동시장의 인력수급 불일치를 해소하기 위해서 정부는 수도권 대학 및 의료인력 등 극히 일부를 제외하고 대학이 자율적으로 정원을 조정하도록 조치함으로써 시장을 통한 자율적 조정메커니즘을 활용하고 있다. 이와 더불어, 취업실태 정보, 직업세계 정보 등 교육과 노동시장 정보를 학생 등 정보 수요자에게 보다 적극적으로 제공하고 있으며, 학생 진로지도와 대학의 취업지원 기능을 강화하기 위한 지원을 하고 있다. 이와 함께, 대학에 대한 재정 지원사업(NURI 사업, 산학중심대학 지원사업 등)을 통해 직업세계의 변화를 반영한 전공 개편, 교육과정 개선, 산학협력 활성화, 성장 유망분야로의 정원 조정 등을 유도하고 있다.

교육과 노동시장간의 연계 강화를 위한 기초자료 확보를 위해 교육인적자원부는 한국교육개발원에 의뢰하여 조사를 위한 전산시스템을 구축하고, 매년 대학과 전문대학 졸업자 전체를 대상으로 취업실태를 조사하고 있고, 조사결과를 공표하여 학생, 학부모 등이 진로선택 및 직업탐색에 참고하도록 지원하고 있다. 한편, 노동수요 측면의 통계는 노동부 지원으로 중앙고용정보원이 관장하고 있다.

또한, 대학생들이 노동시장에서 원하는 기술과 지식을 습득할 수 있도록 하기 위해서 정부ㆍ대학ㆍ기업 차원에서 다각적인 노력을 기울이고 있다. 교육인적자원부는 장기적인 안목에서 수요자의 요구가 교육과정에 반영되도록 하는 수요자중심 교육체제 구축을 지원하는 한편, 핵심 이공계 전공능력 및 기초소양능력을 선정하여, 이를 효과적으로 제고하기 위한 교육과정 및 자료를 개발ㆍ보급할 예정이다. 또한, 산업별 관계자들로 구성된 산업별 협의체와 대학 간의 유기적인 연계를 맺도록 하여, 대학이 교육내용을 구성ㆍ운영하는데 산업체가 적극 관여할 수 있도록 하는 한편, 대학교육에 대한 산업체의 만족도 및 요구사항을 끊임없이 대학에 제공하는 체제를 시스템화 해 나갈 계획이다. 이와 더불어, 교육인적자원부에서는 국가직무능력표준을 작성하고 있는데, 장기적으로 각 분야별 직무능력표준이 완료되면, 이에 근거해서 각 대학이 교육을 운영할 수 있게 될 것이다. 단기적으로는 대학과 산업체와의 연계를 강화하기 위하여 현장실습 활성화, 대학교육과정 편성시 산업체의 적극 참여, 대학과 산업체간 유기적인 협력체제 구축 등을 추진하려 하고 있으며, 노동부 주관으로 고용보험제를 통해서 다양한 직업훈련프로그램을 제공하고, 민간기업이 현직교육(OJT)을 확대ㆍ제공하도록 유도하고 있다.

2.2 지역에서 고등교육의 역할

▷현황 및 문제점

우리나라 고등교육 체제는 지역적으로 불균형한 상태이다. 규모 면에서 수도권에 위치한 대학들에 비해서 지방에 소재한 대학들이 더 큰 비중을 차지하고 있음에도 불구하고, 지방대학들은 학생유치에 상대적으로 더 큰 어려움을 겪고 있으며 지방대학 졸업생들은 취업에 상대적으로 더 많은 어려움을 겪고 있다. 또한, 지역의 우수한 인재의 유출도 매우 심각한 수준이다(류장수, 2005). 여러 단계를 통해서 지역의 우수한 학생과 졸업생들이 수도권으로 집중되는 현상이 벌어지고 있다.

전국 대학에서 지방(서울과 경기지역을 제외한 지역)에 소재한 대학이 차지하는 비중은 학교수, 재적학생수, 그리고 교원수의 모든 면에서 약 60%를 넘고 있다.

지방의 입장에서 이와 같은 우수학생 유치의 어려움과 유출은 지역사회와의 연계를 어렵게 하는 심각한 요인으로 볼 수 있는데, 이러한 어려움에도 불구하고, 전체적으로 대학들은 지역사회와의 협력활동에 많은 관심과 노력을 기울이고 있다. 협력활동의 분야는 지역사회 및 산업에 필요한 인적자원개발, 지역산업과 연계한 연구개발, 그리고 지역사회봉사로 나누어 볼 수 있는데, 각 분야별로 다양한 활동들을 전개하고 있는 것으로 나타났다. 인적자원개발 분야에서는 산학협력교과과정의 개설과 계약학과 설치, 계약형 전공이 개설되거나, 지역사회에서 요구되는 전문인력의 양성과 재교육 프로그램을 제공하고 있다. 연구개발 측면에서는 지역산업과 연계한 사업을 운영하거나 연구인력 지원, 고가 장비 구축 및 활용 등 상호 연구지원을 하고 있으며, 지역사회 봉사를 위해서 자원봉사나 지역산업의 기술자문 등의 활동을 하고 있다.

▷정부의 대응

교육인적자원부는 지방대학이 지역혁신주체로서 역할을 충실히 할 수 있도록 지원하기 위해 다양한 사업을 추진해 왔다. 그동안 구조조정, 다양화, 특성화를 통한 지방대학의 경쟁력을 강화하고, “산학협력단”을 대학에 설립하여 산학협력을 촉진하며, 이를 뒷받침하기 위한 산학협력회계를 운영토록 조치하고, 대학의 창업보육기능을 확대하여 기업공간과 기술지도 등 기업지원서비스를 제공하며, “주문식 교육”과 같이 산업체 수요에 부응한 교육과정 개선을 촉진하고 있다. 특히, 2004년에는 지방대학 혁신역량 강화사업(NURI Project)을 입안하여, 지방대학을 핵심 축으로 하는 지역혁신의 기틀을 마련하였다.

<박스 1> 누리사업의 내용

정부는 지역균형발전의 틀 속에서 고등교육기관을 중심으로 한 지역혁신(개발)을 중요한 정책과제로 설정하고 관련 고등교육 정책을 추진하고 있다. 이를 위해 대표적으로 추진하고 있는 재정지원 사업이 지방(수도권이외)에 소재하는 대학의 교육역량강화를 목적으로 하는 누리(New University for Regional Innovation)사업이다.

누리사업은 지방대학이 지자체, 기업, 연구소 등 지역 내 유관기관과의 연계를 통해 지방대학의 다양화 및 특성화, 지방대 학생들의 취업 경쟁력 제고, 지역혁신의 중추기관으로서 지방대학의 역할을 활성화하는 등 지방대학의 역량을 강화하기 위한 정부 재정사업이다. 이 사업에는 2004년도부터 2008년까지 5년간 총 1조 3,600억원이 중앙정부로부터 투자될 예정이고, 사업예산은 지역의 인구, 학생수, 학교 수 등을 기준으로 13개 시ㆍ도별로 배분된다.

누리사업에 참여하는 사업단은 대학의 학사조직을 중심으로 지자체, 산업체, 연구소, NGO 등이 참여하는 것으로, 지역의 전략산업이나 지역개발과 연계된 다양한 분야(인분, 사회, 자연과학, 공학 등)의 인적자원을 개발하는 것으로 목적으로 하고 있다. 2004년에 112개 사업단이 선정되었으며, 2005년에 추가로 7개 사업단을 선정할 계획이다.

2.3 연구와 혁신에서 고등교육의 역할

□ 연구개발 분야

▷현황과 문제점

지난 10년간 국가 전체적으로 연구개발에 투자되는 총액은 꾸준히 증가하였으며, 기업체의 연구개발비가 지속적으로 약 70%이상을 차지하고 있다. 대학의 연구개발비는 공공연구기관의 연구개발비 보다 다소 낮은 수준이지만, 공공연구기관과 대학 간의 연구비 격차는 점차 줄어들고 있다(부록 <표 2> 참조).

대학에 지원되는 연구비를 재원별로 보면, 정부의 지원은 지속적으로 늘고 민간부분의 지원이 최근 3년 동안 평균적으로 약 2천억원 정도 감소하였다. 연구개발 분야는 정부가 많은 재정지원을 하고 있는데, 2003년도 대학 자체 지원 및 외부 수부를 통한 총 학술연구비는 약 2조원으로, 이 가운데 정부기관이 지원하는 연구비가 약 1조 5천억원인 76%를 차지하고 있다.

이와 같은 정부의 지원에 힘입어 대학의 연구개발 분야에서 가시적인 성과가 나타나고 있지만, 아직까지 우리나라 대학의 연구개발비 투자 규모가 그리 크지 않고 대학 간 편중은 높은 편이다. 국가차원에서는 연구평가 시스템이 구축되어 있지 않고, 평가결과와 재정지원의 연계가 약하며, 연구혁신을 지원하는 법령체제 또한 미흡한 상황이다. 대학의 경우도 연구여건이 일반적으로 취약한데, 연구가 필요한 대학의 경우 연구에 집중할 수 있는 시간이 부족한 반면, 교육이 주를 이루는 대학에서도 연구가 강조되고 있는 등 전반적으로 역할의 분담과 체제가 취약하다.

□산학협력 분야

▷현황과 문제점

대학과 산업계의 연계를 위해서 정부 각 부처는 인프라 구축, 기술개발 및 창업지원, 실용교육 지원, 공동연구 지원 등 다양한 지원을 하고 있다. 대학 내 산학협력을 위한 인프라 구축을 위해서 산자부, 과기부, 정통부 등이 지원을 하고 있다. 산자부는 지역별로 대학에 ‘지역기술혁신센터’(TIC : Technology Innovation Center, 총 38개)를 설립, 해당 중소기업의 신기술 개발 등을 지원하고 있고, 98년부터는 기업․대학․연구소 등 기술혁신 자원을 일정한 장소에 집적시킨 ‘테크노 파크’(TP : Tecchno Park) 조성도 추진하고 있다. 과기부는 90년부터 한국과학기술재단을 통해 ‘과학연구센터(SRC) 29개, ’공학연구센터(ERC) 40개 등 69개 대학에 ‘우수연구센터’를 지정한 데 이어 95년부터는 대학내 ‘지역협력연구센터(RRC)를 설립(95-2003년간 59개 RRC에 1,336억원 지원), 지방 비교 우위 산업을 육성 중에 있다. 정통부는 2000년부터 ‘대학IT 연구센터(ITRC)를 지정(현 40개), 핵심정보통신 기술개발 지원 및 전문인력 양성을 모색하고 있다.

산학협력에서 기술개발 및 창업지원을 위해서 산자부는 2003년부터 지역 주력산업 관련기업과 지방대 교수와의 공동기술 개발을 지원하는 ‘지역혁신 인력양성’사업을 실시하는 한편 2004년부터는 공동 연구과제 발굴시 산업계 참여를 제도화하기 위해 업종별 해당 산업계․노동계 인사들이 참여하는 ‘산업별협의회를 구성․지원하고 있다. 한편, 정통부는 97년부터 대전 소재 정보통신대학원대학교내에 중소기업 기술지원을 위한 ‘정보통신 산학연 공동연구센터’(JRC)를 운영 중에 있고, 중기청은 93년부터 중소기업이 대학․연구기관과 공동 기술개발 작업에 참여할 경우 소요자금의 50%(자자체 25%, 해당기업 25% 자금 부담)를 지원하는 ‘산학연 공동기술개발 컨소시엄’사업을 추진하고 있고 2003년부터는 총 32개 대학에 ‘중소기업협력단’을 설치, 해당 대학 내 대기업 기술이전 사업을 총괄․관리토록 하고 있다. 과기부도 2001년부터 공공기술의 민간이전 및 상업화 촉진을 위해 ‘기술이전조직’(TLO)설립을 지원, 특허 출원․시제품 개발을 촉진하고 있다. 이와 함께 민간 차원에서는 ‘대학산업기술지원단’이 창단(96.9)되어 대학, 기업간 기술이전을 지원(현 122개 대학, 2,000여명의 교수 참여)하고 있다.

산학협력의 실용 교육 지원 분야에서는 교육인적자원부가 대학의 직업교육역량과 취업률 제고를 위해 ‘주문식 교육과정’, ‘1인 1사 전담교수제’(한국산업기술대학) 등 우수사례를 확산시키는 한편 98년부터 매년 권역별로 ‘산학협력우수대학(현 20개)’을 선정, 교육시설․자재 등을 지원하고 있고, 2004년부터는 시․도별 ‘산학협력중심대학’ 선정을 통하여 실용교육 확산의 거점으로 활용하고 있다. 중기청은 2004년부터 중소기업과 지방대학간 협력관계를 R&D 중심에서 인력분야로 확대하기 위하여 ‘산학인력 협약제’를 추진하고 있다. 또한 국가균형발전위원회내 정부․대학․경제단체 등으로 구성․설립(2003.10)된 ‘산학협력 민관협의기구’는 2004년 3월 부터 대학생이 기업연수를 받으면서 학점을 취득하는 ‘산학협동 교육프로그램’을 도입, 전국적으로 확대할 예정으로 있다. 한편 일부 대기업들은 자체 대학 설립 등을 통해 자사가 필요로 하는 실용인력 확보를 모색하고 있다. POSCO는 포항공대, 포항산업과학연구원, 포스코기술연구소 등을 설립, 독자적인 기술개발 및 인력양성 체계를 구축하고 있고, 삼성전자, LG전자는 구미 공장 인근 금호공대에 사내 교육프로그램을 설치, 맞춤형 인력 공급 및 직원 재교육 시스템을 수립하고 있다.

이밖에도 교육인적자원부는 대학과 산업체 사이에 공동 연구를 증진하기 위해 산학협력 중심대학 육성 지원사업(2004-2008)을 추진하고 있는데, 이를 통해 대학의 기술이전ㆍ지도, 연구개발 센터로서의 역할 수행을 장려하여 지역혁신 클러스터의 중심기간으로 자리매김하도록 유도하고 있다. 이 사업에서는 총 13개 대학을 선정하여 5년간 2,000억원을 투자할 계획이다. 특히, 산학협력 결과 산출된 연구 성과가 실용화될 수 있도록 학교기업제도를 시행하고 있으며, ‘04년도에는 총 40개 학교를 선정하여 100억원을 지원하였다. 또한, 대학 안에 지방자치단체ㆍ정부출연연구소ㆍ기업 등이 소유하는 협력연구소를 유치하여 시설ㆍ기자재 및 인력 등을 공동으로 활용할 수 있도록 지원하고 있다. 또한 누리사업을 통해 산ㆍ학ㆍ관(연)의 연계적 협력 네트워크 구축, 지방 소재 대학의 특성에 부합하는 전략산업 육성 및 연구 분야 지원을 통해 연구성과물을 지역사회로 이전하여 지역 경제의 활성화에 기여하고, 대학의 연구경쟁력을 제고하려고 하고 있다. 이와 유사한 사업으로 두뇌한국21 지원사업이 있으며, 후속사업으로 Post-BK21 사업을 계획 중에 있다.

이와 같은 정부의 노력에도 불구하고, 산학연계는 부분적인 성과를 내는데 그치고 있다(Paik et al., 2004). 이와 같이 산학연계가 활성화되지 못하고 있는 이유들로는 양 측이 참여하는데 따른 인센티브가 크지 않고, 대학과 산업체간의 운영체제나 중점영역 등의 차이, 그리고 정부차원의 지원방식의 한계 및 미흡한 제도 등을 들 수 있다.

2.4 고등교육의 형평성

▷현황과 문제점

우리나라 고등교육에서 성, 연령, 그리고 사회경제적 지위에 따른 불평등이 지속되고 있다. 여학생들의 고등교육에 대한 참여는 점차 증가하고 있으나, 남학생에 비교해 볼 때 아직까지 상대적으로 낮은 수준을 나타내고 있다(부록 <표 3> 참조).

또한 고등교육이 주로 전통적인 연령의 학생들로 구성되어 있어서 비전통적인 연령의 학생들의 고등교육 기회가 제한적이다. 전문대학과 대학교에는 대부분 전통적인 연령(18세-25세)의 학생들로 구성되어 있으며, 이러한 추세는 지난 10년 동안 거의 변화가 없었다. 그렇지만 전문대학의 경우는 26세 이상의 학생들의 비율이 점차 커지고 있는 추세이다. 이에 비해 대학교의 경우는 26세 이상의 학생비율이 거의 변화가 없는 편이다.

더불어, 교육체제의 팽창은 고학력화를 초래하였고, 학력격차를 줄이는 데는 기여했지만 학력성취의 계층별 차이를 완화하는 데는 성공했다고 할 수 없다(장상수, 2001). 대체로 사회적으로 불리한 계층에 속한 학생들이 2년제 전문대학에 진학하는 경향이 강하고, 사회경제적 지위가 높은 부모를 둔 학생일수록 좋은 대학에 진학할 가능성이 커지는 경향이 나타나고 있다.

▷정부의 대응

고등교육의 기회확대를 위해서 정부는 산업대학, 방송통신대학, 사내대학, 사이버대학, 학점은행제, 평생교육시설 등을 설립하여 경제적, 사회적 약자층에 속한 사람들이 보다 쉽게 고등교육을 받을 수 있도록 하고 있다. 또한 사회적 소위 계층을 위해서는 대학 장애학생의 학습권 보장을 위해 장애학생 특성에 맞는 구체적인 교수ㆍ학습지원 체제를 구축하고 서비스를 확대하고 있으며, 국민 기초생활 보호대상자를 위하여 장학금을 지급하고, 대학입시에서도 장애인 특별전형, 농어촌 특별전형, 실업계고 특별전형 등을 실시하고 있다.

최근 정부는 이르면 올 2학기부터 학자금 대출을 정부가 보증해주기 위해 상반기 안에 정부출연으로 ‘학자금 신용보증기금(가칭)’을 설립할 예정이다. 또한 20년 장기 학자금 대출이 원활히 이뤄지게 학자금 대출을 근거로 한 자산유동화 증권(ABS: Assets-Backed Securities) 발행이 추진될 예정이다. 정부의 안에 따르면, 학자금 대출에 생활비를 포함시켜 대출한도를 현행 4년 동안 2천만원에서 3,600만원으로 늘릴 예정이며, 상환기간도 현행 7년씩인 거치 및 상환기간을 최장 20년까지 늘릴 계획이다. 정부의 학자금 신용보증 기금의 규모는 정해지지 않았지만, 정부가 약 1,000-1,500억원을 출연한 뒤 점차 확대하는 방안을 검토하고 있으며, 보증 규모는 출연금의 최고 12배에 이를 전망이다. 그간 정부의 학자금 지원은 은행 대출이자(연8.5%)의 절반정도(4.5%)를 보전해 주는 이자 보전방식이었으나 보증 방식을 바꾸게 되면 수혜대상이 보다 늘어나고 정부부담은 줄어들 것으로 기대한다. 그러나 학생들의 이자 부담은 연 6.5%-7.0%로 지금보다 다소 늘어날 전망이다. 이와 아울러 학자금 대출을 근거로 자산 유동화 증권을 발행하는 방안을 추진하고 있다.

2.5 고등교육 자원 확보

□ 인적자원 분야

▷현황과 문제점

대학 교원의 확보에는 대체로 큰 어려움이 없으나, 우수 교원의 확보에서는 지방에 소재한 대학들이 상대적으로 더 큰 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 신규교원의 선발에서 교육과 연구경력을 고려하고 있는데, 전문대학과 대학교 간에 약간의 차이는 있었으나 두 종류의 대학 모두 연구경력의 비중을 50%이상 반영하고 있는 것으로 조사되었다. 교원의 승진에서는 교육, 연구, 봉사업적을 각각 4:4:2 정도로 반영하는 경우가 가장 많았다. 한편, 교원의 보수체계가 개인의 능력과 성과에 따르기 보다는 많은 경우 연령이나 근속연수에 기초해서 결정되는 것으로 조사되었는데, 이는 교원들의 자기 개발에 대한 재정적인 인센티브가 크지 않은 것으로 볼 수 있다. 대체로 대학 교원의 채용, 승진 등에 관한 체제가 어느 정도 갖추어 진 것에 비해서 국가수준에서나 대학수준에서 교원의 질적 수준을 제고하기 위한 프로그램은 상대적으로 미흡한 수준이다.

전문대학은 약 50%, 대학교의 경우는 약 60%를 반영하고 있는 것으로 나타났다.

▷정부의 대응

그 동안 국가 및 고등교육기간이 대학교원의 질적 수준 향상을 위해서 투자한 프로그램의 경우에는 대부분이 연구역량강화와 관련된 분야에 집중에 되어 왔다. 다만 2004년부터 시행되고 있는 지방대학혁신역량강화사업(NURI)의 경우에는 지원내용이 연구보다는 산학협동강화, 현장실습 등 교육방법의 개선 등에 초점에 주어져 있어서 사회적인 수요를 반영한 변화라고 볼 수 있다. 한편 정부는 학술연구비 지원프로그램의 일환으로 국내대학에서 국가기관에서 근무한 일정자격이상의 전문가를 초빙하거나 국내의 학자들이 외국의 저명학자들과 공동으로 연구하거나 초청하는 프로그램을 제한적으로 지원하고 있다.

□ 재정자원 분야

▷현황과 문제점

우리나라 고등교육 재정의 경우, 정부가 고등교육에 지원하는 공교육비 규모가 작고 사부담이 큰 편이다. 또한, 공교육비를 위한 예산이 유동적이어서 안정적인 재원확보가 어려운 구조로 되어있다. 재원배분에 있어서도 고등교육에 대한 재정지원이 교육인적자원부를 비롯한 여러 부처에서 다양하게 이루어지고 있어서 비효율성을 초래할 가능성이 크다. 대학의 재정구조 또한 고등교육 기관 전체의 80% 정도를 차지하고 있는 사립대학의 경우 학생등록금에 대한 의존도가 높고 정부의 지원이 매우 낮아서 취약한 구조를 갖고 있다.

▷정부의 대응

교육인적자원부에서는 고등교육 재원 확보를 위해서 ‘고등교육재정지원법’을 제정하여 내국세의 일정 비율을 고등교육재원으로 확보하는 방안을 검토 중이나 기획예산처 등 경제부처에서는 반대하는 입장이다. 국가일반예산에서 고등교육 재원 확대방안에 대해서는 경제부처에서도 공감하고 있는 실정이며, 중기재정계획에 반영되어 있다. 또한, 학생에 대한 지원을 확대하기 위하여 학자금 이자보전사업을 유동화하는 등 민간에서 고등교육에 투자할 수 있도록 하는 방안을 검토중이다.

열린우리당 박찬석 의원이 2004년 11월 24일 발의한 ‘고등교육재정교부금법안’이 국회에 계류 중이다. 이 법안의 주요내용은 당해연도 내국세 총액의 7.6%를 고등교육기관의 운영을 위해 지원하는 것이다.

2.6 고등교육 체제의 규제와 연계

□ 고등교육에 대한 규제

▷현황 및 문제점

학사운영 등 많은 부문에서 교육인적자원부에 집중되어 있던 권한이 대학에 이양되었지만, 아직까지 대학운영 상의 제약이 많이 남아있다. 학생정원에 대한 통제가 완화되었으나, 아직까지 수도권 지역과 국공립대학, 그리고 사범계 및 의료 인력 부문에서는 정원조정이 제한되어 있으며, 정부에서 추진하는 재정지원 사업에 참여하기 위해서도 정원책정과 관련하여 다양한 규제를 받고 있다. 또한 학생선발권에 대한 제약도 남아있는데, 대학본고사, 고교등급제, 기여입학제 등이 금지되고 있다. 등록금 책정도 실질적으로 제한을 받고 있다. 또한, 대학에 대한 재정지원을 평가와 연계함으로써 정부에서 제시하는 평가기준에 학교의 운영을 맞춤으로써 자율성에 제약을 주고 있다.

▷정부의 대응

정부는 1990년대 들어오면서 교육분야를 포함한 행정 전 분야에 걸쳐 규제개혁을 추진하여 왔다. 특히 교육분야에서는 1995년 5ㆍ31 교육개혁방안의 일환으로 교육규제완화방안이 제시되었고, 이에 따라 교육규제완화위원회를 설치한 후, 정부의 자율화 정책에 따라 대학 학사운영, 정원관리, 학생선발, 재정 운영 등에서 대학 자율화를 지속적으로 추진해 오고 있다. 최근에는 2004년 3월부터 교육인적자원부가 대학 규제개혁 및 대학의 자율역량을 신장시키기 위한 목적으로 ‘대학자율화추진위원회’를 구성ㆍ운영해 오고 있다. 자율화 계획에 따라 정부(교육인적자원부)의 기능은 정책 중심으로 혁신하고 새로운 행정 수요에 따른 정책개발 기능을 강화하고 집행 업무는 대학 자율을 원칙으로 하되, 자율화 한 업무에 대해서는 사후적인 철저한 평가 및 지원, 감사, 정보공개 등을 통해 대학의 책무성을 확보할 계획이다.

이 위원회는 구성 얼마 후 대학 구조조정 업무를 심의하는 기능까지 부여되면서 ‘대학자율화ㆍ구조개혁위원회’로 개명되었다.

□ 고등교육 체제의 연계

▷현황 및 문제점

고등교육 체제는 고등교육기관을 비롯하여 다양한 유형의 교육훈련 프로그램 및 제도들로 구성되어 있는데, 우리나라의 경우 이러한 다양한 부문 간의 연계가 미흡하다. 학점은행제의 도입으로 학습결과의 인정을 통한 상호연계가 보다 강화되기는 하였지만, 학점은행제에서 전통적인 고등교육기관이 차지하는 비중이 가장 크고, 학생의 이동을 통해서 나타나는 체제 내의 교류도 그리 활성화되어 있지 못한 상황이다. 또한 근본적으로 중등교육 이후의 성인교육이 법적으로 고등교육과 평생교육으로 나누어져 있어서 이러한 교류를 더욱 어렵게 하는 요인이 되고 있다.

▷정부의 대응

고등교육기관 간의 연계를 강화하기 위해서는 법령 차원에서는 고등교육법에 국가 및 지방자치단체가 학교 상호간 교원교류와 연구협력의 활성화를 위한 지원을 하도록 정하고 있으며, 교육부는 국립대 연합체제 구축에 대한 검토와 누리(NURI)사업 및 산학협력중심대학사업 등의 사업단 구성을 통해 연계를 강화하려하고 있다.

현재는 추진하지 않고 있다.

또한 현재 실업계 고교와 전문대학간의 교육과정 연계가 활발하게 추진 중이며, 과학고 등과 같은 특수목적 고등학교에서 대학수준에 해당하는 교과목을 이수하도록 한 뒤 이를 대학의 학점으로 인정해 주는 AP(Advanced Placement)제도 도입을 추진 중에 있다(2003, 2004년 서울대에서 AP과정 시범운영).

고등교육법시행령 제15조에서는 ‘국내외 다른학교에서 취득한 학점을 졸업에 필요한 학점의 1/2의 범위내에서 이를 당해 학교의 학점으로 인정할 수 있다“고 규정하고 있어서, 국내외 대학간 학점교류 협정을 통해 학생교류 및 편입학제도를 통한 대학 간 이동이 활발히 이루어지고 있다. 또한 매년 실시하는 대학재정평가에서도 학생․학점 교류가 평가지표에 포함되어 있으며, 적극적인 학생․학점교류를 대학에 권장하고 있다.

2.7 고등교육의 질 확보

▷현황 및 문제점

고등교육의 양적 확대에 따라 교육여건(교수 1인당 학생수)이 악화되었으며, 대학졸업자 취업률이 하락하고, 지방대학의 미충원률이 높아지는 등 여러 가지 문제들이 제기되고 있다. 이와 더불어, 학생들의 학력수준도 낮아지고 있으며 대학의 경쟁력이 매우 우려할만한 수준을 보이고 있다. 고등교육의 질 관리를 위해 대학과 국가수준에서 다양한 체제를 갖추어 운영하고 있으나, 국가수준에서의 고등교육 질 확보 체제를 재정립해야 한다는 필요성이 제기되고 있다. 현재 대학평가의 문제점(과제)으로 공통적으로 지적되고 있는 내용을 정리하면, 첫째는 평가기관(주체)과 관련하여 다양한 평가를 조정하고 연계해 주는 것이 필요하며, 둘째, 평가기준과 내용을 대학과 학문분야의 특성에 맞게 다양화하고 국제적 비교가 가능하도록 호환성을 높여야 하며, 평가방법은 서면평가 위주의 외형적 방식을 벗어나야 하고, 넷째, 평가결과가 보다 적극적으로 활용될 수 있도록 해야 한다는 것이다. 이러한 문제점들을 해결하기 위하여 교육부는 고등교육평가원을 설립하기 위해 관련 법안을 준비 중인데, 이 평가기관의 독립성과 전문성을 어떻게 확보할 것인가 하는 점이 매우 중요하게 고려되어야 할 것으로 본다.

부록 <표 4> 참조.

▷정부의 대응

고등교육의 질 관리(또는 평가)는 교육인적자원부 등 정부, 대학교육협의회, 전문대학교육협의회, 한국교육개발원, 한국공학교육인증원, 의과대학평가인정위원회(한국의학교육평가원), 간호교육평가원(한국간호평가원), 언론사 등 다수 기관에서 대학 기관 차원, 학문분야별, 학과별, 사업목적별로 다양한 영역에서 실시하고 있다. 교육인적자원부의 평가는 주로 대학 특성화, 대학 구조조정 등 주요 정책지표를 설정하고 대학을 이러한 방향으로 유도하기 위한 재정지원을 목적으로 시행되고 있으며, 한국대학교육협의회(이하 ‘대교협’)는 1982년 이래 대학 전반을 평가하는 종합평가와 개별학과나 학문계열을 평가대상으로 하는 학과 평가를 정부로부터 평가비용을 지원받아 자율적으로 실시하고 있다. 그리고 자격증 획득과 관련하여 국제적 상호인증이 필요한 학문분야의 평가에는 한국공학교육인증원, 의과대학 평가인정위원회, 간호교육평가원이 독자적으로 평가를 수행하고 있다. 또한 언론사인 중앙일보에서도 1995년 이후 독자적으로 학문분야 평가를 수행하여 결과를 공개하고 있다.

한국의 대학 평가의 역사는 1982년에 당시 전국 97개 4년제 회원 대학으로 설립된 한국대학교육협의회(이하 대교협)가 대학 평가를 주관함으로써 형식적인 수준에서 대학평가 체제를 갖추기 시작하였다.

전문대학교육협의회는 전문대학에 대한 평가를 1995년부터 수행해 오고 있다.

공학분야의 평가를 수행하고 있는 한국공학교육인증원은 2001년부터 총 9개교 57개 프로그램, 의학교육을 평가하는 의과대학 평가인정위원회는 2000년부터 총 21개교, 그리고 간호학분야를 평가하는 간호교육평가원은 2002년부터 4개교를 평가하였다.

동아일보는 1996년과 1997년 2회에 걸쳐 대학의 정보화 평가를 정부와 함께 한시적으로 실시하였다.

최근 정부는 고등교육의 질 관리 체제의 문제점을 개선하기 위해서 고등교육평가원 설립(2006년)을 위한 법안을 준비하고 있다. 이와 더불어, 정부는 대학구조개혁을 통해서 대학의 양적인 감축뿐만 아니라 질적 수준의 향상을 가져올 수 있도록 대학 특성 및 지역산업과 연계하여 기능별로 대학을 재구조화하는 전략을 수립하고 있다. 이 방안에 따르면, 대학정보를 공개하고, 평가 및 재정지원 등을 차등화 하는 것으로 되어 있으며, 구조개혁이 자발적으로 추진될 수 있도록 대학 자율화 정책을 지속적으로 추진하는 것으로 되어 있다. 이 방안에 포함된 대학 구조개혁의 중점 추진과제로는 1) 대학의 정보 공개, 2) 교육여건 개선 및 특성화 촉진, 3) 국립대학 구조개혁 추진, 4) 사립대학 구조개혁 지원, 5) 대학원 구조개혁 추진 등이 있다.

2.8 고등교육의 국제화ㆍ세계화

▷현황 및 문제점

대학 국제화의 경우, 교수, 학생 등 개개인 차원의 국경을 넘어선 교류활동은 활발한 반면에, 대학 또는 정부 차원에서의 국제화 활동은 아직까지 미흡하다. 정부차원에서 보자면, 대학의 국제화에 대한 국가적 차원의 마스터플랜이 없으며, 최근 이슈가 되고 있는 국경을 넘어선 교육활동(cross border education)을 지원하기 위한 제도화가 미흡한 상황이다. 또한 WTO, FTA 협상의 일부로서 진행되고 있는 고등교육 서비스 개방에 대한 정부의 대처도 미흡한 수준이다. 지금까지 정부 차원에서 교육개방이 국내 고등교육에 미칠 영향에 대한 분석과 이에 대한 대응 전략이 매우 제한적으로 제시되고 있다(이만희 외, 2002; 유현숙 외, 2004). 마지막으로, 대학의 국제화를 위한 재정 지원의 부족으로 인해서 정부뿐만 아니라 대학수준에서도 국제화가 활발하게 추진되지 못하고 있다.

▷정부의 대응

대학의 국제화는 외국 대학과의 자매결연, 학생 및 교수 교환 등의 형태로 오래전부터 추진되어 왔으나, 정부 차원에서 대학 국제화의 목표와 방향을 담은 마스터플랜(master plan)을 제시한 적은 없다. 그렇지만, 지난 10년 동안 대학 국제화와 관련하여 정부는 다양한 정책들은 추진해 왔다. 1996년에는 고등교육 부문 대외개방 계획을 수립하였고, 이와 함께 국제대학원 지원(1997년), 외국인 유학생 유치정책(2001년), 우수대학원 설립과 운영에 관한 제도 개선방안(2002년)을 수립하여 추진해 오고 있다.

3. 고등교육 체제의 개선방안

지난 10년간 우리나라 고등교육은 많은 변화를 경험하였다. 고등교육의 양적 팽창과 더불어 고등교육의 기회가 확대되었으나, 다른 한편으로는 대학교육의 질과 형평성 제고의 문제가 여전히 숙제로 남아있다. 대학의 경영시스템을 개선하는 과제도 어제 오늘의 일은 아니다. 이러한 해묵은 과제들과 더불어 지식기반사회의 도래, 세계화와 정보통신기술의 발달에 의해 야기된 고등교육 외부환경의 급격한 변화는 우리들에게 새로운 도전들을 제공하고 있다(이병식 譯, 2005). 그러한 도전들이란 고등교육의 연구혁신, 다양한 연계(노동시장, 산학연, 하위 부문간), 국제화 등이다.

OECD 고등교육 주제검토 영역에 대한 검토를 통해서 우리나라 고등교육 체제의 여러 영역에서 해결해야 할 과제들이 적지 않은 것으로 나타났다. 고등교육과 노동시장간의 연계를 강화하고, 지역사회 및 고등교육 체제 내의 하위 부문간의 연계도 강화되어야 할 것으로 보인다. 연구개발 지원 체제 및 평가시스템을 구축하는 것과 더불어 산학연계도 활성화시켜야 한다. 고등교육의 기회확대를 통해서 형평성이 어느 정도 개선되었으나 아직까지 성, 연령, 그리고 사회경제적 지위에 관한 불평등이 지속되고 있는 부분도 개선되어야 한다. 고등교육을 위한 교수자원의 질적 수준을 제고하기 위한 지원이나 개발 프로그램도 확대되어야 하며, 고등교육에 대한 공교육비는 획기적으로 증대되어야 한다. 대학에 더 많은 자율을 부여하여야 하며, 고등교육의 질 확보를 위한 평가체제도 재정립하여야 한다. 마지막으로 고등교육의 국제적 통용성을 높이기 위한 노력도 더욱 강화될 필요가 있다.

이 절에서는 이와 같이 산적한 과제들에 효과적으로 대처하여 보다 경쟁력있는 고등교육 체제를 만들기 위해서 정부차원에서 할 수 있는 일들을 중심으로 제안하고자 한다. 역사적으로 우리나라는 정부가 고등교육에 많은 영향력을 행사해 왔으며, 대학의 자율성이 확대되어 가고 있지만 아직까지 정부의 영향력은 매우 큰 상황이다. 정부가 고등교육 분야에서 어떤 영역에 어느 정도 개입하는 것이 바람직한가는 그 나라의 사회문화적 환경과 더불어 고등교육이 성장해 온 과정에 따라 다를 것이다. 그렇지만, 우리가 국제적 경쟁력이 있고 사회통합도 이룰 수 있는 고등교육 체제를 갖고자 한다면, 그것은 다소간의 사회적 비용이 발생하더라도 개별 고등교육 기관의 역량을 강화시킬 수 있도록 국가, 시장, 대학의 효과적인 역할 분담이 필요하다고 본다.

3.1 종합적인 정책틀 마련

정부가 고등교육의 어떤 분야에서 어떤 역할을 해야 하는가에 대한 합의점을 찾는 것은 쉽지 않지만, 가장 먼저 해야 할 일은 고등교육에 관한 일관성 있는 정책적 틀을 제시하는 것이다. 정부차원에서 많은 자료들이 제공되고는 있지만, 우리나라 고등교육에 대한 합의된 미래 비전이나 고등교육기관의 역할에 대한 합의는 찾기 어려운 실정이다. 따라서 무엇보다도 장기적이고 미래지향적인 비전에 대한 제시와 그 안에서 고등교육기관들이 어떤 역할을 해야 하는 가에 대해 이해당사자들의 합의 더 나아가서 국민적 공감대가 형성되도록 노력해야 한다.

3.2 핵심적인 현안과제에 대한 적극적 대처

고등교육도 다른 정책 영역과 마찬가지로 다양한 이해당사자들이 있다. 또한 이들 이해당사자들은 사회적으로 의견을 주도하는 계층인 경우가 많다. 따라서 고등교육에 관한 현안과제를 해결하기 위한 방안을 수립하는 과정에서 현실적으로 많은 어려움이 따를 수 있다. 그렇지만, 현실적으로 어려움이 있더라고 정부가 반드시 대응해야 하는 현안과제에 대해서 회피하지 말아야 한다. 예를 들면, 정책이해관계자들과의 갈등을 회피하기 위해서 민감한 이슈(예: WTO 교육시장 개방 문제 등)에 대한 대응이 미흡하다거나, 또는 최근에 사회경제의 발전, 고등교육 규모의 팽창에 따라 재접근이 필요한 이슈들, 예를 들어, 국공립/사립의 역할, 개방대학 문제, 교육대학 문제 등에 대한 근본적인 접근을 회피하고 있는 듯하다. 더 나아가서 대학 발전을 위한 핵심 이슈(예: 교원 인사 개혁)들에 대해서 보다 적극적으로 대처할 필요가 있다.

3.3 정책 및 사업 추진 방식의 변화

지금까지 정부가 고등교육 외부환경의 변화와 내적 필요성에 따라 시의적절하게 관련 정책(BK21, 누리사업 등)들을 개발하여 비용효과적으로 추진하고 있기는 하지만, 정책이나 사업의 추진 방식을 바꿀 필요가 있다고 본다. 일반적으로 지금까지는 정책이나 사업이 추진되는 경우 다소 획일적이고 강제적인 성격을 띠고 있어서 대학의 자율성을 훼손하고 정책 또는 사업의 효과를 감소시킬 가능성이 크다. 많은 경우 제도나 정책이 도입될 당시 정책 도입의 필요성과 내용은 대학사회에서도 동감하지만 추진방식에 대해서는 적지 않은 비판이 제기되어 의도한 성과를 내지 못하는 경우가 종종 있어왔다. 예를 들면, 학생선택권과 학제간 협력을 위해 도입된 학부제가 모든 대학에 획일적으로 시행되도록 유도한 것이나 산학협력을 강화하기 위해서 설치된 산학협력단 등이 이에 해당된다. 즉, 정책의 시행에서 학교의 설립유형이나 특성을 고려하여 시행하는 것이 비록 어렵기는 하지만, 중요한 요소인데도 많은 경우 이러한 다양성이 정책이나 제도의 시행에서 고려되지 않고 있다.

3.4 고등교육 정책 협의ㆍ조정 기구 마련

고등교육 부문은 연구나 산학협력과 같은 영역의 경우 교육부뿐만 아니라 연구개발에 관여하는 정부의 다른 부처들도 관여하고 있다. 따라서, 연구혁신과 산학협력 등과 같이 여러 부처가 동시에 정책이나 사업을 추진하는 경우에 부처 간 협의ㆍ조정을 할 수 있는 기구가 필요하다. 현재는, 일정 규모 이상의 과학기술 분야 대규모 사업이 추진되는 경우 대통령이 위원장인 국가과학기술위원회에서 심의하고 조정하는 역할을 하고 있으며, 2001년부터 인적자원개발정책과 관련된 사항을 범부처적으로 총괄하고 조정하도록 교육인적자원부 장관이 의장인 『인적자원개발회의』가 설치되어 운영되고 있지만, 이 역시 인적자원개발정책에 국한된 것으로 고등교육 전체 영역을 포괄하지는 못하고 있다. 고등교육 정책에 관한 범 부처 간 통합ㆍ조정이 취약한 구조를 갖고 있다.

이와 마찬가지로, 교육인적자원부 내에서 추진되는 고등교육 관련 주요 정책ㆍ사업들도 다양한 부서에 분산되어 있는데 이를 총괄ㆍ조정하는 조직이 필요할 것으로 생각된다. 고등교육 정책들이 다양한 부서에서 개별적으로 추진되는 경우, 부서간 경쟁으로 유사 정책의 추진 등 비효율성이 발생할 수 있다. 또한, 정책들의 총괄ㆍ조정 기능의 결여는 다양한 정책들 간의 일관성을 추구하기 어렵고 갈등적인 관계에 있는 정책들의 조정도 힘들기 때문에 전체적으로 고등교육 정책의 효율적이고 효과적인 운영에 장애가 될 수 있다. 또한 현재와 같이 재정지원과 평가가 연계된 상황에서 각 정책이나 사업별로 다양한 평가지표를 활용하는 경우 정부에서 추진하는 사업의 신뢰성과 타당성뿐만 아니라 대학들에게도 많은 부담이 될 수 있을 것으로 본다.

이와 같이 상당히 분산되어 추진되고 있는 고등교육과 관련된 각종 정책과 사업을 효율적으로 관리하며 고등교육의 특수성을 충분히 고려할 수 있도록 중앙정부에서 추진하는 정책과 사업 및 평가 등을 총괄하는 『고등교육위원회(가칭)』를 정부와 대학 간의 중간조직으로 설립하여 운영할 필요가 있다고 본다.

참고문헌

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부 록

<표 1> 학교유형별, 지역별 휴학생 비율(2004년)

구분	수도권			지방
	재적학생수	휴학생수	비율	재적학생수	휴학생수	비율
전문대학	355,663	125,913	35.4	541,926	219,871	40.6
대학교	698,744	204,018	29.2	1,137,905	365,046	32.1

주: 재적학생수는 재학생수와 휴학생수의 합계임.

자료: 한국교육개발원(2004). 교육통계연보.

<표 2> 연구개발주체별 연구개발비 사용 현황

(단위: 백만원)

연도별	총계	공공연구기관	대학			기업체
			계	국공립	사립
1993	6,152,983(100)	1,310,576(21.3)	444,701(7.2)	158,877(2.6)	285,824(4.6)	4,397,706(71.5)
1994	7,894,746(100)	1,540,615(19.5)	608,851(7.7)	247,164(3.1)	361,687(4.6)	5,745,280(72.8)
1995	9,440,606(100)	1,766,713(18.7)	770,912(8.2)	342,884(3.6)	428,028(4.5)	6,902,981(73.1)
1996	10,878,051(100)	1,895,618(17.4)	1,018,822(9.4)	389,583(3.6)	629,239(5.8)	7,963,611(73.2)
1997	12,185,806(100)	2,068,899(17.0)	1,271,600(10.4)	436,154(3.6)	835,446(6.9)	8,845,307(72.6)
1998	11,336,617(100)	2,099,470(18.5)	1,265,074(11.2)	458,342(4.0)	806,732(7.1)	7,972,073(70.3)
1999	11,921,752(100)	1,979,174(16.6)	1,431,421(12.0)	574,405(4,8)	857,016(7.2)	8,511,157(71.4)
2000	13,848,501(100)	2,031,981(14.7)	1,561,865(11.3)	551,981(4.0)	1,009,884(7.3)	10,254,655(74.0)
2001	16,110,522(100)	2,160,166(13.4)	1,676,777(10.4)	623,467(3.9)	1,053,311(6.5)	12,273,579(76.2)
2002	17,325,082(100)	2,552,632(14.7)	1,797,096(10.4)	741,894(4.3)	1,055,202(6.1)	12,975,354(74.9)
2003	19,068,682(100)	2,626,356(13.8)	1,932,663(10.1)	791,017(4.1)	1,141,646(6.0)	14,509,663(76.1)

주: (괄호안) = 비율(%)

<표 3> 학교유형별 성별 재학생수 추이(1991-2003)

자료: 한국교육개발원. 교육통계연보. 각 년도.

<표 4> 대학평가의 문제점(과제) 비교

: 최근 논문을 중심으로

구분	김홍균(2004.9)	정용덕(2004.12)	김신복(2005.3)	백정하(2005.3)
평가기관 (주체)	여러 평가기관에 의한 평가로 평가부담 가중, 평가준거의 불일치에 따른 혼란	평가주체(대교협)의 정당성 취약 대학평가를 총괄적으로 조정하는 제도적 장치의 부재	평가기관(대교협 등)의 전문성 부족 평가기관간의 연계 부족으로 대학의 평가부담 과다	대학평가 운영주체의 위상강화
평가기준 및 내용	한정된 수의 획일화된 평가기준, 투입물 중심, 양적 지표 등 평가기준이 국내용	평가 목적의 구체적 방향성 결여, 대학 특성화를 반영하지 못한 획일적 평가, 학문분야별 특성에 적합한 방법의 개발 미흡, 평가지표에 대한 사회적 합의 미형성, 국제적 호환성	평가목표의 다양성으로 인해서 평가목표의 초점 모호 평가기준 및 지표의 대학별ㆍ학문분야별 특성 반영 미흡 투입중심으로 질평가 소홀 국제적 비교 평가인정이 어려움	평가항목 및 기준 발전(국제적 수준 포함)
평가방법	서면평가에 의존한 평가방법	평가 수행할 인력 풀의 미형성 자료의 왜곡, 정성적 지표의 자의적 적용 가능성 있음	피상적인 현장방문 평가 및 서면평가에 의존하여 외형적 측면에 비중	-
평가결과의 활용	대학재정지원과의 연계에 따른 자율성 제약	평가결과에 따른 인센티브 부여 부족 평가결과의 활용 미흡	평가 결과의 공개와 수요자에 대한 전달이 불충분함 평가결과의 대학발전 기여 약함	대학평가결과의 국제적 상호인증체제 마련
기타	-	평가의 법적 근거 미약	-	-

학교운영위원회 제도의 운영 실태 및 성과에 대한

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 정수현, 박상완

-  -

학교운영위원회의 인식 연구

정수현(한국교원대학교)

박상완(부산교육대학교)

Ⅰ.서론

1. 연구목적 및 배경

최근 세계 각국은 국가경쟁력이 교육받은 인력의 질에 크게 의존한다는 점을 인식하고, 교육경쟁력을 높이기 위해 다양한 교육개혁 방안들을 추진하고 있다. 이러한 일련의 교육개혁의 흐름에 맞추어 우리나라에서도 지식기반사회, 정보화 사회에 부응하는 교육 실현을 위해 다양한 교육개혁을 추진해 왔다. 1990년대 중반 이후 정보화․세계화 시대를 주도하는 ‘신교육체제’ 수립을 위한 교육개혁을 추진하였으며 그 일환으로 ‘초·중등교육의 자율적 운영을 위한 학교공동체 구축’이 제시되었고, 구체적 방안으로 ‘학교운영위원회(School Governing Committee)제도’가 제안되었다.

학교운영위원회 제도가 1996년 처음 도입된 이후 10년의 시간이 흘렀다. 그 동안 학교운영위원회 제도와 관련하여 상당히 많은 논의와 검토가 있었으며, 다양한 연구도 축적되어 왔다. 학교운영위원회 제도 도입 10년을 맞아 제도 도입 이후의 구체적인 성과와 문제점에 대한 종합적으로 평가하는 연구가 필요한 시점이다. 이에 따라 본 연구에서는 학교운영위원회 위원 및 학부모를 대상으로 면담조사를 실시하여 학교운영위원회 운영 실태 및 성과를 분석하고, 문제점을 도출하고자 한다.

2. 연구 내용 및 방법

가. 연구의 내용

이 연구를 수행하기 위해 학교운영위원회 제도 도입의 배경 및 취지를 제시하고, 면담을 통해 학교운영위원회의 운영 실태 및 성과를 조사하였다. 우선, 관련 자료와 문헌, 학위논문 등에 대한 검토를 통해 제도 도입

의 취지, 배경을 분석하였다. 이어서, 학교운영위원회 운영 실태를 종합적, 체계적으로 검토하기 위해 학교운영위원 및 학부모들을 대상으로 한 면담을 통해 학교운영위원회 운영의 실태 및 성과를 분석하였다. 아울러, 학교운영위원회의 성공적 운영을 위해 어떤 과제들이 해결되어야 할 것인가를 검토하였다.

나. 연구의 방법

본 연구에서는 문헌연구와 면담조사를 주요 연구 방법으로 활용하였다. 우선, 학교운영위원회 제도의 이론적 배경 분석을 위해 학교단위경영제, 학교공동체 등과 관련된 문헌 및 연구를 분석하였다. 또한 학교운영위원회와 관련하여 지난 10년간 국내에서 발간된 연구물과 학위논문, 연구보고서 및 자료 등을 수집․분석하였다.

문헌연구를 토대로 학교급별(초․중․고), 지역별(서울, 경기, 부산, 경남, 충북, 충남)로 시도교육청의 추천을 통해 성공적인 학교와 그렇지 않은 학교 12개교를 선정하여 학교별로 학교장, 학부모위원, 교사위원, 지역위원, 일반학부모 등 각 1명씩 총 5명, 전체 60명을 대상으로 면담조사를 실시하였다. 면담을 위한 질문은 예비조사를 거쳐 연구진이 자체 개발하였으며, 수정된 질문들을 활용하여 연구진이 4월 중에 직접 방문면담을 실시하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 학교운영위원회 도입의 배경 및 취지

학교운영위원회는 교육개혁위원회에 의해 1995년 5월 31일 ‘초․중등교육의 자율적 운영을 위한 학교공동체 구축’을 위한 구체적인 방안의 하나로 제안되었다. 학교운영위원회는 단위학교의 자율성과 학교구성원들의 학교운영 참여를 제도적으로 보장한 것으로, 이것은 학교단위경영제를 뒷받침하기 위한 제도적 장치로 작용한다.

교육체제 및 단위학교 운영의 자율화 및 민주화 관련 과제들은 1980년대에 진행된 교육민주화 운동(전교조 발족, 학부모의 조직화 등)과 더불어 ‘21세기’라는 새로운 시대에 대응해야 한다는 국가적 차원의 요구가 맞물리면서 지속적으로 제안되었다. 학교운영위원회도 이러한 흐름 속에서 초․중등 교육의 자율화와 다양화의 일환으로 도입된 것이다.

단위

학교의 자율성 확대

학교운영

위원회

(학교구성원들의

학교운영

참여, 공동체적 운영, 자율적 운영, 민주적이고 투명한 운영)

학교단위의 교육자치 실현(학부모, 지역사회의 요구 반영)

학교운영의 민주성

및 투명성 보장

다양하고 창의적인 교육

학교교육

효과의 극대화

기반조건

운 영

성 과

궁극적목표

학교공동체 구축

단위학교의 자치역량 강화

[그림 1] 학교운영위원회 제도 도입의 취지

학교운영위원회의 도입취지는 위의 [그림 1]과 같이 도식화할 수 있다. 본 연구는 위의 그림을 기본 틀로 하여 진행되었다.

2. 학교운영위원회의 이론적 기초

학교운영위원회 제도는 학교단위경영제와 밀접한 관련을 맺고 있다. 또한, 우리나라에서는 학교운영위원회를 도입하면서 학교공동체 구축을 명분으로 제시하였다. 여기에서는 학교단위경영제와 학교공동체론을 간단히 살펴본 후 우리나라에서 이루어진 학교운영위원회 관련 선행 연구들을 분석하여 본 연구를 위한 시사점을 얻고자 하였다.

가. 학교단위경영제

1) 학교단위 경영제도

미국에서 학교단위경영제도는 1900년대 초반부터 진행된 교사위원회 운동(1909-1929), 민주적 행정운동(1930-1950), 지역사회 운동(1965-1975) 시기의 분권화 노력들 속에서 그 뿌리를 찾아볼 수 있다(Murphy와 Beck, 1995:93-130). 1960-70년대 등 초기 학교단위경영제도는 분권화(decentralization), 학교단위 예산제도(school-site budgeting) 등의 맥락에서 주정부의 권한을 조정하고, 지역사회 및 단위 학교에 정치적 권력을 위임함으로써 행정적 효율성을 높이기 위한 방안으로 주목을 받았다(Guthrie, 1986; David, 1989). 1980년대 후반 들어 중앙집권적 교육개혁과 학교통치구조(school governance)의 비효율성에 대한 문제가 제기되면서 학교단위경영제도는 단위학교 교사들에게 실질적인 의사결정 권한을 위임하고, 교육현장의 주요한 변화를 창출하기 위한 방안으로 주목받게 되었다(David, 1989: 45). 학교단위 경영제도에 대한 최근의 연구들은 학교단위경영제도의 성과를 분석하고 보다 성공적인 학교단위경영제도 시행을 위한 실천 전략을 제안하는 데 초점을 두고 있다(Odden and Wohlstetter, 1995; Oswald, 1995).

우리나라에서 학교단위 경영제도에 대한 이론적, 실천적 관심은 1991년 지방교육자치제도 도입과 1995년 교육개혁위원회의 교육개혁 방안 등을 통해서 부각되기 시작하였다. 5.31 교육개혁 방안 중 초중등교육의 자율적 운영을 위한 학교 공동체구축 방안으로 제시된 ‘학교운영위원회’ 설치, 학교장 및 교사초빙제 실시 등은 단위학교의 교육자치를 활성화한다는 측면과 의사결정 구조의 변화라는 점에서 학교단위경영제와 밀접하게 관련된다. 우리나라에서 학교단위경영제는 대체로 학교운영 ‘자율화’ 정책의 맥락에서 학교교육에 대한 책임을 강조하는 교육개혁 방안의 하나로 제안되었으며, 이에 따라 학교단위경영제(SBM)는 “단위학교 ‘책임’경영제”로 번역, 사용되어 왔다(한유경, 2002; 김민조, 1997; 박세훈, 2000; 김성열, 2001).

그러나 우리나라에서 학교단위경영제도를 학교교육의 책무성을 확인하기 위한 목적으로 활용되고 있는 것으로 이해하기는 어렵다. 최근에는 단위학교 ‘자율’경영제도라는 용어를 사용함으로써 책임보다는 자율성, 학교 자율경영모형의 일환으로 학교단위경영제도를 이해하는 경향이 나타나고 있다(진동섭․김병찬, 2004).

학교단위경영제는 의사결정의 주체와 권한의 범위에 따라 행정적 통제(학교장 통제), 전문적 통제(행정적 분권화), 지역사회 통제 등 세 가지 모형으로 구분된다(Hanson, 1991: 9-19; Wohlstetter & Odden, 1992:533-535; Murphy & Beck, 1995:41-46).. 행정적 통제는 단위학교의 자율성에 보다 초점을 두는 유형으로, 학교장이 학교운영에 대한 최종 결정권자로서, 학교운영위원회는 단지 자문기능만을 수행할 뿐이다. 전문적 통제는 단위학교의 자율성과 학교구성원 특히 교사의 의사결정 참여가 강조되는 유형이다. 이러한 형태에서 단위학교의 주요 의사결정자는 교사로, 단위학교에서 구성되는 위원회의 위원 중 교사가 많은 수를 차지한다. 지역사회 통제는 구성원 중 특히 학부모, 지역사회 인사 등 비전문가의 참여가 특히 강조되는 유형이다. 이러한 유형에서 단위학교의 주요 의사결정자는 비전문가들로, 위원회 위원의 다수를 차지한다. 학교운영위원회는 학교운영에 대한 주요 통제권을 가지면서, 학교장보다 강력한 권한을 행사하고 있다.

학교단위 경영제도가 기대한 성과를 거두고 있는지, 학교단위 경영제도를 성공적으로 운영하고 있는 학교와 일반 학교들은 어떤 점에서 차이가 있는가에 대한 관심이 높아지면서 학교단위 경영제도의 성과를 확인하는 연구들도 증가하고 있다(예를 들어, Odden & Wohlstetter, 1995; Oswald, 1995; Walker, 2000; Dellar, 1995). 대체로 학교단위 경영제도가 성공적으로 운영되는 학교와 그렇지 않은 학교 간에 중요한 차이점이 있다는 점은 인정되고 있지만(Odden & Wohlstetter, 1995), 그러한 차이가 실제적으로 교사의 교수-학습 수행에서의 변화에 영향을 주는지에 대해서는 분명하지 않다.

성공적인 학교단위 경영제도를 운영하고 있는 학교에서 공통적으로 발견할 수 있는 특성들을 분석한 연구에 의하면(Wohlstetter, 1995; Odden & Wohlstetter, 1995), 주요 성공 전략 또는 과제는 권한의 분산, 교사의 계속적인 전문성 개발 강조, 의사결정을 위한 정보를 공유하기 위한 의사소통 시스템, 학교목적을 성취한 직원에 대한 다양한 금전적, 비금전적 보상, 변화를 촉진하고 관리할 수 있는 학교장, 중앙정부나 행정기관의 지원 등 여섯 가지로 정리할 수 있다.

이러한 학교단위경영제도의 개념은 매우 다양하다(Bolam, 1993: 226). 그래서 개념을 규정하기 쉽지 않으나, 본 연구에서 학교단위 경영제도는 교육에 관한 권한과 의사결정권이 중앙정부나 시․도교육청에서 ‘단위학교’에 이양되어 단위학교를 중심으로 또 단위학교의 특성에 기초하여 교수-학습이 이루어지도록 하기 위한 제도이며, 궁극적으로 학교교육의 질적 수준을 높이고, 학생의 학업성취 능력 향상을 목적으로 하는 제도로 규정한다.

이러한 학교운영위원회는 단위학교의 자율성과 학교 구성원들의 학교 운영 참여를 제도적으로 보장한 것으로 학교단위경영제도를 뒷받침하기 위한 제도적 장치로 볼 수 있다. 학교운영위원회제도를 어떻게 운영하느냐에 따라 학교단위경영제도는 성공적으로 운영될 수도 있고, 기대한 성과를 거두지 못할 수도 있다. 학교단위경영제도의 목적(학교교육의 질 제고)을 실현하기 위해서는 학교 내 다양한 하위 조직들이 학교운영위원회를 중심으로 협력적 관계를 유지하고, 다양한 구성원들이 학교 내 주요 의사결정에 참여하도록 할 필요가 있다.

2) 학교공동체

학교공동체는 학교 구성원들이 자유의지에 의해 가치와 신념, 규범을 공유하여 결합하며 그러한 결합의 존속과 발전을 위한 책임을 분담하는 관계망이라고 할 수 있다(노종희, 1996: 66 참조). 이러한 공동체의 개념은 공유 즉, 구성원 간의 동질성을 강조한다는 점에서 획일화의 우려가 제기된다. 이에 오늘날 추구되는 공동체는 구성원 상호 간에 차이가 존재한다는 점을 수용하고, 그러한 차이를 바탕으로 협력해 나아가는 ‘다름의 공동체(community of differences)’이다(신현석, 2003: 46-47; Furman, 1998).

다름의 공동체에서 차이들 사이의 통합과 동질성 창출을 위해서는 반성적 대화가 필요하다. 반성적 대화가 적용되는 대상이나 방식에 따라 학교공동체의 형태는 가치 공동체, 민주적 공동체, 학습공동체, 전문공동체, 지도자공동체, 돌봄의 공동체 등 다양해진다(김성열, 2001; 노종희, 1998; 노종희, 2003; 정영수, 2003; Enomoto, 1997; Marks & Louis, 1999; Reitzug & O'Hair, 2002; Sergiovanni, 1994; Sexias, 1993).

학교 효과성 연구, 학교 재구조화 연구를 중심으로 학교공동체화가 교사와 학생에게 긍정적인 영향을 미치고 있다는 연구가 외국에서는 일부 존재하지만(Oxley, 1997; Louis & Marks, 1998; Bryk, Camburn, & Louis, 1999), 국내의 경우 실증적 연구는 거의 없으며 학교공동체 혹은 교육공동체의 당위성에 대한 개념적 논의에 머물고 있다. 그럼에도 불구하고, 공동체로서의 학교가 지향하는 이념은 교육의 민주성이나 학교단위경영제의 이념과 유사하며(정영수, 2003: 122; Pounder, 1998: 1), 교육의 민주성이나 단위학교경영제의 효과에 대한 연구들에 비추어 학교공동체는 추구할 가치가 있다.

이상의 학교공동체 개념에 비추어보면 학교운영위원회는 교장, 교감, 교사, 학부모, 지역주민 등 다양한 이해관계와 교육관을 지닌 구성원들이 대등한 자격으로 의사소통 할 수 있는 본격적인 반성적 대화의 장을 마련하였다는 점에서 의의가 있다. 또한, 학교장의 의사결정권한이 부분적으로 다양한 구성원들에 의해 ‘공유’됨으로써 이제까지 교원, 특히 학교장의 교육적 신념과 가치만이 아니라 다양한 구성원들의 교육적 신념과 가치가 본격적으로 검토, 공유되는 계기가 마련되었다는 점이 학교운영위원회의 또 다른 의의라 할 것이다.

한편, 학교운영위원회는 구성원 간에 의미 있는 사회적 상호작용이 이루어지는 계기를 제공할 것으로 기대된다. 즉, 학교운영위원회는 학교 구성원 간에 의미 있는 사회적 상호작용의 계기를 제공함으로써 학교구성원들이 가치나 신념을 공유할 터전이 마련되었으며, 이는 학교공동체의 성립을 촉진할 것으로 기대된다.

학교운영위원회가 단기간에 학교공동체 구축에 이바지하기 위해서는 매우 질 높은 상호작용이 요구되며, 이를 위해 학교운영위원회는 ‘다름의 공동체’를 지향하여야 한다. 학교운영위원회에서는 학교 구성원들 간에 서로 다르다는 점을 인정하고 대화와 타협을 통해 공통분모를 이끌어냄으로써 상호협력의 분위기를 만들어 나아가야 할 것이다. 진정한 대화를 지속하기 위해서는 신뢰, 개방적 분위기, 상호존중(mutuality) 등의 조건들이 유지되어야 한다. 또한, 학교운영위원회의 효율적 운영을 위해 다양한 가치공동체가 육성되어야 한다. 이와 관련하여 교사회, 학부모회, 주민협의회, 기타 다양한 자생조직의 활성화를 검토할 필요가 있다. 또한, 학교운영위원회는 자체로 학습공동체가 되어야 한다. 이를 위해 학교운영위원 개개인은 반성과 대화, 경험을 통해 학교 운영에 관한 지식을 지속적으로 학습하는 한편, 그 결과를 다른 위원들과 적극적으로 공유하는 상호학습을 통해 양질의 의사결정이 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 그리고, 학교운영위원회는 민주적 공동체가 되어야 한다. 이를 위해 학교운영위원회는 대내․외적으로 자유로운 상호작용과 경험의 자유로운 교류가 이루어지도록 해야 한다. 끝으로, 학교운영위원회는 돌봄의 공동체가 되어야 한다. 학교운영위원들은 상호간에 인격을 존중하고 다른 위원들의 학습을 위해 최대한 조력하는 자세를 가져야 하며, 자신의 이익에 앞서 다른 사람이나 집단의 이익을 우선하는 태도를 지녀야 한다. 아울러, 학교공동체의 발전이라는 보다 넓은 안목을 가지고 문제에 접근하는 자세를 지녀야 할 것이다. 이러한 논의들은 면담을 위한 질문에 상당 부분 반영되었다.

3) 학교운영위원회 관련 선행연구 분석

본 연구에서는 연구보고서와 학회논문, 박사학위논문 등을 중심으로 학교운영위원회 관련 연구들을 분석하였다. 먼저 연구주제 별로 살펴보면, 학교운영위원회 도입 초기에는 도입취지와 기능에 관한 논의 등 이론적 차원의 논의들이 많이 진행되었고, 운영 실태와 개선방향에 대한 분석이 많이 진행되고 있다. 그러나 최근에는 성공적인 학교운영위원회의 특성을 밝힌다든지 학교운영위원회의 활성화 요인과 저해요인을 분석하려는 노력들이 진행되고 있다. 또한 학교운영위원회 모형의 획일화에 대한 비판들이 지속적으로 제기되면서 학교운영위원회 모델을 다양화하기 위한 연구들이 점차 수행되었다. 또한 2000년 사립학교 운영위원회 설치가 읨무화되면서 최근 사립학교 학교운영위원회에 대한 논의가 많아졌다.

선행연구 결과를 본 연구의 취지에 맞게 학교운영위원회 운영 실태와 성과에 초점을 맞추어 정리해보면 우선, 학교운영위원회 운영 실태와 관련하여 학교운영위원회의 제도적 측면, 운영상의 성과 및 문제점, 개선방향에 대한 사항들이 논의되었다. 도입 초기 학교운영위원회에 대한 높은 기대 속에 제도적 측면에서 학교운영위원회의 기능, 구성, 심의과정 등에 대한 논의들이 이루어졌다. 그러나 학교운영위원회에 대한 홍보와 인식이 부족한 상황에서 성급하게 시행되면서 문제점들이 드러나게 되었으며, 이에 부정적인 평가들이 많았다. 그러나 학교운영위원회가 점점 정착되어 가면서 연구들은 대체적으로 법규들이 규정하는 바대로 잘 정착되어 가고 있다고 판단하였다. 그럼에도 불구하고 학교운영위원회의 성격과 기능의 모호성, 기존 학교조직과의 기능중복, 운영위원회 선출의 민주성과 대표성, 학교특성 반영 미흡, 관련 제도의 미비, 운영위원의 공동체 의견 수렴 미흡, 회의운영상의 문제, 학교운영위원회에 대한 구성원들의 인식 미흡, 홍보와 연수의 부족, 행․재정지원 미흡 등 초기에 제기되었던 문제들이 이후의 연구에서도 지속적으로 지적되고 있다.

학교운영위원회 설치가 학교운영에 기여하는 성과는 대체적으로 학교구성원들의 학교운영 참여 확대, 학교운영의 민주성과 투명성, 학교운영의 자율성, 학교교육의 효과 증진 등으로 제시되었다. 관련 연구들은 부분적으로 학교운영위원회 성공 여부에 미치는 영향 요인을 분석하고 있는데, 그 요인으로 학교장의 지도성, 교원들과 학부모들의 참여정도, 지역사회의 관심과 지원 등을 언급하고 있다.

선행연구의 목록은 참고문헌 참조.

한편, 학교운영위원회의 활성화 저해요인으로서 학교구성원들의 인식 부족, 교육행정기관의 인식 및 지도력 부족, 운영위원의 관심․전문지식 및 대표성․민주성 부족, 학교장의 관료적․폐쇄적 학교운영, 학교운영위원회의 제한된 기능과 권한의 문제, 합리적 공동체 문화의 미성숙, 위원수․구성시기․연수 및 홍보․회의시간대․하부의견수렴체제 등 운영상의 문제, 구성원간의 갈등, 위원장의 무관심과 무소신 또는 독단적 운영 방식, 특정단체의 적극성, 교육주체의 책무성 제고 시스템 부재, 지역적 특성을 무시한 획일적인 제도 도입 및 운영 등이 제기되었다.

Ⅲ. 학교운영위원회 제도에 대한 인식

본 장에서는 면담조사 자료를 기초로 학교운영위원회의 운영 실태와 운영 성과에 대한 구성원의 인식을 분석하였다.

1. 학교운영위원회의 운영 실태에 대한 인식

학교운영위원회제도의 제1차적 성과는 학교운영위원회가 초중등학교 현장에 정착되고 내실 있게 운영되는 것이라 할 수 있다. 여기서 내실 있는 운영이란, 학교운영위원회(제도)의 목적, 역할에 대한 구성원의 이해, 학교운영위원회를 통한 자율적 의사결정, 학교운영위원회 구성․운영 절차의 민주성․투명성, 구성원 간 상호신뢰, 협력 등의 공동체 형성을 말한다. 이들 내용을 중심으로 학교운영위원회 운영 실태에 대한 구성원의 인식을 분석하면 다음과 같다.

가. 학교운영위원회의 목적, 기능

초중등교육법에 의하면, 국공립 초중등학교에 두는 학교운영위원회는 학교운영에 관한 주요 사항을 ‘심의’하며, 사립학교의 경우는 ‘자문’하는 기능을 담당하고 있다(초중등교육법 제32조). 본 면담조사에서도 응답자들은 대체로 학교운영위원회를 심의기구로 인식하고 있었으나 구성원 간에 학교운영위원회의 실질적 기능에 대한 인식에 있어 다소 차이가 있음을 확인할 수 있었다.

학교운영위원회의 목적, 기능에 대한 응답자들의 반응을 좀 더 세부적으로 검토해보면, 학교운영위원회의 실질적인 기능은(심의기능을 법규적 기능, 형식적 기능이라고 할 때) 크게 세 가지로 구분된다. 첫째, 학교운영위원회는 학교장을 견제, 감독하는 기능을 한다. “학교의 모든 운영이랄까, 학교 운영이 독선적으로 이루어지지 않도록 견제하고 도와주는 기구”(K학교 지역위원) 또는 “압력단체”(D학교 교원위원)의 기능을 한다는 것이다.

둘째, 보조, 지원하는 기능이다. 학교운영위원회는 “교장이 소신 있게 무언가를 하려고 할 때 강력히 지원해주는 역할”(B학교 교장), “학교에 도움을 준다는 입장에서 학교운영에 도움을 주는” 기능을 하는 제도라는 것이다(D학교 교사위원). 학교운영위원회의 기능을 학교에 대한 지원, 보조로서 이해하는 경우는 특히 신설학교(G학교)나 학교장이 새로운 정책을 시도하려고 할 경우(E학교)에 강조되고 있다.

셋째, 중개자, 완충장치로서의 기능이다. 학교운영위원회는 학교와 외부의 영향력, 또는 학교 내 구성원 간, 학교와 학부모 간의 “중개 역할”(C학교 학부모위원)을 한다. 중개자, 완충장치로서 학교운영위원회의 기능은 지역사회와 학교 간에 갈등이 생긴 경우(예컨대, 골프장 건설, 체육관 개방 등의 요구), 또는 교원들의 영향력이 강한 학교 내에서 학교장을 “보호”하거나(H학교 교장), 학부모들이 교사를 오해하는 경우 운영위원들이 나서서 해결하고 교사를 방어하는 경우(A학교 학부모위원)라 할 수 있다. 또한 L학교와 같이 학교가 폐교 위기에 처해있을 때 학교운영위원회가 이를 적극 막아주는 역할을 한 경우도 있다.

나. 학교운영위원회의 활성화

면담조사 결과에 의하면, 학교운영위원회가 활발하게 잘 운영되고 있다는 것은 다양한 측면에서 설명, 해석이 가능함을 알 수 있다. 이러한 입장은 크게 세 가지 유형으로 구분해볼 수 있다. 즉, 긍정적으로 보는 입장(활성화되어 있다)과 부정적으로 보는 입장(형식적으로 운영된다), 평범하게 운영된다는 입장이다.

구체적으로 응답 내용을 보면, 학교운영위원회가 활발하게 잘 운영되고 있는 학교(예: F학교, G학교, C학교, H학교, L학교 학부모, 교사, 교장 등)의 구성원들은 대체로 학교운영위원 간에 신뢰가 형성되어 있고, 구성원들이 잘 참여하고, 심의된 안건은 적극적으로 잘 수용되며(H학교 지역위원), “학교의 일이라면 무엇이든지 도와주려는 마음가짐”(L학교 교장)을 가지고 있다. 한편 학교운영위원회가 “평범하게 보통으로 운영된다”는 것은(J학교 교원위원), 특별하게 활성화되어 있지도 않은 경우이다. 즉 “특별히 이슈가 없었기 때문에 문제가 없었던 것이 잘한다고는 말할 수 없다”(D학교 교사위원)는 것이다.

부정적인 측면에서는 학교운영위원회가 학교에서 하는 일을 추인하는 역할, 형식적으로 운영되고 있고, 위원의 참여도 형식적으로 이루어진다고 본다. 즉, “지금 보면 학교운영위원회를 개최하면 위원장이 심의자료를 설명하면 읽어보고 이의 있습니까? 별 이의 없습니다. 하면 통과합니다. 탕탕탕 하고...요식적인 과정을 밟는 정도가 됩니다.”(J학교 교장)

면담대상자들의 응답 내용을 기초로 학교운영위원회가 형식적으로 운영되는 이유를 몇 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 구성원의 전문성 부족 때문이다. 즉 “잘 모르면서 이렇게 해라, 저렇게 해라 주장하는 것도 너무 간섭하는 것은 아닌가..형식적인 면이 있는 것 같다”(K학교 지역위원). 둘째, 학교운영위원회를 위해 충분한 시간을 할애하지 못하기 때문이다. K학교 교원위원은 “수업이나 내가 할 다른 일을 두고 운영위원 일에 매달릴 수도 없다.”고 지적하였다. 또 학부모위원의 경우, 학교에 상주해서 학교나, 학생을 살펴볼 수 있는 게 아니기 때문에 그냥 와서 이야기만 듣고 도장 찍어주는 그런 형식적인 상황“(J학교 학부모위원)이 된다는 것이다.

또 한편으로는 의사결정에 참여할 수 있는 범위가 매우 제한적이고, 결정적인 의사결정을 할 수 없다는 점도 제약요인이 된다. 학부모위원이 의사결정에 참여할 수 있는 범위는 아주 큰 결정이 아닌 미세한 부분의 어떤 사소한 부분(J학교 학부모위원)이라는 것이다. 이 점에서 학교운영위원회는 별로 필요한 제도가 아니라는 문제도 제기된다(K학교 교장, J학교 학부모위원).

다. 위원(장) 선출 및 대표성 문제

선출 절차의 공정성과 위원의 대표성 문제는 학교운영위원회 설치 초기부터 성공적인 학교운영위원회 운영의 한 요인으로 인식되어 왔다(유현숙, 1996; 이종태 외, 1997; 김성열, 2000; 문지영, 2001). 면담조사 결과를 보면, 학교운영위원이 어느 정도 대표성을 확보하고 있다는 인식과 대표성이 부족할 뿐더러 현실적으로 대표성을 갖기가 어렵다는 인식이 공존하고 있다.

대부분의 학교에서 학교운영위원회 선출은 지침대로, 규정에 따라(J학교 교장, I학교 교장) 이루어지고 있다. 교원위원들은 대체로 교직원회의에서 추천을 받아 투표를 통해 선출되고 있다. 학부모위원의 경우는 대체로 학년별 학부모위원의 수를 고려하여 학년별로 추천을 받아서 투표를 한다. 이 경우에도 전체 학부모회의에서 직접 투표하는 경우와 학급 대의원들이 학년 학부모위원을 뽑는 간선제(I학교, E학교, J학교 등)로 구분된다. 지역위원의 경우는 거의 대부분의 학교에서 추대 형식을 취하고 있다.

학교운영위원회의 대표성에 대해서는 절차적 측면과 실제적 측면으로 구분해서 검토할 필요가 있다. 절차적 측면에 있어서는 대체로 ‘지명’이 아니라 어떤 형태로든 각 집단의 선출 절차를 거쳤기 때문에 대표성이 있다고 보기도 하고(J학교 교사위원), 선출과정 자체의 문제, 예를 들어, “시간 되는 사람 위주로 추천”하거나(E학교 학부모위원), “학기 초라 잘 모르는 상태에서 투표”(C학교 학부모, I학교 학부모위원)하기 때문에 각 구성원을 대표하지 못한다고 보기도 한다. 한편에서는 “대표라는 기준이 없다. 대표성을 가지게 해야 하는 방안이 필요하다.”는(K학교 교사위원) 의견을 제안하기도 한다.

실체적 대표성의 충족 여부에 대해서는 만족스럽지 못하거나, 현실적으로 실체적 대표성을 확보하기가 어렵다는 문제를 제기하고 있다. 특히 학부모위원이나 지역위원의 경우, 실질적으로 모든 구성원들을 대표하는 위원을 선출하기 어렵다는 것이다. 한편으로 운영위원이 된 학부모들은 다양한 방식으로 구성원의 의견을 수렴함으로써 나름대로 실체적 대표성을 확보하기 위한 노력을 기울이기도 한다(I학교 교사위원).

그러나 대부분의 학교에서 여전히 학교운영위원으로 자발적으로 참여하려는 사람들은 극소수에 불과하여, 학기 초에 운영위원을 구성하는 것 자체가 문제가 되고 있다. 이와 같이 지원자가 적은 이유는 전문성이나 정보가 부족하기 때문에(J학교 교장), 모두들 생계에 바쁘기 때문에(L학교 위원장-지역위원), 교사들의 경우 학교일도 바쁜데 회의 때마다 와서 준비하고 하는 것이 부담이 되며(E학교 교사위원) 학부모들의 경우, 발전기금 등 학교에 기증을 해야 한다는 부담감도 있다(J학교 교장). 그러나 금전적인 부담이 학교운영위원 지원에 있어 하나의 걸림돌로 작용하고 있는가는 학교마다 다양한 의견이 제시되고 있기 때문에 일률적으로 말하기는 어렵다. 한편으로 지원자가 매우 적은 상태에서 대표성을 엄격하게 강조해야 할 것인가, 직선제 등 선출절차를 엄격하게 할 필요가 있는가(L학교 교장, I학교 교장), 또 이러한 것들이 학교운영위원회의 내실 있는 운영 여부를 가늠하는 중요한 기준인가 등에 대해서는 재검토가 필요하다.

라. 심의내용 및 결과 공개

학교운영위원회에서 심의되는 내용과 결과 공개방식을 보면, 대부분의 학교에서는 학교운영 전반에 걸쳐서 규정에 있는 것은 다 다루고 있다고 한다(J학교 교사위원, K학교 교장, I학교 위원장). 특히 금전 관계(급식비, 수학여행 경비 등) 등 돈이 쓰이는 문제가 심의의 주가 된다. 그러나 일부 응답자의 경우, 심의 내용이 매우 사소하거나 학교장이나 교사 등 전문가가 결정하는 것이 더 나은 부분도 학교운영위원회에서 심의하는 것은 “교장선생님은 집행만 하는 것뿐인데.. 좀 잘 못된 것”(E학교 위원장-지역위원) 같다고 인식하고 있다. 따라서 “안에 따라서 얼마 이상 할 때에는 운영위원회를 거친다든지...어느 정도 교장선생님께 재량을 줘서 어느 선까지는 교장이 결정하는”(E학교 위원장-지역위원) 또는 “교과서 채택 문제 같은 거...교과 담당 선생님들이 가장 잘 아실텐데, 그런 거는...자기네들 끼리 선정”(G학교 학부모위원)할 필요가 있다는 의견을 제안하고 있다.

학교운영위원회의 심의와 관련해서 이와 같은 문제는 학교운영에서 학교장의 재량권의 범위와 한계, 형식적 심의 등의 문제를 제기하게 된다. 즉, 학교운영위원회 심의를 거친 사항은 학교장이 이를 반영하지 않을 수 없는 부담감으로 작용하게 됨에 따라 학교운영에 있어 교장의 재량권이 모호해질 우려가 있다(I학교 교장).

학교운영위원회 회의 결과 공개와 관련해서는, 대부분의 학교에서 공개가 되고 있다. 그러나 공개의 방식과 공개의 정도, 공개의 필요성에 대한 인식은 다소 차이가 있었다. 법규정에 의하면, 학교운영위원회 회의록을 비치하고 열람할 수 있도록 하고 있다. 이를 소극적 형태의 공개라고 볼 수 있다. 반면 적극적으로 공개하는 경우는 학교 홈페이지에 올리거나 학교 소식지를 통해서 알려주는 형태를 들 수 있다(I학교, J학교 등).

그러나 운영위원회 회의 결과의 적극적 공개 여부가 학교운영위원회가 내실 있게 운영되는가를 판단하는 중요한 기준인가에 대해서는 재검토가 필요하다. 본 연구의 면담조사 결과 회의 결과의 공개 여부가 크게 중요하지 않을 수 있음을 시사하고 있다. 학교운영위원회가 활발하게 운영되고 있고, 구성원들도 학교운영위원회 제도에 대해 긍정적인 인식을 가지고 있는 학교의 경우에도 공개여부, 공개 방식에 대해서는 크게 관심을 두지 않는 것으로 나타났다(I학교, L학교, H학교, C학교 등). 오히려 모든 것을 공개하기 보다는 공개할 것만 공개하는 것이 더 적절하다는 입장을 보이기도 하였다.

마. 자율적 의사결정 및 운영

학교운영위원회가 상급행정기관, 교원단체, 학부모 단체 등 외부로부터의 통제나 규제 없이 자율적으로 운영되는가를 조사한 바에 의하면, 대부분 자율적으로 잘 되고 있다, 가족적인 분위기에서 자율적으로 의사결정이 이루어지고 있다(L학교 위원장, I학교 학부모위원, J학교 교장)는 반응을 보이고 있다. 그러나 한편으로 “학교에서 하는 모든 일은 교육청에서 다 정해진 틀 내에서 운영되고 있기 때문에”(K학교 교원위원) 학교에서 누릴 수 있는 자율성의 범위는 매우 제한되어 있다는 점에서 학교운영위원회 의사결정의 자율성을 비판적으로 인식하고 있었다.

일부 면담대상자들은 학교운영위원회 운영과정에서 교원단체나 교육감 선거(H학교, L학교), 시도별 학교운영위원회 조직 설치 등에 따른 정치적 영향 등을 지적하였다. 즉, “학교운영위원회 하면 학교에서 딱 끝나야 하는데 시교육청의 운영위원회에 참여를 해달라고 하더라고.. 거기서도 이제 위원장을 뽑고...이런 것이 크게 필요하지 않는 것이거든.. 학교면 학교.. 단위학교에서 이 학교를 어떻게 운영할 것인가.. 이것을 심사숙고 해가지고 뭐를 짜내서 그 학교 발전시킬 생각을 해야 되는데”(E학교 위원장-지역위원) 바람직하지 않다는 것이다.

또 G학교에서는 “0교시” 운영여부가 교육청과 교원단체의 합의 결과에 따라 결정됨에 따라 학교나 학부모의 의견이 반영되지 않았다는 점에서 이와 같은 정치적 협의가 학교운영위원회 운영에 영향을 미치고 있다는 점을 지적하였다(G학교 학부모위원).

학교운영위원회의 의사결정이 자율적으로 이루어지는 것은 학교운영위원회의 내실 있는 운영을 위한 주요한 전제 조건이 된다. 학교운영위원회를 “통제할 수도 없고, 통제를 당하는 운영위원은 있을 필요가 없지만”(K학교 교장), 외적인 요인에 의해 학교 내 의사결정의 내용과 범위가 제한받을 수 있다. 또 이 과정에서 다양한 집단 간에 갈등이 발생할 소지가 있음을 시사한다.

바. 학교운영위원회 운영의 민주성, 투명성

학교운영위원회가 민주적으로 투명하게 이루어지고 있는가는 구성원들이 적극적․능동적으로 참여하고, 학교운영위원회에서 활발한 토론이 이루어지는가를 통해서 파악해볼 수 있다. 응답자들의 반응을 보면 대체로 활발한 토론이 이루어지고 있다는 경우와 그렇지 못하다는 것으로 구분되는데, 보다 중요한 점은 활발하게 토론이 되지 않는 이유는 무엇인가 하는 점이다.

우선, 활발하게 자유롭게 운영되고 있다는 응답을 보면, 누구나 자기 할 말 다 하고 자유롭게 이야기하는 분위기이며(J학교 학부모위원, I학교 위원장), 기회는 언제든지 자기 하고 싶으면 언제든지 기회를 가질 수 있다(J학교 교사위원)는 점에서 민주적으로, 투명하게 운영된다는 것이다.

한편으로 학교운영위원회에서 활발한 토론이 이루어지고 구성원들이 적극적으로 참여하는 것은 학교운영위원회 제도가 지난 10여 년간 많이 성숙하고 정착되었기 때문으로 이해할 수 있다. I학교 교장은 이를 다음과 같이 설명한다. “내가 운영위원회 참여를 해보니까 제일 처음에는 서먹해서 못하고, 둘째는 말을 잘 못해서 못하고, 셋째는 모르기 때문에 못하고 그렇더라구요. 지금은 많이 성숙되었어요. 대체로 골고루 다...(토론에 적극적으로 능동적으로 참여하고 있다). 그게 운영위원회가 생긴 큰 효과라고 할까...”

그러나 학교운영위원회가 민주적으로 운영되고 활발하게 토론이 이루어진다는 점에 대해 부정적인 인식도 있다. 대체로 위원들은 안건에 대해 담당 선생님이 설명하면 이야기를 듣고, 질문을 하거나 물어보고, 문제가 있으면 지적을 하는 정도라 할 수 있다(K학교 지역위원). 학교운영위원회에서 활발한 토론이 이루어지지 않는 이유는 토론문화가 정착이 안 되어(J학교 교장), 특별히 논란거리가 되지 않기 때문이기도 하다(J학교 교원위원). 교원위원의 경우, 이미 논의를 거친 것이고 다 아는 내용이기 때문이다(I학교 교원위원, K학교 교사위원). 학부모들의 경우는 자녀를 맡기고 있는 입장에서 솔직하게 얘기하기 어렵고(I학교 교원위원), 선생님 앞이니까 조심스러우니까 얘기를 안 하려 하기 때문이다(E학교 위원장). 또 내용을 잘 모르기 때문일 수도 있다(J학교 교장).

한편, 학교운영위원회에서 활발한 토론이 이루어지기 위해서는 특히 학교장이나 학교운영위원회의를 이끄는 위원장이 중요한 역할을 한다는 점을 지적하고 있다(H학교 교장, E학교 위원장, I학교 학부모위원 등). 교장의 경우는 자신의 입장을 강하게 표명할 경우, 구성원들에게 은연 중 일정한 의견으로 유도하거나 압력으로 작용할 수 있기 때문에(K학교 교장, H학교 교장), 교장의 적절한 리더쉽 발휘가 중요하다는 것이다. 또 위원장은 안건에 따라 구성원들의 참여를 적극적으로 유도함으로써 다양한 의견이 나오도록 유도하는 역할을 한다는 점에서(E학교 위원장) 학교운영위원회를 민주적으로 운영하기 위한 주요한 요인이 된다.

사. 구성원들간의 상호협력과 신뢰 관계의 형성

학교운영위원들 간에 상호 협조하고 신뢰, 존중하는 분위기가 형성되어 있는가를 보면, 응답자들은 대체로 학교운영위원회를 통해서 학교운영의 모든 일이 논의되므로 신뢰가 되고(K학교 학부모위원), 지역이고 선후배간의 연고가 있기 때문에 서로 협조가 잘 이루어지는 편이며(L학교 지역위원B), 팀웍이 좋다(I학교 교장)고 지적하였다. 이러한 학교들에서는 학부모위원 간 모임은 활성화되어 있으며, 대체로 위원들 간에 비공식적 모임도 활발하고, 구성원 간 신뢰와 협력 관계가 형성되어 있음을 지적하였다(I학교 교장, H학교 학부모위원, L학교 지역위원B).

그러나 일부 학교에서는 위원 간 갈등과 마찰도 발생하게 되는데, 갈등이나 마찰이 발생할 경우, 위원장의 역할이 중요한 것으로 지적되고 있다(H학교 학부모위원, E학교 지역위원). 운영위원장은 학교장과 학부모들 사이에서 완충장치로서의 역할, 중개자로서의 역할을 수행함으로써 학교 내 구성원 간 갈등을 방지하고, 조정하는 기능을 하고 학교가 원활하게 돌아갈 수 있도록 기여하는 측면이 있기 때문이다. 이러한 사례는 특히 I학교에서 잘 드러나고 있다. 즉, 학교장 앞에서는 이야기를 못해도 위원장 앞에서는 이야기를 할 수 있는 내용들이 있고, 운영위원장이 이를 학교장에 전달함으로써 학교가 원만하게 운영되도록 한다는 것이다(I학교 교장).

갈등은 학교운영위원회 운영 과정에서 자연스럽게 발생하는 것이며, 긍정적인 측면도 있다(K학교 교사위원). 갈등이나 마찰이 있다는 것은 한편에서 보면, 토론이 매우 활발하게 이루어지고 있다는 것을 보여주는 것이다. 이점에서 학교운영위원회 운영과정에서 구성원 간 신뢰, 협력관계 뿐만 아니라 어떤 갈등이나 마찰이 존재하며, 이는 어떻게 해소되는가 등은 학교운영위원회의 운영 실태를 파악하는 데 중요한 시사점을 제공해준다.

2. 학교운영위원회의 운영 성과에 대한 인식

가. 학교운영위원회의 전반적 성과

학교운영위원회의 전반적 성과에 대해 응답자들은 대부분 긍정적으로 응답하였다. 응답자들이 가장 많이 제시한 성과는 학교 운영의 투명성이 제고되었다는 것이다. 다양한 의견 수렴 및 반영 기회의 확대도 그에 못지않게 중요한 성과로서 제시되었다. 그 외에 학교구성원들의 정보 취득 기회 확대, 학교(장)의 독단적 결정 및 운영에 대한 견제 강화 등이 제시되었고 학교에 대한 관심 및 지원 강화도 중요한 성과로서 제시되었다. 기타 의사결정의 공유를 통한 학교(장)의 부담 경감, 심사숙고의 계기 제공 및 오판 방지 등도 제시되었다. 이러한 성과들은 직․간접적으로 연결되어 있는 것으로 보인다. 가령, 구성원들의 학교에 대한 정보 취득 기회 확대는 학교 운영의 투명성 제고와 연계되며, 학교의 투명성이 제고되면 학교의 공신력이 확보되고 학교에 대한 지원과 협조가 강화될 것이다. 마찬가지로 구성원들의 다양한 의견 반영 기회 확대는 학교(장)의 독단적 결정 및 운영을 견제하게 될 것이고, 의사결정을 공유함으로써 학교(장)의 부담을 덜어 줄 수 있으며, 학교(장)에게 심사숙고할 계기를 제공하며 오판에 따르는 시행착오를 줄여줄 수 있을 것이다. 또한, 구성원들의 의견 개진 및 반영 기회가 확대되면 구성원들의 관심과 지원이 강화될 것이다.

한편, 학교운영위원회의 부정적 산출과 관련한 응답에서는 산출보다 학교운영위원회의 운영을 저해하는 다양한 요인들이 주로 언급되었다. 학교운영위원회의 제도적․실질적 권한이 부족하여 의사 반영에서 한계가 있다는 점이 가장 많이 언급되었다. 심지어 학교운영위원회가 학교의 대변인 역할에 그치고 있다는 불만도 제기되었다. 그 원인으로서 학부모라는 위치상 의견 개진에 한계가 있을 수밖에 없다는 지적도 제시되었고, 이는 주로 학부모들에 의해 언급되었다.

학부모의 지나친 간섭에 따른 어려움이나 학교운영위원회가 견제를 넘어 통제하려는 경향도 언급되었는데, 이는 주로 교원위원과 지역위원에 의해 언급되었다. 지역위원의 경우 심의하지 않아도 될 사항까지 심의하는 데 따르는 번거로움이나 교내민주화로써 학교운영위원회의 대체가능성도 언급하였다. 대체로 교원위원들 및 지역위원들과 학부모들 사이의 미묘한 시각 차이가 관찰되었다.

나. 학교구성원의 참여 기회 및 관심 확대에의 기여

학교운영위원회가 학교구성원의 참여 기회 및 관심을 확대시키는 데 도움이 되고 있는가에 대해 응답자들의 대부분은 긍정적으로 응답하였다. 학교운영위원회가 학교구성원의 참여 기회 및 관심을 확대시키는 과정이나 메커니즘은 뚜렷하게 부각되지 않았으나, 자주 만난다는 점, 위원의 구성이 다양하고 수준이 높다는 점, 학교에 대해 많이 알게 된다는 점 등이 원인으로서 제시되는 경우가 있었다.

다. 학부모․지역사회의 요구에 부응하는 교육활동에의 기여

학교운영위원회가 학교의 교육활동이 학부모나 지역사회의 요구에 부응하여 이루어지도록 하는 데 도움이 되고 있는가에 대해 긍정적 반응이 부정적 반응보다 높게 나타났다. 교원위원들이 상대적으로 더 긍정적인 데 반해 지역위원이나 학부모위원은 긍정적 반응의 정도가 약하였다. 특히, 학부모위원의 경우 부정적 반응이 더 높게 나타났다. 학교운영위원회로 인해 학교가 학부모․지역사회의 요구에 부응하는 사례로서는 교육여건(시설․설비 및 학교환경, 급식 등) 관련 사항이 압도적이었으며, 교육과정 운영(학교행사, 수학여행이나 수련활동, 강의 시간 변경, 학력 신장 등) 관련 사항이 그 다음으로 나타났다.

부정적이거나 불분명한 반응의 이유로서는 학교에 요구하기보다 지원하는 것을 우선하는 위원들의 소극적 인식 및 자세, 학교 의견을 대변하는 교원위원이나 지역위원이 많은 점, 지역의 의견 반영보다 지역이 지원하는 경우가 더 많다는 점, 학부모 입장에서 독자적으로 의견을 내는 경우가 별로 없다는 점 등이 제기되었다. 이는 위원들의 소극적 인식 및 자세로 인해 학교에 대한 요구보다 지원을 우선하기 때문에 학교운영위원회로 인해 학부모․지역사회의 요구에 부응하는 교육활동에 기여하지 못한다는 인식을 보여준다. 또한, 학교운영위원회가 가장 중요한 의견 반영의 통로는 아니며, 학교운영위원회가 학교에 적극적으로 요구하기보다 주어진 안건이나 자료를 수동적으로 심의하는 기능을 주로 한다는 점, 학교운영위원회가 활동할 수 있는 부분이 미약하고 의견을 제시할 수 있는 부분도 소극적이고 사소한 부분이라는 점 등도 제시되었는데, 이는 학교운영위원회가 소극적 기능을 수행하는 데 머물러 있음을 보여주는 것이다. 그 외에 이기적 요구로 인한 교육활동 저해 우려, 학교가 지역의 특성을 사전에 반영하고 있다는 점, 지역공동체 의식 미흡으로 인해 학부모의 관심이 학교 내의 문제에 국한된다는 점 등이 부정적 평가의 이유로서 제시되었다.

라. 학교 내 의사결정의 민주성․투명성 확보에의 기여

학교운영위원회가 학교 내 의사결정이 보다 민주적으로 투명하게 이루어지도록 하는 데 도움이 되는가에 대해 긍정적 반응이 압도적으로 높게 나타났다. 다만, 민주성보다 학교운영내용이 공개된다는 투명성에 대해 더 긍정적으로 반응하는 경향이 관찰되었다. 민주성의 경우 다양한 의미로 이해되고 있었으며 그 결과 다른 질문에 대한 응답과 중복되기도 하였다. 그렇지만, 전반적으로 보아 민주적이고 투명한 운영에 대한 응답은 학교 전체보다 학교운영위원회의 운영에 국한되는 경향이 있었다. 민주적으로 운영되는 데에는 위원들의 관심 및 의식 수준이 크게 작용한다는 인식이 일부 나타났다.

마. 지역 및 학교의 실정․특수성을 고려한 다양한 교육에의 기여

학교운영위원회가 지역 및 학교의 실정과 특수성을 고려한 다양한 교육을 하는 데 도움이 되는가에 대해 절반 이하의 대상자들만 긍정적 반응을 보였다. 학교장, 교원위원, 학부모위원 등의 경우 긍정적 반응을 보인 사람이 더 많았으나 지역위원이나 일반 학부모의 경우 부정적이거나 불분명한 반응을 보인 사람이 더 많았다. 많은 경우 지역 및 학교의 실정을 고려한 교육은 학부모나 지역주민의 의견을 반영한 교육과 동일시되기도 하였다. 지역 및 학교의 실정을 반영하는 사례들이 학력신장 노력 강화, 특별활동 및 특기․적성교육활동, 학교문화 창출을 위한 다양한 프로그램 운영, 학교환경․시설 확충 및 관리, 신입생 모집 등 다방면에 걸쳐 제시되었다. 지역 및 학교의 실정을 고려한 다양한 교육에 학교운영위원회가 기여하는 데 관련되는 요인으로서 지역사회의 인적자원, 학교장의 개방적 자세와 지도성, 학부모의 적극적 참여 등이 일부에 의해 제시되었다. 반대로 그러한 교육에 학교운영위원회가 기여하지 못하는 요인으로서 가장 많이 제시된 것은 상위법이나 기관에 의한 획일적인 규제와 그로 인한 학교의 자율성 부족이었다. 다음으로 위원 및 학부모들의 관심이나 참여, 적극적 자세의 미흡이 많이 거론되었다. 관심이나 참여 및 적극적 자세가 미흡한 이유로서는 생업에 종사하느라 바쁘다는 점, 제대로 된 역할을 해줄 수 있는 지역위원 선출이 어렵다는 점, 학부모라는 입장으로 인해 교권침해의 소지를 없애려는 소극적 자세, 다른 학부모의 시선을 의식한 학부모의 소극적 자세 등이 제시되었다. 그 외에 시간 부족, 인적․물적 자원 부족, 교육여건 미흡, 대학입시 위주의 교육풍토, 교원들의 현상유지적 태도 등이 제시되었다.

바. 교실수업 개선 및 학교교육의 질 제고에 대한 기여 분석

학교운영위원회가 교사의 교실수업 개선이나 학교교육의 질 제고에 도움이 되는가에 대해 절반 미만의 대상자들만 긍정적 반응을 보였다. 학교장, 교원위원의 경우 긍정적 반응이 거의 없었으나, 지역위원과 학부모들의 경우 긍정적 반응을 보인 사람이 더 많았다. 긍정적 반응을 보인 경우에도 교실수업 개선과 교육활동의 질 제고에 학교운영위원회가 직접적으로 기여하고 있다고 보는 경우는 거의 없었으며 주로 간접적으로 영향을 미치는 것으로 응답하였다. 그러한 간접적 영향으로서 거론된 것은 교사 품행에의 영향, 운영위원들의 잦은 학교 방문에 따른 학생 교육활동의 노출 기회 확대, 교육환경․예산 등과 관련한 심의 활동이 교사들의 사기를 진작하거나 수업을 지원한다는 점, 교사들과의 비공식적 접촉기회 확대를 통한 격려, 수업에 지장을 초래하는 압력을 차단하는 바람막이 역할 등이었다.

부정적 반응의 경우 당위적 차원에서 학교운영위원회가 교육활동이나 교실수업에 관여하는 것이 바람직하지 않다는 반응과 실태의 차원에서 학교운영위원회가 교육활동의 질 제고나 교실수업 개선에 기여하지 못하고 있다는 반응으로 구분해볼 수 있다. 전자의 경우 자격을 갖추고 시험을 통과한 교사들의 전문성이 발휘되는 영역을 침해해서는 안 된다는 점, 학교운영위원회와 수업이 크게 관계가 없다는 점 등이 제시되었다. 후자의 경우, 학교운영위원회 위원들이 수업과 관련한 영역은 교사들의 전문적 영역으로 자발적으로 수용한다는 점과 학교운영위원회의 심의 안건이 행사 및 예산에 집중되어 수업이나 학교교육의 질과는 무관하다는 점이 중복 언급되었다. 그 외에 학교운영위원회의 심의는 형식을 따지게 만들어 교실수업이 경직될 수 있다는 점, 수업이나 교육활동에 대한 본격적 관여는 갈등이나 교권침해, 교사의 부담 증가로 이어질 수 있다는 점, 학생 교육에 대한 직접적 개입의 어려움, 입시위주의 교육현실, 학교운영위원회와 교사들의 직접적 대화 기회 부족 등이 제시되었다.

3. 학교운영위원회의 개선 방향에 대한 인식

가. 학교운영위원회의 시급한 개선 과제에 대한 인식

학교운영위원회 제도를 개선해야 할 경우 가장 시급한 문제가 무엇인가를 물어본 결과는 크게 제도 자체의 개선과 관련된 과제와 제도 운영의 개선과 관련된 과제로 나누어 볼 수 있다. 우선, 제도 자체의 개선과 관련된 과제로서 위원회 구성 비율 조정(인적 구성의 확대, 교원위원 확대, 지역위원 폐지 및 교원위원 비율 확대, 학부모위원 비율 확대 등)과 심의 사항(심의 영역 제한, 심의영역의 수업 관련 사항으로의 확대, 비전문가들에게 맞는 심의 영역 부여, 심의 안건․분야 명료화)과 관련한 의견이 가장 많이 제시되었다. 학교운영위원회와 교육감 선출의 분리, 발전기금 폐지 내지 개선이 다음으로 높은 빈도를 보였다. 학교운영위원 선출제도 개선도 중복 지적되었다. 그 외에 학부모의 개입 범주의 명료화, 심의 과정에서의 갈등 조장․담합에 대한 제재 장치 마련, 사후 의결(승인) 제도 도입, 위원 임기 연장, 자녀의 학교를 피하기 위한 학부모위원 간 학교 교환, 운영위원 자격 강화, 아버지 위원 의무화, 학부모회 법제화와 학교운영위원회 학부모위원의 권한 축소 등도 제시되었다.

제도 운영의 개선과 관련된 과제로서 가장 많이 제기된 것은 학교운영위원회 제도 및 운영의 과정․결과에 대한 홍보였다. 학교운영위원회 관련 교육 강화와 학교운영위원회 운영에서 학교의 자율성 강화도 중복 지적되었다. 안건 및 자료 송부 일정 준수, 학교운영위원회 소위원회 활성화, 학부모회 폐지, 회의시간 조정(야간에도 가능), 학교운영위원회 운영에서 교원들의 독점적․폐쇄적 자세 개선 등의 과제도 제기되었다.

집단 간에도 인식의 차이가 나타났다. 교원들의 경우 교육감 선거와 학교운영위원회의 분리가 많이 제기된 반면 지역위원이나 학부모들의 경우 발전기금 문제가 많이 제기되었다.

나. 학부모회의 법제화에 대한 인식

학부모회가 법제화된다면 현재의 학부모회와 어떻게 달라져야 한다고 보는가에 대해 물어본 결과 아직 생소한 탓인지 응답한 사람들이 많지 않았다. 교원들은 모두 부정적인 견해를 나타내었다. 부정적인 견해의 이유로서 현재 학교에 설치된 다양한 기구들로도 민주적 의사결정을 하는 데 충분하며 교육을 표결로 결정하는 풍조가 우려된다는 점, 학교 입장에서는 시어머니가 하나 더 늘어 간섭이 훨씬 더 많아지고 교원들로 하여금 인기에 영합하게 할 수 있다는 점 등이 제시되었다.

일반 학부모들의 경우에도 긍정적 견해보다는 부정적 내지 유보적 견해가 압도적으로 많았다. 이는 주로 기존의 학부모회(내지 자모회)와 법제화된 학부모회를 구별하지 않는 데 기인한 것으로 보인다.

Ⅳ. 해석 및 논의

면담결과에 기초해서 확인된 학교운영위원회의 주요 운영 실태 및 성과의 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 학교운영위원회를 성공 또는 실패로 구분하기 어렵다. 둘째, 학교운영위원회제도의 발달, 활성화는 학교 내에서 학교경영자로서 학교장의 위상, 역할을 제한할 수 있다. 이와 관련하여 단위학교 내에서 학교운영위원회의 기능, 학부모 등 타 구성원의 참여의 범위, 한계를 명확하게 설정할 필요도 함께 제기된다. 셋째, 학교운영위원회의 촉진요인과 저해요인에 대한 재검토가 필요하다. 넷째, 학교운영위원회의 성과는 학교조직의 표층만 변화시켰지 학교의 핵심 부분까지 깊이 침투하지는 못하고 있다. 다섯째, 의사결정에서의 수용 영역을 고려하여 학교운영위원회제도의 개선 노력이 이루어질 필요가 있다.

1. 학교운영위원회의 성공과 실패에 대한 구분 모호

학교운영위원회가 성공적으로 운영되는 학교는 어떤 특성이 있는가는 학교운영위원회 제도 개선방안을 마련하는 과정에서 주요 관심사로 제기되어 왔다(김성열, 2000; 양승실, 2000; 문지영, 2001). 본 면담조사에서도 각 시도교육청에서 성공적으로 운영되는 학교와 그렇지 않은 학교를 추천 받아 면담 대상 학교를 선정하였으나 면담조사를 통해서, 학교운영위원회가 성공적으로 운영되는 학교와 실패하고 있는 학교를 명확하게 구분하기 어렵다는 점을 확인하였다. 오히려 학교운영위원회가 성공적인 학교와 ‘평범하게 보통으로’ 운영되는 학교로 구분하는 것이 보다 타당할 것이다.

면담조사 결과 대부분의 학교에서 학교운영위원회는 보통으로 무난하게 운영되고 있는 것으로 파악되었으며, 흔히 말하는 성공적으로 운영되는 학교는 다소 예외적인 경우라고 볼 수 있다. 이와 마찬가지로 운영위원회 제도 자체의 필요성에 대해 매우 회의적인 학교(본 면담조사 대상의 경우, K학교)도 드물게 발견할 수 있다. 학교운영위원회가 보통으로 운영되는 학교의 전형적인 특징은 다음과 같이 정리할 수 있을 것이다. 즉, “운영위원회에서 논의되는 자체가 활발한 토의에서 되는 것이 아니고, 그냥 대체로 쉽게 통과되는 거니까.. 활발한 대립적인 그런 것이 아니고 특별한 제지가 없으니까 자동으로...침체된 것은 아니구요, 할 것은 다하는데...”(J학교 교원위원).

이렇게 보통으로 평범하게 운영되는 학교에서 학교운영위원회제도가 실패하고 있다고 말하기는 어렵다. 다만 활발하게 운영되고 있지 않다거나 활성화되어 있지 않은 것으로 규정해야 할 것이다. 이러한 학교에서는 구성원들 간에도 학교운영위원회의 활성화 여부에 대해서 활성화되고 잘 하고 있다는 견해와 보통이라는 견해가 동시에 나타나고 있다. 그러나 학교운영위원회가 활발하게 잘 되는 학교에서는 모든 면담대상자들이 매우 긍정적으로 잘 되고 있다고 응답하는 경향을 보이고 있다.

다만, 학교운영위원회제도가 보다 발전하고 활성화되기 위해서는 ‘성공적인’ 즉, 학교운영위원회가 활발하게 운영되고 있고, 구성원들 간에 운영위원회 제도의 필요성에 대한 인식이 확산되어 있는 그러한 학교에서 드러나는 주요 특징들이 무엇인가를 이해함으로써 다른 학교에 적용하는 데 시사점을 얻을 수 있을 것이다. 이를 본 연구에서는 촉진요인, 저해요인으로 보았다. 이에 대해서는 이후 관련 절에서 검토하였다.

2. 학교장의 위상, 역할의 재정립

학교운영위원회제도가 정착, 발달되면서, 또 학교장들의 학교경영에 대한 인식도 대체로 “이제 시대는 많이 변했으니까..민주화되고.. 과거의 학교경영은 탈피해야 하고.. ”(F학교 교장, J학교 교장, I학교 교장)로 변화되면서, 학교운영의 주요 내용을 심의하는 학교운영위원회와 이를 참고로 학교를 운영해야 할 학교장의 역할, 위상 간에 긴장과 갈등 관계가 발생할 여지가 있다. 특히 학교운영위원회의 기능으로 다양한 구성원의 참여 측면이 크게 강조될 경우, 구성원의 참여적 의사결정의 결과를 학교장이 거부할 수 있는가, 반영한다면 어느 정도로 반영해야 할 것인가 하는 점이 쟁점이 될 수 있다.

학교운영위원회 심의결과를 학교장이 반드시 이행해야 하는 것은 아니지만, 심의과정에 같이 참여한 교장으로서는 이를 무시하기 어려운 점이 있다(H학교 교장).

반면, 학부모들은 “(학교장이) 수용할 수밖에 없도록 우리 위원들이 나서서 참여하고...반영 안할래야 안 할 수가 없죠. 우리 운영위원들이 참 실현 가능한 안을 놓고 요구를 하고 하니까...심도있게 상의를 해서..”(H학교 지역위원)라는 인식을 가지고 있다. 이러한 학교에서 학교운영위원회의 심의결과는 학교장에게 상당한 부담으로 작용할 수 있다.

학교운영위원회의 심의 결과가 이와 같이 ‘의결’의 성격을 띠게 될 경우, 학교 내에서 학교운영, 집행의 책임을 지고 있는 교장의 재량권은 상당히 제한되고 제동이 걸릴 수밖에 없다. 또한 정부나 시도교육청이 학교장의 재량권에 해당하는 내용의 일부를 정치적 과정을 통해 결정할 경우에도 학교장의 권한은 상당히 제한될 것이다. “0교시 수업을 한다...어디까지나 교육법전에 (수업의) 시작시간과 끝나는 시간은 학교장의 권한으로 되어 있는 거예요. 그런 거는...협약을 할 수 없는 사항이거든요...전교조가 되었던 교총이 되었든...어떻게 그걸 교장의 권한을 박탈해 갑니까? 그건 잘못된 거에요.”(G학교 학교장).

학교운영위원회제도가 발달하면서, 한편으로 학부모나 기타 위원들의 전문성이 제고되고, 다양한 학교구성원들의 참여가 높아지는 긍정적인 측면과 더불어 학교운영의 책임을 지고 있는 학교장의 권한과 위상, 재량권이 모호해지는 문제도 발생하고 있다. 더구나 학교운영위원회 심의를 거쳤다고 하더라도 집행에 있어 학교장의 책임이 면해지는 것은 아니다(K학교 교장). 최종 책임은 학교장이 지는 부담은 여전히 존재한다. 이와 같은 상황에서 학교운영위원회의 활성화를 통한 참여적 의사결정을 확대하는 동시에 학교 운영에 있어 학교장의 위상, 권한, 책임, 자신감 등을 보다 명확하게 할 필요가 있다. 학교 내에는 교장의 영향력과 교사의 영향력의 구획화가 존재할 뿐 아니라 학부모의 참여 영역이 존재한다(진동섭, 1989). 학교운영위원회와 같은 새로운 제도 도입에 따라 학교 내 ‘영향력 구획화’를 보다 명료하게 하고 동시에 이들 간의 결합을 보다 강화할 필요가 있다.

3. 학교운영위원회 촉진요인과 저해요인에 대한 재검토

학교운영위원회의 성공적 운영 여부를 판단하는 기준으로 학교운영위원 선출방식과 대표성 문제, 학교운영위원회 심의 결과의 공개여부, 법에서 규정하고 있는 심의내용을 모두 다루고 있는가 등을 중요하게 다루어왔다(예를 들어, 김성열, 2000; 문지영, 2001; 김부자, 2002). 그러나 선출방법 개선방안이나 심의내용과 관련하여 새로운 측면 예를 들어, 위원 선출방법에 있어 직선제보다 간선제가 보다 효과적인 제도로 활용될 수 있다는 점, 선출 요건을 엄격하게 하기보다는 학교 여건에 따라 일정한 틀 내에서 재량권을 부여할 필요가 있다는 점, 위원 간 구성원의 비율을 조정할 필요가 있다는 점 등의 문제가 새로이 제기되고 있다.  또한 심의내용에 있어서도 법에 규정된 12가지 내용을 모두 다루고 있는가 그렇지 않은가보다는 국가 교육과정이라는 기본적인 틀 내에서 학교가 어떤 재량권을 발휘할 수 있을 것인가, 이를 위해서는 어떤 제도적 지원과 규제의 해소가 필요한가 등이 보다 중요한 쟁점으로 부각될 필요가 있다.

이러한 문제는 근본적으로 학교운영위원회의 촉진요인 또는 저해요인과도 밀접하게 관련되어 있다. 이를 어떻게 규정하는가에 따라 학교운영위원회가 보다 활성화되는 데에 영향을 주기 때문이다. 면담조사 결과 학교운영위원회 촉진요인으로는 잠정적으로 다음과 같은 몇 가지 요인을 확인할 수 있다. 첫째, 구성원의 열의와 관심, 참여 등이다. 학교운영위원회가 중요한 제도로서 학교 내에서 활성화되어 있는 경우, 운영위원들은 스스로 전문성을 갖추기 위해 시간을 많이 할애하고, 심의내용을 연구하고 있다고 응답하였다(H학교 학부모위원, I학교 학부모위원, I학교 위원장 등). 둘째, 학교에 대한 애정, 봉사 정신 등이 강조된다. 학교운영위원은 학교 봉사를 위한 위원이지 학교의 일에 대한 간섭, 통제가 주가 아니라는 것이다(I학교 학부모위원, H학교 학부모위원). 셋째, 운영위원장 등 운영위원회를 활성화하고 이끌어가는 주요한 리더가 있다는 점이다. 이에 따라 누가 위원장이 되느냐가 특히 중요하며(I학교 학부모위원), 일부 위원이 주도적으로 열심히 참여하는 경우(H학교 학부모위원) 전체적으로 학교운영위원회의 분위기가 긍정적으로 흐르게 된다. 특히 이러한 학교에서 운영위원장은 중재자로서의 역할, 학부모를 대변하고, 교장을 대변하는 등 중개자로서의 역할을 한다.

반면, 저해요인으로는 시간문제를 들 수 있다. 학부모뿐만 아니라 지역위원들은 자신의 생활, 생계활동이 있기 때문에(L학교 위원장) 학교운영위원회 일만 신경 쓸 겨를이 없으며, 교원들 또한 수업이나 업무 부담으로 학교운영위원회 활동에 전념할 수 있는 시간이 제한되어 있다(J학교 교사, K학교 교사). 또 다른 저해요인은 전문성 문제이다. 그동안 교육청이나 단위학교에서는 연수를 통해 전문성 확보를 위해 노력해 왔으나, 연수에 참여하는 운영위원은 일부에 국한될뿐더러 자발적으로 홈페이지 등을 통해서 찾아보는 운영위원(I학교 학부모위원)은 매우 드물다고 할 수 있다. 학교내 교장-교사, 교사-학부모, 교장-학부모 등간의 위계적 관계, 문화(I학교 교사위원) 등도 자유로운 의사결정과 의사소통의 장애요인이 되고 있다.

국가 교육과정의 틀이 정해져 있고, 교원이나 교장의 임용이 단위학교 수준에서 이루어지지 않는다는 점, 교원 전보제도라는 틀 내에서 운영되는 학교운영위원회 제도 자체가 우리나라의 실정에 맞지 않거나(K학교 교장), 제도 시행을 위한 기반, 조건이 부족하다(K학교 교사)는 등 근본적인 문제도 제기되고 있다.

그럼에도 불구하고 이러한 제도적 틀, 한계 내에서도 일부 학교에서는 학교운영위원회제도가 학교의 위기를 극복하는 데 주요한 기여를 하고 있고(L학교), 지역사회의 요구에 대해 학교를 보호하고 지원하는 매개역할, 완충장치로서의 역할을 수행하고 있다(G학교). 학교운영위원회가 내실 있게 운영되기 위해서는 새로운 변화가 요구된다. 미국이나 영국과 같이 학교운영위원회의 제도적 기반이 갖추어져 있는 나라들에서도 여전히 학교운영위원회제도 활성화를 위해서는 새로운 변화가 필요함을 강조하고 있다(Wohlstetter, 1995). 즉, 학교에 부과된 새로운 권한을 효과적으로 활용하기 위해서는 첫째, 교사나 다른 구성원들의 교수, 경영, 문제해결 기술 등을 강화하기 위한 전문성 개발과 훈련의 기회, 둘째, 학교경영에 관한 주요 결정을 내리기 위해서는 적절한 정보, 셋째, 참여자들의 노력을 인정하기 위한 보상체제가 필요하다는 것이다. 학교구조나 조직의 변화만이 아니라 구성원의 지각, 신념, 실제를 변화시키는 데 초점을 두어야 할 것이다.

4. 표면적인 변화에 국한된 성과

학교운영위원회의 운영 성과에 대한 전반적 인상은 긍정적인 것으로 나타났다. 의미 있는 성과에도 불구하고 학교나 지역사회의 특성을 반영한 다양한 교육이나 교실수업 개선 및 교육의 질 제고에는 크게 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 나타났다. 말하자면, 학교운영위원회의 성과는 학교조직의 표면만 변화시켰지 내부 깊숙하게는 침투하지 못하고 있다.

이런 현상이 나타난 데에는 앞의 [그림 1]에서 제시된 기반조건으로 단위학교의 자율성이 부족하다는 측면을 간과할 수 없다. 즉, 큰 틀이 정해져 있는 상황에서 학교가 재량을 발휘할 여지가 적고, 그나마 학교가 연간 계획 등 꽉 짜인 틀 속에서 움직이는 상황에서 학교운영위원들이 결정할 만한 중요한 사항이 없는 까닭에 심각한 갈등이나 관심, 성과가 유발되지 않는다는 것이다. 이러한 설명이 충분한 설득력을 지니고 있지만, 그러한 관점은 학교와 그 구성원을 지나치게 수동적인 존재로 그려내는 측면이 있다. 그러한 측면을 보완하면서 학교운영위원회의 성과가 지니는 의미를 잘 정리해주는 것이 교육조직론의 관점, 그 중에서도 교육조직과 환경의 관계에 관한 관점이라고 판단된다.

교육조직론적 관점에서 보면, 학교운영위원회는 학교가 교원 특히 학교장 중심의 폐쇄된 체제로부터 개방체제로 이행하는 것을 촉진하였다고 할 것이다. 개방체제는 환경과의 지속적인 상호작용을 그 특징으로 한다. 이러한 환경은 과업 환경(task environment)과 제도적 환경(institutional environment)으로 구분할 수 있다. 과업 환경이 목표 설정과 성취에 잠재적으로 영향을 미칠 수 있는 환경의 모든 측면이라면(Hoy & Miskel. 2005: 240), 학교운영위원회는 과업 환경의 불확실성을 감소시키는 데에 그 도입 취지가 있었던 것으로 판단된다. 즉, 환경으로부터 학교경영 및 교육활동에 필요한 정보 및 자원(예컨대, 다양한 전문성을 지닌 학부모나 지역인사)을 확보함으로써 학교경영 및 교육활동의 효율성을 높이고자 한 것이 학교운영위원회 도입의 한 취지라고 판단된다.

그런데, 조직이 환경에 효과적으로 대응하기 위한 전략으로서 완충(buffering: 핵심적 기술의 보호)과 경계연결(boundary spanning: 주요 환경 요인과의 우호적 관계 수립) 전략이 흔히 사용되고 있다(Hoy & Miskel, 2005: 246-247; Scott, 1992: 193-208). 학교운영위원회는 학부모와 지역주민의 대표자들을 학교조직의 의사결정 혹은 자문 구조로 편입시키는 ‘유력인사의 영입(cooptation)’ 전략으로서 경계연결 전략의 하나라고 볼 수 있다(남정걸 외, 1995: 108; Scott, 1992: 199-201).

그렇지만, 학부모나 지역주민의 대표자들이 학교운영에 관여하게 되었다는 것은 학교의 기술적 핵심인 교수-학습의 과정에 환경적 요인들이 영향을 미칠 가능성이 높아졌음을 의미한다. 그러한 환경 요인들의 영향은 때로는 갈등과 혼란을 유발하여 효율적인 교수-학습을 저해할 수도 있다. 이에 조직이 자신의 핵심 기술을 환경의 영향으로부터 봉쇄하는 완충 전략이 필요해진다(Thompson, 1967: 18-19). 이번 면담에서 학교운영위원회가 수업에 대한 압력을 차단하는 바람막이 역할을 함으로써 수업개선에 영향을 준다는 지적이 있었는데, 이는 학교운영위원회가 완충 기제로서의 기능을 하고 있음을 단적으로 보여주는 반응이다.

한편, 학교운영위원회가 교실수업 개선에 기여하는가에 대한 부정적 반응 중에는 자격을 갖추고 시험을 통과한 교사들의 전문성이 발휘되는 영역을 침해해서는 안 된다는 지적이 있는데, 이는 의례적 분류(ritual classifications)에 관한 통제는 엄격하지만 기술적 핵심인 수업에 대한 통제는 느슨하다는 Meyer와 Rowan(1978)의 지적과 유사하다. 이러한 분리(de-coupling) 전략은 제도적 환경 즉, 학교조직이 지원과 정당성을 얻으려면 순응해야 하는 규칙, 규범, 가치 및 이데올로기들의 집합으로부터 기술적 핵심을 보호하기 위한 완충 전략의 하나로 간주되고 있다(Hoy & Miskel, 2005: 260-261; Scott, 1992: 209).

제도의 도입 취지에 비추어보면, 학교운영위원회는 과업 환경과의 연결 전략(bridging or boundary spanning strategy)의 일환으로 도입되었지만, 단위학교의 입장에서 보면 학교운영위원회의 설치라는 변화는 법령에 순응한 강제적 순응(coercive conformity)의 산물이다(Hoy & Miskel, 255). 다시 말해서 단위학교의 입장에서 보면 학교운영위원회의 도입은 기술적 환경과의 연결 전략이 아니라 제도적 환경과의 연결 전략의 일환인 것이다. 따라서, 도입 취지와는 달리 학교는 교육효과의 극대화를 위해 학교운영위원회를 어떻게 활용할 것인가보다 법령이나 사회의 지배적인 규범, 가치, 이데올로기 등에 부합되게 학교운영위원회를 운영하는 데 관심을 가지고 있는 것으로 보인다. 이에 교수-학습과정을 학교운영위원회로부터 차단하려는 학교의 시도는 교수-학습과정의 효율성 확보에 1차적인 관심이 있지 않은 것으로 보인다. 오히려 그러한 시도는 혹시나 있을지 모르는 비일관성, 불합리성, 빈약한 과업 수행 등으로 인해 학교조직에 대한 공공의 신뢰가 잠식되지 않도록 하는 데 더 초점이 있는 것으로 판단된다(Hoy & Miskel. 2005: 261).

이상의 설명에 비추어 볼 때, 학교운영위원회가 학교교육의 효과를 극대화 하는 데 기여할 가능성은 높지 않다. 따라서, 학교운영위원회가 학교교육의 효과를 높이는 데 이바지하도록 하려면 학교가 그것을 제도적 환경보다 과업 환경과 관련을 맺는 데 적극 활용하도록 하여야 한다. 이를 위해서는 법령 등을 통해 학교에게 강제적 순응을 강요하지 말고 학교운영위원회와 관련하여 광범위한 자율성을 부여함으로써 학교가 그것을 교수-학습에 필요한 정보나 자원을 확보하기 위한 통로로서 활용할 여지를 넓혀주는 것이 필요하다.

5. 수용 영역을 고려한 학교운영위원회 제도 개선

면담 결과 학교운영위원회의 개선을 위해 가장 시급한 과제는 위원별 구성 비율과 심의 사항의 재설정으로 나타났다. 심의(또는 자문)라고 하는 의사결정 형태에 가장 적합한 구성원이나 사항이 무엇인가에 따라 위원별 구성 비율이나 심의 사항이 정해질 수 있을 것이다. 이와 관련하여 일부 응답자는 심의하지 않아도 될 사항까지 심의하는 데 따르는 번거로움을 언급하였다.

이러한 언급은 학교운영위원회가 어떠한 사항들을 심의하여야 하는가 하는 의사결정에서 수용영역(zone of acceptance)의 문제를 제기한다. 수용영역(또는 무관심 영역)은 의사결정 사항에 대한 전문성과 개인적 이해관계를 가지고 있는가에 대한 검토가 핵심을 이루지만, 연구자에 따라 관할권의 검토나 신뢰성의 검토가 추가되기도 한다(남정걸 외, 1995; Bridges, 1967; Owens, 1987; Hoy & Miskel, 2005). 보통 전문성과 개인적 이해관계가 모두 높은 경우에는 최대한의 참여가 이루어지게 된다.

심의는 단순한 자문과 의결의 중간에 위치한다. 따라서 위원의 참여 정도는 상당히 높다고 할 수 있으며, 이는 위원 개개인이 적어도 전문성이나 적절성(개인적 이해관계) 중 하나 이상에서 상당히 높은 수준에 있어야 함을 의미한다.

이러한 논의는 몇 가지 시사점을 제공한다. 첫째, 심의사항과 관련한 학교운영위원의 전문성 수준이 학교운영위원회의 성패를 좌우하는 요인 중의 하나로 많이 논의되었으나, 전문성 수준에 대한 논의는 적어도 적절성 수준에 대한 논의와 병행되어야 한다. 둘째, 현재 심의사항으로 제시되어 있는 사항들에 대한 학교운영위원들의 전문성이나 적절성 수준이 사항별로 동일하다고 보기는 어렵다. 그러므로, 수용영역의 준거에 비추어 심의사항들을 재정비하거나 학교운영위원회의 위상을 재결정하여야 할 것이다. 셋째, 일부 참여적 의사결정 모형에서는 전문성과 적절성 정도에 따라 참여하는 의사결정 단계가 달라진다는 점을 제시하고 있다(Hoy & Miskel, 1991: 333). 그 주장이 타당하다면 심의 사항에 따라서는 학교운영위원회가 문제의 규명 단계에서부터 참여할 수도 있고, 최종 단계인 대안 중 선택 단계에만 참여할 수도 있을 것이다. 이는 학교운영위원회가 상정 안건을 어느 단계에서 심의할 것인가에 있어 광범위한 다양성이 허용되어야 함을 의미한다. 넷째, 위원 집단별로, 혹은 개인별로 전문성과 적절성, 기타 다른 준거에 비추어 차이가 있을 수 있다. 이는 분과위원회 구성에서 준거로 활용될 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결론

이제까지 학교운영위원들의 인식을 중심으로 학교운영위원회의 실태와 성과를 살펴보았다. 대부분의 학교들에서 학교운영위원회는 무난하게 보통으로 운영되고 있으며, 나름대로 성과도 거두고 있으나 학교교육의 효과를 극대화한다고 하는 궁극적 목표의 구현에는 미흡한 것으로 보인다.

무난하게 운영되는 데에는 학교의 자율성 부족으로 인해 중요하게 결정해야 할 사항이 없고 따라서 갈등이나 관심의 소지가 적은 탓도 있는 것으로 보인다. 무난하게 운영되는 까닭에 성과 면에서도 학교에서의 본질적 변화를 초래하지는 못하고 있다. 그러나, 여기에는 학교운영위원회가 위로부터 강제된 것이라는 점도 작용하고 있다. 학교가 교육적 필요에 의해 자발적으로 도입한 제도가 아니라 외부에서 강제된 것인 까닭에 학교가 그것을 교육활동의 촉진을 위해 건설적으로 활용하기보다 법령이나 지침에 순응하는 모습을 보여주는 데 활용하고 있으므로 본질적 변화를 불러일으키기 어려워 보인다.

그렇지만, 강제된 것임에도 불구하고 어느 정도 성과를 거두고 있다는 점에서 이 제도는 성공적으로 정착할 여지가 충분하다고 하겠다. 이번 연구에서 학교운영위원회의 촉진요인으로 부각된 것이 구성원의 열의와 관심, 참여, 학교에 대한 애정 및 봉사 정신, 리더의 존재 등이라면 이러한 촉진 요인들을 적극 육성하는 것이 앞으로의 핵심 과제라고 하겠다. 그러한 촉진 요인들은 사실 학교공동체를 구성하는 핵심 요인으로 간주될 수 있는 것들이다. 결국 이러한 촉진 요인들을 적극 육성하는 것은 그 자체가 학교공동체를 구축하는 길이기도 하며, 역으로 학교공동체의 구축을 위한 다양한 노력들은 학교운영위원회의 촉진 요인들을 육성하여 학교운영위원회의 활성화에 이바지하게 될 것이다. 물론, 저해요인으로 거론된 시간 문제와 전문성 문제를 해결하려는 노력을 기울여야 함은 말할 나위도 없다. 특히 전문성의 문제는 개인적 이해관계와 관련된 적절성의 문제와 함께 고려되어야 한다는 점도 이번 연구가 시사하는 바라고 할 것이다.

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학업성취/학교수준 정보공개와 교육의 책무성 강화:

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 정경호, 양성관

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책임-권한부여-책무성

정경호(부산 용수중학교)

양성관(신라대학교)

대학입시와 관련된 각종 비리를 접하면서 어느 교육정책 전문가는 ‘범 교육관계자가 참여하는 투명한 학업성적관리 캠페인을 벌이면서 고등학교 교사를 대상으로 “책무성” 및 교직윤리의식의 제고 연수를 실시하고... 학교관리자의 학교경영능력 평가를 통한 단위학교의 “책무성”을 강화한다’(윤웅섭, 2005)라고 공표한다. 교원의 책무성 강화의 원칙이 연수체제 개편의 필요성뿐만 아니라 교원 및 학교평가에도 동일하게 적용되는 것을 최근 쉽게 목격할 수 있다. 그리고 이 책무성 강화의 논리는 비단 초중등교육에만 해당되는 것은 아니다. 대학 역시 입학과 졸업, 취업에 관련된 각종 정보를 공개함으로써 각 대학이 자율적인(?) 대학의 구조조정을 진행하고, 이를 통해 대학교육의 ‘책무성’이 강화될 것으로 기대한다. 책무성에 관한 담론은 여기서 멈추지 않는다. 교육인적자원부와 각 시.도 교육청과 같은 교육행정기관의 평가기제로서의 책무성(김흥주, 2004; 신현석, 2004; 윤정일, 2004)에 대한 논의에 이르게 되면 이젠 ‘한국 교육의’ 책무성에 대한 제고, 반성, 과제와 같은 주제가 너무나 당연하게 들리고, 책무성 개념의 적용 역시 광범위하게 이루어짐을 알 수 있다.

그러나 책무성의 개념을 너무 광범위하게 적용하게 되면 이 개념에 대한 반성적 사고를 통한 비판적 분석이 더욱 힘들어지는 것을 경험할 수 있다. 90년대 중반 한국교육의 개혁을 위한 이유 가운데 하나로 등장하기 시작한 이 책무성의 개념(김규태, 2001)을 1995년 말 한국교육정치학회에서 열린 한국의 교육개혁에 대한 논의에서 처음 접한 본인도 책무성과 책임감은 무슨 차이가 있는가 하는 소박한 물음에 시원한 대답을 찾지 못하고 그 대회를 나섰던 것이 기억난다. 그리고 10년이 지난 작년 12월 한국교육행정학회 연차학술대회에서 ‘한국교육의 책무성에 대한 반성과 과제’라는 주제로 많은 연구자의 발표와 지정토론, 그리고 종합토론이 있었다. 발

표에 참여한 연구자와 청중이 함께한 종합토론의 대부분은 역시 ‘책무성’의 개념 정의에 관한 것이었다.

본 연구는 이와 같은 궁금증을 토대로 책무성의 개념과 관련된 논의를 정리해 본다. 그리고  미국의 텍사스 주에서 교육적 성과에 대한 각종 지표의 공개가 어떤 경로를 통해 당연시 되었는지를 ‘책무성’의 역사적 고찰을 통해 밝히기로 한다. 셋째, 현재 텍사스 주정부에서 제공하고 있는 교육성과 정보의 종류와 특징을 분석하고 이를 어떻게 활용하는지를 살펴보기로 한다. 넷째, 교육성과 정보를 기준으로 학교를 등급화하고 이것이 교육목표의 기준으로 적용된 일선 학교현장에서 교사들은 어떻게 이를 수용하고 저항하며 자신만의 책무성 기제를 발전시켜 나가는지를 사례를 통해 분석한다. 끝으로, 책임과 권한, 책무성으로 이어지는 과정을 중심으로 책무성의 개념을 재정립하는 것이 본 연구의 목적이다.

1. 책무성은 책임과 의무의 결합인가?

‘일상적으로 책무성을 말할 때는, 어느 사람이 특정한 일에 대해 책임을 지고 있으며, 그 결과에 대해 정당화할 의무를 지닌다’(Popham, 2000: 283)라는 정의에서 찾을 수 있는 두 가지고 요소가 있는데 첫 번째는 책임을 지고 있는 ‘과제’이고, 두 번째 요소는 그 과제의 수행결과를 정당화 하는 ‘과정’이라 할 수 있다. 이 두 가지 기본 요소는 책무성의 개념을 교육적 상황과 결부시켜 정의에서도 쉽게 찾을 수 있는데 가령, “교육적 책무성이란 지역교육청이나 주정부가 맡고 있는 지역의 학교교육이 그들이 정해 놓은 목표를 달성하였음을 확증하기 위한 제반 과정(Rothman, 1995: 189)"이라는 정의에서도 성취하여야만 할 목표와 그 성취를 증명하려는 일련의 노력이 포함되어 있음을 알 수 있다. Macpherson (1996) 역시 책무성 체제에서 기준과 과정이라는 두 가지 가장 중요한 요인을 설명하고 있는데, 기준이라 함은 교육수행활동이나 서비스를 판단하는 근거라고 칭하고, 과정은 그와 같은 교육수행활동과 서비스를 향상시킬 목적으로 각종 자료를 수집, 축적, 보고, 활용하는 것을 의미한다고 밝히고 있다.

본 논문에서는 책무성의 유형에 대해서는 논의를 미루기로 한다. Adams와 Kirst(1999)의 분류한 관료적, 법적, 전문적, 정치적, 윤리적, 시장중심 책무성의 개념이나 Darling-Hammond(1988)의 책무성 분류, Kogan(1986) 분류 등은 2001년 EAQ에 실린 Garn의 논문에 잘 정리되어 있다.

국내의 많은 연구들도 위와 비슷한 내용으로 책무성을 정의하고 있는데 그 방향은 두 갈래로 갈라지고 있다는 지적이 있었다(신재철, 2004; 김영철, 2004). 첫째는 책무성의 의미를 ‘account' 즉 설명, 계산, 보고, 응답 등에 초점을 두어 이해당사자가 자신이 수행한 행위와 의무를 이행요구자에게 설명하거나 자신의 행위의 정당성에 관한 물음에 응답하는 정도나 능력으로 책무성을 정의하는 경향이 있는데, 그 예로는 유해종(1995)이 책무성이라 하지 않고 “회답성”(신재철, 2004: 109에서 재인용)이라고 번역한 것을 들 수 있다. 그리고 윤정일(2004) 또한 책무성의 개념을 “행위자는 해야 할 일을 수행한 후 그 결과에 대해 보고, 설명, 정당화하는 과정을 거치며, 행위에 대한 요구자는 결과 및 일련의 과정에 대하여 보상, 지원, 처벌을 함으로써, 보다 효과적으로 해야 할 일이 전개되도록 하는 기제를 의미한다(p.6).”라고 종합함으로써 그 결과의 보고와 설명, 정당화 과정을 중요한 요소로 정의내리고 있다. 반면, 책무성의 개념을 책임과 유사한 것으로 보거나 책임과 의무의 이행으로 정의하면서 논의를 전개시킨 연구가 있었다(김명수,2003; 신현석, 2004; 조석훈, 2004).

2004년 12월에 한국교육행정학회 주최로 열린 ‘한국교육의 책무성에 대한 반성과 과제’의 발표물과 그 발표물에 주로 인용된 연구를 주요 분석대상으로 삼았다.

그리고 그 두 흐름을 통합하는 방향의 정의가 있는데, 가령 책무성을 “개인이나 기관이 부여받은 권한을 행사하기 위한 투입과 변화과정 및 결과에 대하여 이행요구자에게 보고, 설명하고 책임을 지는 능력이라고 규정한다(신재철, 2004: 110).” 그리고 김영철(2004:140)은 “책무성은 단순하게 책임과 의무를 다하는 수준을 넘어서는 더 적극적인 의미로서 책임과 의무를 다하여 그 결과를 보여 줄 있는 (입증할 수 있는) 능력이나 상태”로 정의하고 있다.

지금까지 책무성의 개념과 관련된 연구의 정리에서 본인은 계속해서 책무성이라는 단어의 번역에 치중하는 한계를 갖고 있었다. 책임과 의무의 결합어로 만들어진 책무성이 설명력이나 보고의 의무, 응답할 수 있는 정도의 의미가 어떻게 하면 다른 단어로 표현될 수 있을까에 초점을 두었던 것이다. 그리하여 책무성을 ‘설명책임/보고의무’(양성관, 2004)라고 번역하기에 이른 것이다.

2. 미국에서는 왜 1970년대에 책무성 논의가 부흥했는가?

미국교육사를 보면 19세기부터 책무성과 관련된 단초를 찾을 수 있다. 1817년 조지아주 교육법에서 학업성취가 낮은 학교의 교사들에게 보수의 지급을 금하는 조치라든지 (Georgia Education Law, 1965, Lessinger, 1970:114에서 재인용), 1867년 미교육부가 교육통계자료를 수집, 보고하는 내용에서(Ogawa & Collom, 2000) 그 단초를 찾아볼 수 있다. 그리고 1900년대 이후부터 교육에 대한 일반주민 통제가 교육의 전문성 확보라는 대명제 앞에 교육전문가의 손으로 넘어가는 대신 교육성과의 결과에 관한 보고를 일반 주민이 요청하게 된 것이다(Spring, 2000; Tyack, 1974). 이런 요구는 교육적 활동에 대한 통제권의 견제뿐만 아니라, 지역주민의 재산세가 교육재정의 80% 이상을 담당하고 있었기에 그 투자에 대한 결과보고의 요청은 너무나 당연하였다(Lessinger, 1970). 국내의 책무성 논의가 1995년 이후에 급격하게 증가하였다면, 미국에서는 ‘책무성의 성경’이라 할 수 있는 Lessinger의 ‘Every Kid a Winner'라는 책이 발간된 1970년을 꼽는다. Armstrong, Glyn, Harrison(1991)은 당시의 경제상황을 이렇게 말하고 있다.

미국을 포함한 선진국들은 전체적으로 1968년과 69년 사이 통화정책과 재정정책이 갑자기 긴축으로 전환되어, 50년대와 60년대 대호황으로 일컫는 자본주의의 전성기는 내리막을 걷기 시작했다. 특히 미국에서는 실업률이 1969년 하반기와 1971년 하반기 사이 3.5%에서 6%로 증가했고, 인플레이션이 1970년에 5.8%로 최고정점에 도달했다. 그리고 1973년-1974년 겨울에 발생한 ‘석유위기’와 1974년 여름에 발생한 국제적 공황으로 전후의 황금시대는 종말을 고하게 된다(김수행 역, 1945이후의 자본주의, p.324).

미국을 포함한 선진국들은 이와 같은 경제변화에 따라 사회 전반적으로 새로운 전략이 필요하게 되었다. 그것은 바로 새로운 경제 질서의 창출이었는데, 그것은 바로 새로운 생산품과 서비스 창출, 금융기관의 발전, 기업의 규모축소와 합병, 과거의 주요 노동력의 붕괴 등, ‘지식사회’로 불려지는 보다 유연한 축적의 개념(Ohmann, 2003: 142)이 필요하게 된 것이다. 이와 같은 사회경제적 변화를 교육부문에 적용시킨 Ohmann(2003)은 공교육에 대한 연방정부의 역할 강조라든지 공교육에 관심을 보이는 납세자, 그리고 교육행정가의 전문가주의와 같은 다소 모호한 개념을 토대로 교육의 책무성 운동의 부흥을 설명하기는 부족하다고 지적한다. 대신 전술한 경제위기에 함께 한 재정위기, 즉 주정부의 재정 위기를 책무성 확산의 첫째 이유로 꼽고 있다. 1970년 당시 미교육부의 차관이었던 Terrel Bell은 60년대부터 교육부문에 투자되었던 수십억 달러가 어떤 결과를 낳았는지를 알기를 원했다. 미 행정부는 교육프로그램에 투자된 달러가 어떤 결과를 낳았는지에 대한 물음과 그 결과는 측정가능하면서도 증명가능해야 한다는 주장은 ‘책무성’ 운동으로 이어졌고, 60년대 진보적 교육학자들이 주장한 ‘열린교육’에 대한 여러 실험들에 대해서는 반대로 그 효과성에 의문이 제기되었다. 그 외에도 60년대의 반전, 인권 운동과 관련된 잦은 대학생의 시위와 대학교육의 불신 등은 효과적인 대학교육은 무엇인가에 대한 요구가 국민으로부터 나오기 시작한 것도 1970년대라고 그는 주장했다. 결국 교육에서 책무성 운동이 부흥하는 것과 미경제가 내리막길을 걷기 시작한 것, 그리고 우익세력이 60년대의 반전, 인권 운동에 대항해서 Ira Shor가 말하는 ‘보수층의 부흥’과는 결코 우연의 일치가 아니라고 본 것이다.

사회경제적인 분위기는 교육계에도 그대로 반영되어 책무성이라는 개념은 교육과 관련된 논쟁 가운데 많이 찾아볼 수 있게 된다. 1970년 교수(teaching)와 관련해서 Education Index에 “책무성”이라는 개념이 처음 보이기 시작한 뒤, 2년후 국회도서관에 “교육의 책무성”이라는 제목의 주제가 생겨나서 ‘책임이 있는 상태, 자신의 행동을 설명해야만 하는 상태' 등의 의미로 처음에는 교육과 특별한 관련이 없었다. 1970년 이전에 나온 책은 Ohmann이 암허스트에 소재한 매사추세츠 주립대학의 도서관에서 ‘책무성’이라는 단어가 들어간 책을 찾아본 결과 6권이 나왔는데 모두 교육과 상관이 없었다고 한다. 그러나 ‘책무성의 성경’이라 할 수 있는 Leon M. Lessinger의 Every Kid a Winner가 1970년 발간된 뒤, 이후 5년간 수십 권의 서적이 책무성의 개념을 제목으로 출간되었다. 가령 ‘Accountability and Reading Instruction, Accountability and the Community College, Accountability for Educational Results, Accountability for Teachers and School Administrators, Accountability in a Federal Education Program, Accountability in American Education, Accountability in Education the Elementary School Curriculum, 등 Ohmann이 ’Accountability'가 책제목에서 앞에 나오는 것만 검색한 것이었다. 책무성의 개념은 이제 교육에서 중요한 연구의 분과로, 교육개혁운동으로 교육연구자의 논쟁의 중심으로 서게 된 것이다.

Ohmann(2003) 뿐만 아니라 책무성 연구를 종합한 Adams와 Kirst(1999)에서도 Leon Lessinger(1970)의 연구는 책무성 논의에서 중요한 위치를 차지하고 있다. Lessinger 역시 당시 교육의 제문제를 해결하기 위해 투입되었던 재원에 대한 평가가 필요하다는 사회전반적인 의식을 지적하면서 책무성 논의를 전개하고 있다. 그의 주장 가운데 교육에서 가장 중요한 세가지 권리를 기술한 부분에서 ‘책무성’ 개념의 토대를 발견할 수 있다.

첫째, 모든 아동은 사회에서 생산적인 일에 참여하고 그에 상응하는 보수를 받는 자리에 서는데 필요한 지식을 배울 권리가 있다. 둘째, 납세자와 그들의 대표는 세금을 기반으로 한 교육적 활동의 결과를 알 권리가 있다. 그리고 셋째, 학교는 교육자뿐만 아니라 사회의 모든 분야에서 필요한 기술과 인재, 사업 등을 끌어들일 수 있는 권리가 있다(Lessinger, 1970:4).

그는 이 세 가지 권리를 확보하는 방편의 변화를 곧 책무성으로 보고 있다. 학생들이 사회생활을 영위할 수 있는 지식과 기술 습득에 필요한 프로그램은 무엇이고, 그 습득을 측정할 수 있는 방법은 무엇인지 확인하는 작업; 납세자가 교육적 성과를 알 수 있도록 교육성과에 대한 지표를 설정하고 그 결과를 공표하는 작업; 그리고 학생교육을 학교만이 책임지는 것이 아니라 사회전반으로부터 도움을 받을 수 있는 길을 모색하는 작업 등이 그에게는 책무성의 기본 요소이며, 이것이 잘 활용되도록 교육체제를 구성하는 것이 교육공학(educational engineering)이라고 주장한다. 이와 같은 원리가 실제로 적용된 것은 1968년 텍사스주와 알칸사스 주 경계에 있는 텍사스카나라는 도시의 학생들의 중도탈락을 방지하기 위한 프로젝트였다. 이 과제가 위의 원리를 담고 있으면서 미교육부로부터 연구기금을 받아 전국적 차원의 주목을 받게 되었다. 1970년 3월 교육개혁에 관한 특별한 메시지를 의회에 보낸 Nixon 대통령은 다음과 같은 책무성을 주문하였다.

학교행정가와 교사들은 똑같이 자신의 수행활동에 책임을 져야한다. 이는 그들이 책무를 지고 있는 학생의 관심과 자신의 관심과 결부되어야 한다. 그 수행에 대한 성공여부는 전국적 기준에 따라 측정되어야 할뿐만 아니라 특정학교, 그리고 특정 학생집단에 따른 실질적인 결과에 따라 확인되어야 한다. (Lessinger, 1970:109에서 재인용)

이와 같은 주문은 미국의 책무성 논의 가운데 학업성취 정보의 공개 수준이 학교와 특정 학생집단 수준에서 이루어지고 있다는 사실을 잘 설명하고 있음을 보여준다.

3. 책무성 관련 학업성취/학교수준 정보로 어떤 것이 제공되며, 어떤 역할을 하는가?

1980년대 들어와서 교육의 정당성이 갖는 위기에 대해 연구가 생겨나기 시작했다. Shapiro는 정당한 교육체제 확립을 위해 서로 대립하는 이익집단을 포함시키고 그들의 상이한 목적과 그 주장의 의미들을 비교, 혼합함으로써 오히려 교육체제의 근본을 뒤흔드는 계기를 마련하였다고 지적하였고 (Shapiro, 1984:30), 이런 딜레마를 대처하기 위해 주정부에서는 교육체제 유지를 위해 보다 강력하면서도 세련된 행정기술의 전략을 사용하게 되었다고 주장한 학자도(Foster, 1980:500) 있었다. 미 연방정부의 No Child Left Behind 법의 모델이 된, 텍사스 주정부의 교육성과보고 시스템(accountability system)은 Foster의 예언에 딱 맞는 경우라고 할 수 있다. 많은 공공부문과 함께 텍사스 교육부는 정당성 재확립이라는 명분아래 교육통제 시스템을 구축하였다.

다른 주와 마찬가지로 텍사스 주정부는 공교육 체제를 개혁하고자 하는 깊은 관심 하에 지난 20년간을 보다 명확한 교육과정 수립, 학력평가 시험과 연계, 학교와 교육청 평가를 통한 등급체계 구축을 특징으로 하는 광범위한 학업수행 감시체제를 시행해 왔다. 텍사스 교육부(1996:8)는 "학업수행 감시체제(monitoring)는 공공부문이 시장과 유사한 환경에 처하게 된다면 그 기능이 보다 효율적으로 운영될 것이라는 가정에 근거하고 있다"라고 공표하고 있다. 시장과 유사한 조건을 창출하기 위한 방편으로 주정부의 학업수행 감시체제인 학력수월성지표체제(Academic Excellence Indicator System, AEIS)의 세 가지 목표는 다음과 같다.

"학력수월성지표의 확립을 통해 가시적이고 측정 가능한 결과 향상을 위해 노력한다."

"학부모에게 자녀가 다니는 학교와 다른 학교간의 비교가 가능하도록 한다. 이는 학업성취가 낮은 학교에 압력을 행사하는 효과가 있을 것으로 예상된다."

"학교개선안이나 여러 의사결정에 각종 교육지표를 활용할 수 있는 조건을 만들어 교육정책에 보다 직접적인 영향을 주는데 기여하도록 한다." (텍사스교육부, 1996:8-9)

위의 목표 달성을 위한 AEIS의 기본 원칙은 첫째, 학생의 수행활동에 초점을 둔다는 것이다. 즉 학습을 통해 학생들이 어떤 수행력을 보이는가에 관심을 둔다. 둘째, 다양성의 인정을 들 수 있다. 학생과 교육청, 그리고 주정부 전체 차원에서 다양성을 고려한 시스템의 확립을 말한다. 셋째, 시스템의 안정성이다. 측정과 자료 수집, 계획, 직원연수, 및 결과보고에 이르는 전 과정이 신뢰롭게 설계되어야 한다는 점이다. 셋째, 합당한 결과와 연계성은 교육성과에 대한 적절한 기준에 맞추어 시스템이 설정되어야 함을 의미한다. 그 밖에도 법적 정당성의 확보, 지역 교육 프로그램의 유연성, 지역별 책임부과, 일반인의 알 권리 충족이 중요한 원리로 제시되었다.

위의 목적과 원리에 따라 2005년 현재 텍사스 교육부가 AEIS를 통해 제공하는 정보의 종류는 다음과 같다. 텍사 주교육부가 홈페이지를 통해 일반인에게 제공하는 정보는 학교별, 지역교육청별, 20개 지역별, 그리고 전체 주정부 차원의 각종 정보를 정리한 보고서를 pdf 파일 또는 HTML 형태로 받아 볼 수 있으며 원자료를 분석할 수 있는 형태의 파일로도 제공하고 있다.

<표 1> 텍사스 주교육부에서 제공하는 학업수행관련 자료

지표의 종류	예
1.다양한 표준화된 시험결과	․주학력평가시험(TAKS)의 학년별, 과목별 결과 ․특수아동을 위한 시험결과 ․영어를 제2언어로 사용하는 학생들의 언어능력 평가 시험결과 등
2.성, 인종, 영어숙련도, 특수한 기금을 받는 교육프로그램에 따른 학생집단간의 시험결과	․주정부, 교육청, 학교, 인종, 성, 특수아동, 영어능력부진 아동별 각종 성적의 비교
3.수업활동 자료	․우수반 또는 우수 교육프로그램 등록률
4.배경변인 (학생, 교원수, 학교변인)	․학생수(인종별, 성별, 학년별, 사회경제적 변인별, 유동학생비율, 교사일인당 학생수 등) ․교실크기, 교원변인(경력, 인종, 학력 등) ․학교만의 특수한 교육프로그램 현황(학생별, 교사별) ․중도탈락률
5.재정관련 정보 (학생인인당 교육비, 지역교육청의 부의 정도, 교사의 평균보수, 수입원 등)	․학교운영과 관련된 각종 비용 (전체와 학생일인당 교수학습, 교육행정, 수업행정, 기타 비용)
6.대학진학관련 자료 (졸업률, 대학준비도 등)	․SAT/ACT 결과 ․대학준비도 시험결과

참고: Texas Education Agency. 2003-2004 Academic Excellence Indicator System. from http://www.tea.state.tx.us/perfreport/aeis/2004/index.html(2005년 4월 5일)

이와 같은 정보를 바탕으로 한 공교육 등급체계는 성적이 낮은 학교와 교육청에 압박을 주는 것으로 보인다. 이를 텍사스주 오스틴교육청이 사용한 관리담론, 다시 말하면 강력한 학교관리와 교실관리라는 두 담론을 중심으로 살펴본다.

학교관리의 담론 강화: 오스틴 교육청은 오랜 기간에 걸쳐 인종과 소득에 따른 학생집단에게 서로 다른 교육서비스를 제공해 온 것으로 유명하다. 지리적으로는 35번 고속도로를 경계로 서 오스틴이 동 오스틴보다 상대적으로 부유하면서도 백인 중심의 학생층이 밀집해 있다. 학교를 보아도 서쪽에는 최우수와 우수 등급의 학교가 많이 소재한 반면에, 동쪽 지역에는 하위 등급의 학교가 많이 자리 잡고 있다.

2000년 10월, 동쪽지역의 교사, 학부모, 지역인사, 종교지도자, 여러 이익집단들이 함께 교육청에 교육적 불평등을 해소할 수 있는 20가지 안을 교육청에 제출하였는데, 이 안들은 앞에서 언급한 학력수월성지표에 나타난 자료를 근거로 한 것이었다. 2001년 12월 교육청에서 별다른 반응도 없고 계속해서 학교간의 차이가 지속되는 것으로 나타나자 15개 학교를 헌장학교 방식으로 운영할 것을 제안하였고 교육청 교육위원회에서는 학업성취, 비용, 교육성과 보고라는 세 가지 기준을 갖고 그 제안을 검토하였다. 그러나 2002년 2월 교육감은 기자회견을 통해 이익을 추구하는 기업방식의 학교운영을 지양하고, 성적이 낮은 학교 몇 개를 묶어서 보다 짧은 기간에 보다 나은 학교로 성장할 수 있는 계획안을 마련하겠다는 의지를 피력하였다. 그리고 두 달 후에 교육감은 성적이 낮은 6개 학교발전을 위한 세부안(The Blueprint to Leave No Child Left)을 발표하였는데 그 안에는 (1) 학교행정에 대한 전반적인 감독과 교육청에서 제시한 발전 안을 제대로 시행하는가를 감시할 마스터 교장이라는 새로운 직책을 만든 것과, (2) 5명의 교장과 많은 교사들을 재배치하는 계획, (3) 기존의 교사와 새로 배치되는 교사는 교육청에서 지시한 교육과정대로 교수활동을 펼쳐야 한다는 규정, (4) 교원연수를 위한 추가적인 재정 지원을 한다는 계획, (5) 경력이 높고 자격을 갖춘 교사를 충원한다는 안이 포함되었다.

교실관리의 담론 강화: 2002년 가을 오스틴 교육청은 유치원전(Pre-K)학년에서 12학년에 이르는 전 학년의 세부적인 교육과정 지침을 발표하였다. 2002년 8월 16일 보도 자료에 의하면, 교수활동계획지침(Instructional Planning Guide)에는 주정부가 설정한 표준과 일관된 단일의 교육과정 외에도 모든 학년, 모든 과목에 수준높은 교수활동이 포함되어 있는데 예를 들면, 수업진도, 연구로 검증된 교수활동, 방법론, 교수자료, 평가전략, 학생들의 수업활동을 위한 지침, 과목별 교사용 기록책자 등이 들어있다. 세부적인 교육과정 지침은 텍사스 주정부 학력평가가 지정한 네 개의 주요과목인 언어(읽기와 쓰기), 수학, 과학, 사회에 대해서만 이루어져 있다.

이처럼 세밀한 표준중심 교육과정은 학력평가 시험과 직접적인 연계를 통해 그 성취를 측정하고 있다. 텍사스주 학력평가 준비와 학생들의 학업성취 증진을 파악하기 위해 교육청에서는 2002-3학년도에 2학년에서 10학년에 걸쳐 모의시험(Benchmark tests)을 실시하였고, 다음 해에는 유치원과 1학년, 11학년과 12학년도 시험을 실시하기로 하였다. 교육청은 이 시험을 위해 3년간 160만달러를 사용하여 측정평가를 효율적으로 하기 위해 일반 회사와 계약을 맺기도 하였다. 이 회사에서는 교육청 교육행정가에게 다양한 집단의 학생들의 성적보고서를 온라인을 통해 실시간으로 제공하고 있다.

4. 책무성의 강화는 곧 교사의 권한 강화?

교육의 책무성 강화라는 대명제하에 실시된 교육청 중심의 학교관리 및 교실관리와는 다른 방향에서 이루어진 사례 연구결과를 본 장에서 제시한다. 책무성은 교사의 권한부여의 확대를 통해서 그 효과를 볼 수 있다는 내용이다. 이 사례는 텍사스 대학교 교육생산성 연구소와 1999년부터 협력프로그램을 통해 학생들의 성적 및 조직문화의 세밀한 분석과, 이 결과를 학교발전계획에 포함시켜 실질적인 교사들의 참여를 바탕으로 한 학교운영으로 그 성과가 인정되어 주목을 받았던 한 초등학교에 관한 것이다.

일선 학교와 대학 간의 협력 프로그램을 통해 추구했던 것은 민주적인 학교발전안을 수립하는데 구성원들이 보다 많이 참여하고 참여한 구성원들이 제기한 반성적 고찰을 최대한 반영하는 일이었다. 처음 이 프로그램을 실시하였을 때에 연구진은 기존의 방식과 마찬가지로 철저한 계획을 수립하고, 그에 따라 세부 활동이 분명해지고, 평가의 기준도 명확해야 함을 강조하였다. 다시 말해 특정한 목적을 위해 관리적 통제를 철저히 하고 책임소재를 분명히 하며, 진척 상황도 계속해서 살펴보는 방식으로 협력 프로그램이 진행되었는데 이는 뿌리 깊은 관리담론에 기인한 것이었다.

그러나 점차 협력 프로그램의 전 과정은 그 자체가 목적으로 간주되기 시작했다. 활동에 참여한 교사와 학교행정가, 그리고 대학원생들의 심도 있는 토론과 여러 활동들은 Carspecken(2002:75)이 논한 "프락시스 이론의 숨겨진 역사"에서처럼 "스스로 생산할 수 있는 잠재가능성을 탐색하고 긍정적인 자아상을 형성, 유지할 수 있는 기회를 계속해서 추구할 필요를 느끼는 존재"로 협력 프로그램에 참여한 구성원들이 서로를 인식하게 되었다. 이런 의미에서 학교 구성원이 집단적으로 참여한 학교발전 계획안 작성 과정이 곧 학교문화의 변화를 이끌어내게 되었다. 그리고 각 단계별 활동들은 의사소통행위의 틀로 학교에서 진정한 문제가 무엇인지 드러나고, 점검되며 그에 따른 행동이 이루어지는 형태로 이루어졌다.

배경: 산체스 초등학교는 오스틴시에서 35번 고속도로 동편에 위치하고 있다. 주변에는 소수인종인 히스패닉이 주로 거주하며 사회경제적 환경도 서 오스틴보다 월등히 낮아 2000년도 통계에 의하면 84%가 히스패닉이며 각 가정의 연간수입이 $23,597로 시평균보다 낮은 것으로 나타났다. 1976년에 개교한 이 학교는 텍사스 대학의 멕시코계 미국인 연구의 아버지라 할 수 있는 George I. Sanchez의 이름을 따서 만들었다. 학생 구성을 보면 학생의 이동이 너무 심해서(28%) 그 숫자가 일정하지 않지만 2002-2003 학년에 388명의 학생들이 있었다. 그 가운데 백인 14명, 흑인 7명, 그리고 나머지는 거의 히스패닉이었다. 학생의 85% 이상이 학교급식비를 국가로부터 제공받았으며, 45명의 특수아동, 40%가 영어에 익숙치 않아 특별 프로그램을 받고 있었다. 지난 9년간 학생수는 꾸준히 줄고 있었는데 그 이유는 학교구역이 변경된 것과 학교가 6학년까지 있던 것이 2001-2002학년도부터 미국의 대부분의 다른 학교처럼 5학년까지만 등록을 하고 6학년생들은 다른 중학교로 옮겨졌기 때문이었다.

교원: 1976년 개교 이래 세 명의 교장(Andrew Guerrero, 1976-1980; Ed Leo, 1981-2002; Adriana Gonzalez, 2002-2003)이 있었고 2003년 봄에 이 학교에서 이중언어 교사, 교감을 지냈으며 두 자녀가 그 초등학교를 졸업하고 2003년 현재에도 자녀 한명은 이 학교를 다니고 있는 Azucena Garcia가 교장으로 임명되었다. 교사 평균 경력은 12.4년으로 다른 빈곤층이 많이 다니는 학교-학교급식비를 국가에서 제공받는 학생이 80% 이상인 학교-에 비해 3년이나 높았다. 29명의 교사 가운데 2명만이 남자 교사였고, 흑인 교사 1명, 17명의 백인 교사, 11명의 히스패닉 교사로 이루어져 학생의 구성과 정확히 일치하지 않지만 지역교육청이나 주정부 전체 교사 가운데 거의 70%가 백인인 것을 감안한다면 인종별로는 다양하게 구성되어 있다고 할 수 있었다.

책무성 지표: 학력우수지표시스템(Academic Excellence Indicator System, AEIS)에 의하면, 1993년에서 1999학년까지 주정부가 정한 책무성 등급 4단계 중에서 3단계인 보통으로 있었으나, 2000-2001학년에 2단계인 우수로 되었다가, 그 다음해에는 동 오스틴에 위치한 학교로는 처음으로 최우수 등급을 받게 되었다.

그러나 지금까지 기술한 이런 숫자로만으로 이 학교에서 발생한 의미 있는 변화를 설명하기에는 역부족인 것 같다. 2003년 여름방학과 가을학기 동안 실시된 학교구성원들과의 면접을 통해 그 변화의 이야기를 제시하고 한다.

1) 집단적 의사표현의 부각

1999년 가을 당시 교장이었던 Leo는 텍사스 대학교 생산성연구소장인 Clark교수에게 자신의 교원들이 학력평가와 관련된 각종 자료를 잘 활용할 수 있도록 도와달라는 요청을 하여 그와 관련된 몇 가지 연수를 실시하였다. 연수 중에 Leo교장은 자신의 학교가 ‘일년 이내에 최우수 등급을 받는 것’이 자신의 목표이자 이 학교의 목표라는 선언을 하였다. 지난 6년간을 내내 3등급을 유지해 온 것을 알고 있는 다른 교원들은 회의적인 의사를 표출하기 시작했다.

“그럼 최우수 등급을 받는데 가장 장애가 되는 것은 무엇이라고 생각하십니까?”라는 질문에 교원이 응답한 내용을 분석한 결과 가장 우선적으로 꼽을 수 있는 것은 ‘전문성을 갖춘 효과적인 지도력’이라는 응답이었다. 이 의미 속에는 권위적인 지도성 유형, 의사소통의 문제, 제대로 조정되지 않은 여러 개혁안들이 주는 부담 등이 포함되어 있는 것으로 교사들은 지적하였다. 그리고 학생의 성적만으로 매겨지는 최우수 학교가 아니라 전인적 인간 양성이라는 목표에 치중해야 한다는 지적 또한 잊지 않았다.

대학과 협력 프로그램을 진행한 뒤, 교사의 목소리가 표출되는 결정적인 사건은 다음해 필요한 교사를 논의하던 과정 중에 발생했다. 특히 4학생이 많았던 것을 이유로 내년에는 5학년을 담당할 교사가 더 필요하다는 교사들의 생각과는 달리 별 논의없이 Leo 교장은 그 비용으로 ‘기술상담교사’를 고용하기로 결정하면서 논란이 생겨 전체 교사회의에서 의제로 다루어지게 된 것이다. 교사의 도움과 대학연구소 팀과 소장의 중재로 교장에게 현재 학교에서 필요한 5학년 교사의 충원과 함께, 교장이 제시한 ‘기술상담’을 위한 교사를 고용하기 위한 기금을 마련할 방법을 찾자는 내용이 지속적으로 전달되었다.

이 일을 계기로 다음과 같은 세가지 중요한 변화가 목격되었다. 첫째, 전통적으로 학교외부에서 전달된 의사결정을 따르기만 하던 교원들이 학교일과 관련된 의사결정에 영향을 줄 수도 있다는 지각변화였다.

결국에는 일이 잘 될거에요. 제 생각에는... 사람들이 목소리를 발견한 것 같아요. ‘우리가 이번 일에 성공적인 역할을 했으니 이런 우리의 목소리를 다른 분야에서도 낼 수 있을 것 같은데’ 라는 목소리죠(교사1).

둘째, 자발적으로 학교를 위한 작은 소위원회가 구성된 것이다. 이 모임의 역할을 의사결정할 내용을 공식적으로 제기하는 모임인데 그 모임의 이름을 ‘El Comite Avance'로 발전위원회라는 의미의 서반아어였다. 그리고 마지막으로 교사의 목소리가 커지고, 학교운영에 관한 의사결정에 참여가 증가하면서 Leo 교장의 지도성 유형 역시 교사 참여도 증가에 따라 변화하기 시작했다.

이 활동을 통해 나도 교장직에 필요한 여러 기술을 개선할 수 있었던 것 같소. 특히 의사소통과 관련된 기술습득은 여러 교사들과 함께 하는 일들을 성공적으로 마치는데 큰 도움이 된 것 같아요. (교장)

그리고 앞서 말한 것처럼 다음해에 ‘우수’, 그 다음해에 ‘최우수’ 등급의 학교로 인정되면서, 교사들은 학력신장 뿐만 아니라 효과적인 의사소통을 강조하고, 교사 개인의 의사반영의 중요성을 인식하면서 교사의 권한(empowerment)이 증가하고 있음을 보고하였다.

이와 같은 변화를 계속해서 보는 것이 즐겁습니다. 우리는 이제 교육행정가들의 결정을 기다리기 보다는 교사들 내부에서 그와 유사한 지도력을 하나씩 찾고 있는 것 같습니다. 첫해에 우리는 좀 더 나은 지도부를 원했습니다. 그러나 다음해에 우리는 권한을 원했고. 이제 우리는 그 지도부의 일부라는 사실을 깨달았습니다. (교사2)

2) 집단적 의사표현의 유지

2002년 7월, 학교가 최우수 등급을 받자, 교육청에서는 Leo 교장을 오스틴 일정 지역 부교육감으로 승진시키고, 임시 교장을 임명하였다. 이에 어는 교사는 “새로 온 교장은 열심히 일하는 사람이지만, 우리 학교와는 잘 안 맞는 것 같은데...”라는 말을 들을 수 있었는데 이는 곳 또 다른 갈등의 시작이었다.

대체로 임시교장을 면접한 교사들은 그 교장이 훌륭하면서도, 전문적인 능력, 특히 학교가 필요한 기금을 끌어오기 위한 연구계획서를 잘 작성하는 능력을 인정하였다. 그러나 안타깝게도 교육청은 이와 같은 교사의 면접 결과에 대한 논의과정 없이 일방적으로 알려줌으로 인해 교사들은 놀라면서도 실망감을 주게 되었고 이는 새로 임명된 교장과 교사간의 관계에도 좋지 않은 영향을 주게 되었다. 임시교장에 대한 어느 교사의 발언에서 이런 면을 찾을 수 있다.

그녀는 우리가 지금까지 해 온 일을 전체적으로 보지 못하는 것 같아요. 왜냐하면 그녀도 전통적인 위계체계를 더 편하게 느끼는 것 같구요... 우린 이미 거기서 꽤 떠나 있는데 말이죠. 그런 스타일은 다른 학교에야 맞을지 몰라도 우리한테는 더 이상 필요가 없는 것 같습니다. (교사 3)

다른 면접에서는 교장의 직원 그리고 학부모와의 긴장관계도 제기되었다. 이와 같이 교장이 임명되던 방식, 지도성 유형, 그 밖의 다른 요인들로 인해 교사들은 자신이 경험한 성공적인 ‘민주적 학교운영’이 지속되기 위해서는 신뢰와 효과적인 의사소통이 계속해서 필요함을 지적하였다.

그리하여 교사들은 다음해 봄에 새로운 교장을 임명하는 과정에 어느 정도 참여하기를 희망하게 되었다. 교육청에서는 현재의 임시 교장을 임명하고자 하였기 때문에, 교사와 학부모의 의견을 수렴하는 규정이 있기는 했지만, 교사들은 자신이 지금까지 경험한 민주적 학교운영과 맞는 교장 후보가 오히려 불리하지는 않을까 걱정을 하게 되었다. 이에 교사들은 대학연구팀에 도움을 요청하였는데 그것은 교장 선출과 관련된 제반 과정에 대한 의문점들을 제기해 달라는 것이었다. 그리고 학부모 역시 교육감에서 서한을 보내어 교장 선출 과정에 대한 합리적 방안이 무엇인지 알려달라는 요청을 하기에 이르렀다.

교사와 학부모들은 지금까지 함께 해 온 Garcia교감을 교장으로 선출해 줄 것을 요구하였다. 교사와 학부모의 서명이 포함된 교육감에게 보내는 서한에는 최근 산체스 초등학교가 보인 학력신장, 그리고 전 교장인 Leo가 오랜 기간 동안 학교를 운영한 역사, Garcia 현 교감이 이 학교에서 교사로, 학부모로 오랜 기간 관련을 맺어온 경력 등이 자신들의 현 교감을 선호하는 이유였다고 밝혔다. 결과적으로 그들의 요구는 받아들여졌고, 임시 교장은 다른 학교의 교장으로 전보되었다.

우리는 정말 중요한 일을 한 것 같아요. 제 생각에 저희들은 몇 년 전만 해도 외부의 선택을 수용하기만 하였습니다. 바로 이점이 우리가 얼마나 변화했는지를 반영하고 있다고 생각합니다. (교사4)

그러나 동시에 그들은 다른 근심을 표현하기 시작했다. 교사들은 학교와 새로운 교장은 이제 교육청으로부터 다른 종류의 압박이나 학교의 학력등급을 최고로 유지하기 위한 감시를 계속해서 받을 것이라고 예상하게 되었다.

3) 집단적 의사표현의 발전

임시 교장과 힘든 시기를 보낸 교사들은 발전위원회에서 “우리는 우리에게 일정정도의 권한이 위임된 것을 깨달았습니다. 이제 우리는 그 권한을 효과적으로 활용할 수 있도록 조직화하는 것입니다”라고 주장하면서 여름방학 기간을 이용하여 교장, 교사들이 학교를 재구조화하고 학교운영과 관련된 지도성을 폭넓게 하는 방안을 찾는 노력을 기울였다. 그들은 학교교육의 목적과 책임에 부응하는 일련의 팀(cohort)을 만들어 이를 시행하였다.

그러나 이 계획은 학교발전계획에 바로 적용되지 못했다. 교육청에 보고할 계획안의 양식에 맞추어야 하기에 이를 수정하려면 좀 더 시간이 필요했기 때문이었다. 그 밖에도 학력시험 가운데 쓰기와 과학에서 점수가 낮아 교육청이 지정하는 각종 연수에 참여해야만 했고, 교육청 인사가 학교를 더 자주 방문하면서 관찰(LearningWalks)하는 것 때문에 교사들은 여기에도 신경을 써야 했다. 그리고 팀 가운데서는 목적이 단기인 경우 11월이면 팀이 없어지고 1년 내내 활동을 필요로 하는 경우, 가령 언어, 과학, 사회, 이중언어교육과 관련된 팀만 남게 되어 조정이 필요하게 되었다.

이제 교사들은 교육행정에서 뿌리 깊게 당면한 문제에 대해 다시 질문하기 시작했다. 학교발전을 위해 전문가의 자율성과 집단적 노력이 어느 정도 균형을 이루는 것이 가능한가? 교수학습에 있어서 ‘효과적인 시범운영’의 도입이 획일적으로 적용되지 않으면서 교사들이 공유할 수 있을까? 그런 공유가 힘든 것은 학교에 ‘신뢰할 만한 영역’이 없기 때문이라는 지적에 “그것이 우리학교에 중요하다면 우리가 새로 만들어야죠!”라고 하는 의견을 듣게 되었다.

4년 전과 비교하면 산체스 초등학교 교사들은 훨씬 더 ‘학교에 대해 많이 알고, 효과적인 지도력이 무엇인지 아는’ 방향으로 나아가고 있었다. 처음에는 소박한 이유에서 시작했지만 이제 그와 같은 지도력이 교사들에게도 확산되었고, 그와 같은 교사의 권한은 이 학교의 지도성을 말하는 중요한 요소가 되어 있었다.

당신은 교육행정가를 알기 전에는, 그리고 그 행정가가 자신의 책임을 공유하고자 한다는 의지를 알기 전에는 결코 교사의 권한위임을 말할 수 없습니다.... 교육행정가와 그런 관계를 갖기 전에는 결코 당신은 권한을 가진 것이 아닙니다.(교사 5).

우리 학교에서는 아무일도 일어나고 있지 않은 듯 보입니다. 교사들은 자신의 일을 하고, 학교는 잘 돌아가고 있습니다. 그러나 ... 우리는 지금 항상 새로운 것을 시도하고 있습니다. 우리의 아이들은 항상 변화하고 있습니다. 우리는 그들을 돕기 위해 새로운 방법을 찾으려고 부단히 노력 중에 있습니다. 저도 이 [개혁]이 성공적으로 이루어지기를 원하고 있습니다. 비록 완전하지는 않지만, 우리는 올바른 방향으로 나아가고 있습니다.

좋은 학교(?)에서 자신의 학교로 오라는 제의를 거부한 한 교사의 신념에 찬 이 말은 교육개혁의 담론, 책무성의 담론이 무엇을 담고 있어야 하는지를 보여주고 있다.

5. 다시 책무성의 개념으로 돌아가면

책무성이란 단어가 생소하고 그 의미가 모호한 것은 외국에서 수입된 것이어서 당연하며 아직 우리나라의 교육문제를 책무성이 담아내는데 정리가 되지 않았다는 지적(조석훈, 2004)과, 외국으로부터의 교육개혁관련 담론을 수입하는 것에 대해 비판적 시각의 필요성을 일깨우면서 책무성 역시 이론적 토대나 학문적 고려의 과정이라는 여과장치를 통과하지 않아 그 의미가 확대되었다는 주장(성열관, 2005)은 많은 함의를 내포한다. 이런 시사점을 2장에서 다룬 책무성 개념이 나온 역사적 배경과 국내의 상황을 연계하여 설명하면 다음과 같은 몇가지 차이를 발견하게 된다.

자본주의 생산체제의 황금기라 할 수 있는 60년대의 탄탄한 경제를 배경으로 연방정부 수준에서 이루어진 많은 교육투자에 대한 평가가 시작된 70년대의 미국상황은 교육재정의 합리적 지출과 균등한 분배의 실현 등이 중요한 가치로 부각되었다. 그리고 80년대 공화당 정권의 조세감면 정책과 교육재정의 위기, 선진국간의 생산성 비교우위에서 회의적 시각이 교육의 문제로 연결되는 상황 속에서 생산성과 효율성, 수월성 추구는 미국의 교육개혁의 중심이 되었다. 여기에서 생산성과 효율성을 재는 기준은 무엇으로 할 것인가가 가장 중요한 쟁점이 된다. Lessinger(1970)에게는 그것이 곧 학생이 사회를 영위함에 있어서 필요한 지식과 기술을 획득의 정도가 되는 것이며, 그 정도와 목표가 교육과정에서 표준(standard)으로 설정되어 교수활동과 평가활동에 이어지는 표준중심 교육개혁과 책무성 운동이 거의 동의어로 취급받는 이유에서이다. 이런 점은 이일용(2004)의 토론에서도 제기되었다.

이 논의에서 책무성 개념과 관련된 두 가지 중요한 요소-과제와 과정-중 하나와 밀접한 연관을 맺고 있다. 그것은 바로 설명하고, 보고하고, 책임지고, 의무로 생각하는 일이 무엇인가 하는 점이다. 1장의 전반부에서 정리한 것처럼 책무성의 두 가지 중요한 요소인 ‘특정한 일, 또는 목표’와 ‘정당화 또는 과정’ 가운데 하나가 바로 설명하고 책임져야 할 내용이 무엇인가 하는 점이다. 교육에 있어서 중요한 과제나 목표는 어떻게 정해져서 어떤 식으로 전달되는가에 따라 3장에서 본 것처럼 주정부나 지역교육청, 즉 교육행정기관에서 정해져서 관리담론의 형태로 부과되는가, 아니면 4장의 산체스 초등학교의 교사들처럼 그 학교에서 정말 중요한 것이 무엇인지를 확인하고, 설정하는가에 따라 책무성은 서로 다른 두 길을 가게 됨을 보았다.

두 번째 국내에서 경험하지 못한 것은 바로 “교육의 주민통제라는 경험부재와, 국민들은 세금을 내기는 하지만 교육의 어느 부문에 투자되는지 알 수도 없고, 그 범위마저 너무 넓어 책임을 요청하기에, 보고의 의무를 요구하기에 막연하다는 점”(양성관, 2004:122)이다. 자신의 재산세가 바로 자신이 거주하는 지역의 학교의 중요한 재원으로 투입되는 미국의 현실에서 전문성을 교육행정가에 넘겨주는 대신 그들의 교육 수행능력을 학생들의 교육적 성과에 연계하여 요구한 것은 잘 알려져 있다. 이와 같은 경험은 앞서 기술한 교육적 성과를  학교별로, 그리고 관심을 가진 학생집단별로 알고자 하는 욕구로 이어졌고, 교육시스템은 그런 요구를 충족시켜야만 했다. 물론 아직도 미국은 주정부에 따라 학업성취 정보가 주정부 단위로, 교육청 단위로, 그리고 각급학교 단위로 제공되는 수준이 서로 다르기는 하지만, 3장에서 살펴본 것처럼 텍사스 주교육부에서는 학교별로 정보가 제공되고 있다.

이에 비해 여전히 국내에서 학업성취와 관련된 정보는 그 정도 면에서나, 공개수준 면에서 전국적 단위 또는 시.도 단위로 이루어지고 있음을 볼 수 있다. 즉 국가수준의 교육정책을 입안하는 기초 자료로서 그 유용성이 강조되고 있는 실정이라 할 수 있다(한국교육과정평가원, 2002). 국내에서 학교수준에서의 학업성취 차이의 공개는 바로 ‘지역간 학력격차논쟁’(김기석, 2004: 118)과 연계와 함께 공교육의 정당성의 문제로 이어질 가능성을 내포하고 있기에 비공식적 통로를 통해 정책입안자, 일부 연구자를 중심으로 이루어지고 있어 자료의 활용에도 많은 한계를 드러내고 있다.

책무성 개념과 관련된 논의 가운데 세 번째 시사점은 ‘권한부여(empowerment)에 관한 것이다. Ohmann(2003)은 단위학교나 지역교육청만이 당면한 특수한 문제를 해결할 수 있도록 필요한 재량권, 자체적으로 사용할 교육재정이 주어진 다음 그 활동을 보고할 의무를 부여하는 것이 책무성이라 정의하면서 재량권의 개념을 제시하였다. 김흥주(1004: 71) 역시 책무는 권한의 올바른 행사이기 때문에 책무와 권한이 정비례함을 강조하면서, 권한의 개념을 도입하였으며, 신재철(2004:115)도 책무성은 자율성을 전제조건으로 한다고 규정하고 있다. 고전(2004)은 책무성 논의에서 “학교자율 운영에 대한 교육관계자의 권리의식과 참여의욕, 자율화와 책무부과(p.161)” 등의 필요성을 제기하고 있는데 이 모든 주장들이 교육을 담당하고 있으며, 책임과 설명할 주체에게 필요한 중요한 요소가 바로 권한부여와 일맥상통한다고 볼 수 있을 것이다.

이상의 논의에서 본 것처럼 이제 책무성에 관한 논의는 개념적 차원의 논의, 가령 법적인 관점에서 책임이면, 책임이고, 의무면 의무이지 책무는 없다(허종렬, 2004:193)에서부터 설명책임/보고의무(양성관, 2004)라고 하여 설명과 보고의 의미를 강조하면서도 책임과 의무의 개념을 포기하지도 않은 주장에 신경을 조금 덜 쓰는 대신, 다른 관점에서 다루고자 한다. 그것은 4장에서 논의된 산체스 초등학교의 교사들의 이야기를 바탕으로 “책임-권한부여-책무성”으로 이어지는 책무성 개념의 재정립을 시도한다.

책임: 누가 어떤 일에 책임이 있다는 말은 특정과제를 수행할 주체와 그 내용에 대한 규정을 사전에 정하는 것을 의미한다. 이를 위해서는 과제를 수행할 주체가 자신이 해야 할 과제의 목표를 분명히 한다는 점이다. 여기서 분명히 한다는 말은 그 과제를 주체가 수용하는 것이 아니라 소유(onwnership)하는 것을 의미한다. 즉 그 과제가 완전히 수행되어졌을 때 최종상태에 대한 합의가 도출되는 것을 말한다. Leo 교장이 말한 일년 이내에 최우수 학교 판정을 받아야만 한다는 그의 목표 대신에 ‘산체스 초등학교’의 가장 큰 문제점은 무엇인가에 대한 교사들 전체의 합의는 Leo 교장의 목표를 부산물로 낳게 된 것이다.

권한부여: 두 번째 단계인 그 과제의 실행 단계에서 필요한 것이 바로 권한부여이다. 합의를 통해 이루어진 과제가 달성하기 위해서는 종종 여러 제약들을 경험하게 되는 이런 제약들을 어느 정도 제거할 권한이 과제를 수행하는 주체에게 부여되어야 할 것이다. 산체스 초등학교 교사들과 학부모들은 자신들이 경험한 성공적인 학교운영을 위해 가장 합당하고 생각되는 교장을 선출하기 위한 과정에도 적극 참여하여 자율성을 확대를 추구하였으며, 일정정도는 교육청 위주로 실시되는 여러 종류의 교육개혁안 실시라는 부담을 덜고 대신 자신들이 기획한 활동을 추구하는 여유를 갖게 되었다.

책무성: 그리고 그와 같은 목표의 설정과 권한부여를 통한 활동의 결과를 설명하고 보고하는 일련의 과정을 책무성이라 할 수 있을 것이다. 산체스 초등학교 최우수 학교로 선정되어 지역사회로부터 인정을 받게 되었을 때 그 학교의 구성원들이 가장 중심에 서게 되었다. 물론 제대로 수행되지 못한 활동에 대해서는 비난보다는 학습을 통해 그 이후의 개선에 목표를 설정하는 모습이었으며, 그것이 바로 책무성의 강화이자 그 다음 순서인 ‘책임’으로 다시 나아가는 단계라 할 수 있다.

이제 책무성의 개념은 시간적 순서에 따라 (1) 과제와 그 과제를 담당할 주체가 분명한 책임소재 부여, (2) 주체에게 부여되는 권한을 바탕으로 한 과제수행, (3) 과제수행의 결과에 대한 설명가능성으로 이해되는 책무성, 그리고 그 다음 단계의 새로운 과제와 연관된 책임 등의 순환적 성격을 가진 것으로 종합할 수 있을 것이다.

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일반교육과 특수교육의 통합교육정책 분석

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 김남순

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김남순(조선대학교 특수교육과)

Ⅰ. 연구 목적과 내용

1. 연구의 목적

현행 교육기본법에서 제시하는 교육은 국민의 권리이며 동시에 의무이다. 교육은 궁극적으로 개인의 인격도야와 자주적 생활능력 그리고 민주시민으로서 필요한 자질을 갖춤으로써 인간다운 삶을 영위하고, 민주 국가 발전과 인류 공영의 이상 실현에 기여하고자 이루어지는 것이다. 따라서 모든 국민은 평생에 걸쳐 학습하고, 능력과 적성에 따라 교육받을 권리를 가지며(교육기본법 제3조의 학습권), 성별, 종교, 신념, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 차별받지 않아야 된다(동법 제4조. 교육의 기회균등)는 내용을 법으로 명시하고 있다.

특수교육이란 시각장애, 청각장애, 정신지체, 지체불자유, 정서장애(자폐성을 포함한다), 언어장애, 학습장애, 기타 교육인적자원부령이 정하는 장애를 가진 사람 중 특수교육을 필요로 하는 사람으로 진단·평가된 사람을 대상으로(특수교육진흥법 제 10조), 그들의 특성에 적합한 교육과정·교육방법 및 교육매체 등을 통하여 교과교육·치료교육 및 직업교육 등을 실시하는 것(특수교육진흥법 제 2조)을 말한다.

이와 같은 법 규정을 기초로 동법 제 2조 6항에서는 특수교육대상자의 정상적인 사회적응능력의 발달을 위하여 일반학교에서 특수교육대상자를 교육하거나, 특수교육기관의 재학생을 일반학교의 교육과정에 일시적으로 참여시켜 교육하도록 하는 통합교육을 적극 권장하고 있으며, 이를 실현하기위하여 동법 제 제15조에서는 “일반학교의 장은 특수교육대상자 또는 그의 보호자나 특수교육기관의 장이 통합교육을 요구하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하고, 이러한 통합교육의 편의를 위하여 예산의 범위 안에서 특수교육에

필요한 교재 및 교구를 갖추고, 경사로 및 손잡이와 특수교육대상자가 이용하기에 편리한 화장실·책상 및 의자 등의 편의시설을 설치하거나 갖추어야 하며, 통합교육을 실시하기 위하여 특수학급을 설치·운영하여야 한다.

이상과 같은 법 규정의 내용들을 고려 할 때, 한국의 통합교육은 오랫동안 비판의 대상이 되던 분리교육의 수준을 넘어 상당수준의 완전통합교육 수준에 도달하고 있으며, 이는 통합교육이 추구하는 목적과 필요성과 가치가 사회적인 측면에서 단순히 장애를 가진 아동들의 이해관계에 국한되지 않고 사회 일반이익(general interest)에 관련(공공적 활동)된다는 의미에서 매우 의미 있는 교육정책으로 평가할 수 있다.

그렇다면 한국의 특수교육이 공식적인 교육제도로써 자리 잡기 시작한 것은 그리 오랜 역사를 가지고 있지 못함에도 불구하고, 그리고 그동안 다수의 사람들은 장애를 가진 아동들이 분리된 시설과 특별한 교육내용과 방법으로 교육되어짐에 대해서 기회불균등․ 효과성․ 평등성 등의 차원에서 문제를 제기해 왔음에도 불구하고 통합교육에 대한 정책이 제도로써 정착되었는가에 대한 논의가 요구된다.

이러한 맥락에서 본 연구는

한국의 통합교육정책의 도입과 법제화 과정 그리고 실제 현장의 문제들을 중심으로 통합교육 내용과 방법에 대해서 살펴보고, 만약 문제가 있다면 그 기저는 무엇이고, 대안은 무엇인지에 대해서 살펴보고자 한다.

특히 정책분석을 위해서는 Dror의 이론을 최종운이 모형화한 통합적 분석모형을 기본모형으로 특수교육에 적합하도록 수정하여 통합교육에 대한 아래의 내용들을 분석평가 하고자 한다.

2. 연구의 내용

일반적으로 정책이란“문제해결에 대한 탐구(김윤태. 교육행정학 연구.1996)” 혹은  “특정한 사회문제를 해결하거나 바람직한 상태를 달성해 내기 위하여 정부가 개입하는 것(이진주.69～70)”으로 간주 할 때 이러한 정책들이 얼마나 안정감 있게 적정한 비용으로 정치적 지지를 받으며 형성․ 결정․ 집행․ 평가되는가를 살펴보는 일을 정책 분석이라 한다. 이러한 정책분석의 구체적인 방법들로는 David Easton의 정책형성의 유동특성모형, Roald F.Campbell의 교육정책 수립과정모형, Yehezkel Dror 의 정책결정 최적모형 Lurern L.Cunningham 의 교육정책개발모형 등을 들 수 있다(한국교육행정학회. 교육정책론.93). 최 종운은 통합적 정책분석모형( W4 H1 모형)에서 정책 형성과정이 얼마나 타당성과 효율성을 가지고 있는가를 정책형성 담당자와 목적, 내용, 과정, 시기 등을 기준으로 분석했다.

정책분석이란 “정책결정과정에 있어서 최선의 대안을 선택하는데 도움을 주는 분석(Dror. Teune. Heisler, Peter) ” 또는 정책과정 전분야에 있어서 도움을 주는 정보창출, 제시, 등 모든 형태의 분석(Quade, MacRae, Wilde, Lasswell)“을 의미하며, 이러한 정책분석의 방법으로는 경험적(무엇이 존재하는가)접근방법, 평가적(어떤 가치가 있는가)접근방법, 규범적 (무엇이 행해져야 하는가)접근방법(Quade)으로 나누기도하고, 통합적 정책분석, 조망적 정책분석, 회고적 정책분석(최종운)등으로 나누기도 한다. 이러한 정책분석의 구체적인 내용으로는 노력, 성과, 적정성, 능률성, 과정(Suchman), 효과성, 능률성, 적정성, 형평성, 대응성, 적절성(안해균), 목표달성, 효율성, 만족, 대응, 체제유지(김광웅)를 들고 있다.

본 연구에서는 특수교육에서의 통합교육이라는 공공성의 문제 등을 고려하여 Dror 의 이론을 최종운이 모형화한 통합적 분석모형을 기본모형으로 특수교육에 적합하도록 수정하여 통합교육에 대한 아래의 내용들을 분석평가 하고자 한다.

<표.1>통합교육에 대한 정책분석모형( W4 H1 모형).

1) 정책형성과정(Policy Formation : PF)

W1 정책형성 담당자(개인, 집단, 기관)는 어떠한가?(주체 Who) : 적극성

W2 정책형성 목적은 무엇인가?(목적 Why) : 문제해결 지향성

W3 정책형성 내용은 무엇인가?(내용 What) :환경성

H1 정책형성 과정은 어떠한가?(과정 How) : 개방성

W4 정책형성 시기(간)는 어떠한가?(시기(간) When) : 적시(기)성

2) 정책결정과정(Policy Making : PM)

W1 정책결정 담당자(개인, 집단, 기관)는 어떠한가?(주체 Who) : 진보성

W2 정책결정 목적은 무엇인가?(목적 Why) : 변화성

W3 정책결정 내용은 무엇인가?(내용 What) : 적응성

H1 정책결정 과정은 어떠한가?(과정 How) : 참여성

W4 정책결정 시기(간)는 어떠한가?(시기(간) When) : 적시(기)성

3) 정책집행과정(Policy Implementation : PI)

W1 정책집행 담당자(개인, 집단, 기관)는 어떠한가?(주체 Who) : 순응성

W2 정책집행 목적은 무엇인가?(목적 Why) : 목표수용성

W3 정책집행 내용은 무엇인가?(내용 What) : 조장성

H1 정책집행 과정은 어떠한가?(과정 How) : 재량성

W4 정책집행 시기(간)는 어떠한가?(시기(간) When) : 적시(기)성

4) 정책평가과정(Policy Evaluation : PE)

W1 정책평가 담당자(개인, 집단, 기관)는 어떠한가?(주체 Who) : 공정성

W2 정책평가 목적은 무엇인가?(목적 Why) : 개선성

W3 정책평가 내용은 무엇인가?(내용 What) : 전체성

H1 정책평가 과정은 어떠한가?(과정 How) : 객관성

W4 정책평가 시기(문)는 어떠한가?(시기(간) When) : 적시(기)성

Ⅱ. 통합교육의 내용과 정책

1. 통합교육의 내용

1) 통합교육의 일반적인 개념

특수교육을 필요로 하는 아동들이 비장애아동들과 함께 교수-학습활동에 임하도록 하는 통합교육의 구체적인 정의는 매우 다양하다.

통합교육의 초기에 해당하는 1950년대 Hanna & Lang(1950)은 목표의 통합과 생리적 통합으로 구분하면서, 목표의 통합이란 “ 교육적 노력이 지향해야 할 바가 완전히 통일된 것”을 그리고 생리적 통합이란 “자연 생물체 내에서 전개되고 있는 하나의 과정이 모든 학습자들의 생리적 조건과 생활내용과 방법에서 통합되는 것”이라고 정의 했다. Dunn(1968) 은 주류화에 초점을 둔 통합으로써 “장애아동”이라는 명칭을 없애고, 통합 팀(진단, 임상, 치료, 상담 전문가들과 관련된 교사들)에 의하여 필요한 지원을 일반학급에 편성된 특수교육필요아동들에게 지속적으로 제공 해 주는 것“으로 그리고 Wolfensberger(1972)는 문화적 통합 즉“모든 사회구성원들로 하여금 문화적으로 바람직한 행동과 성격특성 등을 형성하고, 유지하도록 하기 위하여 가능한 문화적 규범 내에서 다양한 방법들을 이용하도록 하는 것”으로 정의하였다.

1990년대에 접어들면서 보다 적극적인 개념의 통합개념이 제시되는데, Rogers(1993)는 “비장애를 가정하여 취학할 수 있는 학교 및 교실에서 그들이 이루어지는 모든 일들이 동일하게 이루어지도록 최대한으로 적절하게 교육시키는 것”이라고, Lombardj와 그의 동료들(1994)은 “특수교육 필요아동을 단순히 일반학급에 배치하자는 것이 아니라 모든 교사가 그 학교 내에 있는 모든 학생들에 대한 책임이 있는 바와 같이 주거지역내 학교 구성원의 완전한 자격으로서 특수교육요구 아동을 수용하는 것”이라고 정의하였다. 최근들어 Rueda, Gallego & Moll(2000)은 일반교육에서 재구조화가 선행되어야하며, 재구조화된 학교교육환경에서 학습초기부터 통합된 환경에서 사작 되는 교육으로, 그리고 Halvorson & Neary(2001)는 “특수교육필요아동들이 동일한 생활연령의 학급에서 동일한 교육과정을 개별화교육계획(IEP)에 따라 특수한 교육을 받는 것으로, Friend & Bursuk(2002)는 특수교육필요 아동들의 능력에 기초한 통합된 교육으로써, 신념과 철학을 강조하는 정의를 주장한다.

이상의 정의들을 종합하면 “장애란 인간의 성장과 발달과정에서 일어나는 자연스러운 차이의 하나로 보면서 상호 조화로움을 추구하면서 상생 할 수 있도록 하는 교육적 노력이며 이와 관련하여 장애아동들로 하여금 최소한의 교육환경과 내용과 방법을 제공함으로써 최상의 교육효과를 거두도록 하는 총체적인 학교교육과정의 노력을 통합교육이라고 볼 수 있다.

2) 통합교육의 내용

통합교육은 특수교육필요아동들로 하여금 사회적응능력을 신장시켜 사회적 통합을 지향하는 교육이다. 때문에 동일한 지역사회와 학교환경에서 동일한 생활연령의 아동들이 동일한 프로그램 내에서 개별적인 지원을 받으면서 학습활동에 임하도록 해야 한다.

이러한 입장에서 통합교육의 핵심적인 내용들을 살펴보면,

⑴ 통합교육의 궁극적으로 사회생활의 통합을 지향해야한다.

통합교육은 모든 아동들이 장차 사회생활에서 함께 더불어 살아가는 통합된 사회를 추구하는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해서 특수교육을 필요로 하는 아동들이 학교교육과정에서 동료학우들과 함께 학교교육 활동을 하도록 하는 것이다.

⑵ 통합교육은 개인적․사회적으로 조화로움을 추구하며, 신체적․정신적 장애를 기준으로 하는 분리를 지양한다.

통합교육은 모든 교육대상 아동들이 공정하고 평등한 대우의 대상이 되도록 함으로써 정의로운 사회를 달성하는 바탕으로써의 교육과정의 통합을 말한다. 때문에 기존의 장애라는 차별의 기준은 다분히 정상인을 기준으로 한 편협 된 시각에서의 분류일 뿐이고, 이러한 인간을 병리적으로 보는 시각은 사회 병리적 시각으로 변화되어야하고, 집단을 통합하되 개개인의 특성과 삶의 과정과 목표가 다르듯, 개개 학생들의 교육목적과 내용과 수업방법과 평가가 각기 다르게 이루어지도록 하는 개별화교육을 의미한다.

⑶ 개개인의 능력을 극대화하기 위한 것이며, 이를 위해 적절한 환경을 갖추어 주어야 한다.

적절한 환경이란 ①모든 학생들은 장애의 유무를 떠나서 그들이 가고자하는 학교에서 교육받을 수 있어야 하고, ② 장애 출현율를 고려한 학생비율 적용, ③zero-reject의 철학 실현, ④ 협동학습, 협동교사, 소규모 형태의 배치 등 적절한 수업방법 활용 그리고 일반교육 학교 내에 개별화 교육이 가능한 적절한 학교환경이 조성되어야 한다는 것이다(Sailor(1991; Turnbull and Turebull, Shank and Leal.1995).

⑷ 통합교육은 창조적이고 개별화된 수업계획과 학습활동을 통해서 이루어지도록 해야 한다.

통합함으로써 나타 날 수 있는 문제들은 협동적인 노력과 그리고 창조적인 교육과정과 수업설계를 통하여 해결되도록 해야 하며, 이를 위해 모든 수준의 학생들이 일반교육 스케줄과 수업단위, 그리고 모든 중핵적인 주제영역에서의 활동들을 하도록 해야 한다(Lipsky & Gartner,1997; Gee, 1995; Gee et al., 1995; Gee,1996; Sailor, Goetz Anderson, Hunt, & Gee,1988..)

⑸ 통합교육을 위해서는 사회와 학부모들로부터의 지원이 절대적으로 필요하다

적절히 준비된 교사와 최소제한 교육환경은 물론 적절한 교육과정과 내용, 매체들이 갖추어져야 함은 물론 학부모와 지역사회에 이르기까지 통합교육의 필요성에 대한 이해와 통합교육에 필요한 시․공간적․재정적 차원의 적절한 지원이 이루어져야한다.

2. 한국 통합교육 정책의 형성과정

1) 특수교육의 출현

해방이후 한국에서 특수교육과 관련된 상황은 미 군정청 활동요약보고서.Summation No.6(1946.3)에서 살펴 볼 수 있는데, 장애아동들을 위한 특수교육기관들은 장애영역별학교 형태이었고, 1946년 대구 맹학교가 최초로 설립되어 실질적인 특수교육이 시작되었고 이후 서울의 농․맹아학교 등에 370명(1947년 12월말 현재)이 등록(정태수.1992)되어 체계적인 학습이 이루어졌다. 그러나 당시의 특수학교(special schools) 명칭은 한국의 사회․문화적 지도자들을 육성하기 위한 성인훈련과정 혹은 영어교육프로그램 등으로 사용되었으며(Summation No.6(1946.3), 1949년 말에 이르러서 특수학교설치와 관련된 교육법이 제정되고, 그 동안 임의의 교육대상으로 취급받던 장애아동들이 공식적인 교육대상이 되었다. 그후 1977년 특수교육진흥법이 제정되기까지 주로 사회복지시설(고아원)에서 학교로 전환된 사립학교들이 주류를 이루었고, 열악한 환경에서 이루어졌다.

2) 특수교육의 발전과 통합교육의 출현

특수교육에 대한 관심이 일반인들에게 고조되기 시작한 것은 국내․외적인 영향에 따른 것이었다.

국내에서 전개된 특수교육진흥을 위한 노력은 1946년 대구 맹아학교의 설립으로부터 시작된다(김병하.2005). 척박한 특수교육환경에서 독립운동가 이영식은 대구에 맹아학교를 설립하고, 1950년에는 국회에서 특수교육의 필요성과 장애아동 교육의 가능성을 연설하며, 국가적 차원의 재정지원을 이끌어낸다(김병하(1977). 그리고 특수교육발전의 초석이 되는 특수교사양성기관(한국 사회사업대)을 1961년도에 설립한다. 이러한 노력에 힘입어 1962년에는 농․맹아 특수학급의 설치규정의 제정과 한국 특수교육학회의 발족, 1967년 9월 “특수교육5개년계획” 발표와 1970년도에 발표된 장기종합교육계획(장기종합교육계획. 장기종합교육계획심의회.1970) 내용에 특수교육분야가 포함되는 등 일련의 변화들과 1976년 당시 문교부의 보통교육국 이상안 사무관등에 의해 만들어진 특수교육진흥을 위한 정책결정을 위한 연구보고서(김병하.2005)가 만들어지고, 이를 바탕으로 1977년 말에는 특수교육진흥법이 제정되는 결과를 얻어내게 된다.

통합교육에 관한 내용이 공식적으로 처음 대두된 것은 1973년 대구 수성관광호텔에서 개최된 특수학급 설치를 위한 세미나에서 이태영 총장에 의해 “통합교육의 필요성”을 주장한 것에서부터 시작되며(김영환.2005), 그 후 1993년 12월 27일 국회를 통과한 특수교육진흥법 개정 법률 제 59조의 내용에 통합교육의 내용이 삽입되게 되었다.

이러한 통합교육의 등장에 국외적인 영향이 미친 것은 ①1960년대 스칸디나비아 국가들에 의해 도입된 정상화개념의 자연스러운 전파, ②소외계층의 정상적인 생활권 보장을 위한 인권운동, ③ 1975년 UN 총회에서 결의한 “장애인의 권리선언”과 1976년도에 결정한 “1981년을 장애인의 해”로 결정 한 것, ④1975년 미국의 모든 장애아동교육법(PL.94-142)의 제정, ⑤ 1982년 유엔의 “유엔 장애인 10년” 선포, ⑥ 1991년 제 11차 아태지역 특수교육세미나에서 결의된 개별화교육 등(김승국.1998)을 들 수 있다.

결국 한국의 통합교육은 이처럼 국내․외적인 영향을 입어 등장하게 되었고, 그 이후 지속적으로 변화되어 최근에는 통합교육을 위한 주변조건의 변화들, 보조교사의 확대, 일반학교의 특수학급 설치 규정의 대폭적인 완화 등에 이르기까지 전반적인 변화를 보이고 있다.

3) 통합교육도입의 배경과 내용

1977년 특수교육진흥법 제정이후 국가․사회적 변화는 특수교육에 대한 인식과 방법의 변화를 가져오는데 결정적인 요인으로 작용했으며, 경제성장과 그에 따른 국민의식의 성숙이 배후요인으로 작용했다.

통합교육이 공식적으로 처음 대두된 것은 1973년 대구 수성관광호텔에서 개최된 특수학급 설치를 위한 세미나에서 제기된 “통합교육의 필요성”의 내용에서이다.

물론 당시의 특수교육환경은 통합교육을 주장 할만한 환경에 도달하지 못했고, 단지 물리적인 통합을 의미 했을 것으로 추정되나(김영환.2005), 이는 매우 발 빠른 발전방안이었으며 그 이후 다양한 형태의 논의를 이끌어 내는데 큰 기여를 하게 된다.

그 후 1977년 12월 31일 법률 제 3,053호로 특수교육진흥법이 제정되고, 후속법률로 1978년 8월 30일 대통령령 제 9,151호로 동법 시행령이, 동법 시행규칙은 문교부령 435호로 1978년 12월 30일에 공포되면서 1979년 1월 1일부터 그 효력을 나타내기 시작했다. 그 후 통합교육관련 조항이 포함되는 특수교육진흥법이 나타난 것은 1993년 12월 27일 국회를 통과한 동 법 개정 법률 제 59조의 내용에서이다.

⑴ 사회패러다임의 변화와 이를 수용하려는 진보적인 노력

사회구조의 특성은 교육의 형태와 내용에 직․간접적인 영향을 미치게 마련이다. Thomas Kuhn은 과학적 혁명구조(structure of scientific revolutions.1962)라는 저서에서 그리고 Burrell과 Morgan은 과학적․사회적 본질에서 주관적-객관적(subjective-objective), 질서-갈등(oder-conflict)차원 사회구조를 설명한다(김 정권. 1997.2001). 결국 사회패러다임의 이동은 1960년대 객관주의적 측면과 질서, 미시적 수준에서 갈등 또는 거시적 수준으로 그리고 1970년대와 1980년대에는 객관주의에서 주관주의로 일반적인 이동, 즉 객관 또는 분석의 미시적 수준에서의 미시적․객관적 수준으로 이동되는데, 이러한 과정에서 학교교육의 목적과 교사의 역할변화는 필연적인 것이었다.

Skrtic은 종래 치료적․ 교정적 시각에 대해서 비판하면서 ”학생의 장애는 조직이 갖는 병리적 산물일 뿐이고, 학생 장애의 진단은 주관적인 것이며, 전반적으로 학생에게나 공교육을 위해서나 해로운 것이고,  특수교육은 학교 조직에 있어 비합리적이고 제대로 조정되지 않은 서비스 체제이며, 이러한 형태·의 특수교육 진보는 전통적 학교조직과 근본적으로 대치하는 혁명적 과정을 통한 일종 의 비합리적 수행이다(Skrtic.1996)라는 주장 등이 제기되면서 이를 수용하는 다수의 한국 특수교육학자들은 특수교육에서의 통합교육을 강력하게 주장하게 된다.

⑵ 학교교육의 재구조화 운동

1960년대를 시작으로 1970년대를 전후한 20세기의 modernism에서 일어난 삶의 질과 정치․경제․사회․문화 등 총체적인 측면에서의 변화들은 학교교육에서 인간중심교육과정이 대두되었고, ‘학교교육에서 무엇을 가르칠 것인가’ 의 문제가 심각하게 논의되면서 새로운 학교 재구조화(school restructuring)운동이 일어나게 된다.

종래의 교육체제가 단편적(fragmented)인 지식 혹은 서비스 전달체제, 서열화, 사회적 요구와 괴리 등의 문제(Adelman & Taylor.1997: Karasoff, Blonsky, Perry , & Schear, 1996)를 가지고 있으며, 인위적․조작적인 평가나 판단에 의해 씌워진 멍애를 바탕으로 차별화하는 학교교육에 대한 사회적 불신의 대상이 되고 있다는 점이다.

1987년 12월 31일에 발표된 교육개혁종합구상에서는 특수학교․특수학급 증설 및 특수교육프로그램 운영과 관련하여 “특수학교는 시각․청각․정신지체․지체부자유․정서장애등의 장애영역별 지역별로 균형 있게 증설하며, 일반학교 내에 방치되고 있는 경증의 장애아동들에게 특수교육의 기회를 제공하고 중도 장애자에게 통합교육 기회를 제공하기 위해 일반학교 내에 특수학급을 증설 한다”는 내용을 포함시킴으로써 장기발전계획상의 통합교육을 제시하였다(교육개혁종합구상(1987). 교육개혁심의회. 229).

⑶ 선진국가 들의 영향

1975년 미국의 전장애아 교육법( EHA : Eucation for All Handicapped Children Act (P.L.94-142)의 통과와 1978년 장애아동들로 하여금 최소제한환경에서 무상의 적절한 공교육제공은 통합교육으로의 획기적인 변화를 가져다주었다.

덴마아크는 1940년대와 50년대에 통합(integration)에 대한 논의가 구체화되었으며, 영국의 통합교육은 지난 １９８１년 Special Educatinal Needs「특별한 교육적 요구」라는 용어로 장애라는 용어를 대신하도록 했고, 특히 조기 교육의 가치의 중요성을 인식하여 장애아와 정상아 사이에 경계를 가지기보다는 연속선상에 존재하도록 하면서 각자 개별적 요구를 수용하도록 하여 가능한 한 충실하고，독립된 보통 생활을 하도록 하는 권리를 누리도록 하는 조치를 취했다.

⑷ 현행 통합교육관련 법 추진과정과 내용

통합교육이 한국 특수교육의 공식적인 좌표로 설정된 것은 특수교육진흥법에 “통합교육” 내용이 포함되면서 볼 수 있다.

본 개정 법률의 통과과정과 내용을 살펴보면 다음과 같다.

①1992년 3월 한국 특수교육협의회의 특수교육진흥법 개정건의

②1992년 4월 특수교육발전계획서에서 법개정 추진을 결정

③1992년 9월 특수교육진흥법 개정  1차 조정안 작성

④1992년 10월 특수교육진흥법 개정을 위한 공청회 개최

⑤1993년 2월 특수교육진흥법 개정  2차 조정안 작성

⑥1993년 3-4월 특수교육진흥법 시행령과 시행규칙 입안 작성

⑦1993년 7월. 특수교육진흥법 개정법률안 입법예고

⑧1993년 11월 특수교육진흥법 개정을 위한 국회 교육위원회 공청회 개최

(민주당 안: 장애인 교육을 위한 기본 법, 교육부 개정안: 특수교육진흥법)

본 공청회에는 민주당 박석무의원이 내놓은 “장애인들의 교육에 관한 기본 법안”

교육부의 “특수교육진흥법 개정안”이 논의되었고, 이를위해 소속국회의원들과

진술인으로 김영환(특수교육협의회 회장), 윤점룡(교수), 이영자(부모회 지부장), 이남진(장애우 권익문제연구소 이사), 김승국(교수), 서광웅(장애인 부모회 부회장)등이 참석 함

⑨1993년 12월 특수교육진흥법 개정법률안에 대한 법안 심사 및 법률 개정안 의결

당시 국회 교육위원회 조순형위원장의 특수교육진흥법 개정 법률안의 제안설명서 내용중 통합교육에 관한 내용은 여덟 번째 내용으로 “순회교육, 통합교육, 개별화교육에 관한 규정을 명시 함으로서 특수교육의 기회 확대 및 내실화를 기하고...” 이었으며

장애인교육 100주년을 기념하는 해로써 의미를 부여하고, 20억원의 별도의 재정지원을 의결하였다.

⑩1993년 12월 특수교육진흥법 개정안 국회 통과

⑪1994년 1월 특수교육진흥법 개정 공포(법률 제 4716호)

⑫1994년 10월 특수교육진흥법 개정법에 따른 시행령개정 공포

⑬1995년 4월 특수교육진흥법 개정에 따른 시행규칙 공포(교육부 령)

*특수교육진흥법 개정 내용중 통합교육관련 내용

동법 제 15조= 일반학교의 장은  특수교육대상자 또는 그의 보호자나 특수교육기관의 장이 통합교육을 요구하는 경우에는 특별한 사유가없는 한 이에 응해야 한다.

일반학교의 장은 통합교육의 편의를 위하여 예산의 범위 안에서 특수교육에 필요한 교재 및 교구를 갖추고, 경사로 및 손잡이와 특수교육대상자가 이용하기에 편리한 화장실, 책상 및 의자등의 편의시설을 설치하거나 갖추어야 한다.

⑭1997년 12월 초․중등교육법 제정 공포

동 법 제 7정에 특수교육에 관한 내용을 규정하고,  동법 제 59조에는 통합교육의 내용을 포함시킴.

초․중등교육법에 포함된 통합교육 내용을 살펴보면 “

국가 및 지방자치단체는 특수교육을 필요로 하는 자가 유치원․초․중․고등학교와 이에 준하는 각종학교에서 교육을 받고자하는 경우에는 별도의 입학절차, 교육과정 등을 마련하는 등 통합교육실시에 필요한  시책을 강구하여야 한다"고 명시되어 있다.

이상의 내용들을 중심으로 살펴 볼 때 한국의 통합교육에 관한 논의는 1973년 이태영총장의 발언으로부터 시작되어 1994년에는 특수교육진흥법 내용에 그리고 1997년에는 초․중등교육법 내용에 포함되기에 이르럿으며, 그 내용은 “특수교육대상자의 정상적인 사회적응능력의 발달을 위하여 일반학교에서 특수교육대상자를 교육하거나 특수교육기관의 재학생을 일반학교의 교육과정에 일시적으로 참여시켜 교육하는 것”으로 이해되고 있다.

Ⅲ. 한국 통합교육정책의 분석

1. 통합교육정책 형성과정의 분석

한국의 특수교육에서 통합교육정책에 대한 정책개발모형은  쟁점을 인식하는 개시단계로부터 정책결정단계, 정책결정 이후의 단계로 이어진다.

대부분 비슷한 내용이지만 최종운의 통합적 정책분석모형( W4 H1 모형)에서는 정책 형성과정이 얼마나 타당성과 효율성을 가지고 있는가를 정책형성 담당자와 목적, 내용, 과정, 시기 등을 기준으로 분석하며, 구체적으로 통합교육정책 형성과정을 분석하면 다음과 같다.

1) 통합교육정책형성 담당자의 주체성

담당자들이 정책 형성과정에서 얼마나 적극적․소극적이었느냐의 정도이다. 즉 정책형성관련자들이 정책형성과정에서 관련자들에 대한 이해와 설득 그리고 구체적인 실현을 위해 얼마나 능동성-수동성, 동태성-정태성, 활동성-비활동성의 성향을 가졌느냐의 문제이다.

통합교육 정책에서 정책형성 담당자들이란 장애아동들과 직․간접적인 관련을 가지는 개인과 단체들을 말하는데, 직접적으로 통합교육요구권자들은 특수교육대상자, 보호자, 특수교육기관장(한현민.2003)들이며 그 외에 연구관련 집단과 기타 기관들이 포함된다.

한국 통합교육정책 형성과정에서 이들 관련자들의 자세와 태도는 매우 적극적이었다.

특수교육진흥법이 제정(1977년)되기 이전인 1973년도에 이미 이태영총장은 통합교육을 주장했으며(1973년 9월 대구 수성호텔에서 개최된 한국 특수교육협의회 주관의 특수학급설치와 운영에 관한 세미나),1976년 6월에는 한국 특수교육총연합회를 중심으로 한 특수교육진흥법 입법추진을 위한 간담회를 개최 등 일부 단체들의 입법추진을 위한 노력이 있었다. 특히 통합교육관련 내용이 특수교육진흥법에 포함되도록 하는데 결정적인 역할을 담당한 교육부(김원경 실무담당)와 민주당의 협조 등은 특수교육에 대한 올바른  이해 뿐 아니라 적극적인 발전의지에서 비롯된 것으로 볼 수 있다.

그리고 1980～ 90년대 초에 걸쳐 통합교육과 관련된 연구들 “특수학급의 효율적 운영에 대한 연구”(여광응, 1987; 이나미, 윤점룡, 1989; 이청자, 1993), “장애학생에 대한 일반학생의 태도 개선에 관한 연구”(권원영, 1998;1996; 정선화, 1993), 일반학급 내에 이미 배치되어 있는 경도 장애학생들을 위한 서비스 및 특수교사의 역할 확대에 대한 논의(박승희, 1994)등 약 50편의 관련 연구논문들(김삼섭.1999)이 보고되어 학계의 관심도 많았다.

2) 정책형성의 목적

정책형성의 목적이란 당면한 문제해결 지향성이냐 아니면 문제해결 회피성이냐의 문제이다.

교육정책(educational policy)이란 “사회적, 조직적 활동으로서의 교육활동에 관하여 국민의 동의를 바탕으로 하면서 국가의 공권력을 배경으로 강행되는 기본 방침 또는 지침”(김종철.1980) 혹은 “교육에 관한 국가 및 공공단체의 이념”(Conant, 1964), “광범위한 교육목적이나 목표의 표현 (Campbell. 1971)”등으로 정의 할 때, 통합교육정책은 국가 공권력을 배경으로 소외되어있거나 교육의 기회가 부족한 장애아동들로 하여금 정당한 교육기회확대는 물론 교육의 질적 수준을 향상시키기 위한 미래지향적인 문제해결의 태도이었다고 본다. 이러한 태도는 국회의 통합교육관련 입법 이전에 이루어진 공청회에서 진술인 들의 진술내용을 살펴보면 “....... 통합교육의 형태로는 세 가지가 있다고 보겠습니다. 물리적인 통합과 사회적인 통합, 기능적인 통합으로 나누어 볼 수 있는데 완전통합이라는 것은 바로 기능적인 통합을 의미하는 것입니다. 미국 등 구미 선진제국에서는 이러한 생각에서 구체화하여 실시하고 있고 일본의 경우는 제한된 교육환경인 특수학교를 900여개 설치하였다가 통합교육을 실시하려는 시점에서 아주 걸림돌이 되고 있다는 그러한 실정입니다. 유럽의 경우는 이미 제한된 교육환경을 거의 철폐하여 통합교육의 형태를 취함으로써 의무교육이니 무상교육이니 하는 문제를 해결하고 있는 실정입니다. 그러나 현행 특수교육진흥법에는 이에 대한 법적인 장치가 없어서 문제가 되고 있기 때문에 우리나라도 통합교육 실시에 대비한 법적인 규정과 여건을 마련하는 것이 필요하다고 봅니다(김영항 진술인의 진술 내용. 제 165회 국회 교육위원회 속기록).

3) 정책형성의 내용

정책형성의 내용(What) 이란 정책문제의 내용에 대한 환경성․ 제도성을 의미하며, 여기에서 환경성은 정책문제의 성격이 정책결정체적의 외부, 즉 사회․환경적인 것을 말하며 제도성이란 그 정책문제가 정책결정체제 내부 및 결정 개인 및 집단의 이해관계와 관련되어 나타난 것을 말한다. 통합교육정책은 일부 장애인들이나 장애아동의 부모․가족들의 문제이기보다는 사회공공의 문제이다. 이들에 대한 지원과 보호는 궁극적으로 사회발전의 정도를 의미하며, 모든 구성원들의 몫으로 되돌아가기 때문이다.

이와 관련하여 국회 속기록을 살펴보면 “.....통합교육에 관한 내용인데 여기도 통합교육을 실시한다고 하는 것은 상당히 이 앞 법보다 발전된 그런 내용입니다. 그러나 여기에도 또 이상한 조항 있습니다. 1항 보시면 특별한 사유가 없는 한 이에 응하도록 하고 이렇게 나와 있거든요. 그리고 또 거기 뒤에 보면은 편의시설을 갖춘다 해 놓고 거기도 예산의 범위 안에서 편의시설을 갖춘다. 전부 다 이런 단서 임의조항을 달아놓았기 때문에 추구하고자 하는 뜻을 제대로 펼칠지 그것이 의문입니다.”(윤점룡 진술인의 진술 내용. 제 165회 국회 교육위원회 속기록).

진술내용에서 보는 것처럼 통합교육 정책형성에 관여한 사람들의 대부분은 특수교육현장에서 당면하고 있는 현안과제들 뿐 아니라 장차 사회변화의 모습을 예측하면서 그리고 사회공공의 발전양상을 제시하는 특수교육대상아동들을 포함한 사회전반의 환경적인 것을 의미한 것으로 분석된다.

4) 정책형성 과정

정책형성 과정 (How)은 개방성과 폐쇄성으로 구분되며, 어떤 정책형성과정 행위의 공개성(openss) 여부를 말한다. 때문에 개방성과 폐쇄성은 정책형성과정이 관련 집단들 이외의 집단들에게 공개적으로 이루어졌는가의 여부이며, 정책문제가 제기되고 구체화된 뒤에 확산과정을 거쳐 공중문제로 전환하는 과정이 있느냐, 없느냐에 관한 것이다.

통합교육 정책형성과정에서 이와 관련된 공개적인 논의는 많이 이루어진 것 같지 않다. 물론 정책 형성과정에서 다양한 형태의 세미나와 현장연구 등이 이루어지긴 했으나 실제 통합교육이 이루어져야 할 일반학교현장에서의 논의와 일반교사들의 참여를 유도하기위한 노력, 일반 사회구성원들을 대상으로 하는 공감대 형성을 위한 노력들이 개방적으로 이루어지지 않았으며 국회에서 이루어진 진술인 들도 대부분 직접적인 관계자들 극소수에 지나지 않았다는 점에서 폐쇄성을 면치 못했다.

5) 정책형성 시기

정책형성시기의 문제는 정책에 대한 논의시기가 적절한가의 문제인데, 한국의 통합교육정책논의의 시기는 매우 적절한 것이었다고 분석 할 수 있다.

특수교육상황의 변화를 살펴보면 처음 통합교육이 논의되던 1972년도 당시, 특수학교수 38개교, 학급수 386개 학급, 학생수 5,188명, 교원수 505명, 일반 초등학교 특수학급 18개학급 학생수 290명 수준에 그치고 있었다. 이러한 열악한 환경의 특수교육에서 통합교육을 주장하게된 것은 매우 이색적인 내용들이었으며, 대부분의 관계자들 조차도 이에 대한 진의를 파악하지 못하는 상태이었다. 그후 실질적으로 통합교육이 입법화된 1994년도의 상황은 특수학교수 106개교, 학급수 2006개 학급, 학생수 21,262명, 교원수 3,272명, 일반 초등학교 특수학급 2,612개 학급(1992년) 학생수 23,229명(1992년)으로 급속한 증가추세를 보이기 시작한 시기이었으며, 이러한 상황변화들을 고려할 때 현저한 증가를 보여 새로운 형태의 변모를 추구하기에 충분한 입장이라고 볼 수 있다.

2. 정책결정과정의 분석

정책결정과정(Policy Making : PM)이란 구체적인 정책이 입법화되는 단계를 말하며 정책결정자들이란 입법담당자들을 의미한다. 입법화되는 시기에 입법관련 당사자들은 물론 다양한 관련인사들이 정책결정에 참여 했으며 그러한 결정은 특수교육 환경과 사회적 필요 그리고 특수교육대상자들의 요구 등이 고려되어 정책으로 결정된 것인데 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다.

1) 정책결정 담당자

정책결정자들의 행동양식이 성취지향적 혹은 미래지향적인가의 성향을 말하는데, 대체로 정책결정자들의 태도와 의식은 통합교육정책을 입법화하는데 동의하고 적극적으로 지원했다는 측면에서 대부분 현재보다 미래를 지향하는 생산적이며 성취적이고 미래지향적인 성향의 소유자들이라고 볼 수 있다.

처음 통합교육에 대한 언급은 대구 맹아학교를 직접 설립 운영한 이태영총장이었으며, 그는 차후 대구대학교의 총장을 지내면서 특수교육에 대한 열정과 실천력을 보여준 바있다. 그의 의지와 열정은 많은 후원자들과 자신과 유사한 특수교육관련자들을 배출 해 냈으며, 정책안을 만드는데 결정적 기여를 한 행정관료들(이상안, 김동극, 김영환, 김원경 등)과 입법에 영향을 미친 국회의원(이효상, 윤이식, 황철수, 안효상, 박석무,육인수, 김한길, 이성재등), 학계 및 장애인단체(김영환, 윤점룡, 이영자, 이남진, 김승국, 서광웅, 김정권, 여광응 등)이 적극적으로 참여 했다.

정책결정자들 입법안은 당시 교육부의 안과 입법부인 민주당측의 안이 제출되었는데 특히 민주당의 통합교육 관련 안을 살펴보면 “...제 7조(통합교육)①특수교육대상자는 장애의 유형과 정도에 관계없이 각급학교에서 교육받을 권리를 지닌다. 다만, 부득이하다고 인정되는 경우 부모 또는 보호자의 동의로 개별화교육 또는 특수교육기관에서 교육받거나 순회교육을 받을 수 있다. ②각급학교의 장과 특수교육기관의 장이 적절한 방침을 세워 통합교육에 힘써야 한다”는 내용이었다(김 원경.2001).

2) 정책결정 목적

정책결정의 변화성 ․ 유지성이란 앞에 말한 정책결정 주체의 진보성․보수성과 관련된 것인데, 통합교육 정책결정의 목적은 사회복지제도와 민주적 사회성을 실현한다는 의미에서 현실을 보다 좋은 상태로 변화시키려는 의지의 표현이라고 볼 수 있다.

국회 속기록에 나타난 이남진 진술인의 내용을 살펴보면 “....이와 같은 교육을 받을 권리의 구체적 내용으로는 교육을 받는 것을 국가로부터 방해받지 아니할 뿐만 아니라 국가에서 교육을 받을 수 있도록 국가가 적극적으로 배려할 수 있도록 요구할 수 있는 권리를 포함한다고 해석하는 것이 *법학계의 통설적인 견해로 되어 있으며, 그리고 *법에서 말하는 능력에 따라 교육을 받을 권리라고 함은 “정신적․육체적 능력에 상응한 적절한 교육을 받을 권리”라고 해석하므로 장애인 역시 자기가 가진 장애의 유형 및 정도에 따른 적절한 교육을 받을 권리가 있고 이것은 헌법상 분명히 명시되어 있습니다.“이러한 진술 내용을 볼 때, 당시 통합교육에 관한 내용의 입법결정의 목적은 최소한 형식적으로는 사회복지차원에서 그리고 특수교육의 발전적 측면에서 진보성향을 띈 노력이라고 볼 수 있다.

3) 정책결정 내용

정책결정 내용은 크게 적응성․안정성으로 구분되는데, 적응성이란 새로운 사태를 충족시킬 수 있게 변화하는 유기체적 능력을 말하며 안정성이란 성취한 과거 경험을 보존하며 계속되어야 할 가치를 상속하려는 것이다. 따라서 통합교육정책은 불확실한 미래상황에 보다 적극적으로 대처하려는 노력이며, 여러 측면에서 예견되는 미래사회의 변화에 대비한 정책이라는 입장에서 보다 적극적이며 변화지향적인 적응성을 지닌 정책이었다고 본다. 그러나 통합교육에 관한 전반적인 내용이 매우 미흡한 것은 중요한 문제점으로 지적 할 수 있다.

당시 특수학급 자체의 목적이 1994년 개정된 특수교육진흥법에는 통합교육을 위한 것으로 명시되어있음에도, 통합교육의 질적인 실행을 위한 기존의 일반학교 교육 및 환경의 변화를 요구하는 정책이나 지침개발이 촉구 되지 않았다(박승희.2003)”는 내용 등의 지적을 받고 있다.

완전통합교육(full inclusion)을 위한 적절한 환경이란 ”모든 학생들은 장애의 유무를 떠나서 그들이 가고자하는 학교에서 교육받을 수 있어야하고, 학령과 일반연령은 학년에 적정하도록 해야 하며, 협동학습, 협동교사, 소규모 형태의 배치 등 적절한 수업방법들이 활용 되도록 해야 하며 장애아동들에게 설정된 개별화되고 극대화된 학습목표가 정상아동들과 함께 하는 일상적인 학교생활을 통해 이루어지도록 학교환경이 조성되어야 한다(Sailor(1991), Turnbull and Turebull, Shank and Leal(1995)는 내용들을 고려하여 이에 준한 준비가 이루어져야 했다. 그러나 이들에 대한 전반적인 이해부족과 준비가 부족한 상태에서 입법이 추진되고 결정된 것은 다분히 정치적 판단에서 형식적인 통합교육정책이었다고 평가 할 수 있다.

4) 정책결정 과정

정책결정과정은 참여성과 독단성으로 구분되는데, 통합교육정책은 참여성을 중시한 집단 활동에 다양한 관련자들이 관여하는 과정이었다고 분석할 수 있다.

통합교육정책의 입법화과정에서 다양한 관련 집단들이 직․간접적으로 참가하거나 관여 할 수 있었다는 점에서 일단 외형상으로는 긍정적 분석을 할 수 있으나 실제 다양한 관련자들이 자율적으로 참여했느냐의 문제와 폭넓은 참여기회와 각종 정보의 접근성과 입수성이 용이했었는가에 대해서는 이견이 많다. 특히 정책결정의 참여성은 민주주의 요체이며 참여성을 통하여 합의를 창출할 수 있어야 한다는 의미에서 매우 중요시하는 부분이기 때문에 의회절차와 과정에서 민감하게 다룬 흔적들을 볼 수 있다.

처음 통합교육에 대한 논의는 1973년부터로 예측된다.

“특진법을 제정해야 되겠다는 동기가 어디서 일어났느냐, 이것은 굉장히 의문스럽습니다.저도 이점 때문에 많은 자료를 찾아 봤는데 찾기 힘들어요... 1973년 대구 수성호텔에서... 문교부와 경상북도 교육위원회가 후훤한 특수학급 설치를 위한 세미나에서 대구대학교 이태영 총장님이 기조강연을 통해 ...특수교육진흥정책으로써 취학율을 높이고 양적 ․ 질적 제고와 교사들의 질적 제고, 통합교육의 도입 등의 내용이 주요 골자이었습니다(김영환.2005)”. 이처럼 초기의 제언에도 불구하고 상당한 기간동안 본격적인 논의가 이루어지지 못했다.

통합교육에 결정적인 영향을 주는 내용 중의 하나는 일반학교에 특수학급수의 급증이다.

1979년도부터 특수교육진흥법을 시행하기위해서 많은 예산이 필요했는데, 그중 인건비와 관련된 내용이다. “...한창 중학교 무시험 진학이 진행되고 있는 중에 학교가 많이 설립되니까 그런데 전라남도에서 늘어날 학급수를 예측하고 너무 많은 교사를 몇 백명이나 확보 해놓고... 학급은 없는데, 교사는 확보 gosh고, 그래서 대신에 특수학급이 갑자가 늘어난 것입니다...(김영환)”.

그 후 형식적으로나마 공청회를 거치고, 국회 내에서 일정한 절차를 거쳐 매우 급진적으로 입법화되는 과정을 거치게 된다. 급조된 입법화과정은 여러 측면에서 미숙함을 보여 준다. 이를테면 실제 통합교육의 성패를 좌우하게 하는 일반학교 교육 관련자들이 제외된 공청회 참여자들의 선정, 공청회 횟수와 참여 대상 등에 대한 방법과 내용상에서의 문제점들이 그러한 경우들이었다. 통합교육의 성패를 좌우하는 요인 중 하나인 사회적 인식 문제를 고려한다면 매우 미흡한 수준의 환경에서 이루어졌다고 본다. 결국 이러한 급조된 정책결정은 지금까지 후유증으로 남아 통합교육에 대한 정체성에 대한 논의로부터 방법과 인식 등에 대한 다양한 논의가 지루하게 전개되고, 실질적인 발전을 이루지 못하는 원인으로 작용하고 있다고 볼 수 있다.

5) 정책결정 시기

통합교육정책의 결정시기는 매우 적절했다고 본다. 그 이유는 우선 특수교육의 발전과정상 통합교육의 논의가 특수교육전반에서 논의되기 시작했고 다양한 직․간접적인 관련자들로부터의 통합교육에 대한 요구가 나타나기 시작했기 때문이다. 한국 경제수준은 당시 약 6000$수준(1990년)으로써 성장이 가속화되어 가는 시기이었고, 일반회계규모의 약 5.25%(1994년)를 교육회계비용으로 사용한 수준임을 고려한다면 적정 수준이었다고 평가된다. 그러나 실제 수혜자들인 장애아동들과 직접적인 관련을 가진 집단들로부터의 요구는 소극적이었음을 예측 할 수 있는데, 이를테면 “...우리나라 특수교육진흥법 제정의 동기를 유발 시킨 것은 학계라고 볼 수 있습니다. 미국에서는 장애인 단체나 부모들이 떠들었지만 우리나라는 이것이 아니고 학부모들이 떠들 계기가 되지 못했어요. 그 당시 학부모들은 쉬쉬하고 뒤에 숨어있었지 밖으로 잘 나타나려고 하지 않았습니다. 예전에는 아이들을 다 숨겼지요......”(김영환. 전게서). 이러한 상황에서 특수교육진흥법이 제정되고, 그리고 수정 과정을 거치면서 학계주도로 통합교육이 제기되고 급속하게 입법화되는 과정을 거치게 된다.

3. 정책집행과정의 분석

정책집행과정(Policy Implementation : PI)이란 구체적인 정책이 결정되고 이를 현장에 적용하는 과정을 말한다. 따라서 한국의 통합교육정책 집행과정이란 구체적으로 통합교육관련 법규정이 국회를 통과한 이후 현재까지의 과정이라고 볼 수 있다.

1) 정책집행 담당자

정책집행담당자들의 순응성이란 결정의 행동규정에 일치하는 결정행위자의 행동을 말하며, 불응성이란 결정과 일치하지 않는 행동양식을 말한다. 순응성과 유이한 개념으로는 복종(obedience), 동조(conforrnity), 합의(concensus) 등을 지적할 수 있다. 그동안 통합교육정책 집행담당자들은 빈번한 교체와 조직구조상의 변화 등으로 어려움이 많았다.

통합교육정책이 입법화 된 이후 특수교육담당관의 직급변경, 직급내용과 무관한 인사의 배치 등으로 혼란이 야기된 것을 고려한다면 담당자들의 직무수행에도 문제가 있었음을 알 수 있으며, 특히  행정조직상 관료적 권위주의체제를 감안한다면 전반적으로 순응적 복종의 태도가 지배적이었다고 분석된다.

2) 정책집행 목적

결정된 정책의 목표수용성․목표불용성이란 말 그대로 정책집행자가 결정된 집행목표를 어느 정도 정확하게 이해하고 그 목표달성을 위하여 노력할 목적을 갖고 있느냐 없느냐를 말하는 것인데 통합교육정책의 경우 통합교육정책집행 목적과 실무자들의 정책 목표 적중 여부를  살펴 본 다면 매우 어렵다는 사실을 알 수 있다. 이는 정책 집행자들이 목표의 불수용 혹은 집행 주체의 불응에서이기 보다는 원래부터의 통합교육정책 목표의 불명료성에서 비롯된 것이 아닌가 생각된다. 대부분의 정책내용들이 애매모호한 내용들로 구성되어있기 때문에 정책 담당자들의 적극성이 크게 돋보이지 않았을 뿐 아니라 정확한 목표치가 없기 때문에 정책담당자들의 관련부서들을 이해시키고 동조를 이끌어 내는 것도  어려웠을 것이다.

3) 정책집행 내용

정책집행은 조장성과 규제성으로 구분되는데, 조장성이란 어떤 목표를 성취하게끔 도와주는 행동성향을 말하며, 규제성이란 어떤 규정에 한하여 통제하고 억제하는 행동성향을 말한다. 통합교육정책집행내용에서 대부분의 관리들은 조장성이 있는 내용들 즉 재정지원, 각종 자료의 제작배포 방법개선을 위한 세미나개최 등의 노력을 기울여왔다는 점에서 조장성의 성향을 볼 수 있다.

그러나 실제 통합교육관련 입법이 통과 된 이후 통합교육에 필요한 재정과 교원수급 등에서 변화가 중요한데 그러한 변화들을 찾기는 매우 힘들었고, 따라서 정책 변화이후 실질적인 통합교육이 얼마나 잘 추진되었는가에 대해서는 의문스럽다.

이를테면 1985년과 1990년 그리고 1994년 2000년도의 전체 교육예산 대비 특수교육비 규모와 장애 학생 1인당 특수교육비규모를 살펴보면 다음과 같다.

<표-2> 통합교육 이후 특수교육재정규모 변화(단위: 천원)

연도    교육예산(A)  특수교육비(B)  대상학생수(C) D/A     B/C

1885  2,492,308,215    9,349,265     14,615       0.4      639

1990  5.062,431,258   51,975,589     19,947       1.1    2,602

1994 10,879,429,577  101,591,737     21,262       0.9    4,778

1995 12,495,810,267  224,006,328     21,569       1.7   10,385

2000 19,172,027,020  340,225,173     24,376       1.7   13,957

(자료: 송기창. 사립특수교육재정 확대 방안(2002). 한국 특수교육 총 연합회. 전국특수교육요람(2004)

<표-3> 통합교육이후 학교규모 변화

(  )은 1985년 대비 증가율

학교수      학급수        학생수       교원수

1985   87  (100)  1,042 (100)  14,615 (100)  1,565 (100)

1990   102 (117)  1,763 (169)  19,947 (136)  2,746 (175)

1994   106 (121)  2,006 (192)  21,262 (145)  3,272 (209)

2000   129 (148)  2,617 (251)  24,376 (166)  4,549 (290)

(자료: 한국특수교육총 연합회. 전국 특수교육요람. 2004)

위 표에서 보는 바와 같이 통합교육정책이 입법화 된 이후 학생당 특수교육재정 규모와 전체 교육예산대비 특수교육예산규모는 상당수준 상향조정된 것을 볼 수 있고, 학교수와 학급수 그리고 학생수에서는 큰 변화를 찾기 어려우나 교원수에서는 큰 증가를 볼 수 있다.

정책결정이후 통합교육과 관련된 연구들로는 특수학급의 학급당 인원수, 담당 교사의 자격증 소지 문제, 특수학급 담당 교사의 처우 문제, 특수학급의 운영 형태에 대한 연구들이 주종을 이루었다. 그러나 통합교육 현장에서는 특수학급 교사의 역할이 무엇인지, 과연 특수학급이 왜 일반학급 내에 설치되어 어떤 역할을 하는 것인지에 대한 합의점이 없다는 점에서 정책집행자들의 어려움이 있었다. 뿐만 아니라 정책 집행 담당자의 구체적인 내용결정과 집행의 권한이 한계를 가지고 있기 때문에 재량권한의 정도는 매우 크지 않았을 것이다.

4) 정책집행 과정

정책집행의 재량성과획일성에서 재량성이란 개인에 의한 구속이 없는 상태에서 스스로가 옳다고 믿는 바에 따라 행동하는 성향을 말하며, 획일성이란 타인의 구속과 제제를 받는 상태 속에서 법이나 지시, 명령에 따라 일률적인 행동을 하는 성향을 말한다.

한국 행정조직의 특수성을 고려 한 다면 통합교육정책의 집행담당자의 역할과 기능에 대한 한계를 가질 수밖에 없으며 때문에 일선 학교현장에서 필요로 하는 통합교육과 요구들을 수용하고 실천하는데 에는 많은 제한이 따랐다. 때문에 일선 현장에서의 요구와 실제 행정담당자들이 집행하는 사업들 간의 괴리도, 의견차이도 있었음을 고려 할 때 재량적이라고 평가하기는 어려운  획일적으로 이루어진 정책이라고 분석된다.

5) 정책집행 시기

통합교육에 필요한 구체적인 사업들, 이를테면 통합교육에 필요한 교원 연수과정의 개설과 운영, 통합학교 교육환경의 개선, 통합교육정책에 대한 일반 시민들과 정상아동 부모들의 이해와 협조 등이 적시에 이루어졌어야한다. 그럼에도 불구하고 통합교육에 대한 일반 사회적 인식은 아직도 매우 미흡한 상태이고, 일선학교 현장에서의 시설과 환경조건 또한 통합교육을 실행하기에는 매우 부족한 실정이다. 더욱이 교사들의 연수프로그램이나 교원양성과정에서 교육과정으로의 포함도 마찬가지로 부족한 형편이다. 더욱 중요한 과제는 일반학교 교육을 담당할 일반교사들의 이해와 학교장들의 이해수준이 매우 낮다는 측면에서 정책집행의 시기는 매우 부적절하였다고 볼 수 있다.

4. 정책평가과정의 분석

정책평가과정(Policy Evaluation : PE)이란 구체적인 정책이 입법화되고 이를 실천한 결과를 공식적인 절차에 따라 목표달성의 정도를 평가하는 과정이다.

이러한 정책 평가는 대개 정책평가 담당자의 공정성과 불공정성, 정책 평가목적의 개선성과 처벌성,  정책평가 내용의 전체성과 부분성 그리고 정책평가 과정의 객관성과주관성, 정책평가 시기의 적시(기)성과 부적기성 등으로 분석되는데, 아직 한국의 통합교육에 대한 공식적인 평가는 이루어지고 있지 못한 상태이다.

그러나 그동안 학자들과 일선학교 현장의 교사들에 의한 개인의 연구논문을 통해서, 혹은 국정감사나 일부 학교평가 등을 통해서 부분적인 평가들은 이루어져왔다.  그리고 그러한 평가들은 대부분 통합교육의 필요성에 대해서는 크게 인식하고 있지만 통합교육에 대한 보다 분명한 정체성과 개념이부족하고 구체적인 방법에서는 매우 다양한 시각들을 보여주고 있다.

또한 통합교육정책이 다수의 미국학파들에 의해서 미국중심으로 개발된 이론들을 차용해서 그대로 적용하려는 노력들이 전개되었고(박 승희.2003. 197) 그러한 결과 한국적 상황에 적절치 못한 지나치게 높은 이상을 제시해거나 논의함으로써 형식만 갖추었을 뿐 내실을 기할 여유와 조건이 미흡했다는 점이다. 그 결과 특별한 진전을 보지 못했고, 평가의 기회를 갖지 못했다. 따라서 차후 통합교육정책에 대한 평가가 이루어진다면 평가주체의 공정성이 보장되어야하며, 이는 통합교육정책의 내용에 대한 판단이 공평(justness)․ 정대(fairness)하도록 해야 할 것이다. 그리고 궁극적으로는 통합교육정책이 특수교육대상아동들의 사회생활과 자립생활의 개선에 기여하도록 정책평가의 목적이 설정되어야 하며 정책평가 대상내용은 포괄성을 띄도록 해야 한다.

특히 모든 정책들이 마찬가지이지만 적절한 시기에 평가가 이루어지도록 하는 노력이 필요하다.

이상의 내용들을 간단히 표로 제시하면 다음과 같다.

<표.2>한국 통합교육정책 분석결과

區分	政策形成	政策決定	政策執行	政策評價
主體	적극적 성향	진보적 성향	순응적이면서 복종적	공식적인 평가가 이루어지지 못했으며 부분적으로 이루어 짐
目的	문제해결 지향적 성향	사회변화 유도적	목표 수용적
內容	체제외의 환경성의 문제	적응적 성향	조장적 성격
過程	체제내에서는 개방적이나 외적으로는 폐쇄적	외형은 참여적 내용은 폐쇄적	획일성
時期	적절 함	적절함	절절치 못함

Ⅳ. 결론 및 제언

1. 결론

한국 특수교육에 있어서 획기적인 변화를 가져온 정책 중의 하나가 통합교육정책이다. 본 정책은 오랫동안 장애를 가진 아동들이 학교교육에서 본의 아니게 소외되어오다가  특수교육이라는 이름으로 정당한 교육의 대상으로 부각된 것만큼이나 가치로운 변화이었다. 본 연구는 이러한 통합정책에 대한 구체적인 정책형성과정과 집행과정에 대해서  분석한 것이며, 다음과 같은 몇가지 결론을 얻게 되었다.

첫째, 일반교육과 특수교육의 통합교육을 위한 논의는  1973년 개최된 특수학급 설치를 위한 세미나에서 이태영 총장에 의해 “통합교육의 필요성”을 주장하는 기조연설에서부터이었으며(김영환.2005), 그 후 1993년 12월 27일 국회를 통과한 특수교육진흥법 개정 법률 제 59조의 내용에 통합교육의 내용이 삽입되게 되었는데, 이는 특수교육발전에 많은 기여를 했고, 입법화되는 과정은 매우 바람직한 절차와 과정이었으며, 적절한 시기에 제기된 정책이었다.

둘째, 통합교육에 관한 입법화는 한국의 특수교육 발전에 크게 기여하였으며, 특히 통합교육에 소요되는 재정규모의 증가, 사회적 관심의 고조 등으로 이어져 긍정적인 결과를 가져왔다.

셋째, 그러나 통합교육에 대한 입법과정에서 나타난 입법관계자들과 일부 학계의 관계자들과는 달리 일반교육학교에서는 물론 특수교육 대상자들과 부모들조차도 통합교육에 대한 준비는 매우 미진한 상태이었고 사회적 인식 또한 매우 미흡한 상태에서 진행되었다. 일부 특수교육대상아동들은 특수교육과 일반교육 사이에서 어정쩡한 교육의 대상으로 전락되어 새로운 소외자, 교육의 사각지대를 만들어 내는 계기가 되었다.

넷째, 구체적인 통합교육의 준비와 내용들에서 우선 성공적인 통합교육을 위해서 필요한 교육과 장애인들에 대한 사회적 인식과 행․재정적 지원, 학교환경과 수업방법 및 내용상에서의 구체적인 뒷받침들이 전제되어야하나 이에 대한 전반적인 기초조사와 구체적인 대책마련은 상대적으로 부족했다.

마지막으로 통합교육이 입법화된 이후 일선학교에서 활용되는 통합교육모형들은 대체로 일반학교와 자매결연을 통한 과정별 통합교육이거나, 학생․교사 상호방문, 교육행사 (학예발표회, 체육 대회) 등을 통한 합동행사모형, 통합․교류교육모형, 역통합모형 등 부분적 통합교육프로그램에 그치고 있다. 보다 실질적인 완전통합형태가 이루어지기 위해서는 기본적인 조건들이 선결되어야하며, 구체적으로 재정확보, 각종 시설과 설비의 현대화, 통합교육담당교원의 확보, 사회적 인식의 제고 등이 필요하다. 특히 정책결정당시 보다 명확한 목적과 목표가설정 되지 못한 데 연유한 것이었다. 그리고 통합교육 정책결정의 필요가 현장으로부터이기 보다 정치적 요구에 기인한 것이었음도 그 원인의 하나로 볼 수 있다.

2.  제 언

첫째, 통합교육을 위한 일선의 일반학교 관리․운영의 변화가 요구된다.

통합교육에 많은 영향을 미치는 일반학교의 교육행정가 · 학교 경영자들의 통합교육에 대한 이해가 필요하며 이를 위한 충분한 훈련․연수가 이루어져야 한다.

둘째, 통합교육을 위한 지역단위의 필요한 정보와 인적․물적 자원에 대한 조사․연구가 선행되어야 하며, 합리적인 활용방안이 모색되어야 한다. 특히 특수교육 필요아동에 대한 기초자료의 확보와 배치를 위한 각 교육기관의 정보, 특수교육 교사와 관련 전문가들에 대한 각종 정보가 확보되고 이를 체계적으로 활용할 수 있도록 해야 한다.

셋째, 관련 직원들의 전문성이 제고되어야 한다.

일반학교 교직원들과 학부모들로 하여금 통합교육에 대한 이해를 높이기 위해 양성과정과 현직 연수교육, 기타 연수활동들이 이루어져야한다.

넷째, 구체적인 정책목표가 관련 법규정에 제시되도록 하는 노력이 필요하며 일부의 관련조항들은 권장사항이기보다는 강제성을 띈 내용들로 개정되어야 한다.

다섯째, 선진국의 제도를 모방하는 태도로부터 벗어나 한국적 통합교육모형 개발이 필요하며, 이는 한국의 전통과 현상 그리고 능력을 고려한 모형이어야 한다.

마지막으로 특수교육에 대한 적극적인 대책과 지원은 투자효율성의 측면에서도 매우 유익하다는 인식이 필요하며, 그에 합당한 적극적인 재정지원정책이 필요하다.

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현행 학교단위 책임경영제의

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 김성열, 변민석

-  -

내적 조건의 진단과 개선방안

김성열(경남대 교수)

변민석(마산봉덕초 교장)

Ⅰ. 문제의 제기

참여정부 출범이후 학교단위 책임경영제에 대한 논의가 집중적으로 지속적으로 활발하게 이루어져 왔다(한국교육개발원, 2005). 학교단위 책임경영제는 논자에 따라 학교중심 운영체제, 학교자율경영제, 학교자치제 등 다양한 용어로 표현되어 왔지만, 오랫동안 우리가 지향해야 할 단위학교 지배구조의 전형으로 인식되어 왔다.

현재 부분적으로 실현되고 있는 학교단위 책임경영제는 어떤 특징을 보이는가? 학교단위 책임경영제는 무엇보다도 교육행정기관이 가지고 있던 교육과정·인사·재정 등에 대한 권한을 단위학교로 이양하는 것을 특징으로 한다(김성열, 2001;Caldwell. B.J,1994). 어떤 영역에서 어느 정도 권한을 이동시켜야 하느냐에 대해서는 논의가 분분하기는 하지만, 이 점에서 학교단위 책임경영제는 일차적으로는 교육행정기관과 단위학교와의 관계를 규정하는 방식이라고 할 수 있다. 학교단위 책임경영제는 학교장, 교사, 학부모 또는 학생 등 단위학교 구성주체들이 다양한 방식으로 결정권한을 나눠가지는 것을 또 하나의 특징으로 한다(김성열, 2001). 이렇게 학교단위 책임경영제는 이차적으로 단위학교 내에서의 권한 배분구조를 규정하는 방식이기도 하다. 물론, 누가 또는 어떤 기구가 보다 많은 결정권한을 행사해야 하느냐에 대해서도 여전히 합의가 이루어지고 있지 않다. 또한, 학교단위 책임경영제는 단위학교가 스스로 행사한 자율적 권한에 걸맞은 책무이행체제를 갖추는 것을 중요한 특징으로 한다. 그렇지만, 누가 책무이행의 주체가 되어야 하느냐, 책무의 내용이 무엇이 되어야 하느냐 그리고 책무이행정도를 어떻게 드러내야 하느냐에 대해서도 다양한 주장이 제기되고 있는 게 현실이다.

학교단위 책임경영제가 성공하기 위해서는 무엇보다

도 단위학교가 교육행정기관의 규제와 통제로부터 벗어나서 자율적 결정영역을 가질 수 있어야 하고, 다음으로 단위학교가 학교운영의 자율성을 제대로 향유할 수 있는 내부 체제와 역량을 갖추어야 한다. 이 짧은 글은 이러한 문제의식에서 주로 단위학교 내부 체제에 초점을 맞추어 단위학교 내 권한 배분, 단위학교 수준의 의사결정체제, 책무이행체제를 교원들의 인식을 통하여 진단하고 학교단위 책임경영제의 성공을 위한 내적 조건을 개선하는 방안을 탐색하려고 한다. 보다 구체적으로, 교원들은 단위학교 내에서 권한의 배분이 적정하게 이루어지고 있다고 인식하는가? 교원들은 단위학교 구성주체들이 학교의 의사결정과정에 적절하게 참여하고 그들의 의견을 제대로 반영하고 있다고 보고 있는가? 교원들은 학교경영의 책무성이 제대로 평가되고 있다고 파악하는가? 그리고 교사들의 인식을 기초로 학교단위 책임경영제의 내적 조건을 개선할 수 있는 방안은 어떤 것들인가? 등을 알아보려고 한다. 단위학교 학교 교육행정기관이 가지고 있던 권한이 개별학교로 이동했다고 할지라도 단위학교가 그것을 향유할 수 있는 여건을 제대로 갖추고 있지 못하다면 학교단위 책임경영제는 성공할 수 없다는 점에서 단위학교 내부체제에 대한 논의는 그만큼 의의가 있다. 그리고 제도의 성공 여부는 그것을 운영하는 사람에 달려 있다는 점에서 실제로 학교운영체제에 관여하는 교원들의 인식을 알아보는 것은 그만큼 의미가 있다.

Ⅱ. 연구의 개념구조

: 학교단위 책임경영제의 내적 조건 구성요소

학교단위 책임경영제의 내적 조건을 구성하는 요소는 크게 세 가지로 나눌 수 있다. 하나는 단위 학교 내 권한 배분체제, 다른 하나는 의사결정체제, 나머지 하나는 책무성 평가체제이다.

학교단위 책임경영제는 교육행정기관이 단위학교로 위양한 권한을 학교내 다양한 구성원들에게 분산하는 것을 전제로 한다. 물론 대외적으로는 학교장이 학교운영에 관한 책임을 진다고 하더라도 그 권한을 독점하는 것은 아니다(Bookbinder, R.M.,1992: 88-92). 실제로 학교장은 학교운영에 관한 권한들을 독점할 수도 없다. 학교장이 해야 할 일들이 적지 않을 뿐만 아니라, 일의 처리에 요구되는 전문성을 모두 갖추기도 어렵기 때문이다(Lashway, L, 2003). 학교장을 비롯한 학교행정가, 교사집단, 학부모 등 학교구성주체들이 단위학교 운영에 관한 권한을 적절하게 나누어 가져야 한다. 현재 단위학교에는 위임전결규정을 두어 학교운영에 관한 권한을 그것의 내용에 따라 보조기관이나 교직원으로 하여금 행사할 수 있도록 하고 있다. 그리고 학교운영위원회 등 학교에 설치된 다양한 위원회들은 학교장의 결정권한을 분산시키고 있다. 최근에 올수록 학교장의 권한은 학교구성원들에게 분산․배분되고 있지만, 학교 구성원들 중  교원들이 그 권한 배분의 적절성에 대해서 어떻게 생각하고 있는지를 알아볼 필요가 있다.

학교단위 책임경영제의 내적 조건을 구성하는 또 하나의 요소는 단위학교 수준의 의사결정체제이다. 단위학교의 의사결정기구 또는 의사수렴기구들은 다양하다(김성열, 2001). 학교에는 법률상의 기구로 학교운영위원회가 설치되어 있고, 시․도의 조례 또는 지침에 의하여 설치․운영되고 있는 기구들로는 학부모회, 인사자문위원회, 예․결산자문위원회, 교육과정위원회, 학교분쟁조정위원회 등이 있고, 관례적으로 운영되고 있는 교직원회의, 부장교사회의, 학년협의회, 교과협의회 등이 있다. 이렇게 다양한 의사결정기구 또는 수렴기구들은 학교 구성 주체들의 의사를 수렴하고 그것을 반영하여 학교운영에 관한 주요한 사항들을 심의하거나 의결함으로써 학교단위 책임경영제가 성공적으로 운영될 수 있는 내적 조건을 충족시키는 것으로 기대되고 있다. 과연 단위학교에 설치되어 있는 다양한 의사결정기구 도는 수렴기구들이 기대대로 운영되어 학교단위 책임경영제가 성공할 수 있는 조건을 형성하고 있는지를 진단해 볼 필요가 있다.

학교단위 책임경영제의 내적 조건을 구성하는 나머지 하나의 요소는 책무성평가체제이다(김성열, 2004). 학교단위 책임경영제는 단위학교에 자율적인 권한을 부여함과 동시에 단위학교의 책무성을 묻는 것을 내용으로 한다. 책무성의 내용은 학생들의 교육적 성취도이다. 교육적 성취도의 핵심은 지적 능력의 향상정도일 수밖에 없다. 그러나, 학생들의 향상정도에 의하여 책무성을 평가하는 것은 현재로서는 가능하지가 않다. 단위학교에서는 학교운영위원회의 심의를 매년 교육과정계획 또는 학교교육계획을 수립하고 있다. 학교장은 그것에 근거하여 교직원들과 함께 1년동안 학교를 운영한다. 그리고 학년말에는 학교교육과정운영평가, 학급경영평가, 학교경영평가들을 실시한다(김성열, 2001). 교원들은 단위학교 수준의 책무성 이행 평가체제에 대하여 어떤 인식을 하고 있는지를 드러낼 필요가 있다.

지금까지의 논의를 그림으로 요약하여 제시하면 〔그림Ⅱ-1〕과 같다.

SBM의 성공조건

내적 조건

(학교운영체제)

외적 조건

(학교중심 지원체제)

권한이양

지원 기능 강화

권한 배분체제

의사결정체제

책무성평가체제

〔그림Ⅱ-1〕학교단위 책임경영제의 성공조건

Ⅲ. 연구 방법

이 연구에서 사용한 자료는 “학교중심 지원체계 구축을 위한 교육행정체제 혁신 방안” 연구의 일환으로 이루어진  “경상남도 교육행정체제의 진단 및 혁신방향”(김성열․김용주․변민석․조석훈,2004)을 연구하는 과정에서 산출된 것이다.

1. 연구대상 및 표집

이 연구의 표집은 다음과 같은 절차에 따라 이루어졌다. 우선, 학교를 경상남도 20개 시․군 중에서 6개 지역을 무선표집하고, 표집된 6개 지역의 소재 학교 중 단위학교 교원수가 20명 이상인 공립 초등학교 1개교, 공립 중학교 1개교, 공립 인문계고등학교 1개교, 공립 실업계고등학교 1개교를 설문조사 대상학교로 선정하였다.  설문조사는 표집된 학교별 교장 1명, 교감 1명, 보직교사 2～3명, 평교사 9～10명씩을 표집 대상으로 하여, 교장 24명, 교감 24명, 보직교사 66명,  교사 222명 등 총 336명의 교원을 대상으로 하였다. 설문 조사는 2003년 9월 1일부터 10월 30일 사이에 우편으로 실시되었다. 조사대상자의 인구통계학적 특성은 <표Ⅲ-1〉와 같다.

<표Ⅲ-1>조사대상자의 인구통계학적 특성

구 분		빈도	비율(%)
직위별	교장	24	7.1
	교감	24	7.1
	보직교사	66	19.7
	교사	222	66.1
	계	336	100.0
교직경력별	9년 이하	60	17.8
	10년-19년	148	44.0
	20년-29년	80	23.9
	30년 이상	48	14.3
	계	336	100.0
학교급별	초등학교	84	25.0
	중학교	86	25.6
	일반고교	86	25.6
	실업고교	80	24.8
	계	336	100.0

2. 조사도구

설문지는 학교단위 책임경영의 내적 조건을 진단하는 데 필요한 문항들로 구성되었는데, 이 연구에서 활용한 문항 구성은 <표Ⅲ-2>와 같다.

<표Ⅲ-2〉설문지 구성 내용

요소	항 목	문항수
권한 배분 체제	∘교장에의 권한 집중 여부 ∘단위학교 구성원간 권한 배분의 적절성 ∘학교 위임전결규정에 대한 인지여부	3
의사 결정 체제	∘학교운영위원회 기능수행의 적절성 ∘각종 자문위원회 및 협의회 기능수행의 적절성 ∘학교예산 편성과정에의 교사 참여 방법 ∘학교 업무 결정에의 교사의 의견 반영 정도 ∘학부모들의 의견 반영 여부	5
책무성 평가 체제	∘단위학교의 권한과 책임 인식도 ∘학교경영 정보의 공개에 대한 찬․반 여부 ∘학교 업무 집행의 투명성 정도 ∘학교평가의 정착의 필요성	4

3. 자료처리

회수된 설문지 중 직위별, 교직경력별, 학교급별 무응답 설문지, 표기 오류 등으로 통계처리가 불가능한 5부를 제외한 331부가 SPSS WINDOWS 프로그램(11.0)을 활용하여 통계 처리되었다. 문항별 응답은 직위별, 교직경력별, 학교급별로 빈도와 비율로 나타내었고, 변인별 응답의 차이가 통계적으로 유의한지는 x²검증을 통해 확인하였다. 유의도는 5%, 1% 및 0.l% 수준을 기준으로 하였다(지면의 제약으로 통계표는 부분적으로 생략하여 제시하였음).

Ⅳ. 학교단위 책임경영제의 내적 조건의 진단

1. 단위학교의 권한배분 체제

단위학교에서 학교구성원들 사이에 권한배분이 적절하게 이루어지고 있는지의 여부를 네 개의 질문을 통하여 확인하였다. 하나는 학교장에의 권한 집중여부, 다른 하나는 구성원간 권한배분의 적절성 여부, 또 다른 하나는 위임전결규정의 인지 여부, 나머지 하나는 단위학교 권한과 책임에 대한 학교구성원들의 인식도 등이다.

첫째, 대부분의 교사들이 학교장에게 권한이 집중되어 있다고 인식하고 있다(<표Ⅳ-1〉참조). 대부분의 보직교사들(75.8%)과 교사들(82.1%)이, 경력이 낮은 교사들(9년 이하 91.7%, 10년～19년 83.3%, 20년～29년 63.3%, 30년 이상 39.1%)이 학교장에게 권한이 집중되어 있다고 응답하였다. 교사들의 응답경향은 학교장과 교감들의 응답경향(각각 78.9%, 66.7%가 ‘아니다’라고 응답함)과는 어긋난다. 이러한 응답경향은 학교급 별에 차이 없이 그대로 나타났다.

〈표Ⅳ-1〉학교운영에 대한 각종 권한의 교장에의 집중 여부

구분		그렇다		아니다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	4	21.1	15	78.9	19	100.0
	교감	8	33.3	16	66.7	24	100.0
직위	보직교사	50	75.8	16	24.2	66	100.0	55.445
	교사	179	82.1	39	17.9	218	100.0	***
	계	241	73.7	86	26.3	327	100.0
	9년 이하	55	91.7	5	8.3	60	100.0
	10년-19년	120	83.3	24	16.7	144	100.0
교직	20년-29년	50	63.3	29	36.7	79	100.0	49.855
경력	30년 이상	18	39.1	28	60.9	46	100.0	***
	계	243	73.9	86	26.1	329	100.0
	초등학교	61	75.3	20	24.7	81	100.0
근무	중학교	59	71.1	24	28.9	83	100.0
학교	일반 고교	66	76.7	20	23.3	86	100.0	0.878
	실업 고교	55	72.4	21	27.6	76	100.0
	계	241	73.9	85	26.1	326	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

둘째, 학교구성원들 사이에 권한 배분은 적절하지 않다고 대부분의 교사들이 인식하고 있다(<표Ⅳ-2〉참조). 보직교사와 평교사들 중 각각 66.7%, 69.1%가 적절하지 않다고 응답한 데 비하여, 교장과 교감들 중 각각 68.4%, 58.3%가 적절하다고 응답하여 모순된 경향을 보였다. 그리고 경력이 낮을수록 권한배분의 적절성에 대하여 부정적으로 평가하였다.

<표Ⅳ-2〉학교운영에 대한 권한의 단위학교 구성원간 배분의 적절성

구 분		그렇다		아니다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	도수	%
	교장	13	68.4	6	31.6	19	100.0
	교감	14	58.3	10	41.7	24	100.0
직위	보직교사	22	33.3	44	66.7	66	100.0	17.415
	교사	66	30.1	153	69.9	219	100.0	**
	계	115	35.1	213	64.9	328	100.0
	9년 이하	18	30.0	42	70.0	60	100.0
	10년-19년	33	22.8	112	77.2	145	100.0
교직	20년-29년	35	44.3	44	55.7	79	100.0	31.612
경력	30년 이상	30	65.2	16	34.8	46	100.0	***
	계	116	35.2	214	64.8	330	100.0
	초등학교	33	40.7	48	59.3	81	100.0
근무	중학교	33	39.3	51	60.7	84	100.0
학교	일반 고교	27	31.4	59	68.6	86	100.0	4.161
	실업 고교	21	27.6	55	72.4	76	100.0
	계	114	34.9	213	65.1	327	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

셋째, 대부분의 교사들이 학교의 위임전결규정을 제대로 알지 못하고 있다(<표Ⅳ-3〉참조). 보직여부에 관계없이(보직교사 53.0%, 교사 68.3%)이, 경력이 낮은 교사일수록(9년이하 78.3%, 19년이하 64.6%, 29년 이하 55.7%) 위임전결규정을 모르고 있다. 위임전결 규정을 알고 있다는 것은 교원들이 자신에게 위임된 권한을 제대로 알고 행사할 수 있음을 나타낸다는 점에서 교원들의 응답결과는 교사들의 권한 배분에 대하여 민감하지 않다는 것을 보여주는 것이라고 할 수도 있다. 물론 권한 배분의 적절성은 위임전결규정을 분석하여 판단할 수 있다.

이러한 응답결과를 통하여 두 가지를 확인할 수 있다. 하나는 권한배분의 적절성에 대하여 학교행정가들은 긍정적으로, 교사들은 부정적으로 상반되게 인식하고 있다는 점이다. 다른 하나는 교사들은, 비록 그들이 위임전결규정을 제대로 알고 있지 못하다는 것을 감안한다고 하더라도, 단위학교에서 권한은 학교장에게 집중되어 있고, 그 결과 권한배분이 학교구성원들 사이에 적절하게 이루어지지 않는 것으로 인식하고 있다는 점이다.

<표Ⅳ-3〉학교의 위임전결규정을 알고 있는지의 여부

구 분		그렇다		아니다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	17	89.5	2	10.5	19	100.0
	교감	19	79.2	5	20.8	24	100.0
직위	보직교사	31	47.0	35	53.0	66	100.0	41.533
	교사	69	31.7	149	68.3	218	100.0	***
	계	136	41.6	191	58.4	327	100.0
	9년 이하	13	21.7	47	78.3	60	100.0
교직	10년-19년	51	35.4	93	64.6	144	100.0
경력	20년-29년	35	44.3	44	55.7	79	100.0	40.939
	30년 이상	37	80.4	9	19.6	46	100.0	***
	계	136	41.3	193	58.7	329	100.0
	초등학교	39	48.1	42	51.9	81	100.0
근무	중학교	34	40.5	50	59.5	84	100.0
학교	일반계 고교	37	43.5	48	56.5	85	100.0	4.729
	실업계 고교	24	31.6	52	68.4	76	100.0
	계	134	41.1	192	58.9	326	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

2. 단위학교의 의사결정 체제

단위학교에는 학교운영위원회를 비롯하여 다양한 의사결정기구 또는 수렴기구들이 설치되어 있다. 이 점에서 참여적 의사결정체제가 구축되어 있다고 할 수 있다. 그리고 그것들의 기능이 심의 또는 자문이기 때문에 학교구성원들의 의견이 형식상으로 반영되도록 되어 있다. 그러나 실제 운영이 법령이나 규정 또는 지침에 맞게 이루어지고 있고 제대로 효과를 내고 있는지를 확인할 필요가 있다. 학교운영위원회 기능수행의 적절성, 각종 자문위원회 및 협의회 기능수행의 적절성, 학교예산 편성과정에의 교사 참여 방법, 학교 업무 결정에의 교사의 의견 반영 정도, 학부모들의 의견 반영 여부 등에 대한 질문으로 이를 확인하였다.

첫째, 학교운영위원회가 제대로 기능하고 있는지에 대하여 학교행정가들은 긍정적으로, 교사들은 부정적으로 응답하였다(〈표Ⅳ-4〉참조). 직위별로 보면 교장의 63.2%와 교감의 54.2%는 긍정적으로 평가하고 있는 반면, 보직교사의 66.7%, 평교사의 68.3%가 부정적으로 아직까지 제 기능을 다하지 못하고 있는 것으로 인식하고 있다. 교직경력이 많을수록 학교운영위원회의 기능을 긍정적으로 평가하고 있는 것으로 나타났다(9년 이하 27.1%, 10년 이상 19년 이하 31.7%, 20년 이상 29년 이하 31.6%, 30년 이상 63.0%). 학교급별로 볼 때, 초등학교 교원들이(43.8%) 중학교(35.7%), 일반계고교(36.0%) 교원들보다 긍정적으로 평가하고 있지만, 통계적으로 의미있는 차이는 아니었다.

〈표Ⅳ-4〉학교운영에 대한 학교운영위원회의 기능 수행의 적절성

구 분		그렇다		아니다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	12	63.2	7	36.8	19	100.0
	교감	13	54.2	11	45.8	24	100.0
직위	보직교사	22	33.3	44	66.7	66	100.0	11.549
	교사	69	31.7	149	68.3	218	100.0	**
	계	116	35.5	211	64.5	327	100.0
	9년 이하	16	27.1	43	72.9	59	100.0
교직	10년-19년	46	31.7	99	68.3	145	100.0
경력	20년-29년	25	31.6	54	68.4	79	100.0	18.515
	30년 이상	29	63.0	17	37.0	46	100.0	***
	계	116	35.3	213	64.7	329	100.0
	초등학교	35	43.8	45	56.3	80	100.0
근무	중학교	30	35.7	54	64.3	84	100.0
학교	일반 고교	31	36.0	55	64.0	86	100.0	6.060
	실업 고교	19	25.0	57	75.0	76	100.0
	계	115	35.3	211	64.7	326	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

둘째, 각종 자문위원회 및 협의회가 제 기능을 수행하고 있는지에 대하여, 학교운영위원회의 기능 수행 정도에 대한 응답과 마찬가지로, 교장은 긍정적으로, 교감과 교사들은 부정적으로 응답하였다(〈표Ⅳ-5〉참조). 교감의 54.2%, 보직교사 75.8%와 평교사 77.2%가 부정적으로, 교장의 57.9%가 긍정적으로 반응하였다. 교직경력별로 보면 9년 이하 80.0%, 10년～19년 79.3%, 20년～29년 73.4%, 30년 이상 경력 교원 45.7%의 순으로 부정적으로 반응하고 있다. 학교급별에 차이없이 근무학교별로는 부정적인 반응이 높았다.

〈표Ⅳ-5〉각종 자문위원회 및 협의회의 기능수행의 적절성

구 분		그렇다		아니다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	11	57.9	8	42.1	19	100.0
	교감	11	45.8	13	54.2	24	100.0
직위	보직교사	16	24.2	50	75.8	66	100.0	15.764
	교사	50	22.8	169	77.2	219	100.0	**
	계	88	26.8	240	73.2	328	100.0
	9년 이하	12	20.0	48	80.0	60	100.0
교직	10년-19년	30	20.7	115	79.3	145	100.0
경력	20년-29년	21	26.6	58	73.4	79	100.0	22.037
	30년 이상	25	54.3	21	45.7	46	100.0	***
	계	88	26.7	242	73.3	330	100.0
	초등학교	17	21.0	64	79.0	81	100.0
근무	중학교	27	32.1	57	67.9	84	100.0
학교	일반 고교	24	27.9	62	72.1	86	100.0	2.803
	실업 고교	19	25.0	57	75.0	76	100.0
	계	87	26.6	240	73.4	327	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

셋째, 교원들은 예산안 제출(80.6%), 교육비명세서 제출(16.2%), 학교운영위원회 참여(1.8%), 교원예산편성위원회 구성(0.9%)등 다양한 방법으로 학교예산 편성에 참여하고 있다(〈표Ⅳ-6〉).

〈표Ⅳ-6〉학교예산 편성시 교사 의견의 반영 방법

구 분		교육비 명세서 제출		예산안 제출		학교운영위원회의 교원참여		교원 예산편성위원회구성		기타		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	4	21.1	15	78.9							19	100.0
	교감	5	21.7	18	78.3							23	100.0
직위	보직교사	9	13.8	55	84.6	1	1.5					65	100.0	4.105
	교사	35	16.1	174	79.8	5	2.3	3	1.4	1	0.5	218	100.0
	계	53	16.3	262	80.6	6	1.8	3	0.9	1	0.3	325	100.0
	9년 이하	5	8.3	53	88.3	1	1.7	1	1.7			60	100.0
교직	10년-19년	22	15.3	117	81.3	3	2.1	1	0.7	1	0.7	144	100.0
경력	20년-29년	19	24.1	60	75.9							79	100.0	12.687
	30년 이상	7	15.9	34	77.3	2	4.5	1	2.3			44	100.0
	계	53	16.2	264	80.7	6	1.8	3	0.9	1	0.3	327	100.0
	초등학교	14	17.5	64	80.0	2	2.5					80	100.0
근무	중학교	19	22.6	64	76.2			1	1.2			84	100.0
학교	일반 고교	11	13.1	69	82.1	2	2.4	2	2.4			84	100.0	14.501
	실업 고교	7	9.2	66	86.8	2	2.6			1	1.3	76	100.0
	계	51	15.7	263	81.2	6	1.9	3	0.9	1	0.3	324	100.0

넷째, 교원들은 단위학교의 주요업무의 결정에 자신들의 의견이 어느 정도 반영되고 있다(5점 척도에 3.48)고 인식하고 있다(<표Ⅳ-7〉참조). 27개의 주요업무를 제시하였는데, 급식방법의 결정 및 업체의 선정이나 일용직 및 사무보조원 채용에 대해서만  각각 2.67, 2.65로 매우 낮게 반응하였다. 대부분의 항목에 대하여 긍정적으로 반응하였는데, 평균보다 높게 반응한 것들은 2종 도서의 선정(3.94), 특별반 편성과 지도교사의 배치(3.89),학생의 징계(3.79), 각종 학업성취도 평가 실시(3.76), 교내 자체연수 실시(3.73), 대학입학특별전형 추천(3.73), 연수대상자의 선발(3.72), 부교재 채택(3.70), 교외 학생 수련 활동(3.69), 방과 후 교육활동의 편성(3.68), 각종 교내 규정의 제․개정(3.68),  학교교육 계획서의 작성(3.63), 교복 등에 관한 결정(3.57), 포상기준의 결정과 추천(3.55), 성과급 지급(3.54)  등이었다. 평균보다는 낮지만 나머지 항목들-학급편성, 담임교사의 배정(3.46), 임시휴업의 결정(3.45), 각종 위원회의 위원 위촉(3.42), 선택과목지정(3.37), 재량활동 결정(3.36), 교과외 활동과 시간 수 결정(3.36), 학교예산 편성(3.36), 이수과목 편성(3.25), 기간제 교사 및 강사 선발(3.12), 교사업무분장 편성(3.12)-에 대해서도 자신들의 의견이 보통이상으로 반영되는 것으로 보고 있다.

<표Ⅳ-7〉학교 경영과정에서의 교사 의견 반영도

항 목	반 영 도					계	평균
	1점	2점	3점	4점	5점
1.선택과목 지정	40(13.5)	36(12.2)	69(23.3)	74(25.0)	77(26.0)	296	3.37
2.재량활동 결정	27( 8.6)	51(16.3)	86(27.5)	79(25.2)	70(22.4)	313	3.36
3.이수과목 편성	49(17.1)	25(8.7)	83(29.8)	63(22.0)	67(23.3)	287	3.25
4.2종도서 선정	20(6.9)	19(6.6)	50(17.2)	70(24.1)	131(45.2)	290	3.94
5.부교재 선택	26(10.1)	19(7.4)	64(24.8)	47(18.2)	102(39.5)	258	3.70
6.교과외 활동, 시간 수 결정	36(12.2)	36(12.2)	77(26.2)	76(25.5)	69(23.5)	294	3.36
7.특별반 편성, 지도교사 배치	15(4.8)	14(6.6)	64(20.4)	105(33.5)	115(36.7)	313	3.89
8.각종 위원회의 위원 위촉	27(8.8)	35(11.4)	95(31.0)	79(25.8)	70(22.9)	306	3.42
9.학급 편성, 담임교사의 배정	20(6.4)	40(12.8)	82(26.2)	117(37.4)	54(17.3)	313	3.46
10.각종 학업 성취도 평가	11(3.6)	31(10.1)	80(26.1)	83(27.0)	102(33.2)	307	3.76
11.포상기준 결정, 추천, 선발	27(8.7)	32(10.3)	80(25.6)	88(28.2)	85(27.2)	312	3.55
12.기간제 교사 및 강사 선발	54(17.7)	43(14.1)	87(28.5)	57(18.7)	65(21.0)	305	3.12
13.급식방법 결정, 업체 선정	89(29.9)	52(17.4)	64(21.5)	52(17.4)	41(13.8)	298	2.67
14.교사 업무분장 편성	29(9.2)	53(16.8)	114(36.1)	89(28.2)	31(9.8)	316	3.12
15.연수대상자선발	18(5.7)	24(7.6)	75(23.9)	105(33.4)	92(29.3)	314	3.72
16.각종 교내 규정 제․개정	12(3.9)	28(9.0)	87(28.0)	103(33.1)	81(26.0)	311	3.68
17.교내 자체연수 실시	13(4.2)	19(6.1)	92(29.6)	100(32.2)	87(28.0)	311	3.73
18.학교예산편성	22(7.0)	38(12.1)	110(34.9)	92(29.2)	53(16.8)	315	3.36
19.일용직,사무보조원 채용	80(26.3)	62(20.4)	81(26.6)	45(14.8)	36(11.8)	304	2.65
20.성과급 지급	23(7.5)	34(11.0)	95(30.8)	64(20.8)	92(29.9)	308	3.54
21.임시휴업의 결정	25(8.4)	37(12.4)	92(30.9)	65(21.8)	79(26.5)	298	3.45
22.대학입학 특별전형 추천	10(4.5)	15(6.7)	73(32.6)	52(23.2)	74(33.0)	224	3.73
23.학생의 징계	15(5.5)	13(4.7)	70(25.5)	91(33.2)	85(31.0)	274	3.79
24.교외학생 수련활동	13(4.2)	25(8.1)	94(30.6)	86(28.0)	89(29.0)	307	3.69
25.방과 후 활동 편성	15(5.2)	20(7.0)	83(29.0)	89(31.1)	79(27.6)	286	3.68
26.교복 등에 관한 결정	25(9.5)	15(5.7)	78(29.7)	73(27.8)	72(27.4)	263	3.57
27.학교교육계획서의 작성	11(3.5)	27(8.7)	97(31.3)	103(33.2)	72(23.2)	310	3.63
					평균 3.48

다섯째, 단위학교가 학부모들의 의견을 잘 반영하고 있는지에 대하여 대부분의 학교행정가들은 긍정적으로(교장 68.4%, 교감 58.3%)평가하는 데 비하여 대부분의 교사들이 부정적으로(보직교사 60.6%, 교사 59.2%) 평가하였다(〈표Ⅳ-8〉). 경력이 낮을수록 부정적으로 평가하는 비율이 높았다. 학교급이 높을수록 부정적으로 는 평가하였다(초등학교 42.5%, 중학교 57.1%, 일반계고교 57.0%, 실업계고교 72.4%).

〈표Ⅳ-8〉단위학교가 학부모들의 의견을 잘 반영하는지의 여부

구 분		그렇다		아니다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	13	68.4	6	31.6	19	100.0
	교감	14	58.3	10	41.7	24	100.0
직위	보직교사	26	39.4	40	60.6	66	100.0	8.039
	교사	89	40.8	129	59.2	218	100.0	*
	계	142	43.4	185	56.6	327	100.0
	9년 이하	19	32.2	40	67.8	59	100.0
교직	10년-19년	54	37.2	91	62.8	145	100.0
경력	20년-29년	39	49.4	40	50.6	79	100.0	15.321
	30년 이상	30	65.2	16	34.8	46	100.0	**
	계	142	43.2	187	56.8	329	100.0
	초등학교	46	57.5	34	42.5	80	100.0
근무	중학교	36	42.9	48	57.1	84	100.0
학교	일반 고교	37	43.0	49	57.0	86	100.0	14.191
	실업 고교	21	27.6	55	72.4	86	100.0	**
	계	140	42.9	186	57.1	326	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

교원들의 이러한 반응에 근거하여 다음과 같이 단위학교 의사결정체제에 대하여 다음과 같이 말할 수 있다. 우선, 학교행정가와 교사들 사이에 단위학교 의사결정체의 기능수행에 대하여 상반된 인식을 보이고 있다. 다음으로, 교사들이 각종 의사결정기구나 수렴기구의 기능수행에 대하여 부정적인 평가를 하면서도 단위학교 주요업무의 결정에 자신들의 의사반영정도에 대하여는 긍정적인 평가를 한다는 것은 그 기구들이 어느 정도 기능수행을 하고 있음을 보여주는 것이라고 할 수 있다. 또한, 단위학교가 학부모들의 의견을 잘 반영하고 있는지에 대한 학교행정가와 교사들 사이의 상반된 평가는 학부모 의견수렴에 교사가 배제되어 있음을 시사하는 것으로 볼 수도 있다.

3. 단위학교의 책무성 평가체제

학교단위 책임경영제는 단위학교가 자율적인 운영의 결과에 대하여 책임을 지는 학교운영체제이다. 단위학교가 책무이행 정도를 평가받을 수 있음을 인정하고 있는지 그리고 평가할 체제를 갖추고 있는지를 단위학교 보유권한과 책임에 대한 인지여부, 학교경영정보 공개여부에 대한 찬․반, 학교 주요업무집행의 투명성 정도, 학교평가의 필요성 등에 대한 질문을 통하여 확인하였다.

첫째, 교감과 교장 등 학교행정가와 보직교사를 제외한 대부분의 교사들(64.9%)은 학교가 보유한 권한과 이행해야 하는 책임이 무엇인지에 대하여 잘 모르는 것으로 나타났다. 그리고 경력이 낮은 교원인 경우에는 잘 모르는 것으로 나타났다(9년 이하 85.0%, 19년 이하 58.6%)(〈표Ⅳ-9〉참조).

〈표Ⅳ-9〉단위학교 권한과 책임 인식도

구 분		많이 알고 있다		알고 있는 편이다		잘 알고 있지 못하는 편이다		거의 모른다		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	7	36.8	10	52.6	2	10.5			19	100.0
	교감	8	33.3	12	50.0	4	16.7			24	100.0
직위	보직 교사	4	6.1	31	47.0	29	43.9	2	3.0	66	100.0	75.740
	교사	5	2.3	72	32.9	130	59.4	12	5.5	219	100.0	***
	계	24	7.3	125	38.1	165	50.3	14	4.3	328	100.0
	9년 이하			9	15.0	45	75.0	6	10.0	60	100.0
교직	10년 -19년	4	2.8	56	38.6	79	54.5	6	4.1	145	100.0
경력	20년 -29년	9	11.4	32	40.5	35	44.6	3	3.8	79	100.0	68.429
	30년 이상	11	23.9	28	60.9	7	15.2			46	100.0	***
	계	24	7.3	125	37.9	166	50.3	15	4.5	330	100.0
	초등 학교	5	6.2	32	39.6	42	51.9	2	2.5	81	100.0
근무	중학교	6	7.1	24	28.36	49	58.3	5	6.0	84	100.0
학교	일반 고교	6	7.0	35	40.7	42	48.8	3	3.5	86	100.0	7.115
	실업 고교	6	7.9	33	43.4	32	42.1	5	6.6	76	100.0
	계	23	7.0	124	37.9	165	50.5	15	4.6	327	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

둘째, 대부분의 교원들은, 직급에 따라 다소 차이가 있지만, 투명성 확보를 위한 학교 경영 정보의 공개에 대하여 매우 찬성하거나 찬성한다는 반응을 보였다(97.2%)(〈표Ⅳ-10〉참조).

〈표Ⅳ-10〉학교운영의 투명성 확보를 위한 학교 경영 정보의 공개

구 분		매우 찬성		찬성		반대		매우 반대		모름		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	5	25.0	14	70.0	1	5.0					20	100.0
	교감	9	37.5	12	50.0	3	12.5					24	100.0
직위	보직교사	37	56.1	27	40.9	2	3.0					66	100.0	21.360*
	교사	123	56.4	92	42.2	2	0.9			1	0.5	218	100.0
	계	174	53.0	145	44.2	8	2.4			1	0.3	328	100.0
	9년 이하	31	51.7	28	46.7	1	1.7					60	100.0
	10년-19년	89	61.8	53	36.8	2	1.4					144	100.0
교직	20년-29년	35	44.3	40	50.6	3	3.8			1	1.3	79	100.0	13.775
경력	30년 이상	19	40.4	26	55.3	2	4.3					47	100.0
	계	174	52.7	147	44.5	8	2.4			1	0.3	330	100.0
	초등학교	42	51.9	36	44.4	3	3.7					81	100.0
	중학교	43	50.6	42	49.4							85	100.0
근무	일반 고교	44	51.8	37	43.5	4	4.7					85	100.0	9.100
학교	실업 고교	43	56.6	31	40.8	1	1.3			1	1.3	76	100.0
	계	172	52.6	146	44.6	8	2.4			1	0.3	327	100.0

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

교장의 95.0%, 교감의 87.5%, 보직교사의 97.0%, 와 평교사의 98.6%가 찬성하고 있어 교장이나 교감보다 보직교사와 평교사의 학교 경영 정보 공개에 대한 요구가 높게 나타났다. 경력별이나 학교급별로 반응의 경향에 있어서 차이가 나타나지 않았다.

셋째, 교원들은 학교업무 집행의 투명성에 대하여 대체로 긍정적인 평가를 하고 있다(전체 평균 3.68)(〈표Ⅳ-11〉참조). 가장 높게 반응한 것은 특별반 편성 및 교사배치(4.09), 2종 도서 선정(4.0)이며, 가장 낮게 반응한 것은 급식방법의 결정 및 업체의 선정(3.07), 일용직 및 사무보조원 채용(3.06)이었다. 이렇게 교원들은 27개 주요업무가 거의 대부분 투명하게 집행되고 있다고 보고 있음이 밝혀졌다.

〈표Ⅳ-11〉학교 업무 집행의 투명성

항 목	반 응 도					계	평균
	1점	2점	3점	4점	5점
1. 선택과목 지정	22(7.8)	22(7.8)	69(24.5)	76(27.0)	93(33.0)	282	3.69
2. 재량활동 결정	19(6.3)	26(8.7)	90(30.0)	80(26.7)	85(28.3)	300	3.62
3. 학기당 이수과목 편성	28(10.1)	16(5.8)	77(27.9)	72(26.1)	83(30.1)	276	3.63
4. 2종 도서 선정	17(6.2)	13(4.7)	55(19.9)	59(21.4)	132(47.8)	276	4.00
5. 부교재 선택	17(6.8)	18(7.2)	65(25.9)	46(18.3)	105(41.8)	251	3.81
6. 교과외 활동,시간 수 결정	49(17.1)	25(8.7)	83(28.8)	63(22.0)	67(23.3)	253	3.69
7. 특별반 편성,교사 배치	8(2.6)	20(6.5)	55(18.0)	75(24.5)	148(48.8)	306	4.09
8. 각종 위원회의 위원 위촉	20(6.7)	21(7.0)	98(32.9)	77(25.8)	87(27.5)	298	3.68
9. 학급 편성, 담임교사 배정	14(5.2)	31(11.4)	85(31.4)	77(28.4)	64(23.6)	302	3.17
10. 각종 학업 성취도 평가	8(2.7)	14(4.7)	76(25.3)	88(29.3)	114(38.0)	300	3.95
11. 포상기준결정,추천, 선발	24(8.0)	29(9.6)	77(25.6)	75(24.9)	91(31.9)	301	3.54
12. 기간제 교사, 강사 선발	37(12.5)	27(9.2)	87(29.5)	60(20.3)	84(28.5)	295	3.43
13. 급식방법결정, 업체 선정	58(20.0)	38(13.1)	80(27.6)	53(18.3)	61(21.0)	290	3.07
14. 교사 업무분장 편성	22(7.3)	38(12.5)	98(32.2)	90(29.7)	55(18.2)	303	3.40
15. 연수대상자 선발	13(4.3)	21(6.9)	75(24.8)	85(28.1)	109(36.0)	303	3.84
16. 각종 교내 규정 제,지정	9(3.0)	22(7.3)	82(27.2)	95(31.6)	93(30.9)	301	3.80
17. 교내 자체연수 실시	6(2.0)	19(6.3)	78(25.7)	103(33.9)	98(32.2)	304	3.88
18. 학교예산편성	21(6.9)	34(11.2)	102(33.7)	85(28.1)	61(20.1)	303	3.69
19. 일용직, 사무보조원 채용	50(17.2)	46(15.8)	88(30.2)	49(16.8)	58(19.9)	291	3.06
20. 성과급 지급	14(4.7)	24(8.1)	84(28.2)	60(20.1)	116(38.9)	298	3.80
21. 임시휴업의 결정	22(7.5)	26(8.8)	82(27.9)	72(24.5)	92(31.3)	294	3.63
22. 대학입학 특별전형 추천	16(7.7)	10(4.8)	57(27.3)	52(24.9)	74(35.4)	209	3.75
23. 학생의 징계	8(3.0)	9(3.4)	63(23.9)	82(31.1)	102(38.6)	264	3.98
24. 교외 학생수련활동	5(1.7)	20(6.8)	86(29.1)	83(28.0)	102(34.5)	296	3.84
25. 방과 후 활동 편성	10(3.6)	11(4.0)	70(25.5)	94(34.2)	90(32.7)	275	3.88
26. 교복 등에 관한 결정	15(5.9)	8(3.2)	73(28.9)	63(24.9)	94(37.2)	253	3.84
27. 학교교육계획서의 작성	7(2.3)	15(5.0)	86(28.6)	98(32.6)	95(31.6)	301	3.86
						평균	3.68

넷째, 대부분의 교원들은, 직위에 관계없이, 경력에 관계없이, 학교평가의 필요성에 대하여 찬성하고 있다(매우 찬성한다 22.3%, 찬성하는 편이다 48.2%)(〈표Ⅳ-12〉참조).

〈표Ⅳ-12〉학교평가의 필요성

구 분		매우 찬성		찬성		반대		매우 반대		모름		계		x2
		빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%
	교장	5	25.0	13	65.0	1	5.0	1	5.0			20	100
	교감	4	16.7	13	54.2	3	12.5	3	12.5	1	4.2	24	100
직위	보직교사	16	24.2	33	50.0	15	22.7	1	1.5	1	1.5	66	100	18.790
	교사	48	22.0	99	45.4	61	28.0	4	1.8	6	2.8	218	100
	계	73	22.3	158	48.2	80	24.4	9	2.7	8	2.4	328	100
	9년 이하	14	23.3	27	45.0	16	26.7			3	5.0	60	100
교직	10년-19년	32	22.2	66	45.8	40	27.8	4	2.8	2	1.4	144	100
경력	20년-29년	15	19.0	40	50.6	19	24.1	3	3.8	2	2.5	79	100	9.584
	30년 이상	12	25.5	26	55.3	6	12.8	2	4.3	1	2.1	47	100
	계	73	22.1	159	48.2	81	24.5	9	2.7	8	2.4	330	100
	초등학교	19	23.5	44	54.3	15	18.5	2	2.5	1	1.2	81	100
근무	중학교	17	20.0	35	41.2	28	32.9	1	1.2	4	4.7	85	100
학교	일반 고교	19	22.4	45	52.9	15	17.6	6	7.1			85	100	21.754*
	실업 고교	16	21.1	35	46.1	22	28.9			3	3.9	76	100
	계	71	21.7	159	48.6	80	24.5	9	2.8	8	2.4	327	100

*p〈.050  **p〈.010  ***p〈.001

요컨대, 교원들은 비록 단위학교의 권한과 책임에 대해서는 잘 알고 있지 못하다고 할지라도, 단위학교가 책무를 이행하고 있는 정도에 대하여 평가를 받아야 한다고 인식하고 있음을 알 수 있다. 학교 정보 공개에 대한 찬성의 비율이 높은 것, 학교평가의 필요성을 인정하는 비율이 높은 것이 이를 말해 준다.

Ⅴ. 학교단위 책임경영제의 내적 조건의 개선

학교단위 책임경영제가 성공하기 위해서는 단위학교에 대한 규제와 통제위주의 행정체제가 학교중심지원체제로 혁신되어 단위학교가 자율적인 결정영역을 가져야 하는 것은 두말할 필요가 없다. 그러나, 단위학교도 자율적인 결정영역을 제대로 향유하기 위해서는 단위학교 구성주체들 간 적절한 배분체제, 참여적인 의사결정체제 구축과 기능수행의 활성화,  책무성 평가체제 등을 갖추어야 한다.

첫째, 교장, 교감, 보직교사, 교사 그리고 학부모와 학생 등 단위학교 구성주체들 간의 권한과 책임 배분에 관한 규정이 마련되고 공지되어야 한다. 법령, 조례, 단위학교 규정의 체계를 따라서 이루어져야 할 것이다. 규정을 마련할 때 학교장의 대외적 책임과 권한 사이에 균형을 이루도록 학교장을 학교책임경영의 주체로서 위상을 정립해야 한다.

둘째, 학교운영위원회 등 다양한 의사결정체제가 활성화되어야 한다. 그래야만 교장의 권한 행사가 자의적으로 이루어지지 않고 시스템에 의하여 이루어지게 되며, 학교구성원들의 의견이 학교운영에 제대로 반영될 가능성이 높아질 것이다. 소규모 학교의 경우 교육청에서 요구하는 각종 위원회를 모두 설치할 경우 교원 수보다 많은 위원회가 만들어지므로 학교 실정에 따라 위원회를 통합적으로 운영할 필요가 있다.

끝으로, 실제로 거의 이루어지고 있지 않거나 형식적으로 이루어지는 단위학교의 책무성 이행여부의 평가가 실질적인 것이 되기 위해서 두가지 조치가 이루어져야 한다. 하나는 단위학교별로 학교자체평가체제가 확립되고, 자체평가가 이루어져 그 결과가 학교운영위원회에 보고되어야 한다. 다른 하나는 일정한 주기로 외부기관에 의한 학교평가가 이루어져야 한다. 그래서 학생들의 교육적 성취를 확인하며 학교운영의 제 부문이 제대로 작동하고 있는지, 교직원들의 능력 개발은 제대로 이루어지고 있는지 등을 점검하고 그 결과를 교육행정기관이나 교육위원회 등에 보고하도록 해야 한다. 이 두가지 평가결과는 학교홈페이지에 공개되어야 한다.

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한국 학원교육의 발전추이

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 하광호

-  -

하광호(동국대학교)

Ⅰ. 문제의 제기

역사적으로 볼 때, 학원은 1960년대 이래로 산업화와 다원화 과정에 필요한 인력양성에 커다란 기여를 해 왔으며, 대학입시에 실패하여 자괴감에 빠진 청소년들에게 재도전의 기회를 제공하고 직업에 필요한 기술을 습득할 수 있는 교육의 장으로서 큰 몫을 하여 왔다. 또한 학원교육은 평생교육의 일환으로, 발달된 직업기술에 숙달되기 위하여, 다양화된 문화·사회에 적응하기 위하여, 경제 개발에 따른 인력 수요에 부응하기 위하여 그 계열의 다양함과 프로그램의 다채로움을 가지고 사회 발전에 공헌하고 있다(정지웅 ․ 김지자, 1986: 401-415).

이와 같이 학원교육이 공교육과 함께 교육 영역의 일부분을 담당하는 고유의 기능 및 역할을 수행해 왔음에도 불구하고, 공교육을 중시하는 풍조가 여전히 만연하고 있다. 즉 정책입안자의 '학교', '공교육', '정규교육기관' 위주의 사고방식뿐만 아니라 일반인들 사이에 팽배한 '학원=영리추구기관'이라는 인식으로 인하여, 각 영역 및 분야에서 고유한 역할을 수행하고 있는 학원교육이 그 교육적 가치를 제대로 인정받지 못하고 있는 실정이다. 일반적으로 학원교육에 대한 지나친 의존과 이로 인한 정상적인 학교 기능의 마비, 학생들의 정서적·신체적 발달의 저해, 사회적 비용의 낭비와 국가 경제의 왜곡, 교육기회의 불평등 초래 등을 지적하며, 부정적인 시각이 널리 퍼져 있다(김양분, 2002: 17-24)고 해도 과언이 아니다. 또, 최근에는 학원교육이 S시 K구 D동 주변의 아파트 값의 상승을 부추기는 주요인으로 간주되기도 하였다(김영화, 2003: 110). 게다가 정부의 정책 역시 학원교육을 포함한 사교육을 억제하려는 기조로 일관되어 왔다.

흥미 있는 사실은 학원교육에 대한 부정적인 시각이 만연하고, 정부의 집중적 규제가 이루어지고 있는 상황

에서, '사교육 열풍'이라는 말이 있을 정도로 상당수의 국민이 학원의 교육활동에 참여하고 있다는 점이다. 이처럼 학원교육에 대한 수요가 많은 이유와 관련하여 학원교육이 공교육에 비해 지니고 있는 경쟁력이 무엇인지를 밝히려는 노력들이 일부 이루어지긴 했다. 즉 학원교육의 경영마인드나 특화된 프로그램 등의 장점을 도입해 공교육이 지니고 있는 한계를 극복할 필요가 있다는 것이다.

2003년도 학원 수강자수는 4,411,753명이며, 이 중 재학생이 3,712,457명으로 84.14%를 차지하고 있다. 학력별 수강자 현황은 유․초등학생이 45.83%로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 중․고등학생이 30.65%, 대학생이 7.67%를 차지하고 있다.

실제로 많은 학부모들이 사교육비 부담을 호소하면서도 공교육만으로는 대학을 비롯한 상급학교 진학에서 우위를 선점할 수 없다는 이유와 학교에서 충족되지 못하는 교육적 욕구를 충족하기 위하여 학원을 찾고 있으며, 급변하는 직업세계 속에서 살아남기 위해 요구되는 어학이나 컴퓨터 등의 능력을 키우기 위해 학원을 찾는 직장인 수강자 수도 적지 않다.

이와 같이 학원교육에 대한 평가가 엇갈리고 있는 상황에서, 학원의 교육적 기능과 역할에 대한 평가를 제대로 하는 것은 그 어느 때보다도 시급한 시점에 와 있다고 볼 수 있다. 그런데, 지금까지 학원교육은 전체 교육체제의 맥락 속에서 학문적·교육학적 관심의 대상으로 취급되지 않았으며, 그나마 학원교육을 대상으로 하여 이루어진 연구들은 학원교육을 사회교육 혹은 평생교육의 한 분야로만 인지하여 고찰하거나 공교육 정상화를 위한 수단으로서 실태를 조사하는 수준에 머물러 왔다. 또한, 학원교육이 그 대상과 범위가 매우 포괄적이고 다양함에도 불구하고, 주로 대학입시제도, 사교육비 정책과 직접적인 관련성이 높은 문리계 학원에 대해서만 집중적으로 다루어왔을 뿐, 학원교육 전반을 어우르는 접근은 일찍이 시도된 바 없다.

이에 이 연구는 학원교육에 대한 체계적인 학문적 기반을 다지는 시도이자 계기가 될 수 있다는 점에서 연구의 필요성을 찾을 수 있다. 또한, 학원교육을 직접적인 연구대상으로 다룸으로써 기존의 연구들이 간과하였거나 분석대상에 포함시키지 못했던 부분들을 다루는 것은 물론이며, 학원교육 전반에 대한 접근이라는 점에서 연구의 의의를 찾을 수 있다.

Ⅱ. 연구의 목적 및 내용

1. 연구목적

이상과 같은 필요성에 기초한 이 연구의 목적은 다음과 같다.

한국 학원교육의 역사적 흐름을 시대별로 분석함으로써 한국 학원교육의 특성과 변화되어 온 양상을 파악함은 물론 현안의 학원교육의 문제와 쟁점을 체계적으로 분석하며, 한국 학원교육의 미래의 변화상을 전망해 봄으로써 미래 사회에 대비하기 위한 한국 학원교육의 발전을 위한 계획 입안 및 정책 수립에 필요한 기초자료를 얻는 데 있다. 또한 시대별 분석과 미래 변화상에 대한 연구과정을 통해 학원교육의 교육적 의의와 역할을 밝힘으로써 학원교육에 대한 관점을 재정립하고 궁극적으로는 한국 학원교육의 위상 정립에 이바지하고자 하는 데 목적이 있다.

2. 연구내용

이상과 같은 연구목적을 달성하기 위하여 이 연구에서 다루고자 하는 구체적인 연구내용은 다음과 같다.

첫째, 한국 학원교육의 과거에 대하여 학원정책의 변화, 학원관련 법규의 변천, 학원관련 행정조직 및 지도감독의 변천과정, 그리고 학원교육의 양적 성장 추세를 학원 유형별 ․ 시대별로 분석한다. 둘째, 최근(2000년 이후) 학원교육 관련 현안의 문제와 쟁점의 분석적 정리와 더불어 해결과제에 대한 관련 이해집단의 의견을 체계적 ․ 종합적으로 분석한다. 셋째, 한국 학원교육의 미래에 대해서 학원유형별로 변화영역 및 교육수요 전망과 세부내용별 변화가능성의 정도를 분석·파악하고, 이를 바탕으로 미래 학원의 역할 및 기능에 대한 개념을 정리한다.

3. 연구방법

이 연구는 문헌 분석적 연구와 델파이 기법을 병행하였다.

델파이 조사는 2004년 7월 학원교육 관련 분야의 전문가들을 임의 표집하여 제1회 설문지와 함께 델파이 토론에 참여하여 줄 것을 부탁함으로써 시작되었다. 부탁을 한 112 명 중 50명(44.6%)이 제1회 설문지에 응답을 보내왔다. 제2차 델파이 조사는 1차 설문대상 112명과 이 연구에 적합하다고 판단되는 대상을 추가 표집한 88명을 합한, 총 200명을 대상으로 2004년 8월에 실시되었다. 부탁을 한 200명 중 141명(70.5%)이 제2회 설문지에 응답을 보내 왔다. 제1차와 제2차의 표집대상기관, 표집인원, 응답률은 <표 1>과 같다.

<표 1> 델파이 대상 및 표집

기관	1차			2차
	표집목표 인원	참여인원	응답비율 (%)	표집목표 인원	참여인원	응답비율 (%)
교육인적자원부	3	2	66.7	4	2	50.0
시도 교육청	39	17	43.6	64	36	56.3
대학교/연구기관	20	4	20.0	32	15	46.9
학원장 및 학원관계자	50	27	54.0	100	88	88.0
계	112	50	44.6	200	141	70.5

제1회 설문지는 향후 10~15년간 한국 학원교육 전반에 걸쳐 가장 많은 변화가 일어날 것으로 예상되는 세부 내용을 다섯 가지만, 그리고 학원계열별(문리계, 기술계, 예능계)로 세 가지씩을 적어 주도록 요구하는 개방형 설문이었으며, 제2회 설문지는 제1회 설문지에서 50명의 델파이 토론자가 응답한 528 여 개에 달하는 변화가능항목을 분류 ․ 통합하여 42개 항목으로 구성, 변화가능항목에 대하여 변화가능성의 정도(likelihood)를 표시하도록 작성하였다. 수집된 자료는 SPSS 프로그램을 활용하여 통계 처리하였으며, 변화의 영역에 대한 중요도를 알아보기 위해 변화영역의 내용에 대한 빈도와 백분율을 산출하여 제시하였다.

변화가능성을 표시하는 응답척도는 “매우 그럴 것이다”, “어느 정도 그럴 것이다”, “그렇지 않을 것이다”, “전혀 그렇지 않을 것이다”의 4단계를 설정하였으며, 응답자는 그와 같은 변화에 대한 동의 여부에 관계없이 전문가로서의 최선의 추정을 하도록 하였다.

Ⅲ. 한국 학원교육의 시대별 ․ 계열별 변천과정

1. 1960년 이전 학원의 시대별 변화추이

학원의 역사는 사학이나 학원의 기원을 언제로 볼 것인가에 따라 또는 계열이나 분야에 따라 다르지만, 이르게는 사설교육기관으로서의 현재의 학원과 유사한 형태의 교육기관이 등장한 구한말 개화기로 볼 수 있다(최지희, 2003: 11). 현대식 학원은 20세기 초 1903년에 발족된 황성기독교청년회(YMCA)가 서울 종로 1가에 설립한 준학교 형태의   '청년회학교'와 다양한 시간제 학원인 '청년회 학관'을 효시로 한다. 1903년에 황성기독교청년회가 처음 조직된 이후 1914년에는 그 동안 조직된 10개의 기독교청년회(서울의 중앙기독교청년회, 제일본동경청년회, 중앙청년회학관 및 배재학당학생 YMCA 등)가 연합하여 조선기독교청년회연합회를 결성하였는데, 이것이 바로 학원의 기원이 되었다.

개화기 이후에 일제시대 대표적 학원의 형태로는 학술강습회, 학술강습소 또는 야학을 들 수 있으며, 사설강습소 또는 사설학술강습회는 관이 아닌 개인이 운영하였고 공교육기관이 아니었다는 점을 고려할 때, 현재의 학원에 대한 초기 형태라 볼 수 있다. 특히 이들은 민족교육 또는 민중교육의 중심 역할을 하였다. 정부의 통제를 비교적 받지 않는 강습회 및 야학이 증가함에 따라 이 팽창에 위협을 느낀 일제 조선총독부는 '사설학술강습회에 관한 건(조선총독부 부령 제3호)'을 공포하여 이들을 통제하기 시작하였다. 이에 따라 대부분의 민족지도자들에 의한 야학이나 학원들은 일제의 탄압을 피하여 지하로 숨거나 없어진 경우가 많았고 그 대신 조선총독부가 권장하거나 허가하는 범위 내에서의 학원, 주로 기술계 학원의 활동이 많았으리라는 것을 예상할 수 있다.

조선총독부 부령 제3호는 전문 4조로 되어 있으며, 강습회 개최시에 지방장관(도지사)의 인가를 받아야 하며 강습회 활동이 부정당하거나 유해하다고 인정할 때 인가를 취소한다는 등의 규제사항을 담고 있다.

1945년 해방 후 미군정 3년, 1948년 대한민국 정부 수립, 그리고 1950년 6.25 전쟁 직후 학원에 관한 자료를 찾아보기는 어렵다. 다만 해방 후 서울에는 여성의 생활양식이 서구화됨에 따라 미용학원의 수가 늘어났고, 미군정의 실시로 영문타자수에 대한 수요가 높아짐에 따라 타자학원의 수가 늘어났다.

1950년대에는 행정기관의 규제나 감독의 법적 근거가 없었기 때문에 학원은 자유롭게 설립 ․ 운영되었고, 대부분 기술학원, 타자학원, 양재학원, 편물학원 등 기술계 학원을 중심으로 전국에 300여 개의 각종 학원이 운영되었다(한국학원총연합회, 1997: 61-63). 정책기조가 자유방임적이었던 영향도 있었지만, 해방 후의 급속한 사회변동 및 직업의 분화로 인해 시민들의 새로운 교육요구를 충족시키기 위한 각종 강습소가 발달하기 시작하였다. 특히 이 시기는 학원들이 사회적인 붐을 타고 급속하게 증가했다. 증가하는 학원들에 대한 지도감독을 위해 서울시교육위원회는 '사설강습소에 관한 규칙'을 1955년에 제정하고 이를 적용하여 학원에 대한 인가 및 지도, 감독을 하기 시작하였다(정지웅 ․ 김지자, 1986: 14). 그러나 이는 법률로서의 성격이 아니라 규칙 또는 조례의 성격을 띠는 지엽적인 것이었다. 이밖에 간호계열 및 미용학원은 보사부에 의해, 자동차 교습소는 각 시도 경찰국관할의 교통안전협의회에 의해 지도감독을 받았다(류재선, 1997: 36).

2. 1960년 이후 학원의 계열별 변화추이

1960년까지의 각종 강습소와 학원은 법적으로 공민학교나 각종학교 범주 안에 속하거나 또는 교육부가 아닌 다른 부처의 지도감독을 받기도 했지만 대부분 특정한 소속이 없이 자유롭게 운영되어 왔다. 그러다가 1960년경에 학원의 수가 증가함에 따라 학원운영에 관한 문제가 빈번하게 발생하기 시작하면서 정부는 구체적으로 학원을 규제할 방안을 모색하게 되었다. 1961년 5.16혁명 후 국가재건최고회의는 '사설강습소에 관한 법률(법률 제719호)'을 제정 공포하였고, 이는 학원의 정상적 운영과 질적 향상을 도모하기 위하여 학원의 설립 및 감독에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하고 있었다. 1960년 이후의 학원이 어떻게 형성되고 성장하였는지를 문리계, 기술계, 예능계로 구분해 살펴보면 다음과 같다.

가. 문리계 학원

단과․종합반 형태의 입시 분야와 외국어 분야가 속해있는 문리계는 모든 계열의 학원 가운데 그 기원이나 역사 또는 사회면에서 차지하는 비중으로 보아 가장 핵심적인 위치에 있다고 볼 수 있다. 여기서는 지면상 입시 분야 중심으로만 내용을 소개한다.

문리계 학원은 1950년대 후반부터 차츰 증가하기 시작했으며, 1960년대에 크게 증가했는데, 이는 대학입시 경쟁이 치열해지고 검정고시 시험준비 청소년의 증가에 따라 입시 분야 학원이 많이 생겨났으며, 각종 공무원채용시험 및 승진시험의 준비와 해외이주 준비를 위한 검정 및 고시부문 학원들이 많이 설립되었기 때문이다. 특히 1969년 중학교 입학시험의 폐지, 대학입학예비고사 제도 채택 등으로 인해 문리계 학원의 중요성은 더 커졌고, 그 수가 증가하였다. 문리계 학원 중에서도 입시 분야 학원은 학부모들의 높은 교육열과 그로 인한 과열경쟁 등으로 인해 성황을 누렸다.

대학입시의 과열경쟁은 매년 수십만 명의 재수생을 양산했고, 1980년 7월 30일 '과외폐지' 조치와 함께 1989년 그 조치가 완화되기까지 독서실의 확산, 1985년 속셈학원의 설립 인가와 급진적 팽창, 1990년 '독학에 의한 학위취득 제도' 실시에 따른 준비학원의 출현현상 등을 보여주었다(한국학원총연합회, 1997: 65-66). 또한, 학생들의 과외학습(사교육) 금지 완화조치에 따라 1995년 5월에 서울시 교육위원회가 의결한 '학원의 설립·운영에 관한 조례' 개정안에 따라 30평 이상의 시설만으로도 중고등학생들을 대상으로 국어, 영어, 수학 등 일반교과의 교습이 가능하도록 그 허용기준을 크게 완화한 점은 특기할 만한 사항이며, 이는 현재의 보습학원을 생기게 한 계기가 되었다.

1990년대 이후의 문리계 학원은 학생 대상의 입시 분야 학원과 성인 대상의 고시 학원이 각기 다른 양상을 보이고 있다. 입시 분야 학원은 주로 대학입시제도 및 각종 사교육비 경감과 관련한 교육정책의 변화에 따라 운영형태 및 방법을 달리해 왔으며, 앞으로도 입시정책의 영향을 받으며 변화를 거듭해 나갈 것이다. 반면에, 성인 대상의 고시 학원은 취업시험 준비와 각종 자격증 취득을 위한 구직자 및 재취업자들의 수요가 높아지는 가운데, 1990년대 후반의 IMF 이후 2000년대의 계속되는 경기 불황으로 인하여 공무원에 대한 선호도가 높아짐에 따라 학생대상 학원에 비해 상대적으로 호황을 누리고 있다.

나. 기술계 학원

기술계 학원은 다양한 프로그램을 통하여 이론과 실기를 겸한 전문기술교육을 실시함으로써 산업화에 필요한 기술 인력을 공급해 왔으며, 간호, 미용, 기계, 자동차, 제과제빵 등 매우 다양한 분야로 나뉘어 발전해 왔다.

기술계 학원은 1962년부터 시작된 제1차 경제개발 5개년 계획이 성공적으로 수행되면서 급속한 산업화에 필요한 기술인력 수요를 충족시키기 위하여 많이 설립되었다. 이미 양복과 양재, 자동차, 미용, 요리, 가정, 편물, 기계자수 분야의 학원들이 많이 있었으며, 이들은 기능인력 양성에 중요한 역할을 하였다(한국학원총연합회, 1997: 64).

이후 기술계 학원은 1970년대와 1980년대의 산업화·정보화 추세와 함께 더욱 세분화되어 설립 ․ 발전하였다. 구체적으로, 70~80년대 중동기술자 파견에 필요한 인력을 양성했던 전기/중장비/열관리 부문 학원, 1960년대 후반 이후부터 간호사의 해외취업을 위한 간호보조원 양성을 담당했던 간호보조학원, 1980년대 PC(개인컴퓨터)의 보급과 함께 정보산업분야 기술인력 수급 역할을 했던 컴퓨터 학원, 1980년대 초 항공기 제작이나 정비에 관련된 기술인력 양성을 담당했던 항공학원 등 기술계 학원은 민간 부문의 대표적 직업기술교육기관으로서 국가의 산업인력 양성을 보완하는 중요한 역할을 수행해 왔다.

다. 예능계 학원

예능계 학원에는 여러 종류가 있지만, 주로 미술 분야와 음악분야를 중심으로 발전해 왔으며, 그 외에도 무용학원이나 연극영화(연기) 학원 등이 있다. 예능계 학원의 경우 해방 후에서 1960년까지는 주로 개인교습의 형태로 운영되어 왔으며, 학원수가 얼마 되지 않았으나, 1960년대에 들어서면서 미술, 음악 등 예능계 학원의 교육이 조금씩 활기를 띠기 시작하면서 학원수가 증가하였다,

우선, 미술 분야의 경우, 1960년대 후반에 들어서면서 본격적으로 시작되었으며, 1970년대를 거치면서 미술학원의 수는 더욱 증가하기 시작하였는데 이는 경제 발전과 더불어 국민생활이 윤택해지자 미술학원교육이 유아교육의 한 형태로 크게 인기를 끌기 시작했기 때문이다. 실제로 1970년대에 생긴 미술학원들의 대부분은 주로 유아반(미취학아동) 위주의 학원들이었다. 미술 분야 학원은 1970년대 이후 현재에 이르기까지 크게 유아미술과 입시미술로 나뉘어 발달해 왔다고 볼 수 있다. 유아미술학원은 유아교육 및 탁아(보육) 기능을 담당하는 평생교육기관으로서 많은 기여를 하고 있으며, 입시전문 미술학원은 정규 학교교육에서 담당하지 못하는 실기위주의 교육을 전담하고 있어, 필수적인 입시준비 교육기관으로서의 역할을 수행하고 있다.

음악 분야 학원 역시 미술 분야 학원과 마찬가지로, 1960년대 후반기에 많이 생겨났으며, 특히 1970년대에 들어와서 많은 피아노학원들이 인가를 받았다. 1980년대에 들어와 기존에 음악 계열 대학입시준비에 역점을 두던 음악계 학원들이 주로 개인교습에 많이 의존하게 되는 양상을 보였으며, 생활의 여유를 갖게 된 성인들의 여가선용을 위한 취미생활을 위한 기관으로서의 역할을 하기도 하였다. 1990년대 이후 현재에 이르기까지 음악 분야 학원들은 교육의 질을 높이기 위하여 새로운 프로그램 및 음악교재를 개발하는 등의 음악교육의 정상화를 위한 노력을 하고 있다.

Ⅳ. 한국 학원교육의 현안의 쟁점과 논의

1. 한국 학원정책의 주요 쟁점

학원정책과 관련한 주요 쟁점은 다음의 두 가지로 정리될 수 있다.

우선, 다양한 교육수요를 학교에서 모두 흡수할 수 있는가 하는 문제이다. 학교 밖의 교육적 수요는 매우 다양하며, 학부모의 교육에 대한 다양한 수요를 현행 학교체제의 틀 안에서 모두 수용하여 교육을 실시한다는 것은 현실적으로 어려움이 많다. 따라서 학원관련 정책의 첫 출발점은 학교 밖의 다양한 교육수요 중에서 어떤 교육적 수요를 공교육의 교육서비스 범위 내로 흡수하느냐 하는 문제가 되어야 할 것이다. 중요한 것은 국가 책임하의 교육서비스가 국가의 재원이 허락하는 한 최대한으로 소비자들의 요구에 부응하여 조직 ․ 제공되어야 하지만, 한정된 공적 재원 지원으로 인해 공교육의 책임이 한계를 지닐 수밖에 없으며, 학교교육의 내용, 수준, 정도가 학생의 필요를 충족시키지 못하기 때문에 학원교육에 대한 수요가 발생하고 있음을 간과해서는 안된다는 점이다. 따라서 학교에서 적당한 범위 내에서 학생의 교육적 필요를 충족시킬 수 없을 경우, 학부모가 보완적 사교육의 형태인 학원교육을 제공하거나 교육소비자 주체가 스스로 학원교육을 선택하는 것은 권장될 수도 있는 것이다.

또다른 쟁점은 학원에 대한 규제의 정도가 어디까지여야 하는가 하는 문제로, 이는 학원의 자율성과 연관된다. 학원의 다양한 유형 및 성격을 반영하지 못했던 학원 정책이, 최근 관련법 개정을 통해 학원을 크게 성인 대상 학원과 미성년자 대상 학원으로 구분하여 정책, 특히 규제의 수위 정도를 달리한 점은 긍정적으로 평가할 수 있고, 학원등록 교습과정의 확대, 학원의 강사 자격 기준 완화 등 학원 운영의 자율성을 보장 ․ 신장하려는 노력이 일부 있었다고 볼 수 있다. 하지만 학원정책이 일제시대의 사설강습소에 관한 규제정책과 크게 변하지 않은 것 또한 사실이다. 특히 미성년자 학원의 수강료 등에 대해서 필요하다고 인정하는 때에 대통령이 정하는 바에 따라 이의 조정을 명할 수 있도록 한 규정(학원의 설립 ․ 운영 및 과외교습에 관한 법률 제13조의 4)이나 교육감이 미성년자 학원에 대해서는 시 ․ 도 조례가 정하는 바에 따라 교습시간을 제한할 수 있도록 한 규정(학원의 설립 ․ 운영 및 과외교습에 관한 법률 제14조의 1)은 여전히 학원이 지도 ․ 감독의 대상이라는 점을 보여준다. 따라서 학원의 자율성을 확대 ․ 보장하는 차원의 제도적 장치의 개선이 이루어져야 하며, 우선적으로 성인 대상 학원뿐만 아니라 미성년자 학원에 대해서도 수강료의 자율결정 보장 등을 모색해야 할 것이다.

현재 수강료조정위원회의 기능과 구성 등의 변경을 통해 현재의 수강료 체제를 조절한다든지 수강료의 획일적인 적용보다는 물가 상승률에 따라 상한선을 두고 수강료를 정할 수 있도록 하는 등 유연한 정책 적용이 필요하다. 현행 수강료는 10년 전 수준에서 상한선이 정해져 있어 물가 상승률이 전혀 반영되지 못하고 있다. 한편, 강좌 특성에 따른 수강료 차별화도 필요하다. 즉 강사의 수준, 학원의 규모, 수강인원, 교육환경, 교육방법 등의 다양한 요인들을 고려하여 현실적인 수강료 책정이 이루어져야 한다.

한편, 그 동안 정부는 국민의 교육받을 권리를 적극적으로 보장해 줌으로써 교육기회 균등을 실현하려고 노력해 왔고, 이에 따라 사교육비 문제를 해결하기 위한 수단으로서 학원관련 정책을 추진해 왔다. 또한, 교육기회균등의 실현이 학교를 중심으로 운영되는 공교육 제도를 통해서 이루어지는 것이 당연시되어 왔으며, 실제로 공교육 중심의 정책이 추진되어 왔다. 문제는 공교육 중심의 국가독점주의와 규제 일변도의 학원 정책으로 인해 학원의 정당한 교육활동 보장에 관한 문제가 관심의 대상이 되지 못했으며, 교육의 공공성을 강조한 나머지 오히려 학원교육이 위축되어 왔다는 데 있다. 경제력의 차이 등으로 말미암아 교육의 기회에 있어서 개인간에 불평등이 존재한다면, 국가는 원칙적으로 의무교육의 확대 등을 통하여 개인간의 교육기회의 불평등을 해소해야 하며, 금지나 제한의 형태로 학원교육을 비롯한 사교육을 억제함으로써 획일적 균등을 실현하는 소극적 방식을 취하는 것은 바람직하지 않다. 학원교육은 무조건 나쁜 것이며, 학원교육의 수요는 가능한 한 줄여야 한다는 고정관념으로부터 벗어나 학원교육을 양성화하여 교육적 기능을 높이고 이들이 건전하게 운영될 수 있도록 적극적으로 지원하는 정책을 펼쳐야 할 것이다. 다시 말해서 학원교육이 성장하고 팽창할 경우 불가피하게 공교육의 영역이 축소될 가능성이 있긴 하지만, 교육산업이라는 거시적인 관점에서 공교육산업과 사교육산업간의 갈등과 긴장을 풀어내어 공존과 협력방안을 찾아나가야 할 것이다.

2. 학원 계열별 주요 현안 및 쟁점

학원 계열간에는 교습과목의 차이 뿐 아니라 교육목적 및 역할, 교육대상, 교육방법 등의 차이가 존재하므로, 각 계열마다 관련 정책은 물론 현안 및 쟁점사항에 있어서 차이가 나타날 수밖에 없다. 여기서는 크게 문리계, 기술계, 예능계 세 계열을 중심으로 쟁점을 정리해 보고자 한다.

가장 먼저, 현재 문리계 학원에서 쟁점이 되고 있을 뿐만 아니라 예전부터 문제 제기가 되어 왔던 부분은‘공교육과의 관계 설정’및 이에 따른 학원교육을 비롯한 사교육정책의 기본방향 문제라 하겠다. 정부의 정책에서는 공교육과 학원교육의 관계를‘대립’으로 규정하고 있으며, 사교육 정책은 학원교육을 비롯한 사교육 수요를 줄이고 사교육비를 경감해야 한다는 원칙하에 사교육 시장을 억제하는 것이 기본방향이었다. 문제는 학교교육의 정상화, 사교육비의 경감 등을 정책목표로 새로운 제도와 정책이 끊임없이 제시됨에도 불구하고, 그 목표가 달성되지 못하고 있다는 점이다. 따라서 학원교육을 비롯한 사교육에 대한 정책의 방향 전환이 필요한 것은 아닌지에 대해 진지한 검토가 요구된다. 즉 교육정책의 해법 자체를 사교육비 절감에서 찾고, 이를 위해 학원교육을 억제하는 것이 아니라 왜곡된 교육경쟁구조를 바로잡고 학교교육의 경쟁력을 높임으로써 교육문제를 해결해 나가는 쪽으로 방향을 설정해야 할 것이다. 또한 학원에 관한 정책을 입안 ․ 실행하는 데 있어서, 학원교육이 제도권 교육과 상호보완적 관계 속에서 발전할 수 있도록 정책의 방향이 전환되어야 한다.

두 번째로, 기술계 학원의 경우, 현재 특별히 쟁점화되는 문제가 있기보다는 정부의 기술계학원 종합육성방안 등의 적용에 있어서 보다 탄력적 ․ 현실적이며 꾸준한 정책시행이 가장 중요하다 하겠다. 일반적으로 기술계 학원들은 국가적 관심과 지원 대상에서 사실상 소외되고, 자유로운 사설학원의 운영에 있어 많은 제약이 있는 것이 현실이다. 게다가 시설 및 기자재 확충을 위한 세제 및 금융 지원이 학원관련법에서 동일하게 규정되고 있는 실정이라, 학원이용 대상 수강생수는 오히려 감소하고, 기술계 학원수도 점차 감소하고 있는 실정이다. 다행히 정부에서 기술계 학원의 중요성을 인지하여 최근에 ‘기술계학원 육성방안’을 마련하는 등의 노력을 하고 있다. 정부의 기술계학원 육성장안이 실제로 기술계 학원에 도움이 될 지의 여부는 꾸준한 정책시행에 달려있다고 볼 수 있다.

마지막으로, 예능계 학원에서 현재 쟁점이 되고 있는 현안은 유아를 대상으로 하는 미술학원에 관한 것이다. 2005년 2월 24일 유아교육법 시행규칙이 확정 공포됨에 따라 그동안 저소득층 자녀 학비지원에서 제외되었던 미술학원에 대해서도 지원을 하기로 하고 미술학원들을 대상으로 신청을 받고 있긴 하다. 하지만 정부의 지원을 받기 위해 갖춰야 할‘일정한 교육여건’이 문제가 되고 있다. 즉 유치원에 준하는 시설 등의 기준은 유아미술학원의 현실과는 상당한 괴리가 있어 실제로 지원을 받을 수 있는 미술학원은 거의 없다. 초기의 유아교육법 입안 및 정책 논의과정에서 시민, 교육, 학부모단체 등이 사설학원에 대한 국고지원이 공교육의 붕괴를 가속화시키는 것이라는 논리를 바탕으로 강력하게 반발했던 점을 고려한다면, 일단 미술학원이 지원 대상에 포함된 것 자체로는 긍정적 의미를 부여할 수 있겠다. 하지만 유아미술학원에 다니는 저소득층 유아가 실질적으로 교육기회를 보장받기 위해서는 학원관련법에 무상교습특례규정을 신설하는 등의 보다 현실적인 법안 마련이 요구되는 실정이다.

시행규칙에 따르면 유아미술학원에 다니는 저소득층 유아의 교육기회를 보장하고 유치원 중심 유아교육 체제를 구축하기 위해 유치원에 준하는 시설, 교육과정과 교사자격 등을 갖추고 유치원으로 전환하려는 유아미술학원에 대해 2007년 2월 28일까지 2년간 한시적으로 유치원에 적용되는 저소득층 유아교육비 지원 방식을 그대로 적용, 지원하도록 했다.

구체적으로, 정부의 기준은 미술학원 규모가 150제곱미터가 되어야 하며, 건물 3층 이내에 입주해 있어야 한다는 것인데, 건물 1-2층에 있는 학원은 전체 학원의 5% 정도로, 극소수만이 지원 대상이 되기 때문이다.

Ⅴ. 한국 학원교육의 미래 변화 전망

1. 학원교육 미래 변화의 주요 변화 영역

미래 사회 변화에 학원교육이 적극적으로 대응하고 이를 주도해 나가기 위해서는 학원교육의 미래에 대한 예리한 관찰과 앞으로의 변화가능성에 대한 정확한 예측과 전망이 전제되어야 한다. 이를 위해 이 연구에서는 향후 10~15년간에 걸쳐“한국의 학원교육이 어떻게 변화할 것인가?”하는 가능한 미래를 관련 분야 전문가들의 직관을 통해 추정해 보고자 하였다. 제1회 설문지는 향후 10~15년간에 걸쳐 가장 많은 변화가 일어날 것으로 예상되는 세부 내용을 다섯 가지만, 그리고 학원계열별(문리계, 기술계, 예능계)로 세 가지씩을 적어주도록 요구하는 개방형 설문이었으며, 이에 대한 응답결과를 학원교육 전반과 학원계열별로 간략하게 정리하면 다음과 같다.

우선 학원교육 전반에 걸쳐서 50명의 응답결과를 분석, 세부내용을 유사한 내용들로 통합 ․ 분류한 결과 총 16개 영역으로 나눌 수 있었다. 학원교육의 미래 변화에 대한 순위별 영역에서 가장 많은 응답을 보인 영역은 학원교육의 기능 및 역할(74.0%)이며, 교육방법의 질적 제고 및 다양화(46.0%), 교육과정의 전문화 및 세분화(44.0%) 영역이 변화가능성이 많은 항목으로 나타났다. 다음으로는 수강생의 감소 혹은 증가 등 교육수요(40.0%), 학원시장구조 개편(40.0%), 학원강사의 자격강화 및 재교육 시스템(38.0%), 학원운영의 자율성과 공공성(32.05), 학원운영시스템(28.0%), 학원관련 지도감독체제(28.0%), 수강료 책정의 자율화(22.0%), 학원교육정책(22.0%), 학원수익 변화(22.0%), 학원에 대한 규제(16.0%)의 순으로 나타났다. 그 외에도, 학원의 설립인가 요건 완화(8.0%), 학원관련 행정체제(6.0%), 학원에 대한 과세(6.0%), 학원에 대한 재정적 지원(4.0%) 등을 언급한 소수 응답이 있었다.

학원계열별로 가장 많은 변화가 일어날 것으로 예상되는 세부내용을 세 가지씩 적어주도록 요구한 결과, 계열별로 차이가 나타났다. 문리계의 경우, 37명의 응답결과를 분석, 세부내용을 유사한 내용들로 통합 ․ 분류한 결과 가장 많은 응답을 보인 영역은 학원 시장구조 개편(72.97%)이었으며, 다음으로는 교육수요(64.86%), 학원수익 변화(51.35%)에 대한 전망이 많았다. 또한, 교육과정의 전문화 및 세분화(45.95%), 교육방법의 다양화(32.43%)에 대한 응답도 비교적 높게 나타났다. 기술계의 경우, 29명의 응답결과를 분석, 세부내용을 유사한 내용들로 통합 ․ 분류한 결과 가장 많은 응답을 보인 영역은 교육수요(51.72%)이며, 교육과정의 전문화 및 세분화(37.93%), 학원교육의 기능 및 역할(34.48%), 학원 시장구조 개편(27.56%) 영역이 변화가능성이 많은 항목으로 나타났다.  예능계의 경우, 30명의 응답결과를 분석, 세부내용을 유사한 내용들로 통합 ․ 분류한 결과 가장 많은 응답을 보인 영역은 교육수요(83.33%)였으며, 다음으로는 학원교육의 기능 및 역할(43.33%), 교육과정의 전문화 및 1:1 교육화(27.27%), 학원운영의 자율성(23.33%)의 순으로 응답하였다.

2. 학원교육 영역별 미래 변화 추이 분석

제1차 설문에서 50명의 델파이 토론자가 학원교육 전반에 대해 5개, 계열별로 각 3개 항목을 응답한 528여 개에 달하는 변화가능 항목을 분류하고 통합하여 42개 항목으로 구성된 제2회 질문지를 작성하였으며, 이들은 다시 10개의 영역으로 분류하였다. 제2차 설문을 통하여 수집된 기본자료는 델파이 조사 참여자를 3개 집단(교육부/시도 및 지역교육청, 대학 및 연구기관, 학원)으로 분류하여 변화내용에 대한 빈도와 백분율을 산출하였다.

델파이 토론 참여자를 선정함에 있어서 학원교육 구성원 및 관계자들을 집단별로 임의 표집하였으나 추정결과는 학원교육 구성원의 전체 의견을 대표할 수는 없고 다만 토론에 참여했던 141명의 판단이라는 한계가 있다. 또한 델파이 기법의 적용에 있어서 이 기법의 기본적인 3-4라운드의 연속적인 설문을 하지 못했기 때문에 전문가의 심층적인 의견을 체계적으로 분석하지 못한 제한점을 지니고 있다. 한편, 델파이 조사시 질문지 각 항목의 변화가능성의 정도를 퍼센트로 환산하거나 하는 과정이 생략되고, 변화영역의 내용에 대한 빈도와 백분율과 같은 기술통계 수치에 충실하여 해석하려 했다.

향후 학원교육의 기능 및 역할, 수강생 인구의 분포 및 양적 수요, 강사 및 학원장의 자질과 양적 수요, 학원 시장구조, 학원 수익, 교육과정 및 교수-학습방법, 학원교육정책, 학원관련 행정 및 지도감독체제, 학원에 대한 재정적 지원 등 각 영역별 다면적 세부내용에 대한 변화가능성 정도에 대한 전망을 분석 ․ 정리한 결과, 델파이 조사에 참여한 전문가 집단들이 소속집단에 상관없이 매우 유사한 전망을 하고 있는 것으로 나타났다.

전문가들은 평생교육기관으로서의 학원 역할 수행에 대한 요구가 높아지고, 취미․여가시간 활용과 관련된 학원교육이 활성화되며, 학원의 사회봉사 기능이 강조되고, 학원수강 후 취업과 연계해 주는 학원의 역할이 확대되고, 보육 기능을 겸한 학원이 등장하게 될 것으로 전망하고 있는 것으로 나타났다.

전문가들은 전반적 인구의 감소와 경제 불황의 여파로 학원 수강생의 수가 감소될 것으로 전망하고 있었다. 또, 교육대상 및 학원 계열에 따라 그 수요변화가 다를 것으로 예측하고 있었는데, 구체적으로 자격증 취득, 실업자, 취업자를 위한 성인대상 학원교육 수요는 증가할 것으로, 대학입학 전형 및 직업관 변화 등으로 학생대상 입시학원의 수강생은 감소할 것으로, 외국어 학원의 수요는 꾸준하거나 증가 추세를 보일 것으로, 외국어 중에서 기존의 영어나 일어보다는 중국어에 대한 수요가 급증할 것으로, 그리고 학생을 대상으로 하는 다양한 소질과 적성을 개발하는 예능 교육에 대한 수요가 꾸준할 것으로 전망하고 있는 것으로 나타났다.

전문가들은 학원강사의 질이 높아지며, 정규직 강사의 수가 증가할 것으로, 또 국내에서 외국인 강사의 수가 증가할 것으로 전망하고 있는 것으로 나타났다. 또, 학원장 및 강사에 대한 재교육 시스템이 획기적으로 변할 것이며, 우수강사에 대한 스카우트 과열현상이 나타날 것으로 전망하고 있었다.

전문가들은 학원의 대형화․전문화가 가속화될 것이며, 학원과 다른 교육기관인 문화센터, 대학부설 평생교육원, 지방자치제 영어마을 등과의 경쟁이 가속화될 것으로 전망하고 있으며, 교육시장 개방으로 외국자본의 유입이 증가할 것이며, 학원간의 경쟁이 심해지고, 기술계 학원을 중심으로 실시되고 있는 학점은행제 인정대상 학원을 중심으로 구조조정이 일어날 것으로 전망하고 있었다.

전문가들은 학교내 방과후 보충 및 자율학습에 따라 학원의 수익이 감소할 것이며, EBS 수능방송으로 인해 고교 학생대상 학원의 수익이 일시적인 변화를 겪을 것으로 전망하고 있었다.

전문가들은 다양한 교육수요의 충족을 위해 학원의 교육과정이 계속 분화․다양화될 것이며, 공․사교육간의 교수-학습방법에 대한 벤치마킹 움직임이 일어날 것이며, 교수-학습방법이 다양화될 것이며, 특히 사이버교육이 확대될 것으로 전망하고 있는 것으로 나타났다.

전문가들은 평생교육 진흥 차원에서 학원에 대한 정책이 지원 중심으로 변하는 동시에, 학원 운영의 공공성을 강화하려는 정책기조가 계속될 것으로 전망하고 있었다. 또, 학원에 대한 규제 정책이 계열별로 차등적으로 적용될 것이며, 수강료 책정에 있어서 자율화 및 시장 원리가 적용될 것이며, 학원의 설립인가에 대한 조건이 보다 완화될 것으로 전망하고 있었다.

전문가들은 정부 및 학원관련 행정기관의 지도감독의 전문성이 강화될 것으로 전망하고 있으며, 학원에 대한 재정적 지원의 향후 변화에 대해서는, 기술계 학원을 중심으로 정부의 재정 지원이 꾸준히 이루어질 것으로 전망하고 있는 것으로 나타났다.

3. 학원 계열별 미래 변화 추이 분석

학원관계자들의 미래 예측에 있어서 차이가 나타나는 변화예상 항목을 계열별로 나누어 분석 ․ 정리한 결과, 학원교육의 기능 및 역할(평생교육기관으로서의 학원역할 수행에 대한 요구 수준, 취미 ․ 여가시간 활용과 관련된 학원교육 활성화 수준, 학원의 사회 봉사 기능, 취업과의 연계 기능 수준), 수강생 인구의 분포 및 양적 수요(성인대상 학원교육 수요의 증가 수준, 외국어 학원의 수요 증가 수준), 강사의 질 향상 및 정규직 강사의 수 증가 수준, 학점은행제 인정대상 학원을 중심으로 한 구조조정 가능성 수준, 수강료 책정에 있어서의 자율화 및 시장원리 적용 수준, 학원행정지도감독의 전문화 수준, 학원에 대한 정부 재정지원 수준, 학원의 자율정화기능 강화 수준, 학원 운영으로 인한 고용 창출 증가 수준 항목에서 문리계와 예능계는 긍정적으로 전망한 반면, 기술계는 부정적으로 전망하고 있는 것으로 나타났다.

Ⅵ. 결론 및 제언

이 연구의 결과를 종합적으로 정리하면 다음과 같다.

첫째, 학원교육 정책, 관련 법규, 행정조직 및 지도감독 체제의 변천과정과 현황을 살펴본 결과, 이들이 정치적·사회적·교육적 배경에 따라 변화하여 왔으며, 주로 공교육 문제를 해결하기 위한 방편으로 규제와 감독지향적인 차원에서 정책· 법규가 정비되어 온 것을 알 수 있다. 특히 교육의 공공성, 교육 기회의 평등성 등을 고려하여 규제 위주의 정책이 추진되어 왔으며, 교육정책이 '사교육비의 경감'과 같은 부분적인 목표에 치중하는 등의 한계를 지녀왔다. 따라서 학원의 자율성을 확대·보장하는 차원의 제도적 장치의 마련이 시급하며, 학원이 질적인 성장을 도모할 수 있도록 학원 설립 ․ 운영 관련 법령상의 각종 규제를 지속적으로 완화해 나가는 한편, 학원 스스로 자율성을 향상시킬 수 있도록 각종 법·제도·행정적 지원을 아끼지 않아야 할 것이다.

둘째, 학원교육의 시대별·계열별 성장 추이를 고찰한 결과, 학원교육은 양적으로 팽창했을 뿐만 아니라, 질적으로도 청소년 선도와 사회복지, 장학사업, 문맹 교육, 영유아 교육, 국가의 산업인력 양성 등 다양한 측면에서 사회에 기여를 해 왔음을 알 수 있다. 그런데, 지나친 사교육 과열 풍조와 사교육비 문제를 부각시켜 형성되어 온 학원교육에 대한 정부와 사회의 부정적 인식은 그동안 양적·질적 성장을 통해 한국 교육과 경제 발전에 기여해 온 학원교육에 대한 제대로 된 평가 자체가 이루어질 기회조차 제공하지 않았었다. 따라서 학원교육에 대한 재평가를 바탕으로, 학원교육에 대한 새로운 안목에서의 관점의 형성을 위한 다각적인 노력이 요구된다. 학원교육과 공교육간의 협업과 분업의 가능성을 제고하여 그 기능의 활성화를 도모하는 것도 부정적 인식 변화를 가져오는 좋은 방법이 될 수 있겠다.

셋째, 최근 학원교육 관련 현안의 문제와 쟁점을 분석한 결과, 공적 재원지원의 규모가 한정되어 있어 공교육이 다양한 교육수요를 모두 충족시킬 수 없으므로, 학원교육이 그 보완적 역할을 하는 것이 현실적으로 바람직하며, 학원에 대한 규제에 있어서는 학원교육의 질 보장을 위한 교육적인 면과 공공성의 측면에서 규제만을 할 것이 아니라 영리성, 경영혁신과 관련된 부분은 '시장 원리'에 따라 운영될 수 있도록 합리적인 정책을 모색해야 할 필요가 있음을 알 수 있었다. 한편, 계열별 쟁점에 있어서는, 문리계의 경우 학원교육이 제도권 교육과 상호 보완적 관계 속에서 발전할 수 있도록 정책방향을 전환하고, 학원교육을 양성화하여 교육적 기능을 높일 수 있도록 지원해야 할 것이며, 기술계의 경우 육성 방안의 적용에 있어 보다 탄력적·현실적이며 꾸준한 정책시행을 위한 노력을 해야 할 것이다.

마지막으로, 학원교육의 미래에 대해 변화영역 및 교육수요 전망과 세부 내용별 변화 가능성의 정도를 분석·파악한 결과, 미래의 학원은 평생교육기관으로서의 역할이 요구될 뿐만 아니라 사회봉사 기능이 강조되는 등 기존의 학원에 대한 부정적 인식과 다르게 상당히 긍정적인 역할 수행을 기대하고 있는 것으로 나타났다. 또한, 공·사교육 간에 교수-학습방법에 대한 벤치마킹 움직임이 일어날 것이라 전망하는 등 공교육과 학원교육간의 상호협력 가능성을 전망하기도 하였다. 이와 같은 결과는 학원교육에 대한 부정적 인식이 변화할 수 있는 여지가 있음을 보여준다.

이 연구를 기반으로 앞으로 연구되어야 할 과제들을 몇 가지 제시하면 다음과 같다. 첫째, 학원교육의 역할 및 기능에 대한 규정방식은 학원의 유형·기능에 따라 달라질 수 있다. 즉 학원의 유형에 따라 교육목적이 달라질 수 있으며, 교육내용 구성방식이 달라질 것이며, 교육대상 또한 달라질 수 있을 것이다. 따라서 학원의 유형별·기능별로 학원교육의 역할 및 기능에 대한 이론적 연구를 기반으로, 각 특성에 맞는 학원교육 정책방안의 연구가 이루어져야 할 것이다. 둘째, 학원교육이 양적·질적으로 어떻게 성장해 왔으며, 그 과정에서 어떤 교육적 역할을 해 왔는지에 대한 보다 면밀한 탐구가 요구되며, 학원교육의 효과나 공교육에 비해 학원교육이 지니는 장점 혹은 경쟁력을 밝히려는 후속연구가 필요하다. 또한, 학원교육에 대한 부정적 평가가 왜 일반적인지에 대한 탐구도 하나의 연구 주제가 될 수 있겠다. 셋째, 학원교육과 공교육간의 협업과 분업의 구체적인 실행방안에 대한 연구가 이루어져야 할 것이다. 학원교육과 공교육간의 기존  '대립' 구도에서 '상호보완' 구도로 바뀔 수 있는, 교육현장에서 실천가능한 방법들에 대한 연구가 요구된다.

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카오스 이론에 의한 학교 혁신 사례 연구

한국교육학회 2005 춘계학술대회

한국교육행정학회 이재훈

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이재훈(경북대학교 박사과정)

Ⅰ. 서론

학교 혁신은 학교교육의 중대 관심사이다. 요즘과 같이 변화의 속도가 빠른 지식정보화 사회에서 학교도 적절한 변화를 추구해야 하기 때문이다. 그러나 최근에 각종 언론매체를 통해 학교교육에 대한 불신의 목소리가 더 없이 높은 것은 학교의 혁신이 제대로 유도되지 못하고 있다는 하나의 예증이 될 것이다.

그렇다면 왜 학교가 적절히 혁신을 이끌지 못했는가에 대한 의문이 생긴다. 이와 같은 학교의 혁신에 대한 의문을 갖고 ‘학교 혁신은 어떻게 이루어지고 어떠한 영향 변인들이 있는가?’에 대한 연구의 문제를 설정하게 되었다. 이와 관련된 문헌을 살펴본 결과, 혁신의 두 가지 관점을 발견하게 되었다. 첫째는 전통적 이론에 의한 균형론적 관점이고, 둘째는 대안적 관점으로서 카오스 이론에 의한 자기조직화 관점이다. 카오스 이론을 연구한 학자들은 카오스 이론은 상황을 더 잘 이해하기 위해 교육에 적용되어질 수 있다고 제안하고 있다(Blair, 1997; Garmston & Wellman, 1995). 나아가 몇몇 교육연구가들(Fullan, 1999; Stanford, 1998, Wheatley, 1999)은 카오스 이론을 통하여 변화 모델을 제시하고 있다(Masterson, 2002:44에서 재인용).

카오스 이론 관련 연구는 외국의 경우 Stacey(1991), Kauffman(1993), Pascale(1999) 등이 대표적이며, 최근에는 교육학 분야에서는 Sungaila(1990), Griffiths, Hart, Blair(1991), Gunter(1995), Sullivan(1999), Reilly(1999) 등이 관련 논문을 발표하였다. 나아가 Akbaba(1999), Erwin(2002), Masterson(2002) 등이 교육행정 관련 박사학위 논문까지 발표되고 있는 실정이다. 또한 Glickman(2004)은 그의 저서에서 학교 변화(school change) 관련이론으로 카오스 이론을 소개하고 있다.

이상의 카오스 이론을 주제로 하는 교육 관련 선행

연구들을 분석해 보면 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다. 첫째, 연구 주제 측면에서 카오스 이론은 조직의 혁신과 직결된다는 것이다. 즉, 혁신 관점에서 카오스 이론의 유용성을 제시하고 있다고 볼 수 있다(Sungaila, 1990b;  Griffiths et al., 1991; Sullivan, 1998; Reilly, 1998; Masterson, 2002). 둘째, 카오스 이론 관련 연구의 변화 양상 측면에서 카오스 이론의 특징, 적용 가능성을 제시하는 문헌연구(Sungaila, 1990a, 1990b; 목영해, 1997; 김성렬, 1997)에서 실제 교육현상 속에서 카오스적 상황, 특성들을 규명하는 연구(Griffiths et al., 1991; Sullivan, 1998; Reilly, 1998; Akbaba, 1999; Erwin, 2002; Masterson, 2002)로 발전되고 있다. 셋째, 연구 방법 측면에서 주로 실증적인 연구는 대부분 질적 사례 연구의 방법을 택하고 있다(Griffiths et al., 1991; Sullivan, 1998; Reilly, 1998; Akbaba, 1999; Masterson, 2002). 기존의 논리 실증주의적 관점의 양적 연구를 통한 일반화를 유도하기 보다는 특정 사례의 맥락적 지식의 이해를 중심으로 카오스 이론을 연구하고 있다는 것을 알 수 있다.

이해 비해 우리나라의 경우 카오스 이론 관련 연구는 주로 경영학 분야(유승동, 1991; 유승동․최창현, 1995, 1997; 박형규․이장우, 1997; 임창희, 1999; 정명호, 2001), 행정학 분야(최창현, 1992, 1993, 1994, 1999; 노화준, 1998; 이광모, 1999, 2000;  최성두, 2000)에서 1990대부터 조직 관리, 조직 혁신 관점에서 많은 연구가 이루어지고 있다. 그러나 교육학 분야에서는 카오스 이론을 간단히 소개하는 수준의 연구(목영해, 1997; 김성렬, 1997)만 제시되고 있어 연구의 필요성이 있다. 따라서 본 연구의 목적은 카오스 이론을 통해 실제 학교 혁신 과정의 사례를 분석해 봄으로써, 학교 혁신에 대한 카오스 이론의 적용 가능성을 찾는 것이다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 카오스 이론의 특성

카오스(chaos)란 우리말로 혼돈이라는 뜻으로 번역되는 단어로 사전적 의미로는 천지창조 이전의 혼란스러움 또는 무질서, 대 혼란이란 뜻으로 쓰인다. 그러나 과학에서 카오스라 부를 때는 수학이나 물리학에서 원리적으로 확정하고 있음에도 불구하고 장래의 예측이 불가능하게 되는 현상을 가리킨다(이광모, 1998:63). 즉, 어떤 현상이 확고한 규칙에 따라 변화하고 있음에도 불구하고 매우 복잡하고 불규칙하면서 동시에 불안정한 행동을 보여서 먼 미래의 상태를 예측할 수 없는 현상을 말한다. 그렇다면 카오스 이론은 이러한 복잡하고 불규칙하고 무작위적이며 불안정한 무질서 상태에서 선형과학적 방법으로는 파악되지 않는 질서를 찾아내려는 과학적 노력이라고 볼 수 있다.

카오스 이론을 좀 더 구체적으로 이해하기 위해서 기존의 카오스 이론의 특성들을 제시하고, 각각의 특성과 관련하여 조직 관리의 적용 가능성을 살펴보겠다.

가. 비선형(nonlinear)

‘비선형’의 개념에 대한 설명은“http://cedek.wonkwang.ac.kr/Data/theory/일반/Chaos/index.htm.” 인터넷 사이트 자료를 참조하였음.

결과가 원인에 비례하지 않은 현상을 과학용어로 ‘비선형’이라고 한다. 그 반대로 입력이 a인 때의 출력은 A, 입력이 b인 때의 출력을 B라고 하면, 입력이 a+b인 시기의 출력은 A+B가 되는 즉, 출력과 입력이 비례관계에 있는 경우를 ‘선형’이라고 부른다.

그렇다면 조직 관리에서 비선형을 문제를 생각해 볼 수 있을 것이다. 기존의 조직 이론의 관점은 선형적 사고에 의한 조직 관리라고 볼 수 있다. 선형적 사고란 투입과 산출의 관계가 비례관계에 있다고 보고, 미래를 예측 가능한 상황으로 본다. 대부분의 조직 관리자는 한 조직에 투입의 양을 증가시키면 산출의 양도 증가되어야 한다는 사고를 기본 전제로 두고 조직을 관리하는 경우가 많았다. 그리고 조직 관리에는 보편성을 가진 원리, 원칙이 있어 유사한 특성을 가진 조직이라면 비슷한 결과를 얻을 수 있다고 가정한다. 그러나 투입량이 많을수록 산출량이 많은 경우도 있지만, 반드시 비례관계에 있지 않거나 어떤 경우는 반비례의 관계나 전혀 생각지도 못한 산출을 얻을 수 있는 경우도 보게 된다. 또한 유사한 조직에 같은 자원을 투입하였을 때, 전혀 다른 결과를 얻는 경우도 보게 된다. 이러한 현상은 기존의 선형적 사고에 입각한 조직관에서는 단지 예외적 상황, 잘못된 경우, 개선․수정․보완되어야 할 상황으로만 여겼다. 그래서 이와 같은 예외적 상황을 줄이려고 부단히 노력한다. 그러나 이것을 비선형적 사고에서 보면 당연한 현상일 수 있다. 어쩌면 조직의 비선형적 현상이 조직을 변화․발전시키는데 동인이 될 수도 있다는 점을 선형적 조직관에서는 간과해 왔다고 볼 수 있다.

나. 비평형상태 혹은 평형에서 먼 상태(non-equilibrium state or far from equilibrium state)

‘비평형 혹은 평형에서 먼 상태’에 대한 설명은 Ralph D. Stacey, Managing Chaos, Kogan Page Publishers Ltd., London, 1992.(최창현 역, 카오스 경영, 서울: 한․언, 1996, pp.77-115.)

우리가 사는 세계는 체제의 형태를 상쇄해 주는 부정적 순환고리(negative feedback loop)와 체제의 형태를 증폭시켜주는 긍정적 순환고리(positive feedback loop)라는 두 가지 형태의 순환고리가 있다. 우선 부정적 순환고리는 자기 통제 및 규제의 수단으로 사용되어 안정적인 평형상태를 유지시켜 준다. 이에 비해 긍정적 순환고리는 사소한 변화를 증폭시켜 불안정성, 무질서, 변화를 촉발하게 된다. 이때 부정적 순환고리와 긍정적 순환고리가 상호작용하게 되면 제한적인 불안정 상태에 도달하게 된다. 이때는 안정성과 불안정성을 동시에 갖게 되어, 미래의 상황을 예측할 수 없는 카오스 즉, 비선형의 상태를 띤다. 이 경우 체제는 일정한 패턴을 지니나 비평형 혹은 평형으로부터 먼 상태가 된다.

전통적 조직 관리는 조직의 항상성 유지를 기본으로 하는 평형상태 유지를 조직관리의 지향점으로 생각하였다. 만일 조직의 형태나 기능이 외부환경에 의해 방해를 받을 경우 원래의 형태로 돌아가려는 경향이 있다. 기존의 질서가 파괴되거나 새로운 질서를 만들려고 하면 기존의 세력에 의해 도전으로 간주 받게 된다. 결국, 조직이 부정적 순환고리 중심으로 운영되었다는 점이다. 따라서 조직을 평형상태로 유지하기 위해서는 조직관리가 다분히 중앙집권적이고 통제 중심의 관리 측면을 띠게 된다. 그러나 조직은 비형평상태를 갖게 된다. 이때 조직관리자들은 조직을 비평형적 상태를 방지하기 위해서 사전에 통제를 하고, 그리고 이보다 앞서 긍정적 순환고리의 상황을 막으려고 또한 통제를 하게 된다. 여기서 긍정적 순환고리 상태를 미연에 방지한다는 것은 조직의 동요, 불안정적인 모습을 사전에 막는다는 의미와 동시에 작은 변화가 거대한 변화가 될 수 있다는 가정을 포기하는 것과 같은 것이다.

다. 초기조건의 민감성(sensitive dependency to initial conditions)

비평형상태에서 비선형과 긍정적 순환고리 과정이 융합될 경우 초기조건의 미세한 차이는 더욱 더 큰 혼돈적 형태를 띠게 되고, 결과적으로 초기 조건에서의 사소한 변화가 엄청난 영향을 끼칠 수 있다는 것이다(최창현 역, 1996:283-284). 예를 들어 기상학에서 이것을 Lorenz의 ‘나비효과(butterfly effect)’라고 부른다. 나비 한 마리가 북경에서 공기를 살랑거리면 다음 날 뉴욕에서 폭풍이 일어날 수도 있다는 것이다.

여기서 조직관리 측면에서 초기조건의 차이는 무시할 만큼 중요하지 않은 문제인가를 생각해 볼 수 있겠다. 우선, 평형상태에서 초기 조건의 미세한 차이의 결과는 단지 미세한 차이로 나타나며, 따라서 초기조건의 차이는 무시할 만큼 중요하지 않다고 생각한다. 그러나 비평형상태에서는 초기조건의 미세한 차이가 더욱 더 큰 카오스적 형태를 보이게 되어, 원인과 결과를 비례적으로 예측할 수 없을 것이다. 따라서 초기조건의 미세한 차이가 결과에 가서는 소멸될 수도 있겠지만, 한편으로 엄청난 변화를 초래할 수도 있겠다. 특히 후자의 경우 ‘초기조건의 민감성’이 발휘될 경우, 부분들의 합으로 전체를 이해하는 평형적 사고는 아주 위험한 접근이 될 것이다(정명호․장승권, 1997:115).

라. 자기유사성(self-similarity)

자기유사성이란 부분과 전체가 서로 닮아 있는 구조를 의미한다. 부분이 전체의 모습을 그대로 반영하는 구조를 말한다. 이러한 자기유사성의 개념은 프렉탈(fractal) 개념의 핵심이 된다. 자연의 생명체는 어느 하나 정확하게 똑같은 것이 없을 정도로 무한한 다양성과 복잡성을 지닌다. 그러나 그 밑에 깔린 법칙은 지극히 단순하다는 것이 프랙탈 이론의 주장이다. 나뭇가지가 뻗어 나가는 모양, 영국의 해안선, 산과 구름, 번개, 뇌의 표면 등과 같은 것에서 부분과 전체에는 ‘준 자기 닮음’이 존재한다. 그 이유는 부분과 전체가 계속적으로 상호작용하기 때문이다. 따라서 프랙탈 개념을 통해, 복잡해 보이는 혼돈 가운데 패턴, 질서의 개념을 찾을 수 있다.

카오스 특성인 자기유사성은 조직관리의 효과적인 방법에 물음을 던진다. 자기유사성은 부분과 전체가 서로 닮아 있는 구조를 의미한다. 부분과 전체가 의도적으로 인위적으로 닮는 것이 아니라 조직 자체가 스스로 서로 닮아 간다는 의미이다. 조직이 외부의 조작 없이 스스로 프랙탈 구조를 지향하고, 그것을 기반으로 구조를 변화시켜 나아간다는 것이다. 이러한 관점에 기초한 조직관리는 개인과 집단을 조직목표의 수행을 위한 부속품으로 취급하는 전통적 관리방법과 근본적으로 다르다. 자기 유사성의 질서 아래에서 개인은 제한된 기능만을 수행하는 부분이 아니라, 전체 조직질서가 그대로 투영된 또 다른 전체인 것이다. 그러므로 조직의 자기유사성은 자율성의 토대를 제공해 준다. 자율성은 궁극적으로 현장의 실무자가 자기 책임아래 조직전체의 목표와 합치되는 행동을 스스로 알아서 할 수 있다는 점이다. 이러한 자율적 행동이 촉진된다는 것은 개인의 행동에 부서의 내부역량과 문화가 반영되어 있고, 그러한 부서의 내부 특성에 조직의 특성이 반영되어 있고, 조직의 내부특성에 조직의 전체 모습이 반영되어 있는 구조를 의미하는 것이다(박형규․이장우, 1997:88).

마. 자기조직화(self-organization)

자기조직화란 카오스 상황에서 새로운 질서가 만들어지는 원리가 된다. 즉, 어느 조직에 외부의 강제력이 없이도 자생적으로 구성요소간의 복잡한 상호작용을 통해 질서를 연속적으로 만들어내는 현상을 말한다. 달리 말해 낮은(부분, 미시) 차원의 상호작용으로부터 높은(전체, 거시) 차원의 질서가 어떻게 생성되는가에 초점을 맞추는 개념이다(이광모, 2000). 예를 들어 수많은 새떼가 안정된 무리를 이루어 이동하는 것, 고등 지능이 없는 개미들의 사회가 고도의 규칙과 질서를 갖게 되는 것을 자기조직화로 설명할 수 있을 것이다(정명호․장승권, 1998:56). 사회체제도 요동에 의한 창조적 파괴를 통해 새로운 질서 즉 분산구조로 도약해 나가는 자기조직화의 양상을 찾을 수 있다(최창현 역, 1996:280).

여기서 분산구조(Dissipative Structure)란 카오스 상황에서 즉, 편차상쇄 순환고리와 편차증폭 순환고리 사이의 상호작용을 통한 혼돈적인 상태인 임계점 혹은 분기점에 다다르게 된다. 이 시점은 조직이 혼돈 속으로 와해되어 갈지, 요동을 통한 새로운 동태적 질서라고 부르는 보다 고차원의 질서 내지는 조직화의 방향으로 도약할지는 알 수 없다고 한다.

자기조직화는 조직의 변화, 혁신의 주체에 대해 다시금 생각하게 하는 개념이다. 조직의 변화, 혁신과 관련하여 두 가지 형태의 체제로 구분할 수 있다. 하나는 조직되는 체제(organized system)로 외부의 힘으로 이루어지는 수동적인 체제를 말한다. 다른 하나는 자기조직 체제(self-organization system)로서 스스로 필요한 부분을 구성해 가는 능동적인 체제이다. 조직되는 체제의 경우 조직은 외부의 힘 즉, 상위기관의 지시, 명령에 의해서 움직인다. 이때 지시, 명령이 없다면 하부는 제대로 기능할 수 없다. 이러한 예로 매너리즘에 빠진 상태의 조직, 관료조직의 경직성 등에서 찾을 수 있다. 그러나 자기조직 체제는 조직 자체의 자생력을 가지고 스스로 변화, 발전해 나가는 조직을 말한다. 학교 혁신의 경우 학교 조직의 성격이 조직되는 체제이냐 자기조직 체제이냐에  따라 혁신의 접근 유형도 달라질 수 있을 것이다.

이상과 같이 카오스 이론의 특징과 조직 관리에 시사하는 바를 살펴보았다. 분명히 카오스 이론은 조직관리에 있어 전통적 관점에서 간과하고 무시했던 부분들을 일깨워 주고, 그러한 부분들이 오히려 조직 발전의 원동력이 된다는 점을 알려준다.

2. 자기조직화의  조건

카오스 이론은 우리의 세계를 단순한 선형적 세계에서 비선형적 세계까지 포함시켜 볼 수 있게 하는 온전한 세계관으로 좁게는 현상의 복잡성을 이해할 수 있게 하는 도구가 된다. 그리고 자기조직화는 복잡성을 띤 조직, 개체가 어떻게 변화, 혁신, 발전해 나가는 가를 설명하는 하위 이론이라고 볼 수 있을 것이다.

카오스 상황에서 조직이 새로운 질서를 창출하여 변화, 혁신의 과정을 밟게 되는 것은 조직이 자기조직화의 특성을 발휘하는가에 달려 있다. 자기조직화와 관련하여 여러 학자들이 자기조직화의 특성과 조건을 제시하고 있는데, 이들 연구 결과를 분석해 보면 카오스 이론의 특성과 자기조직화의 특성을 구분한 입장(野中, 1986; 유승동, 1990; 김성렬, 1997; 정명호․장승권, 1998; 이광모, 1999)과 이를 혼용한 입장(정진헌․박상규, 1999; 정명호, 2001)으로 크게 나누어진다.

본 논문에서도 카오스의 특성과 자기조직화의 특성을 구분하고자 한다. 왜냐하면 학교라는 하나의 체제, 조직에서 단지 카오스적 특성뿐만 아니라 더 나아가 학교의 혁신 과정을 탐색하고자 하기 때문이다. 따라서 카오스의 특성과 자기조직화의 특성을 구분한 입장에서 野中(1986)의 자기조직화 조직의 조건(유승동, 1990:41-57에서 재인용)으로 동요 창조, 자율성, 자기초월성, 동적 협력성, 정보공유, 목적지향성 등을 중심으로 해서 설명하고자 한다.

우선 자기 조직화하는 조직은 동요 창조(creation of fluctuations)가 이루어져야 한다. 조직은 조직 내에 애매성, 불규칙한 변화, 불안정성 등과 같은 동요 내지 카오스를 발생시키고 있다. 이것은 무질서와는 달리 질서는 있지만 그 패턴의 예견이 곤란한 주기성이 없는 질서를 의미한다. 조직은 기존의 정보나 지식으로 대응이 곤란한 주기성이 없는 상태에 직면했을 때, 새로운 질서를 창조하려고 한다.

두 번째, 자기조직화 조직에서는 자율성(autonomy)이 기반이 되어야 한다. 조직의 질서구조의 형성에 끊임없이 ‘개(個)’가 적극적으로 관여한다는 점에 특징이 있다. 개(個)에는 ‘개성’이 있고 그 자주성을 지닌 행동에는 다양성이 있다. 따라서 개인의 자율성 또는 주체성이 배려되어져 있는 조직은 그 만큼 우연을 발생시킬 확률이 증대하게 된다. 자기조직화란 타율적인 힘에 의해 설계되어지거나 운영되어지는 것이 아니라, 자신의 자율적인 힘에 의한 자기 설계 즉 자기 스스로 창조하고, 형성하며, 변화시켜 나가는 것을 의미한다. 자율성과 관련하여 다른 학자들은 계층성(hierachy) 혹은 전체성(wholeness)을 들고 있다(정명호․장승권, 1998:57-58; 이광모, 1999:68-69; 정명호, 2001:9-10).

여기서의 우연의 의미는 기존 질서와 규칙에서 벗어나는 행동, 아이디어, 결과 등을 말한다. 그렇다면 기존 조직의 질서에 대한 반작용일 수도 있다.

셋째로 자기조직화 조직은 자기초월성(self-transcendence)을 가진다. 위에서 살펴본 바와 같이 고도의 비평형상태에서 자기조직화하는 조직은 내부에서 동요가 계속되고 그 동요가 내부에서 증폭되어 임계점(critical point)을 넘어서면, 조직은 불안정 상태를 초월하여 새로운 구조로 비약한다. 따라서 변화, 혁신은 자기초월현상인 것이다. 즉, 자기조직화는 부단히 현상의 창조적 파괴를 행하고 본질적으로 조직을 물리적, 정신적 한계를 초월한 곳에 도달시키는 원리를 내포하고 있는 것이다. 자기초월성과 관련하여 정명호․장승권(1998)은 발현성, 정명호(2001)는 자생성(emergence), 이광모( 1999:)는 창발성이라는 용어로 설명하고 있다.

넷째로 자기조직화 조직은 동적 협력성(micro-macro cooperation)이 있다. 대부분의 조직혁신은 우연적 행동을 어떻게 창조적인 것으로 승화시켜 나가는가에 달려있다. 따라서 조직이 필연과 우연의 상호 연계성을 의식적으로 조직 내에 유지하기 위해서는 미시의 자율성 확보와 더불어 거시와 미시의 구성요소가 진화할 수 있도록 하는 ‘우연과 필연의 관리’가 필요한 것이다. 동적 협력성이란, 이처럼 우연과 필연이 상호 연계성을 지님으로써 미시와 거시의 구성요소가 진화하는 현상을 말한다. 동적협력성과 유사한 개념으로 공진화(coevolution)를 들 수 있다. 공진화(共進化)는 A라는 종의 변화가 B라는 종의 생존환경을 만들고, 다시 B의 변화가 A의 생존조건이 되는 연속적인 과정이다(Moore, 1996:12). 즉, 공진화의 중심 개념은 ‘상호인과성(mutual causality)'이다.

다섯째로, 자기조직화 조직은 정보 공유(share of information)가 활발히 이루어진다. 끊임없이 진화하는 조직은 창조된 정보를 조직 내에 체계적으로 축적하여 이 정보를 지식으로 조직화하여 구성원들에게 공유시키는 것이 필요하다. 정보 공유란 개별적으로 생성된 동요와 이들이 동적인 협력과정을 통하여 형성해낸 새로운 정보는 조직의 구성원에게 공유되고, 조직전체의 지식으로 축적되어지는 것을 의미한다.

마지막으로 자기조직화 조직은 목적지향성(teleonomy)을 가진다. 조직이 계속해서 자기를 변혁하고, 창조적으로 환경과의 상호작용을 수행해 나가기 위해서는 우연의 창출과정과 필연화의 과정만으로는 충분하지 않다. 거기에 목표가 게재되지 않으면 안 된다. 목적지향성이란 조직이 나아가야 할 방향을 명확히 제시하기 위한 조직의 핵심적 가치를 가리킨다.

Ⅲ. 연구방법

1. 연구 설계

본 연구는 학교 혁신 사례를 통해 카오스 이론의 적용 가능성을 탐색하는 것을 목적으로 한다. 이와 같은 목적으로 사례 학교의 혁신 과정 분석을 위한 준거로 카오스 이론의 특성인 비선형, 비평형 혹은 평형에서 먼 상태, 초기조건의 민감성, 자기유사성, 자기조직화를 제시하였다. 그리고 자기조직화의 조건으로 동요 창조, 자율성, 자기초월성, 동적협력성, 정보 공유, 목적지향성 등을 제시하였다. 이와 같은 카오스 이론의 특성과 자기조직화의 조건을 분석 준거로 하여 혁신 사례 학교를 조명해 봄으로써, 학교 혁신의 카오스 이론의 적용 가능성을 제시할 수 있을 것이다. 본 연구의 틀은 [그림 Ⅲ-1]과 같다.

	분석 준거				연구대상		연구결과		연구결론
	<카오스 이론의 특성> ․ 비선형 ․ 비평형 혹은 평형에서 먼 상태 ․ 초기조건의 민감성 ․ 자기유사성 ․ 자기조직화			→	혁신학교	→	카오스 이론에 의한 혁신사례 학교 분석	→	학교 혁신의 카오스 이론의 적용 가능성 제시
	↕
				→
	<자기조직화의 조건> ․ 동요 창조 ․ 자율성 ․ 자기초월성 ․ 동적 협력성 ․ 정보 공유 ․ 목적지향성

[그림 Ⅲ-1] 연구의 틀

2. 연구 대상

본 연구 대상 학교는 ○○시에 있는 사립 인문계 고등학교 1개교이다. 이 학교는 학교 자체의 교육프로그램 혁신을 통하여 학력향상을 이루어내었다. 즉, 1995년 5월부터 EBS교육방송 프로그램을 방과 후 교육활동에 도입하여, 방송수업을 실시한 결과 괄목할 만한 학력향상을 이루고 있다. 실증적인 예로 2000년 2월 졸업생들의 경우 입학 당시인 97년 3월 첫 모의고사에서 ○○시내 24개 비교대상학교 중 총점 석차가 13등이었는데 99년 3월 모의고사에서 인문계는 전국 평준화지역 1등, 자연계는 ○○시 2등을 차지하였으며, 이러한 학력향상의 효과는 이후 계속되고 있고 있다. 이와 더불어 학부모들의 교육 만족도도 학교 혁신의 결과 상당히 높아졌으며, 교직원들의 태도와 행동에서도 변화를 이끌어 내었다.

3. 자료수집

본 연구는 질적 연구 방법에 의해 자료 수집은 주로 면담을 통해 이루어졌다. 혁신사례 학교를 연구하기 위해서는 이미 혁신에 성공한 학교라고 판단되는 학교를 대상으로 하였기 때문에 관찰은 자료 수집의 한계를 가진다. 그리고 혁신의 과정은 단기간의 문제가 아니기 때문에 혁신 과정의 처음부터 혹은 중도에 관찰을 한다는 것은 많은 제약요인이 따른다. 그래서 본 연구의 주 자료 수집 방법은 면담을 통하였고, 부가적으로 문서자료를 수집하였다.

자료 수집을 위한 면담은 혁신 학교의 교원을 대상으로 하였다. 우선 혁신 아이디어를 낸 혁신주도 교사 1명, 혁신 아이디어에 처음부터 협조한 혁신협력 교사 1명과 혁신이 진행되는 중도에 적극적으로 협력하게 된 혁신동조 교사 1명, 그리고 혁신 아이디어에 반대 입장을 가진 교사 2명, 마지막으로 교장을 면담 대상으로 하였다.

제보자들과의 면담은 사전 허락을 통하여 현장에서 녹음하였으며, 면담 종료 후 모든 녹음 자료를 워드프로세서 작업을 거쳐 문자화된 자료로 바꾸었다. 제보자를 통한 면담은 총 8회 실시하였으며, 질적 자료의 타당성 제고를 위하여 면담 내용과 연구 결과는 면담자에게 보내어 검토를 의뢰하였다.

4. 자료 처리 및 분석

본 연구의 주된 자료 수집 방법은 면담에 의해 이루어졌다. 연구자는 Spradley(1979)가 제안하는 12단계의 발전식 연구 절차를 준용하였다. Spradley(1979)의 문화기술적 연구의 산물은 연구 대상에 대한 문화적 주제를 내부자적 언어에 의해 문화적 상황을 서술하는 것이다(박종흡 역, 2003:27-30). 그런데 본 연구는 특정 사례에 대해 있는 그대로의 사실, 사건, 행위, 의식 수준 정도까지 밝혀내는 것을 목적으로 하기 때문에 심층적인 문화를 찾는 문화기술적 연구와는 차이가 있다. 그러나 가능한 있는 그대로의 사실과 행위, 의식 수준을 밝혀내는 과정은 문화기술적 연구의 과정이기 때문에 Spradley의 문화기술적 연구 방법을 준용할 수 있을 것이다. 특히 Spradley(1979)가 심층면담시 사용할 수 있는 서술적 질문, 구조적 질문, 대조 질문 등을 적이 하게 활용하였다.

그리고 현장의 인물들이 중요한 일을 할 때 그 일을 어떠한 과정을 거쳐서 어떻게 하는 가에 대한 면담결과의 분석에 유용한 계획분석(plan analysis)과 특정한 상황의 원인에 대한 면담 결과의 분석 방법으로 매우 유용하게 사용되어지는 원인연쇄분석(causal chain analysis)을 주된 자료 분석 방법으로 활용하였다.

질적 자료 분석 방법은 이용숙․김영천 편(2002). 교육에서의 질적 연구 -방법과 적용-. 교육과학사. 135-182 참조하였음.

Ⅳ. 연구 결과 및 논의

1. 연구 결과

가. 혁신 도입기 : 혼돈의 가장자리

사례 학교의 경우 1990년 학군 조정으로 인해 경제적 수준이 상대적으로 낮고, 학력이 낮은 학생들을 배정 받게 되어 학력 하락 현상이 나타났다. 그에 따라 학교로서는 학력 향상을 위해 1993년 3학년 수준별 수업, 1994년 특별보충수업 등의 대안을 통해 성적 향상을 위해 노력했지만 학력 하락은 장기화되었다. 그 결과 학생들과 학부모들의 불만과 불신이 증폭되고 학교도 자포자기의 일면들이 나타나게 되었다. 이와 같이 사례 학교의 경우 혁신안이 제안되기 전 성적 하락의 장기화, 새로운 대안의 부재, 교원들의 무기력감 등의 모습을 볼 수 있다. 이 상황은 이전의 상태를 계속적으로 답습하는 평형상태와 새로운 돌파구를 찾으려는 시도 가운데 발생하는 불안정적인 상태가 공존하는 비평형상태의 일면을 찾아 볼 수 있다. 즉, 문제는 있으나 해결 방법이 보이지 않는 상황, 그로 인한 조직 내부적인 혼란 등의 모습을 ‘혼돈의 가장자리(the edge of chaos)'로 표현할 수 있을 것이다. 여기서 진정으로 해결방법이 없다면 카오스는 혼돈 그 자체일 것이다. 그러나 카오스의 진정한 의미는 ‘혼돈으로부터의 질서(order out of chaos)’이다.

나. 혁신 진행기: 자기조직화

카오스 이론에 의하면 카오스 상태에서 불안, 동요, 혼란, 갈등 등과 같은 격란의 과정 가운데 새로운 질서를 찾는 자기조직화의 과정을 거치게 된다고 한다. 카오스 상황 즉 평형에서 멀리 떨어진, 비평형 상태에서 새로운 질서가 출현하는 분기점(bifurcation point) 혹은 임계점(critical point)에 도달하기까지의 과정 즉, 자기조직화를 거치는 것이 바로 혁신의 진행기라 볼 수 있다.

1) 균형 파괴와 격란

사례 학교의 연구부장은 ‘EBS교육방송을 통한 보충수업(이하 방송수업으로 칭함)’을 학교의 성적향상을 위한 최적의 대안이라 판단하여, 간부회의 때 제안하고 시작하게 된다. 이때 대부분의 교사들은 ‘효과없다’는 부정적 시각을 내보이면서도 뚜렷한 대안이 없는 상황이라 무작정 반대하지도 못해, 방송수업의 시작은 생각보다 쉽게 이루어진다. 혁신안의 채택이 쉽게 이루어진 것은 카오스 상황이었기 때문이다. 만약 새로운 혁신안이 조직의 안정기에 제시되었다면 이보다 훨씬 반대 논리를 펼치기가 쉽기 때문에 즉, 새로운 방안의 요구, 필요 수준이 높지 않은 상황이기 때문에 변화를 추구하기에는 어려움이 더 많았을 것이다.

그러나 방송수업이 시작되고부터는 본격적인 갈등 상황이 초래된다. 말로만 들어 왔던 방송수업의 시작은 기존의 질서를 허물게 하는 파괴적 방안이었던 것이다. 즉, 방송수업이 국어, 영어, 수학의 주요 과목을 집중적으로 다루게 되었다. 그로 인해 국어, 영어, 수학 교과 담당 교사들은 방송수업에 출연하는 강사와 비교 대상이 된다. 그리고 의도적으로 방송수업시간을 늘리게 되고, 교사들의 보충수업시간은 조금씩 줄어들게 된다. 그 대신 방송 강사가 수업하는 시간에 학생들이 집중하도록 방송수업감독을 하도록 요구 받게 된다. 방송수업의 도입은 교사들의 자리를 상당부분 빼앗게 되고 그들의 역할도 바뀌기를 요구하게 된다.

이렇게 교사집단에게 방송수업의 실체가 들어난 이상 이에 대한 거부, 반대 등의 저항이 자연스럽게 발생하면서 방송을 주도하는 집단과 이를 거부하는 집단간에 계속적인 갈등 상황이 초래하게 된다. 기존의 질서를 무너뜨리려는 혁신집단과 구질서를 계속적으로 유지하려는 집단간의 갈등은 격란의 시작을 의미하게 된다.

2) 임시구조의 세력화와 자율성

격란은 모든 범위에서의 무질서 덩어리로 정의했다(Gleick, 1987). 그것은 불안정하며 고도로 분산적이고 에너지를 유출시키며 장애물을 만나게 된다(Akbaba, 1999:175). 그러나 이러한 카오스 상황을 해쳐 가기 위해 임시구조(temporary structure)가 만들어 지게 된다는 것이다(Masterson, 2002:121). 이러한 임시팀은 특별한 그리고 계속적인 변화의 욕구를 다루기 위한 목적을 가지게 된다(Wheatley, 1999:82).

사례 학교의 경우 방송수업을 주도할 혁신주도자와 방송수업을 직접 운영한 혁신협력자가 임시구조를 형성하게 된다. 방송수업을 주도할 혁신집단은 특별한 목적이 있어서 서로 서로의 협력관계에 의해 자연스럽게 만들어지게 되었다. 혁신집단과 같은 임시구조가 가능한 것은 업무 부서별 분권화된 역할 수행과 더불어 학교경영 전반의 자율성으로 볼 수 있겠다. 사례 학교의 경우 학교경영의 권한 중 상당 부분을 교감 및 업무부장에게 위임된 형태를 띠고 있었다. 그리고 사례 학교의 구성원들은 학교근무에 있어서 상당한 자율성을 보장 받고 있는 상태이었다. 권한의 위임을 통한 분권화와 자율성은 카오스 상황 하에서 혁신팀과 같은 임시구조를 촉진하는데 영향을 미쳤을 것으로 보며, 또한 교사집단 특히 혁신팀에게 힘을 실어 줄 수 있는 구조를 가능케 하였다.

3) 공진화

계속되는 격란 가운데 새로운 질서를 찾는 혁신이 이루어지려면 기존의 질서를 파괴하는 행위에 대한 인정, 동조 나아가 협력적인 분위기가 조성되어야 할 것이다. 즉, ‘우연’이 ‘필연’이 되는 과정은 자기조직화에서는 동적협력성(micro-macro cooperation)과 공진화(coevolution)로 설명하고 있다.

사례 학교의 경우 혁신 주도집단은 방송수업이라는 ‘우연’이라는 새롭게 추구되는 질서에 대해 기존의 질서 즉, ‘현재의 필연’을 주장하는 저항 집단과의 계속적인 상호작용으로 인해 혁신안을 정착시키게 된다. 예를 든다면 방송수업 운영 측면에서 구성원의 반대와 저항을 줄이고 참여의 정도를 높이기 위해서 방송수업 감독수당을 지급하게 되고, 그 금액을 증가시키게 된다. 더불어 방송수업에 적극적으로 참여하는 교사들에게 담임이나 보직의 중요한 역할을 맡기게 된다. 이러한 유인책은 방송수업 처음부터 구안된 것이 아니라, 저항 집단과 혁신 집단 간의 갈등을 통한 상호작용, 상호인과 관계를 통해서 만들어지게 된 것이다. 그 결과 방송수업에 대한 교사들의 태도, 행동의 변화를 유도하여 참여를 증가시키게 되었다. 물론 저항 집단과의 계속적인 상호작용의 결과 구안된 유인책이 기존의 저항 집단에 호소력을 가진 면도 있지만, 더 큰 저항을 유발한 측면도 있었다.

4) 정보 공유

사례 학교가 방송수업을 혁신안으로 도입할 당시 학교 교육에 방송수업을 도입하여 사용하는 경우는 드물었다. 그래서 방송수업 운영 측면에서 활발한 정보 공유의 양상을 찾아 볼 수 있었다. 첫째, 방송수업 준비 단계에서 혁신주도자와 협력자간의 의견 교환을 통하여 방송 녹화, 교재 확보, 방송 수업 시간 편성 등의 방송수업 운영 방법들을 하나씩 구안해 내었다. 둘째, 혁신주도집단은 방송 수업 운영으로 인한 갈등 해결을 위한 방안들을 계속적으로 강구하였다. 즉, 방송 수업의 효과 제고를 위해서 방송수업 시간 확대 및 방송수업 감독 구조 개발, 교사들의 방송수업의 참여 독려를 위한 방송수업 감독 수당 증액 등의 방안들이 혁신집단 내의 정보 공유를 통해 생성되게 되었다. 셋째, 방송수업의 참여를 높이기 위한 학교 조직 차원의 정보 공유가 활성화 되었다. 즉, 방송수업을 반대하는 학생, 학부모, 교사 집단을 대상으로 방송수업의 효과, 이점 등을 이해시키기 위한 설득과 동참을 위한 호소의 노력이었다. 넷째, 적절한 정보 통제는 대응 논리로 작용하였다. 방송수업에 대한 반대집단의 명분은 다분히 ‘방송수업이 효과 없다’는 것이었다. 이것은 역으로 방송수업이 효과가 있다는 것을 증명만 한다면 방송수업을 반대하던 집단들의 저항을 잠재우고 동참하게 하는 논리로 작용할 수 있다는 것이다. 그래서 혁신 주도자인 연구부장은 학기 중에 실시되는 모의고사 성적을 계속적으로 누가기록하면서 방송수업 시간, 방송수업 감독구조, 방송수업 감독수당 등과 비교 분석하였던 것이다. 이렇게 축적된 정보는 방송수업을 계속적으로 운영하게 하는 객관적인 자료로 이용되었다.

5) 목적지향성

카오스 상황에서 조직은 자연적으로 변화, 발전할 수 있는가이다. 달리 표현하면 모든 조직이 카오스 상황에 처해진다면 조직이 발전할 수 있는 방향으로 새로운 질서에 도달할 수 있는가의 문제이다. Galbraith(2004:10-13)는 기존의 카오스 이론을 교육행정에 접목시킨 연구물들(Sungaila, 1990; Gunter, 1995)이 자기조직화에 초점을 두고 조직의 폭발적인 동요와 불안정에서 모두 새로운 질서를 추구할 수 있는 것처럼 언급된 것을 비판하고 있다. 그렇다면 비선형 상태의 조직에서 카오스 상황을 자기조직화로 나아갈 것인가 아니면 와해, 몰락의 길로 나아갈 것인가는 목적지향성의 발휘에 의해 영향을 받을 것으로 생각된다.

사례 학교의 경우 성적 하락의 문제는 조직의 위기 상황이었다. 따라서 문제 해결 나아가 위기 극복의 방향은 성적향상이었으며, 방송수업의 대의명분도 곧 성적향상이었던 것이다. 이와 같은 성적 향상이라는 목적지향성은 기존의 질서를 무너뜨릴 정도로 강하게 작용하였다. 즉, 일부 교사들의 경우 비교의 대상이 되고, 가르치는 일보다 방송수업 감독하는 일을 하도록 지시받게 되었다. 그리고 협조하지 않는 교사들을 담임에서 제외하고 그 결과 수당이 줄게 되고 등등 기존에 교사들이 가지고 있던 권리나 혜택을 빼앗는 경우가 발생하게 되었다. 사실 거센 반발로 인해 인간적인 관계도 상당히 훼손되었다. 이러한 갈등 가운데에서도 방송수업을 계속적으로 운영하였던 것은 뚜렷한 목적이 있었기 때문이다.

다. 혁신의 정착기: 새로운 질서의 제도화

1) 초기 조건의 민감성

기존의 선형 과학으로 보면 초기조건에의 민감성은 무시할 수 있는 우연에 지나지 않는다는 것이다. 왜냐하면 초기조건의 차이로 인해 계속적으로 나타나는 변인들의 민감성을 모두 다 계산할 수 없기 때문에 비선형 항을 무시해 버리는 것이다. 그렇게 해야 현상의 원인과 결과를 연결지을 수 있고, 문제의 해(解)를 구할 수 있기 때문이다. 이것은 계산할 수 없기 때문에 좀더 정확히는 계산하기에는 너무나 복잡하기 때문에 무시한다는 모순의 논리인 것이다.

사례 학교의 경우 방송수업을 도입할 당시 떨어진 학력을 일정 수준 이상으로 끌어 올리자는 목표를 가지고 시작하였다. 그러나 방송수업의 결과는 어느 누구도 상상할 수 없을 정도로 엄청났다. 여기서 이러한 결과의 원인을 오직 방송수업 그 자체로 돌린다는 것은 다시 선형적 사고로 돌아가는 것과 같다. 실제 사례 학교의 구성원들은 성적 향상에 대해 여러 가지 원인을 들었다. 실례로 방송수업 프로그램, 방송수업 감독구조, 방송수업 감독수당, 정규 교과수업 지도력 향상, 시기적 적절성 등이다.

결국 사례 학교의 성적 향상은 방송수업 그 자체의 결과라기보다는 방송수업 도입이라는 초기조건에 학교, 학교구성원, 방송수업, 기타 등등 간의 복잡한 반응들의 총합의 결과인 것이다. 만약, 다른 학교에서 방송수업을 통해 성적 향상을 이루려면 그 학교 나름의 자기조직화 과정을 거쳐야 된다는 것이다. 이러한 자기조직화의 과정에서 초기조건의 민감성이 증폭되어 소위 말하는 나비효과가 발생하는 것이다.

2) 새로운 질서 유지

자기조직화에 따르면 불안, 동요, 갈등의 격란 과정 가운데 새로운 질서를 찾게 되고, 이후의 과정은 새로운 질서 유지를 위해서 노력하게 될 것이다. 사례 학교의 경우 방송수업의 성과가 나타난 이후 새로운 질서로 자리 잡은 과정 즉, 제도화 과정을 살펴 볼 수 있었다. 1998년부터 방송수업의 효과가 나타나면서부터 방송수업이 본격적으로 사례 학교의 새로운 질서로 변모되었다. 우선 학교 조직 구성 측면에서 2002년 혁신주도자인 연구부장이 교감으로 승진되고, 학교운영 조직이 개편된다. 즉 기존의 교육방송 업무가 연구부에 속해 있던 것이 방송교육부로 확대, 독립된다. 그리고 방송감독 수당은 2001년 보충수업 수당과 동일하게 지급하게 된다. 또한 방송수업 감독 구조는 2002년에 기존의 한 교사가 두 개 반 감독에서 네 개 반 감독으로 바뀌게 된다. 여기에다 2003년부터 단계적으로 부장교사와 비담임교사들을 방송수업의 감독에 포함시키게 된다. 또 중요한 것이 방송수업 시간이다. 1998년 방송수업의 성과가 나타나면서부터 기존의 세 시간에서 네 시간으로 정착된다. 그러나 외부의 교육행정기관의 지시에 의해 1999년에 방송수업을 두 달간 멈추거나,  2004년에 두 시간으로 시간을 줄이는 경우가 있었지만, 또 다시 방송수업을 네 시간으로 운영하게 된다. 즉, 방송수업이 사례 학교에서 자리를 잡은 이후부터는 외부의 간섭과 지시에 대해 더욱 강하게 대응한다는 점이다.

사례 학교의 방송수업 운영과 관련하여 학교운영구조, 방송수업 감독 수당, 방송 감독 구조, 방송수업 시간 등과 관련된 제도화 과정을 살펴보았다. 여기서 뚜렷한 특징은 방송수업과 관련된 요인들이 방송수업을 통해 성과가 나타나기 전까지 즉, 자기조직화 과정 하에서는 모든 행위들이 방송수업의 목적, 효과에 집중되었다. 그로 인해 무질서, 불안, 동요 등이 더욱 증폭되었다. 그에 비해 성과가 나타난 이후 즉, 새로운 질서 단계에서는 방송수업과 관련된 요인들이 조직의 질서와 안정 유지를 위한 행위들을 포함하여 표출되었다는 점이다.

2. 논의

본 절에서는 카오스 이론 관련 선행연구의 결과와 본 연구의 결과를 가지고 학교 혁신에 대해 논의하고자 한다.

첫째, 카오스 이론은 학교 조직의 혁신을 설명할 수 있고, 학교 혁신을 안내할 수 있는 이론이라 할 수 있겠다. 사례 학교의 경우 혁신안이 제안되기 전의 학교의 위기 상황, 혁신안이 실행되는 가운데의 갈등 상황 등은 조직의 카오스 상황으로 이해할 수 있겠다. 이러한 카오스 상황을 조정, 통제의 대상으로 여기지 않고, 조직 내적으로 적절히 상호작용함으로써 혁신안을 자체의 힘으로 발전시켜나가는 자기조직화의 과정을 찾아 볼 수 있었다. 선행연구(Sungaila, 1990b; Griffiths et al., 1991; Sullivan, 1998; Reilly, 1998; Masterson, 2002)에서 밝힌 것처럼 카오스 이론은 학교 조직의 비선형, 비평형의 카오스 상황을 적절히 이해하고 관리한다면 학교 혁신의 길로 인도할 수 있다는 것을 알려 준다. 기존의 전통적인 조직 관리 이론에 의해 조직의 불안정적인 카오스 상황을 통제의 대상으로 본 것과는 상당한 시각의 차이를 나타낸다.

둘째, 사례 학교의 혁신과정을 통해 카오스 이론의 특성과 자기조직화의 과정을 확인 할 수 있었다. 사례 학교의 혁신 과정을 카오스 이론으로 분석해 본 결과, 비선형, 비평형, 초기조건의 민감성, 자기유사성, 자기조직화 등과 같은 카오스 이론의 특성을 찾아 볼 수 있었다. 그리고 특히 혁신 진행기의 과정은 조직의 균형 파괴와 격란(동요 창조), 임시구조의 세력화와 자율성, 공진화, 정보 공유, 목적지향성 등과 같은 자기조직화의 조건들이 발휘되는 면을 찾아 볼 수 있었다. 즉, 카오스 이론의 특성에 대한 문헌 연구(Sungaila, 1990a, 1990b; 목영해, 1997; 김성렬, 1997)와 실증적인 연구(Griffiths et al., 1991, 1991; Sullivan, 1998; Reilly, 1998; Akbaba, 1999; Erwin, 2002; Masterson, 2002)의 결과를 다시 확인 할 수 있었다. 그러나 카오스 이론의 특성과 자기조직화의 특성을 구분하면서 조직의 카오스 상황과 자기조직화의 과정을 동시에 접근한 것은 본 연구의 특색이라 하겠다. 그 결과 학교 혁신은 학교 조직의 카오스 상황이 연출될 때, 이 상황을 통제하거나 조정하기 보다는 적절히 관리할 때, 그 다음 자기조직화 과정이 유도되어 학교 혁신의 과정에 이르게 된다는 것을 알 수 있다.

셋째, 카오스 이론을 학교 혁신에 적용하기 위해서는 질적 연구방법이 적절하다는 것이다. 그리고 앞으로 학교 혁신 연구는 질적 연구가 강조되어야 한다는 점이다. 우선 카오스 이론은 조직의 일반적인 특성을 밝히기보다는 조직의 특수성, 다양성, 개별성을 이해하는데 초점을 둔다. 만약, 사례 학교의 혁신 과정을 양적 연구 방법에 의해 접근한다면 학교 혁신을 이해하는 데에는 많은 한계가 있을 것이다. 그러나 질적 연구 방법에 따라 혁신의 과정을 탐색한 결과, 사례 학교가 단위 조직 자체의 힘에 의해 혁신되는 과정을 전체적이고 자세하게 이해할 수 있었다. 대부분의 선행연구(Griffiths et al., 1991; Sullivan, 1998; Reilly, 1998; Akbaba, 1999; Masterson, 2002)가 질적 사례 연구를 택한 것이 카오스 이론의 올바른 연구방법이라는 것이 확인되었다.

마지막으로 학교 혁신 나아가 조직 관리 측면에서 카오스 이론은 안정과 질서의 균형론적 관점에 더하여 불안정, 무질서 등과 같은 비선형, 비평형적 관점의 중요성을 제안한다. 이제까지의 조직은 다분히 조직의 질서와 안정 유지의 균형론적 관점에서 관리되었고, 그에 따라 학교 혁신도 질서와 안정을 유지하는 측면에서 계획적으로 이루어진다고 보았다. 그렇기 때문에 학교 혁신은 새로운 질서를 유도하는 진정한 혁신을 이루기보다는 점진적 변화 형태를 띠고 이루어져 왔다고 본다. 그러나 조직 관리의 비선형, 비평형의 관점은 두려움을 기회로 바꾸는 것과 같은 시각의 전환을 제안한다. 따라서 카오스 이론의 학교 혁신에 적용될 경우 학교 혁신이 더욱 긴밀하게 유도될 가능성이 높아질 수 있겠다.

Ⅴ. 결론

학교 혁신 사례를 카오스 이론으로 분석해 본 결과, 다음과 같은 결론을 내릴 수 있겠다.

첫째, 카오스 이론은 학교 혁신의 전 과정을 설명할 수 있는 관점을 제시한다. 학교 혁신의 과정은 선형적 특성이 발휘되어 계획적으로 접근할 수 있는 면도 있겠다. 특히 단기적이고 규모가 작은 전략은 계획적으로 접근할 수도 있겠다. 이 경우는 전통적인 혁신이론으로 설명이 가능할 것이다. 그러나 혁신은 새로운 질서를 유도하게 되며, 그래서 대부분 장기적이다. 조직 운영의 장기간은 선형성이 사라지고 비선형성이 나타날 가능성이 훨씬 높다. 학교 조직도 복잡성을 띠고 미래를 예측할 수 없는 비선형적 양상들이 많다. 그렇다면 학교 혁신의 과정은 비선형성이 출현되며, 이러한 혁신의 과정을 설명하기 위해서는 카오스 이론의 관점이 적절하다고 할 수 있겠다.

둘째, 카오스 이론은 단위 조직이 혁신의 중심이 되어야 함을 알려 준다. 카오스 이론으로 자연 현상을 설명할 때 특정 유기체의 변화, 생존은 외부의 힘에 의해서라기보다는 개체 자체의 생존능력 즉, 자생력으로 보고 있다. 조직도 인간이라는 유기체로 구성된다. 인간이 활동하는 조직도 유기체와 같이 생명력을 지닐 수 있다는 관점을 가지게 된다. 따라서 카오스 이론은 조직의 자생력을 중시 여긴다. 자생력을 잃은 조직은 카오스의 소멸로, 또한 카오스 이론의 가치를 잃게 한다. 학교 혁신도 조직 구성원에 의해서 이루어진다. 조직구성원이 자생력을 가지고 기능하려면, 조직 자체가 중심이 되어야 한다. 전통적인 관점의 학교 혁신은 외부의 힘에 의해서 혁신을 유도한다. 이때 혁신을 두고 학교 외부의 힘과 내부의 힘과의 충돌로 혁신을 위한 에너지가 상당히 소모될 수 있으며, 그 결과 혁신을 실패하게 하는 경우도 생각해 볼 수 있다. 그러나 카오스 이론은 학교 조직의 힘을 인정하고, 인정해야 하는 관점을 제시한다. 혁신 과정 가운데 자기조직화라는 것이 결국 혁신을 위한 단위 조직의 자생력 발휘로 볼 수 있겠다.

셋째, 카오스 이론은 학교 혁신의 접근, 전략뿐만 아니라 조직 관리의 패러다임의 전환을 요구한다. 학교 혁신을 위해서는 조직 관리의 패러다임의 전환이 요구된다. 기존의 전통적인 조직 관리는 다분히 조직의 안정과 질서 유지를 최대의 과업으로 보고 있으며, 그에 따라 불안, 동요, 무질서는 부정적 순환고리의 작용으로 통제, 조정하게 되었다. 어쩌면 이것은 조직이 혁신할 수 있는 초기조건의 조기 소멸로도 해석할 수 있겠다. 그러나 카오스 이론에 의해서 보면 통제의 대상이었던 요소들을 단지 역기능적으로 보지 않고, 조직의 변화, 혁신의 시발점이 될 수 있다는 것을 알려 준다. 왜냐하면 학교 혁신은 선형적 사고에 의해 계획적으로 달성할 수 있다기보다는 예측할 수 없는 비선형적 형태를 더 많이 가지고 있기 때문이다. 따라서 카오스 이론은 조직의 변화, 혁신뿐만 아니라 조직 관리 측면에서 비선형적 사고에 입각한 조직 관리의 유용성을 인식시킬 수 있다.

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