한국교육행정학회
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1. 서 언

학교경영 자율요인 고찰

한국교육학회 2006 춘계학술대회

한국교육행정학회 최준렬

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최준렬(우석대학교)

학교의 자율을 확대하기 위해 지속적으로 노력하여 오고 있다. 국내에서는 1990년대의 5.31 교육개혁을 시작으로 학교운영위원회 설치, 학교회계제도 도입 등을 통하여 학교의 자율성을 확대하여 왔으며, 외국의 경우에는 미국의 단위학교 중심경영(School Based Management), 자율경영학교(Self-managing School), 영국의 학교자치관리제(Local Management of Schools)를 도입하여 학교의 자율성을 확대하여 왔다(김영철, 1996: 81-84).

자율은 자기규율로서 타인의 지시나 간섭을 받지 않고 자기 일을 결정하여 행하는 것으로 자기가 행한 결정이나 행위에 대해 스스로 통제하고 책임을 지는 것이다(김종철, 1985: 23). 즉, 자율은 자신이 처한 상황에 따라 스스로 결정하고 실행하며, 결과에 대해 책임을 지는 것이다. 학교자율은 자율의 개념을 학교에 한정한 것으로 학교가 외부의 지시나 간섭을 받지 않고 스스로 결정을 내리고 교육활동을 수행하며, 그 결과에 대해 책임을 지는 것을 말한다.

학교에서 자율의 의미가 대단히 중요하다. 특히나 사회가 급변하고 지식이 폭발적으로 증가하여 이런 변화를 신속하게 수용하여 학생에게 적절한 교육활동을 해야 하는 오늘날에 이런 중요성은 더 크다고 할 수 있다. 학교가 처한 상황은 각기 다르다. 도시의 학교와 산촌의 학교가 다르고, 초등학교와 중등학교가 다르다. 같은 중등의 경우도 일반계와 실업계의 여건이 다르다. 이와 같이 학교가 처한 여건이 각기 다르기 때문에 이들의 상황을 고려하여 적절하게 판단하여 선택하고 교육활동을 하며 이에 대해 책임을 지도록 하는 이념이 학교의 자율인 것이다.

지금까지 우리 교육행정의 관행은 중앙집권적이었다. 교육인적자원부와 교육청이 중심이 되어 교육정책

을 입안하고 실행하도록 하였으며, 실행결과를 확인하는 장학과 감사, 평가가 교육행정의 주를 이루었다. 이와 같은 교육행정의 관행은 학교의 자율성을 신장시키지 못하였으며, 학교의 여건에 맞는 교육활동을 어렵게 하였다. 이런 수동적인 학교경영의 문제를 해결하기 위해 권한의 위임과 이양을 통해 학교경영의 자율권을 확대하려고 노력을 기울이고 있다. 1995년의 5.31 교육개혁을 시작으로 2001년에는 단위학교에 재정운영의 자율권을 부여하는 학교회계제도를 도입하였고, 참여의 정부에서는 지방의 자율권 확대를 혁신의 중심과제로 삼고 있다. 이런 노력은 학교의 문제는 학교 스스로 해결할 수 있도록 하는 체제를 구축하기 위한 것이다.

학교의 문제를 학교가 처한 여건에 맞게 자율적으로 결정하고 집행하도록 자율권을 부여하려고 많은 노력을 기울여 왔음에도 학교에 부여된 자율권이 어떠한 가에 대한 인식은 크게 긍정적이지 못하다. 아직도 여전히 학교 현장에서는 교육인적자원부와 교육청의 통제와 감독이 심하다는 인식을 갖고 있다(이일용, 2004).

학교의 자율은 여러 가지 요인에 의해 영향을 받는다. 법과 제도에 의해 권한을 이양하거나 위임받아 자율권을 확대하기도 하지만, 학교가 처한 문화와 조직풍토에 의해 영향을 받기도 한다. 또한 동일한 여건에서도 학교의 지도자나 구성원의 행정행태에 따라 영향을 받기도 한다. 그동안 우리나라에서 추진된 학교의 자율권 확대를 위한 노력을 제도적 노력이 그 주를 이루었다. 중앙의 권한을 학교에 이양하거나 위임함으로써 학교의 자율권을 확대하려는 노력을 기울여 왔다. 그럼에도 불구하고 학교경영에 대한 학교현장의 인식이 낮은 것은 법과 제도적인 권한의 위임에도 불구하고 행정의 관행이 바뀌지 않거나 학교자체의 자율권을 행사하기 위한 풍토가 조성되지 않았기 때문이기도 하다. 학교의 자율에 미치는 요인을 모두 고려하여 배려하지 못하고 밖으로 드러나는 일부의 요인을 중심으로 자율을 확대하는 노력을 기울였기 때문이다. 학교의 자율경영을 확대하고 정착시켜 학교가 처한 여건에 따라 다양한 정책을 자율적으로 결정하여 실행하도록 하기 위해서는 밖으로 드러나는 요인 못지않게 드러나지 않는 내부적인 요인을 종합적으로 고찰할 필요가 있다. 따라서 본 연구에서는 학교의 자율경영에 미치는 요인을 학교의 유형, 교육행정제도, 행정행태를 중심으로 분석하고자 한다. 이를 통해 학교의 자율경영을 정착시키기 위해 고려해야 할 요인을 보다 더 깊이 있게 알 수 있을 것이다.

2. 학교경영에서 자율의 의미

학교영영에서 자율은 학교가 처한 여건에 따라 자율적으로 학교의 교육활동을 선택하여 실행하고 책임을 지는 권한이다. 본래 자율이란 스스로 입법하거나 자신의 의지와 욕망에 의해 용납된 통제원리에 의해 스스로 다스린다의 의미를 지닌다(이돈희, 1997: 146). 이는 자기규율(Self-discipline)을 뜻하는 것으로  자신을 스스로 다스리고 통제하는 자기결정과 지기 통제의 의미가 내포되어 있다. 즉, 타인의 지시나 간섭을 받지 않고 스스로 자기 일을 결정하여 행하는 것으로, 자기결정이나 자기행위에 대하여 스스로 통제하고 책임을 지는 자기책임의 의미도 포함된다(김영철, 1996: 77).

학교경영에 자율성을 부여하는 목적은 학교교육의 본질을 본질답게 추구하고 이를 위해 행정적 지원이 자율적으로 수행되기 위해서이다. 즉, 교육의 기능이 ‘스스로 사리를 판단하여 바르게 행할 줄 아는’ 인간의 자율성을 신장하는 것이기 때문에 이를 위해 학교경영에 자율권을 부여해야 한다. 학교경영이 자유로워야 교육의 본질인 인간의 자율성 신장이 가능하기 때문이다. 학교경영에서 자율성은 교육의 본질인 인간의 자율성을 육성하기 위해 전제되어야 할 경영의 이념이다.

학교경영에 자율권을 부여하는 방안은 크게 두 가지 접근이 가능하다. 하나는 학교 밖에서 자율권을 부여하는 것으로 학교의 설립형태나 교육행정제도에서 비롯되는 자율이다. 학교가 어떤 유형이냐에 따라 학교에서 향유하는 자율의 정도가 다르다. 공립과 사립에 따라 학교경영의 자율이 다르고, 일반계 고등학교와 특성화 고등학교에 따라 자율이 다르다. 이와 더불어 법과 제도에 따라 학교의 자율이 다르다. 법과 행정제도에 의해 중앙의 권한을 학교에 이양하거나 위임하는 법률의 정도에 따라 학교에서 향유하는 자율의 정도가 다르다. 5.31 교육개혁과 학교회계제도 도입으로 학교에서 결정하고 시행할 수 있는 자율의 폭이 확대되었다. 이와 같이 법과 제도에 따라 학교의 자율이 달라진다. 학교의 유형 및 법과 제도는 학교 자율의 범위를 외부에서 규정한다. 이명균(2002)은 이를 학교자율의 외적 구조라 하여 분권의 논리에 기초하며 구성원의 자율이라 분류하고 있다. 중앙에서 권한을 얼마나 위임하였느냐에 따라 기관이 누릴 수 있는 자율이 얼마나 되느냐를 규명하는 자율의 범주이다.

다른 하나는 학교 내에서 향유하는 자율의 정도로 자율에 대한 구성원의 인식 및 참여의 정도이다. 학교장을 비롯하여 학교 구성원이 학교경영에 얼마나 자발적으로 참여하려고 하느냐에 따라 학교경영의 자율이 달라진다.. 학교행정행태는 문화와 풍토의 소산이라 할 수 있다.

학교경영의 자율은 학교가 스스로 결정하여 집행하고 평가하여 책임을 지는 권한이고, 이에 영향을 주는 요인은 외적요인과 내적요인으로 나눌 수 있다. 외적요인은 학교의 유형과 행정제도이며, 내적요인은 학교구성원의 행정행태라 할 수 있다. 학교경영에 미치는 이들 요인을 심층적으로 살펴보고자 한다.

3. 학교의 유형과 자율

가. 학교의 설립유형과 자율

학교의 자율에 미치는 여러 요인 중의 하나로 학교의 설립유형을 들 수 있다. 일반적으로 학교의 설립유형은 국가나 지방자치단체가 설립하는 국․공립과 개인이나 법인 설립하는 사립이 있다. 학교의 설립형태에 따라 학교가 누리는 자율이 달라진다.

국․공립의 경우 학교경영의 권한은 교육인적자원부와 시․도교육청에 있다. 학교 설립을 인가하는 권한과 운영의 책임도 이에 속한다. 따라서 국․공립학교의 제도적 자율권은 부여되지 않았다 할 수 있다. 그렇지만 실질적으로 학교는 많은 자율을 누리고 있는데 이는 위임형 자율이다(이명균, 2002: 76). 교육인적자원부 장관, 시․도교육감 및 교육장이 학교에 경영에 관한 권한을 위임함으로써 학교는 경영의 자율권을 행사할 수 있다.

사립학교는 교육인적자원부장관, 시․도교육감이 학교법인에 학교경영에 관한 권한을 위임함으로써 학교경영의 자율성을 부여하고 있다. 사립학교법 제1조의 목적에 “사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적(사립학교법 법률 7802호)”으로 사립학교를 설립하도록 규정하고 있다. 사립학교의 특수성에 따라 학교를 자유롭게 설립하여 운영할 수 있도록 명시하고 있다. 그런데 사립학교의 자율은 교육인적자원부와 교육감의 지도감독으로 제약을 받고 있다. 동법 제4조에 의하면 초․중등교육은 시․도교육감, 고등교육은 교육인적자원부장관의 감독을 받도록 규정하고 있어 사립학교도 공립학교와 같이 교육인적자원부와 시․도교육감의 지도와 통제를 받는다.

미국과 영국의 경우 사립학교는 지원도 간섭도 하지 않는 것이 원칙이다. 미국의 경우 사립학교는 사립학교의 설립원칙과 기준에 따라 운영하며 연방정부, 주정부, 교육구의 통제를 받지 않고 자율적으로 운영한다. 영국은 사립의 경우 전혀 지원도 통제도 하지 않은 학교부터 지역교육청이나 중앙정부의 지원과 통제를 받는 다양한 형태가 있다(정일환 외, 2003: 200-202). Voluntary School은 종립학교로서 재정자립도가 높지만 지역교육청의 지원을 받는 학교로 지역교육청의 통제를 받는다. 그렇지만 재정자립도가 높기 때문에 학생선발 등에 많은 자율권을 갖는다. Special Agreement School은 지역교육청의 지원을 50-70% 정도 받으며 이에 비례하여 자율권도 적다. 반면 Self Governing Grant Maintained School은 지역교육청의 지원도 통제도 받지 않는다.

학교의 설립유형에 따른 학교경영의 자율은 사립학교를 국가교육의 한 체제로 생각하느냐, 학교설립의 기본 이념을 존중하느냐, 재정지원을 하느냐에 따라 자율의 정도가 달라진다.

공립학교는 국가기관이 설립하여 운영하는 학교이기 때문에 국가의 지도와 통제가 당연시 되지만 사립의 경우는 사학을 보는 관점에 따라 달라진다. 사학의 독자적인 이념을 실현하도록 사립학교를 보면 사학의 자율권은 보장된다. 그러나 사립학교 역시 국가교육의 일환으로 공립과 동일하거나 유사한 기능을 수행한다고 사립학교를 볼 경우에는 사립인 경우에도 국가의 통제와 감독이 수반되며 사학의 자율이 제한을 받는다. 이 경우 대체로 국가의 재정적 지원이 수반된다. 재정지원과 사학의 통제와는 비례 관계에 있다. 재정지원을 많이 받을수록 통제의 정도가 높다.

나. 학교의 운영유형과 자율

학교경영의 자율에 미치는 요인으로 학교의 운영형태가 있다. 학교를 어떻게 운영하느냐에 따라 학교의 자율이 달라진다. 학교를 운영하는 형태에 따라 학교를 분류하면 일반계 학교, 특수목적고등학교, 특성화고등학교, 자율학교, 자립형 사립 고등학교 등이 있다. 이들 학교는 주로 고등학교에 해당되며 학교에 따라 운영방식이 서로 다르다. 이들 학교의 운영방식에 따라 수행하는 자율의 정도를 살펴본다.

일반계 학교는 기간학제로 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교가 이에 해당되며, 국가에서 요구하는 모든 규정을 준수해야 하기 때문에 학교의 자율성이 적다. 교육과정, 교원, 수업일수, 학교의 시설 및 설비, 학생선발 등이 국가나 지방교육자치단체에서 정한 틀 내에서 운영되며, 기본교육을 이수하는 교육기관으로 다양성 보다는 국가가 필요로 하는 공통의 내용을 습득하도록 한다.

특수목적고등학교는 특수분야의 전문교육을 위해 설립된 학교로(초․중등교육법시행령 제90조) 과학, 외국어, 예․체능 등 특정분야에서 남다른 소질과 재능을 가진 학생을 조기에 발굴하여 영재교육을 실시하고, 기계․전기․전자, 농․수․해양 등 기간산업에 종사할 인력을 양성하는 학교이다(김성열, 2005: 238). 특수목적고등학교는 1974년 예술고와 체육고, 1982년의 과학고, 1990년의 외국어 순으로 확대되어 왔으며 이후에 공업고를 포함한 일부 실업계 고등학교가 포함되어 있다. 실업계 고등학교가 포함되면서 특수목적고등학교는 영재․특수재능계열과 특수분야교육계열로 분리되고 학교운영도 전자와 후자가 크게 다르다(김성열, 2005: 243-245). 영재․특수재능계열은 학생선발, 교육과정운영, 교원인사 등에 다양한 혜택을 누리고 있는데 비해 직업교육분야 특수목적고등학교는 전국단위로 학생을 선발할 수 있다는 것 이외에는 일반계 고등학교와 동일하게 운영되고 있다. 영재․특수재능계열은 학생선발을 전국단위로 할 수 있으며 일반전형과 특별전형을 할 수 있으며 필기시험을 치르지 못하나 내신, 면접, 구술, 실기고사 등을 통해 학생을 선발할 수 있다. 교육과정 운영은 교육부 장관이 정하고 교육감이 편성한 고등학교 교육과정편성․운영지침에 의해 운영되나 일반계 고등학교와 다르게 운영하도록 허용하고 있다. 국민기본공통과정은 일반계와 동일하나 그 외의 과목에 대해서는 다르게 운영할 수 있다. 특목고의 전문교과의 경우 증배하여 운영할 수 있다(교육부 고시 제2004-12호). 예컨대, 과학과, 예술고, 체육고의 경우 전문교과의 이수단위를 보통교과의 이수단위보다 많이 편성할 수 있다. 교원인사의 경우 일반계와 동일하나 ‘전보의 특례’ 조항에 의해 부분적으로 예외적인 적용을 받는다(김성열, 2005: 245).

특성화고등학교는 소질과 적성 및 능력이 유사한 학생을 대상으로 특정 분야의 인재를 양성하거나 자연현장 실습 등 체험위주의 교육을 전문적으로 실시하는 학교이다(초․중등교육법시행령 제91조). 특성화고등학교는 직업분야와 대안교육분야로 구분되는데 직업분야는 다양한 학생들의 능력․적성․흥미․요구에 맞는 특정분야에서 집중적인 직업교육을 실시하여 전문인력을 조기에 양성하는 것을 목적으로 하고 있으며, 대안교육분야는 정규학교에 적응하지 못 하거나 또는 제도교육을 거부하는 학생들을 대상으로 인성교육, 노작교육, 등 자연친화적인 교육을 하는 학교로(김영철, 2003: 59) 일반적으로 대안학교라 부르는 학교이다. 학교운영체제는 직업분야와 대안교육야가 다르다. 먼저 직업분야의 운영과정을 살펴보면 직업분야의 특성화고등학교는 1998년의 부산디자인고와 경기도의 조리과학고가, 전북의 줄포자동차고등학교, 경남의 경남정보고의 4개교로 시작하여 2005년 현재 71개교가 운영되고 있다. 학생선발은 전국적으로 선발할 수 있으며 실기, 적성, 면접에 의해 선발하고 필기시험은 허용되지 않는다(초․중등교육법시행령 제76노제4항). 교육과정 운영은 국민공통교육과정 외에는 교육감의 승인을 얻어 이수 단위를 조정할 수 있고 교원은 정원의 1/3 범위 내에서 산학겸임교사를 임용할 수 있으며 자율학교로 지정되면 학교장은 자격증을 소지 않아도 임용될 수 있다. 대안교육분야의 특성화 고등학교는 1998년에 충북의 양업고, 전남의 영산성지고, 한빛고, 경북의 화랑고, 경남의 간디학교, 원경고 등 6개교가 지정된 이래 2005년 6월 현재 고등학교 19개교, 중학교 6개교가 운영되고 있다. 학생선발은 교육감의 승인에 의해 학교가 자율적으로 정하며 전국적으로 모집할 수 있다. 선발방법은 학교마다 다르며 학업성적을 고려하지 않고 있으며 경우에 따라서는 하위 순으로 선발하기도 한다(김영철, 2003: 68). 교육과정 운영도 사전에 교육감의 승인을 받도록 하고 있으나 일반계 고등학교 보통교과 1/2 정도만 이수하도록 하고 있으며 인성위주의 창의적이고 자연친화적인 교육내용을 선정하여 교육하고 있다. 교원은 직업분야와 마찬가지로 1/3 범위 내에서 자격증이 없이도 임용하도록 하고 있으나 재원이 부족하여 시간강사, 외부초빙강사, 자원봉사교사를 활용하고 있다.

자율학교는 학교의 제도 개선과 발전을 위해 교장임용, 교육과정운영, 교과서 사용, 학생선발 등에서 자율성을 갖는 학교이다(교육부 보도자료, 2001.12.28). 1999년부터 3년간 시범운영 기간을 거쳐 2002년부터 32개교, 2003년 65개교, 2004년 83개교, 2005년 99개교가 운영되고 있다. 자율학교는 특성화학교 29개교, 농어촌 소재학교 29개교, 예체능 18개교, 통합형 11개교, 열린교육․수준별 교육과정 운영 33개교, 기타 9개교로 운영되고 있다. 대부분 예체능이나 실업계, 농어촌 학교의 열악한 교육환경을 개선하기 위해 자율권을 부여하도록 지정된 학교이다(교육인적자원부, 2005). 자율학교로 지정되면 학생선발을 전국단위로 할 수 있으며 필기시험을 제외한 다양한 전형방법을 사용할 수 있다. 교육과정 운영은 국민공통기본교과목 56단위 이외에는 학교 자율로 편성하여 운영하도록 하고 있으며 학년도, 진급, 수업연한, 교과용 도서 사용을 자율적으로 하도록 허용하고 있다. 교원도 교장자격증이 없이도 교장을 임명하도록 허용하고 있으며 교사 정원의 1/3 범위 내에서 산학겸임을 가능하도록 하고 있다.

자립형 사립고는 일반계 학교와 유사하나 운영의 자율권을 부여받은 사립학교이며, 2002년부터 부산 해운대고, 울산 현대청운고, 강원도 민족사관고, 경북 포항제철고, 전남 광양제철고, 전북 상산고 6개교가 시범 운영되고 있다(김성열, 2005: 251). 자립형 사립고는 건학이념이 분명하고 재정이 건실한 학교 중에서 심사를 거쳐 선정되며 학생선발은 국․영․수 위주의 지필고사는 불허하고 학교별로 선발이 가능하며 전국단위로 선발할 수 있다. 교원의 자격은 학교장은 자격을 요구하지 않으며 산학겸임교사를 교원정원의 1/3까지 임용할 수 있고 교육과정은 국민공통기본과정이외에는 자율적으로 조정하도록 하고 있다. 자립형 사립학교는 학교에 학생 선발과 등록금을 일정의 범위 내에서 자율로 결정하고 교육과정 운영을 자유롭게 허용한 것 이외에는 통제가 더 많아졌다. 재단의 전입금, 장학금의 비율, 학교평가, 재정공개 등 많은 사항을 일반학교 보다 더 구체적이고 강력하게 통제하고 있다.

학교의 운영형태에 따라 학교경영의 자율이 다르다. 일반계 학교는 국가가 정한 기준과 원칙에 따라 학교를 운영하여야 하며, 학생선발, 교육과정 운영 등에 자율권이 적다. 반면 일반계 학교가 안고 있는 학교운영의 경직성을 해소하기 위해 제시된 특수목적고등학교, 특성화고등학교, 자율학교, 자립형사립고등학교 등은 이에 비해 자율의 폭이 넓다. 학생선발권, 교육과정 편성 운영권, 교원인사권, 수업료 결정권을 학교에 부여하여 학교경영의 자율권을 확대하고 있다. 이와 같이 학교를 어떻게 운영하느냐에 따라 학교경영의 자율성이 달라진다.

4. 교육행정제도와 자율

교육행정제도가 어떠한가에 따라 학교의 자율이 다르다. 교육행정제도의 영역은 크게 권한의 집중과 분산, 학교조직, 재정, 인사, 교육과정, 평가로 구분할 수 있다. 이를 구체적으로 살펴본다.

먼저 권한의 집중과 분산의 정도에 따라 학교경영의 자율이 달라진다. 종래 우리 교육행정의 특징은 중앙집권적이었다. 교육인적자원부와 교육청이 교육활동에 관한 많은 내용을 결정하여 학교로 하여금 집행하도록 하였다. 그런데 지방자치를 계기로 중앙의 권한을 교육청과 학교에 이양하거나 위임하도록 하였다. 권한의 위임과 이양을 통해 중앙의 권한을 지방과 학교로 분산시킨 것이다. 분산의 정도에 따라 학교의 자율이 확대된다.

학교조직도 학교의 자율에 영향을 준다. 학교조직이 학교의 규모에 따라 일정하게 편성되도록 경직되어 있다면 학교를 자율적으로 경영하기 어렵다. 학교가 처한 여건에 따라 다양한 조직을 편성하여 운영할 수 없는 것이다. 반면에 학교조직을 학교의 여건에 따라 자유스럽게 편성하도록 권한을 부여하였을 경우 학교의 자율은 확대된다.

학교재정도 학교경영의 자율에 지대한 영향을 미친다. 학교회계제도나 도급경비제도가 도입되기 이전의 학교재정은 수동적이었다. 교육청에서 편성한 예산을 항목대로 집행하는 수준이었다. 그런데 도급경비제도나 학교회계제도가 도입된 후의 학교재정은 학교가 하나의 주체가 되어 예산을 편성하고 집행하며 결산을 할 수 있는 자율권을 확보하게 되었다. 즉, 재정제도에 따라 학교의 자율권이 크게 달라진다.

교직원의 인사와 교육과정 운영도 학교의 자율에 영향을 준다. 교직원 을 학교 자체적으로 선발하여 임용하고 평가하여 승진을 하게 하는 경우 학교의 자율권은 크다고 할 수 있다. 이때에도 재단이나 상부에 의해 임명되는 경우와 구성원에 의해 선출되는 경우가 다르다. 구성원에 의해 선출되는 경우 더 많은 자율을 향유할 수 있다. 교육과정운영도 학교에서 편성하여 운영하도록 하는 경우와 국가에서 편성하여 운영하는 경우에 따라 학교경영의 자율이 달라진다. 전자다 더 많은 자율을 누릴 수 있다.

평가도 학교경영의 자율에 영향을 미친다. 중앙에서 일정한 기준을 제시하여 일괄적으로 평가할 경우 학교의 자율은 축소된다. 반면 학교가 자체적으로 기준을 선정하여 평가를 할 경우 학교의 자율은 확대된다.

권한의 배분, 조직, 재정, 인사, 교육과정, 평가의 행정제도를 어떻게 구성하고 운영하느냐에 따라 학교경영의 자율은 달라진다. 따라서 학교의 자율은 확대하려고 할 경우 이런 요소를 모두 고려하여야 할 것이다.

5. 교육행정행태와 자율

학교의 유형이 결정되고 행정제도가 마련되었다 할지라도 학교를 운영하는 당사자들이 어떻게 행동하느냐의 행정행태에 따라 학교경영의 자율이 달라진다. 학교를 경영하는 것은 사람이기 때문에 제도 안에서 사람들이 어떻게 생각하고 행동하느냐에 따라 학교를 얼마나 자율화하느냐가 달려있다.

학교에서 교장과 교사, 행정직원들이 어떻게 행동하느냐에 영향을 주는 요인은 행정문화(관행), 학교장의 지도성, 교직원의 전문성, 교원단체의 영향력, 학부모의 참여, 경영정보시스템, 시험제도 등이다. 이를 구체적으로 살펴본다.

먼저 행정문화가 학교의 자율에 영향을 크게 미친다. 학교에서 행한 전통과 관행이 구성원의 자율에 영향을 준다. 학교가 개방적이고 혁신적인 풍토를 가지고 있다면 학교는 자율적으로 운영될 것이고, 폐쇄적이고 소극적인 풍토를 가졌다면 학교는 수동적으로 운영될 것이다.

다음으로 학교장의 지도성이 학교경영의 자율에 영향을 미친다. 학교장은 학교경영의 관리자이며 책임자이다. 이들이 어떤 특성을 갖고 학교를 경영하느냐에 따라 학교의 자율에 많은 영향력을 미친다. 혁신적이고 변혁적인 학교장은 개방적이고 자율적으로 학교를 경영하려고 하고, 독재적이고 소극적인 학교장은 타율적으로 학교를 경영하려고 한다.

교직원의 전문성도 학교경영의 자율에 영향을 준다. 교직원의 전문성이 높을수록 학교를 자율적으로 경영하게 한다. 일반적으로 대학경영이 초․중등학교에 비해 자율성이 높은 것도 전문성 정도와 관련된 것이다.

교원단체의 영향력도 학교경영의 자율에 영향을 준다. 교원단체가 강하게 영향력을 행사할 경우 학교는 보다 교원의 뜻을 반영하여 경영하게 될 것이다. 학부모 참여도 이런 맥락에서 생각해 볼 수 있다. 학부모가 학교경영에 적극적으로 참여할 경우 학부모의 의지를 반영할 경영을 할 수 밖에 없다. 이 경우 학교의 자율성이 확대되는 경우도 있고 역으로 학교의 자율이 축소될 수 도 있다. 학부모의 뜻에 따라 학교를 경영할 수밖에 없을 때는 학교경영의 자율이 축소되는 경우이고, 반대로 학부모의 의견이 학교경영을 다양하게 할 때는 학교경영의 자율이 확대되는 경우이다.

경영정보시스템과 시험제도도 학교경영의 자율에 영향을 준다. 경영정체제가 발달하여 학교의 많은 정보가 학부모나 학생, 타 행정기관에 공개되었을 경우 밀실행정, 폐쇄된 행정을 할 수 없고, 구성원의 의견을 수렴하여 공개행정을 추진하게 될 것이다. 공개행정을 할 경우 학교의 자율성은 확대될 것이다. 즉, 학교에 대한 경영정보시스템이 발전할수록 학교의 자율은 확대된다. 반면에 시험제도는 반대현상을 보인다. 시험이 중요하고 경직되어 있으면 즉, 시험에 의하지 않고는 상급학교 진학이 어려울 경우에는 학교경영을 자율적으로 수행하는데 많은 어려움이 있다. 시험에 따라 교육과정을 운영하여야 하며, 시험에서 좋은 성적을 올리기 위해 정상적인 교육활동 대신 시험에 의한 교육활동을 강화할 수 있다. 이런 요인은 학교경영의 자율성을 축소하게 된다.

학교를 경영하는 과정에서 이를 담당하고 운영하는 사람이 어떻게 행동하느냐에 따라 학교경영의 자율성이 달라지는데 이런 요인에는 앞에서 살펴본바와 같이 행정문화(관행), 학교장의 지도성, 교직원의 전문성, 교원단체의 영향력, 학부모의 참여, 경영정보시스템, 시험제도 등이 있다. 이런 요인이 학교 안에서 충분히 고려되어야 학교경영의 자율성이 확대될 수 있다.

6. 결어

학교경영의 자율은 학교가 처한 여건에 따라 독자적으로 결정하고 집행하며 책임을 지는 권한이다. 이는 사회가 급속도로 변하고, 학생이 원하는 교육내용이 달라지며, 학교가 처한 상황이 각기 다르기 때문에 학교에 따라 다양한 교육활동을 자율적으로 선택하여 실행하도록 하기 위해 필요한 이념이며, 학교가 추구하는 기본적인 정신이 학생의 자율성을 신장시키는 일이기 때문에 이를 위해 학교가 자율적으로 운영되어야 한다.

학교가 자율적으로 운영되기 위해서는 학교의 자율성을 확대해야 한다. 따라서 학교의 자율성을 확대하는 데 영향을 미치는 요인을 살펴보았다. 이들 요인에는 학교의 운영요인, 교육행정제도 요인, 교육행정행태요인 등이 있다. 학교운영요인에는 학교의 설립유형, 학교의 운영유형이 있다. 공립보다는 사립이 더 자율권을 향유하고 있지만 우리나라의 경우에는 공립과 사립이 크게 차이를 보이지 않는다. 학교의 운영유형에는 일반계, 특수목적고, 특성화고, 자율학교, 자립형사립고 등의 유형이 있는데 일반계에 비해 다른 학교의 유형이 더 많은 자율권을 갖고 있지만 이 자율권도 한정된 자율, 허용된 범위 내에서의 자율에 그치고 있다.

교육행정제도 요인에는 권한의 집중과 분산, 학교조직, 재정, 인사, 교육과정, 평가 등이 있는데 권한을 위임하는 정도, 학교조직이나 재정, 인사, 교육과정, 평가 등을 학교에 일임하여 운영하게 하는 정도에 따라 학교의 자율이 달라진다.

끝으로 교육행정행태요인에는 행정문화(관행), 학교장의 지도성, 교직원의 전문성, 교원단체의 영향력, 학부모의 참여, 경영정보시스템, 시험제도 등이 있다. 학교경영의 자율성을 신장시키기 위해서는 관행을 개선하고, 지도성을 고양시키며, 교원의 전문성을 신장시키고, 교원과 학부모의 참여를 증진시키며, 정보를 공유하도록 하여야 할 것이다.

학교의 자율성이 중요함을 인식하고 이를 확대하는 것이 필요하다면 이를 위해 위의 요인들을 중심으로 다각적이고 종합적인 노력을 시도하여야 할 것이다.

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수시모집제도 집행 분석: Lipsky의 일선관료모형을 중심으로

한국교육학회 2006 춘계학술대회

한국교육행정학회 박소영, 송선영

-  -

박소영(한국교육개발원)

송선영(한국교육개발원)

Ⅰ. 서 론

수시모집제도는 다양한 적성을 가진 학생을 선발하기 위해 시간적 여유를 두고 다양한 형태로 학생을 선발하는 기회를 보장하기 위한 제도로 1997년 '새 대학입학전형제도‘와 함께 도입되었다. 이 제도는 5․31 교육개혁의 흐름과 맥을 같이 하며, 대학의 특성에 따라 학생의 “특기․경력․품성 등 다양한 요소를 중시하는 방향(교육부고시 제2000-12호, p.1)”을 강조하여 학교교육 정상화에 기여할 것이라고 기대되었다. 그러나 수시모집제도에 대한 비판의 목소리가 높아짐에 따라, 2005년에는 수시 1학기 폐지론이 본격적으로 대두되었다. 이는 2005년 12월 26일 서울 주요 사립대학의 수시모집 축소결의로 가시화되었다(세계일보, 2005.12.26).

이러한 현장에서의 수시모집제도에 대한 반대의견은 교사와 대학입학관계자를 중심으로 이루어지는 것으로, 이는 수시모집제도를 실행하는 데 있어 현장에서의 정책집행자인 교사와 대학입학관계자의 역할이 정책의 성공적인 집행여부에 결정적인 역할을 하고 있음을 드러내는 것이다. 즉, 수시모집제도의 집행과정은 정책집행과정에서 직무를 수행하는 일선관료가 정책의 성공적인 집행에 결정적인 역할을 하고 있음을 드러내는 하나의 사례가 될 수 있다. 이에 본 연구자는 정책집행의 일선관료에 해당하는 교사의 직무환경과 대응양식을 가장 잘 설명하고 있는 Lipsky의 일선관료제 모형에 주목하게 되었다. 따라서 본 연구는 Lipsky의 일선관료제 모형을 통해 교사가 수시모집제도를 집행하는 과정에서 처하는 직무환경과 대응방식을 체계적으로 드러내는 데 연구의 일차적인 목적이 있다.

본 연구에서는 Lipsky의 일선관료제 모형을 간략히

설명하고, 수시모집제도의 도입취지와 전개과정, 폐지 논의를 소개한 후 현장에서의 교사의 수시모집제도 집행과정을 기술한다. 이후 일선관료제 모형에 비추어 교사의 직무환경과 대응양식을 분석하고 이를 바탕으로 수시모집제도의 개선을 위한 정책의 실제와 정책연구에 대한 제언을 하고자 한다. 이를 위해서는 문헌분석과 자료수집 및 교사와의 심층면담의 방법을 사용하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 정책집행모형: Lipsky의 일선관료모형

일반적으로, 정책분석은 정책과정에서의 정책결정자를 가장 중요한 행위자로 간주하는 하향적(top-down)접근과 집행현장과 집행담당 일선 행정관료들의 중요성을 강조하는 상향적(bottom-up) 접근의 두 가지 맥락에서 이루어진다. 집행현장은 정책이 직접적으로 수행되어 정책의도가 실현되는 현장이기 때문에, 정책분석에서 중요하게 다루어진다. 이러한 집행현장의 중요성을 강조하는 상향식 접근방법의 주요 연구로서는 Michael Lipsky의 일선관료에 관한 연구가 있다.

Lipsky는 일선관료의 정치적 행태와 고객과의 상호작용에 관한 이론을 발전시키고, 다양한 도시의 관료정치의 공통적인 조직 생활 측면에 대한 조사를 시도하여, 일선관료 이론을 구안하였다. Lipsky는 일선관료(street-level bureaucracy)를 시민들과 면대면으로 만나 정부를 대표하여 업무를 수행하는 사람이라 정의하고, 이들에 교사〮〮․경찰․사회복지사․하급법원 판사들이 해당한다고 보았다. 일선관료에게는 관료적 역할 수행에 공통적인 행태가 나타나며, 이는 특정한 심리적 요인에 영향을 받는다는 것이다(Lipsky, 1976:197).

Lipsky는 일선관료의 직무환경에는 여러 가지 스트레스 조건들이 있고, 이러한 직무환경의 어려움에 적응하기 위해 일선관료는 스스로 적응기제를 개발해 나간다고 하였다. Lipsky가 상정한 일선관료 직무환경의 문제요인은 다음의 세 가지로 요약된다.

첫째, 불충분한 자원이다. 일선관료들은 제한된 시간과 정보하에서 의사결정을 요구받을 뿐만 아니라, 의사결정 대상인 개인들은 복잡성을 띠기 때문에, 고도의 불확실성 하에서 일하게 된다(Lipsky, 1976: 198-199). 둘째, 권위에 대한 위협과 도전이다. 일선관료의 업무환경은 육체적·정신적 위협을 포함하고 있다. 언제 어디서 사고가 발생할지 모르는 환경에서 근무하고 있는 경찰이 대표적인 예가 된다. Lipsky는 교사 또한 이러한 상황에 처해있어 교사의 직무환경에는 혼돈이 가득하며 정신적인 위협이 끊이지 않는다고 설명한다(Lipsky, 1976: 199). 셋째, 직무에 대한 모호하고 대립되는 기대이다. 일선관료의 집행성과에 대한 기대 중 일부분은 모호하거나 비현실적이기도 하고, 때로는 상호갈등을 일으키기 때문에 달성이 불가능한 것들이 많다. 일선관료의 어려움은 모든 시민들을 공평하게 대해야 한다는 이상적(理想的) 규범과 집행현장에서 직면하는 개인의 특수성을 고려해야한다는 현실적 요구간의 괴리 때문에 발생한다.

이러한 불확실한 환경에서 의사결정을 하기 위한 적응기제로서 Lipsky는 일선관료들이 단순화와 정형화의 방법을 사용한다고 보았다(1976:201). 단순화와 정형화를 통해 일선관료는 보다 빠른 의사결정을 효과적으로 내리고, 직무수행의 어려움을 줄일 수 있다는 것이다. 여기에서 단순화란 복잡한 직무환경을 일선관료가 다룰 수 있는 환경으로 구조화시키는 행위이고, 정형화란 업무가 수행되는 방식을 규칙적이고 습관적인 행위로 바꾸는 것을 말한다.

이와 같은 요소들의 관계를 그림으로 나타내면 다음과 같다. 본 연구는 다음과 같은 분석틀에 의거하여 정리될 것이다.

직무환경

자원의 부족

육체적·정신적 위협

직무수행에 대한 기대

대응전략

단순화 - 범위

- 경로

정형화 - 대상

- 업무

[그림 1] 주요 요소들의 논리적 관계

2. 선행연구

정책학 분야에서 Lipsky가 일선관료모형을 발표한 이후, 일선관료 관련 연구는 주로 대민서비스를 제공하는 현장 공무원 중심으로 이루어졌다. 특히 경찰이나 일반 행정 공무원과 같은 불특정 다수를 접하는 이들의 행태가 일선관료 이론으로 분석되어, 직무수행 환경의 어려움을 밝히고, 이들의 직무환경 개선을 제언하는 연구들이 다수 산출되었다.

Winter(2002)는 규제정책과 사회정책의 상이한 유형의 정책하에서 일선관료의 대응행태에 대한 개념모형 개발 연구에서 Lipsky가 말한 일선관료의 대응행태가 나타나고 있으며, 상이한 유형의 정책에서도 유사한 형태로 대응행태가 나타나고 있음을 밝혔다. 송병주와 정원식(1999)은 일선경찰의 업무활동성과에 대한 영향요인 인과분석에서 조직형태, 업무구조, 상황여건, 고객과의 갈등, 집권성 등의 요인이 업무에 영향을 미치고 있다고 제시하고, 업무활동성과분석 방향을 도출하였다.

관료의 재량행위에 대한 연구들은, 일선관료의 재량행위가 정책집행에 영향을 미침을 보여준다. 김순양(2002)은 일선 복지행정 전문관료의 재량행위의 정도 및 원인을 기초생활보장 수급자 선정과정 중심으로 분석한 결과, 일선관료의 재량행위 정도가 높게 나타나고 있음을 분석하고, 재량행위에 따라 정책집행의 성패가 좌우될 수 있음을 주장하였다.

자원의 부족이 정책집행에 영향을 미친다는 연구들은, 환경개선과 조직적 지원이 필요함을 설명한다. 일선관료가 처한 문제들이 직무환경에 어떠한 영향을 미치고 있는가를 분석한 연구에서, 금재덕(1998)은 우리나라의 일선기관은 자원이 부족한 데 비해 매우 적극적인 고객을 가지고 있다고 분석하였다. 이는 적극적인 학생 및 학부모들에 비해 자원의 부족을 겪고 있는 교사에게도 적용되는 사항이라고 볼 수 있다. 여태수(2001)는 일선경찰의 업무과다와 직무행태에 관한 실증연구에서, 우리나라의 일선관료에서도 Lipsky의 직무행태가 일부 나타나고 있다고 분석하였다. 일선관료의 직무환경과 직무행태와의 관계에 관한 연구(최동훈, 2006)에서는, 일선관료 통제실패의 근본적 원인은 일선관료에 대한 체계적 이해의 부족에서 비롯된다고 판단하였다. 일선관료의 직무환경을 면밀히 이해한 후 이를 해소할 수 있는 정책방안을 제시하여야 한다는 것이다.

Lipsky가 말한 단순화, 정형화가 고착화되어 일정한 고정관념의 형태로 나타난다는 이론을 뒷받침하는 연구로서, 박진영(2000)은 공공근로사업 사례를 중심으로 일선관료제 모형을 분석하였다. 분석내용은 자원부족, 권위에 대한 위협, 직무수행에 대한 기대 등의 직무환경분석 차원과 사업 선정-확인-선발 과정의 직무활동분석 차원으로 나누어 분석을 시도하였고, 분석항목간 인과관계를 탐색하고 표준운영절차에 대한 의의를 도출하였다.

이상과 같은 선행연구를 통해 Lipsky의 이론이 다양한 정책 분야에서 일선관료의 직무환경과 행태를 분석해내는 좋은 분석틀이 되고 있음을 알 수 있었다. 그러나 교육정책과 관련하여 교사의 직무환경과 행태가 교육정책의 집행에서 어떠한 형태로 구현되고 있는지를 분석해낸 연구는 찾아보기 어려웠다. 이에 Lipsky의 이론을 교육정책 분야에 적용시켜보고, 정책집행과정에 주목하여 일선관료로서의 교사의 정책집행에서의 행태를 분석해내는 데 연구의 의의가 있다.

3. 연구방법

가. 문헌분석

본 연구에서는 정책분석 이론과 관련하여 Lipsky의 이론을 비롯한 학자들의 정책분석의 상향적 접근방법에 관한 문헌을 중심으로 살펴보고, 이와 관련된 각종 정책집행분석 논문들을 참고하였다. 수시모집제도와 관련하여 신문과 관련문건, 법률, 수시모집제도에 관한 연구를 분석하였다. 또한 학교별로 수시모집제도와 관련된 학생자료와 연수자료 등을 수집하여 분석을 시도하였다.

나. 심층면담

일선관료의 현장에서의 직무현황과 대응기제를 파악하기 위해, 현재 고등학교에 근무하고 있는 교사들 중 고등학교 3학년 입시지도 경험이 풍부한 교사들을 대상으로 심층면담을 실시하였다. 특히, 1997년 수시모집제도 시행 이전에도 입시지도 경험이 있는 교사를 다수 포함하여, 수시모집제도 이전과 이후에 대한 의견을 청취하고자 하였다. 면담대상자가 소속된 학교선정은 전국 고등학교 중 인문계:실업계의 비율을 2:1로 조정하였으며, 이들을 다시 서울․경기․인천지역의 수도권과 비수도권으로 구분하여 수도권:비수도권을 1:1로 하였다. 실업계 고등학교를 연구조사대상으로 포함시킨 것은 수시모집제도에서 최근 실업계의 합격비율이 증가하였기 때문이고 2:1의 비율은 인문계와 실업계의 통계적 비율을 반영한 것이다. 수도권과 비수도권의 비율을 1:1로 선정한 것은 현재 고등학교 학생수에 근거한 것이며 수도권과 비수도권을 구분한 것은 수시모집지원에 고등학교의 수도권 소재 여부가 중요한 변인이라고 생각했기 때문이다. 면담대상자는 1997년 이후 고등학교에서 대학입시를 3년 이상 지도한 교사로서, 최근 5년간 입시지도 경험이 집중된 교사를 중심으로 구성하였다. 면담은 연구자가 직접 2006년 2월에서 4월 사이 약 3개월간 전국 26개 고등학교 교사 30명을 대상으로 교사가 근무하는 학교현장에서 1:1 면담의 형식으로 진행하였으며, 면담내용은 교사의 허락 하에 녹음되었다. 연구자는 면담하는 동안 내용을 요약·정리하였고, 기록에 근거하여 연구에 중요하다고 생각되는 부분은 연구자가 직접 전사하였다. 면담대상자의 근무 고등학교의 계열과 소재지에 따라 구분하여 정리하면 다음과 같다.

<표 1> 면담대상자 목록

지역	계열	성명(가명)
수도권	인문계	엄종윤, 이혜선, 박미문, 황현철, 장현숙 전미영, 김근석, 심원우, 송경영, 정미인
	실업계	원병권, 오유식, 김병미, 황은수, 정인이
비수도권	인문계	김병택, 정용준, 박희규, 이영훈, 김장옥 이성의, 박용연, 이봉철, 김현대, 김정숙
	실업계	서정영, 신효철, 강해기, 김완덕, 김헌호

Ⅲ. 수시모집제도의 도입과 현장에서의 집행과정

1. 수시모집제도의 전개와 폐지 논의

수시모집제도는 1995년 5․31교육개혁의 일환으로 1997년 ‘새 대학입학전형제도’가 도입되면서 학생선발은 단순한 시험성적보다는 전형요소를 다양하게 활용하고 대학의 자율성이 강조하고자 하는 대학자율화의 일환으로 등장하였다. 수시모집제도는 전형목적에 있어서 다양한 적성을 가진 학생을 선발하는 “특별전형”의 성격을 강조하여 시간적 여유를 두고 다양한 형태로 학생을 선발하는 기회를 보장하기 위한 취지로 도입되었다. 이후 2002년에는 특차모집이 수시모집과의 시기조정과 모집목적의 중복 등의 이유로 폐지되고 수시1학기 모집제도와 수시2학기 모집제도로 나뉘어 시행하게 되었다(교육부고시 제2000-12호, 26). 수시1학기 모집제도는 2000년 교육부고시에 따라 2002년부터 적용되었으며, 총 정원의 10% 범위 내에서 선발하도록 제한되었다.

수시모집제도 시행 첫 해인 1997년에는 4,453명을 선발하였는데, 이는 4년제 대학 총 모집인원의 1.14%에 불과하였다. 그러나 이후 수시모집을 통한 모집인원이 꾸준히 증가하여 2002년에는 2001년 모집인원의 6배 이상 급증하였는데, 이는 2002년 특차모집이 폐지되면서 총 모집 인원의 약 35.4%를 달하였던 특차모집인원이 수시모집인원으로 전환되었기 때문이다. 이후로도 수시모집대학과 모집인원은 해마다 증가하여 2007년 현재 183개 대학에서 194,442명 선발을 발표하였으며, 이는 전체 신입생 모집인원의 51.5%에 해당한다.

수시모집인원이 50%를 넘어섰지만 고등학교 현장과 대학에서의 수시모집제도에 대한 비판의 여론이 거세어, 이는 2005년 12월 26일 서울 7개 사립대학(고려, 서강, 성균관, 연세, 이화, 중앙, 한양) 입학처장들의 수시1학기 폐지 결의로 이어진다. 결의문에 따르면, 이들은 “수시1학기 전형이 선발방식의 다양화라는 본래 취지와 달리 고교 및 대학이 1년 내내 진학지도와 입시관리에 매달리고 고교의 학습 분위기가 흐려지는 등 부작용이 많아 이를 폐지하고 2학기 수시모집만 진행키로 했다”라고 발표하였다. 이러한 폐지 논의에서 제기되는 수시모집제도에 대한 비판내용을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 수시모집제도는 공교육을 저해하고 사교육을 증가시키는 데 기여한다. 선행연구에 따르면, 수시모집제도에서 가장 중요하게 영향을 미치는 요인은 논술과 면접이지만(양승실, 2003; 정광희 외, 2004: 66), 학교교육은 대학수학능력시험과 내신성적 중심으로 진행되기 때문에 수시모집전형을 준비하는 학생은 별도의 전형을 준비해야 하므로 사교육에 의존하게 된다(세계일보, 2005.12.26). 둘째, 수시모집 합격생들을 위한 교육프로그램이 따로 없어 수시모집 합격생들은 정규수업에 참여할 수밖에 없지만, 이로 인해 합격한 학생과 그렇지 않은 학생 사이에 위화감이 조성되는 한편 수업분위기가 흐려져 교사들은 수업진행에 어려움을 겪는다(조선일보, 2005.12.26; 소경희, 2005: 184-186). 셋째, 수시모집 합격생으로 인한 다른 학생들의 수업진행 상의 어려움뿐만 아니라 수시모집 합격생의 교육공백이 문제로 제기된다. 수시모집 합격생들은 대학수학능력시험을 준비하는 데 초점을 두는 정규강의에 참여하는 데에서 의미를 찾지 못하지만 별다른 교육프로그램이 제공되지 않아 교육공백 상태에 놓이게 되기 때문이다(부산일보, 2005.9.23.; 2005.10.13). 넷째, 교사와 대학입학관계자가 1년 내내 학생들의 입학업무를 맡게 되어 업무부담이 증가하게 되며, 특히 고등학교 교사의 경우 서류 준비에 수업을 충실히 준비하기 어려운 상황이 발생하게 된다(부산일보, 2005.10.13).

이에 대해 교육부는 수시1학기 모집 폐지는 대학의 자율적 결정사항이며, 이를 존중할 것이라는 입장을 표명하였고, 이에 반해 한국대학교육협의회 관계자는 “1학기 수시모집을 폐지하는 것은 대학의 학생선발권과 학생들의 다양한 선택 기회를 침해하는 것”이라는 반대 입장을 보여 수시모집제도의 폐지논란이 지속되고 있다.

2. 교사의 수시모집제도 집행과정

본 연구에서 면담한 현장 교사의 진술에 근거하여 수시모집제도를 집행하는 과정을 시간적 순서대로 기술하면 ‘수시모집 대비 교육→수시모집 진로지도→수시모집 지원→수시모집 합격 후 지도’ 단계로 이루어진다. 각 단계별로 교사들의 활동과 인식을 정리하면 다음과 같다.

가. 수시모집 대비 교육

수시모집을 위한 준비는 고등학교 3학년이 되기 전 겨울방학이나 3학년 2월부터 시작되어 정시모집시험이 있을 때까지 지속된다. 왜냐하면 논술과 심층면담은 수시모집에서 당락을 결정하는 전형자료일 뿐만 아니라 정시모집대상 대학 중 상위권 대학에서 중요하게 활용하는 전형자료이기 때문이다.

논술과 면접을 위한 수시모집대비반은 주로 별도의 반편성을 통해 이루어진다. 특히 논술의 경우 학생에게 개별적인 피드백이 가해져야 하는 것이므로 지도교사가 필요하며 시간의 소모도 너무 크기 때문이다. 따라서 학교에서는 ‘논술반’을 편성할 때 ‘심화반’이라는 이름을 붙여 자연스럽게 내신성적 우수학생이 지망하도록 하거나 상위 10% 이내로 학생을 선발하는 방식 등을 통해 ‘논술반’을 20~30명 정도로 제한하고 있다.

논술지도에서 교사가 별도로 준비해야 하는 시간과 노력이 크기 때문에, 논술반이 지속적으로 운영되는 것은 매우 어려운 일이다. 보통 한 번 논술지도를 담당했던 교사는 다음번에 다시 논술지도를 담당하는 것을 꺼리기 때문이다. 교사들은 학교에서 논술 및 면담을 준비시키기엔 자신들의 전문성이 부족할 뿐만 아니라 이를 위한 준비를 할 만한 시간과 자원이 부족함을 호소한다. 따라서 논술이나 면접을 위한 준비를 위해 학생이 개인적으로 사설학원에 다니는 것이 유리하다고 생각하거나 전문교사를 학교에 초빙하는 방법을 취하고 있다.

특히 비수도권 지역의 교사들은 수시모집제도는 특수목적고등학교나 강남의 고등학교에 매우 유리한 제도라고 생각하고 있다. 교사들은 서울 강남지역은 사설 학원 시설이 잘 갖추어져 있어 이 지역 학생들이 수시모집합격에 유리하며, 서울 지역에 학생을 단체로 보내는 방식으로 교육을 시키는 편이 효과적이라고 생각한다. 이 경우에도 역시 학생을 선발하는 과정은 필요하다. 학생을 선발하여 관리하는 것이 학생수가 적어 관리에 유리할 뿐만 아니라 성적이 우수한 학생일수록 교사의 지도에 잘 따르고 문제를 일으키지 않을 가능성이 높기 때문이다. 따라서 수시모집 대비반은 대개 소수정예로 운영된다.

나. 수시모집 진로지도

수시모집에 대한 진로지도는 수시1학기 모집의 경우 소수의 학생들이 지원하기 때문에 수시모집전형이 시작될 무렵 지원을 원하는 학생들의 요청으로 이루어진다. 이에 비해 수시 2학기 모집은 1학기 기말고사 이후 전체적으로 학생을 상담하는 중에 이루어진다.

수시모집에 대한 진로지도는 주로 학생들 스스로에게 맡겨진다. 수시모집에서는 특히 전형방식이 다양하여 교사가 모든 정보를 수집하기엔 많은 시간이 소요되기 때문이다. 따라서 교사는 학생이 본인이 원하는 학교의 자료를 인터넷에서 검색해 제출하도록 하고, 교사는 이를 학생의 내신성적에 비추어 지망가능 여부를 판별해주는 역할을 담당하게 된다.

이 때, 특별히 교사의 관심을 받는 내신성적 우수학생들은 별도의 관리대상이 된다. 이 학생들의 상위권 대학 합격 여부에 학교의 명예가 달려있기 때문이다. 따라서 교사들은 특별히 논리력․발표력이 뛰어나거나 성적이 우수한 학생들을 위해서는 별도의 정보를 수집하여 이들의 수시모집지원을 독려한다.

다. 수시모집지원

수시1학기 모집은 1학기 말에 이루어지며, 수시2학기 모집은 2학기 중에 예측할 수 없이 이루어진다. 일반적으로 한 학급에서 수시1학기 모집에 합격한 학생들이 많은 경우 2학기 학급 운영에 어려움을 겪게 된다. 수시1학기 모집에 합격한 학생들이 2학기 수업에 전혀 참여하지 않기 때문에 학급분위기를 흐릴 수 있기 때문이다. 특히 수시1학기 모집에서 합격한 학생이 하위권 학생인 경우 학급 분위기는 더욱 산만해지기 쉽다. 따라서 교사는 수시1학기 지원을 명시적으로 상위 10%로 선별하여 자제시키거나 소신껏 쓰되, 붙을 가능성은 별로 없음을 강조하여 학생들이 스스로 알아서 지원하지 않도록 한다.

교사들이 수시모집제도를 탐탁치 않아 하는 까닭은 수시1학기 모집을 하는 학교가 썩 좋은 학교가 아니라고 생각될 뿐만 아니라 준비해야 하는 서류가 부담스럽기 때문이기도 하다. 많이 간소화되었다고는 하나 여전히 수시모집을 위한 서류는 교사의 부담이며, 수업지도 이외에 이전에는 하지 않았던 새로운 업무를 한다는 것이 쉽지는 않기 때문이다. 특히 비수도권에서는 수시모집제도는 특수목적고등학교를 위한 제도라 생각하며, 암묵적으로 고교등급제가 적용되기 때문에 비수도권에서는 합격할 가능성이 매우 낮은 제도라고 생각하고 있었다.

라. 수시모집 합격 후 지도

수시1학기 모집에 따른 합격생은 여름 방학 중에 발생하고, 수시2학기 모집에 따른 합격생은 2학기 중에 발생한다. 이로 인해 교사들이 가장 크게 어려움을 겪는 것은 수시합격생으로 인한 학급운영상의 어려움이다. 우선 수시합격생으로 인해 수시모집에 합격하지 않은 학생들이 수업분위기가 흐려진다고 생각하고 있으며, 이에 따라 수시모집 합격생들에 대한 관리 문제가 대두된다. 학교에서 수시모집 합격생을 위한 최대한의 배려라 함은 학생을 정규수업이 끝나기 전인 오전수업만 참여하게 하거나 수시모집 합격생의 책상을 뒤로 빼서 학생의 자유를 보장해주는 형식으로 이루어졌다.

시․도교육청에서는 수시모집 합격생에 대한 교육을 실시하라는 요청을 하지만 교사에게는 수시모집 합격생에 대한 별도의 교육을 실시할 만큼의 정신적․시간적 여유가 없다. 교사들은 수시모집에 합격한 학생들의 요구가 너무 다양하여 그 다양한 수요를 충족시켜줄 만큼 고등학교 교사의 시간과 자원이 충분하지도 않고, 그럴 필요도 없다고 생각하고 있었다. 교사들은 학생이 대학에 합격함으로써 고등학교에 다니는 소기의 목적을 달성했다고 생각하고 있었으며, 수시모집 합격생이 더 이상 고등학교 수업을 들을 것이라고 기대하지 않았다. 오히려 수시모집에 합격한 학생은 대학에서 관리하고 지도해야 한다고 생각하고 있었다. 따라서 수시모집 합격생에 대한 교육은 대체로 학교차원에서 이루어지지 않고 학생들 스스로 사설 학원에 다니는 형식을 취한다.

Ⅳ. 종합적 논의

이 장에서는 교사가 과연 일선관료로서의 특성을 가지는지 분석하고, 교사의 직무환경과 대응전략이 Lipsky의 이론에 비추어 어떠한 형태로 나타나는지 드러내고자 한다.

1. 교사의 일선관료로서의 특성

Lipsky는 일선관료에 대해 ‘정부를 대표하여 시민과 직접 계속적으로 접촉하는 사람들’이라고 정의하고 '교사, 경찰, 복지요원, 하급법원의 판사' 등이 이에 해당된다고 하였다(Lipsky, 1976: 196). 이들은 규칙적인 직무과정에서 시민들과 끊임없이 상호작용을 하고, 관료조직 내에서 직무를 수행하지만, 직무의 자율성이 광범위할 뿐만 아니라 시민들에게 미치는 잠재적 영향력 또한 상당히 광범위하다(Lipsky, 1976: 197). 이는 Lipsky의 일선관료란 1) 정부를 대표하고 2) 서비스 대상과 직접 접촉하며 3) 직무의 자율성을 가져야 하는 집단임을 의미한다.

이에 비추어, 교사집단이 Lipsky가 규정한 일선관료로서의 조건을 충족시키는지의 여부를 교사에 대한 법률로서의 의무와 직무의 속성을 검토함으로써 다음과 같이 고찰해 볼 수 있다. 우선, 교사는 교육을 통해 국민 전체에 봉사할 것이 기대되며(교육공무원법 제1조), 이는 교사가 정부를 대표하여 국민전체의 이익과 정책의 장기적 효과를 고려해야 함을 의미한다(표시열, 2000: 3). 또한 교사는 서비스 대상인 학생과 끊임없이 접촉하며, 전문성과 자율성을 교육의 자율성 보장 원칙을 통해 법적으로 보장받고 있다(헌법 제31조). 교사의 자율성은 법으로 보호받을 뿐만 아니라 직무의 속성상 필연적으로 발생한다(Bidwell, 1965: 975). 즉, 교사의 가르치는 일은 다양한 학생을 대상으로 외부적으로 기대되는 학습내용을 전달하고 보살피는 역할을 의미하며, 이는 교사의 자율적인 판단에 의거하는 행위로 귀결된다(Bidwell, 1965: 975).

이와 같이, 교사의 정부대표성, 학생과의 끊임없는 상호교류, 자율성 등의 특징을 통해 교사는 Lipsky가 제시하는 일선관료모형의 일선관료에 해당함을 알 수 있다. 이하에서는 Lipsky가 제시했던 직무환경 분석과 일선관료의 대응방식이 수시모집정책에 대응하는 교사의 직무환경과 대응방식에서 어떠한 형태로 드러나는지 논의한다.

2. 교사의 직무환경 분석

가. 자원의 부족

Lipsky에 따르면(Lipsky, 1976: 198), 자원의 부족은 예산, 인력, 조직의 부족 등으로 나타난다. 본 연구에서 교사들은 수시모집제도로 인해 과중한 업무를 책임지고 있어 시간의 부족 현상을 겪고 있었는데, 이는 금재덕(1998)의 연구결과와 일치한다. 즉, 다른 학년의 교사들이 일반적인 교수-학습 활동과 기타 행정적 업무처리를 담당하는데 비해, 고3 지도교사들은 다른 학년의 교사업무뿐만 아니라 입시지도를 맡게 됨으로써 업무량이 증가한다고 인식하고 있었다. 실제로, 하루 6시간의 수업을 진행함과 동시에, 자율학습 감독, 보충수업 지도, 입시상담, 행정업무 처리 등이 매일 반복되고 있어서, 한 가지 업무에 집중할 수 있는 시간이 절대적으로 부족한 것으로 나타났다.

학생들이야 1년 반짝 입시준비하면 그만이지만, 교사는 무슨 죄입니까. 고3 담임을 맡으면 그 해엔 인간다운 생활은 포기해야 돼요(수도권 인문계고 교사 김근석).

휴일도, 방학도 없는게 고3 담임인데, 이것도 한 두 번 맡다보면 경력자 우대니 뭐니 해서 하던 사람만 계속 하게 됩니다(비수도권 인문계고 교사, 김병택).

이는 인력부족 현상과 맞물려 있는데, 학교에서 고3 학생의 진로를 지도할 수 있는 교사를 별도로 두고 있는 학교가 많지 않을 뿐만 아니라 있다 하더라도 진로주임교사 1인에 불과하여 고등학교 3학년 전체 학생의 진로를 지도하기에는 턱없이 부족하였다. 이러한 인력부족 현상과 함께 조직적 지원도 부족하였다. 즉, 교사가 수시모집 지도에 활용할 수 있는 정보경로는 사설학원의 자료집과 인터넷의 학교소개 홈페이지가 전부였으며, 이를 보완하기 위해 교사가 개인적인 경로를 통해 알게 되는 정보가 대부분이었다. 이는 학교 혹은 교육청 등의 기관을 통해 고3 교사를 연수하는 등의 조직적 지원을 하지 못하기 때문에 나타나고 있는 현상이다.

나. 육체적·정신적 위협

Lipsky가 설명하는 위협과 도전은 일선관료의 업무환경이 육체적·정신적 위협을 내포하고 있음을 의미한다(Lipsky, 1976: 198). 교사의 경우, 이러한 위협은 일차적으로 과다한 업무와 초과 근로시간으로 인한 만성적 피로로 나타난다. 고3 담임교사는 야간 자율학습에 매여 있고, 주말 중 적어도 하루는 꼬박 학교에서 학생을 지도하며, 방학도 거의 일주일 정도밖에 주어지지 않는다. 따라서 고3 담임교사는 심각한 육체적 피로에 시달리고 있다.

고3담임 하면서, 없던 병까지 생기는 선생님도 있어요. 선생이 무슨 기계도 아니고… 가끔씩은 너무너무 힘들다는 생각이 너무 많이 들어요(수도권 실업계고 교사, 정은이).

고3 담임은 1인 10역은 되는 거 같아요. 가르치는 일 말고도 할 일이 너무 많은데, 하나라도 실수가 허용되는 일이 없어서 너무 긴장되고 힘들어요. (수도권 실업계고 교사, 김병미)

뿐만 아니라 고3 담임교사에 대한 평가는 학생의 대학 합격률에 따라 결정되기 때문에 신체적 피로보다 훨씬 심각한 정도로 정신적 스트레스에 시달리고 있다. 교사는 사설학원의 정보자료에 의존하면서도, 이보다 더 효과적인 분석과 지도로서 학생을 대학에 입학시켜야 한다는 중압감에 상당히 시달리고 있었다. 특히 사립학교의 경우에는 학생의 당락이 교사의 능력을 대변하는 것으로 여겨져, 신분 위협의 두려움을 겪고 있기도 하였다.

우리 사립 같은 경우는 고3 담임은 하던 사람만 계속 해요. 우선은 애들을 많이 대학에 보내야 하니까… 학생들 시험 보듯이, 우리 교사들은 어느 대학을 얼마나 보냈냐 하는게 성적이 되니까요(수도권 인문계고 교사, 박미문).

다. 직무수행에 대한 기대

Lipsky는 일선관료가 모호하고 상당히는 상반되는 역할기대를 요구받고 있음을 지적하고 있다(Liksky, 1976: 200). 고3 교사의 경우 특히 극명하게 대립되는 정책결정자와 정책대상자의 요구를 받고 있다. 즉, 정책결정자는 수시모집제도를 통해 각 학교에서 학생의 특징을 잘 파악하고 이에 적합한 학생지도를 통해 학생의 적성에 맞는 진학이 이루어지기를 기대하고 있는 반면, 정책대상집단인 학생 및 학부모들은 적성을 고려하기보다는 소위 ‘상위권 대학’에 진학하기를 요구하기 때문이다. 때로는 학생의 요구와 학부모의 요구가 대립되기도 하며, 학교의 명예를 위해 우수대학에 많은 합격자를 내기를 원하는 학교관리자와 자신이 원하는 대학에 가고자 하는 학생의 요구 사이에서 갈등하기도 한다.

우리 학교 같은 경우엔, 공부 좀 하는 애들은 서울에 보내려고 합니다. … 과를 좀 낮춰서라도 수도권에 보내려고 하는데, 애들 적성하고 얼마나 맞을지 그건 좀 걱정이 되곤 합니다(비수도권 인문계고 교사, 박희규).

3. 교사의 대응방식 분석

위와 같은 직무환경 속에서 살아남기 위한 전략으로 일선관료는 단순화와 정형화의 방식을 선택하게 된다.

가. 단순화: 정보의 단순화

수시모집제도에서 단순화 전략은 교사의 수시모집에 관한 진로지도 과정 중 정보수집과정에서 주로 나타난다. 정보의 단순화는 정보 범위의 단순화와 경로의 단순화의 형태로 나타나게 된다. 즉, 교사는 수시모집 자료수집의 단계에서 모든 학교에 대한 정보를 파악해야 한다는 부담을 덜기 위해 1차적으로 학생들이 진학을 희망하는 학교를 조사해오게 한다.

이는 교사가 정보를 수집해야 하는 대상 대학의 범위를 축소화시키게 된다. 이를 정보 범위의 단순화라 한다면, 경로의 단순화는 대학에 대한 정보를 수집하는 과정의 단축을 의미한다. 즉, 교사가 우선적으로 모든 대학의 정보를 파악하기보다는 학생이 희망하는 대학을 1차적으로 조사하게 함으로써 교사가 정보를 파악하는 단계를 생략하여 교사에게 입수되는 정보를 단순화시키는 방식을 말한다. 또한 교사들은 진로지도 과정에서 교사가 보다 익숙한 대학에 진학을 권유하고 있었다. 이는 박진영(2000)의 연구에서 공공근로사업의 신청자를 선정하는 과정에서 새로운 정보를 수집하기보다는, 익숙한 정보를 활용하는 공무원의 행태를 분석한 결과와 일치하며, 이러한 정보의 단순화는 진로지도에 대한 부담을 덜고자 하는 교사의 전략으로 이해할 수 있다.

교사가 컴퓨터가 아닌 이상 다 알고 있을 수는 없잖아요. 어차피 우리 학교 수준에서는 애들이 가는 학교는 고만고만해요. 그래서 작년 진학자료집 많이 보거든요. 애들 선배들이 갔던 대학교가 대충 어떤지 알고 있으면 지도하기 훨씬 편해요. 애들한테도 원하는 대학교를 먼저 조사해 오라고 해서 그 대학 중심으로 저도 공부해요. 안 그러면 수 백 개 대학, 수 십 개 자료, 수 십 명 학생…, 다 어떻게 지도해요? (수도권 인문계 교사, 전미영)

가나다 학군처럼 학교마다 좀 일정한 틀이 있으면 좋겠어요. 학교도 워낙 많고, 애들 의견도 다양해서 그걸 다 교사가 알고 가르치기엔 너무너무 힘들어요. 그래서 학기 초에 애들한테 얘기를 해요. 1차로 학교를 조사해오면 2차에 내가 검토해 주고, 그걸로 3차에 같이 상담하고, 갈만한 학교를 몇 개로 좁혀서 다시 집중 조사하고... 그렇게 하지 않으면 지도 못해요. 골치 아파서. (비수도권 인문계고 교사, 김정숙)

나. 정형화: 대상의 범주화와 업무의 범주화

정형화는 업무가 수행되는 방식을 교사 나름의 방식으로 규칙적이고 습관화된 방식으로 재정의하는 과정으로 나타난다. 이는 정책 집행 대상의 범주화와 업무의 범주화로 나뉠 수 있다.

1) 학생의 범주화

학생을 범주화한다는 것은 Lipsky의 이론에서 고객집단을 재정의하는 방식을 의미하는데, 김순양(2002)은 연구에서 기초생활보장 수급자를 선정하는 과정에서 일선관료가 어떻게 정책대상을 분류하는지를 드러내었다. 본 연구에서 교사의 학생에 대한 범주화는 수시모집 대비 교육, 진로지도, 지원, 합격 후 지도 등의 각 단계에서 일반적으로 나타나고 있었다.

가) 선별적 지도: 수시모집 대비 교육단계

수시모집을 대비하여 교육시키는 단계에서 교사는 학생을 면담 및 심층면접 등의 교육이 필요한 집단과 그렇지 않은 집단을 내신성적을 기준으로 선별하여 지도하고 있었다. 이러한 선별이 이루어지는 이유는 논술 및 심층면접의 경우 학생에게 일일이 피드백을 주어야 하고, 이는 더 많은 노력과 시간이 소모되기 때문이었다. 교사는 부족한 자원을 극복하기 위한 전략으로 선별적 지도라는 범주화를 사용하고 있었다.

수시모집으로 대학가는 애들은 두 종류예요. 내신이 웬만큼 나오는 애들이나, 꼭 그 대학을 가고 싶다고 하는 애들이죠. 애들 하나하나한테 맞는 대학을 딱딱 찍어주면 좋겠지만… 처음에 반편성 될 때… 수시 쓸 애들, 정시 갈 애들, 이렇게 나름대로 생각해 봐요(수도권 인문계고 교사, 심원우).

나) 성적우수아의 특별관리: 수시모집 진로지도

이는 학생의 수시모집 지원 전 교육단계에서 뿐만 아니라 진로지도에서도 나타나고 있었다. 즉, 교사는 특별히 성적우수아를 선별하여 별도로 관리하였는데, 이는 우수대학의 합격자수가 학교의 명예를 결정하기 때문이다. 이러한 학생을 위해서는 교사 스스로 우수한 대학의 전형 내용을 숙지하고 이에 적합한 학생을 지원하게 하는 형태로 나타났다.

반 애들이 줄고 있다고는 하지만, 하나하나 어느 대학에 맞는지 파악하기라는게 쉬운 일이 아닙니다. 우선은 교사 입장에서 가능성이 높은 학생을 먼저 보게 되지요. … 어차피 붙을 애들이지만 좋은 학교, 좋은 과 가면 더 좋으니까, 합격 수준 높여주는 차원에서도 따로 많이 챙겨주게 됩니다(비수도권 인문계고 교사, 김현대).

다) 모집시기별 학생분류: 수시모집 지원

수시모집 지원을 위한 학생 분류는 수시1학기에는 내신성적이 우수한 학생을, 2학기에는 특기가 있는 학생을 선발하는 형태로 이루어졌다. 특히 수시1학기의 경우 상위 10% 정도의 성적우수아를 선별하여 수시모집에 지원하게 독려하고, 성적이 좋지 않은 학생이 원서를 제출하고자 할 시에는 전년도 입시자료를 보여줌으로써 지원을 자제하게 하였다.

내신 좀 잘 나오는 애들이 수시 1학기에 많이 가요. … 어떤 애들은 다른 친구들 말만 듣고 와서 터무니 없는 학교원서를 내밀기도 하는데, 이럴 땐 작년에 이 정도 성적엔 이런 학교 갔다...라고 보여주면 알아서들 조절하더라고요. (비수도권 인문계고 교사, 김장옥)

애들이 알아서 해 오긴 하는데, 그래도 좀 될 것 같은 애들은 교사가 먼저 챙깁니다(비수도권 실업계고 교사, 서정영).

라) 학교별 분류: 수시모집 합격 후 지도

수시모집 합격 후 학생지도는 학교 내에서 교사가 분류하기보다는 학교별로 분류가 일어나고 있었다. 즉, 성적우수아가 많이 수시모집에 합격한 학교의 경우에는 학생에게 자유시간을 주는 방식으로, 성적이 우수하지 않은 학생이 수시모집에 합격한 학교의 경우에는 학생을 학교에 반드시 출석하여 통제하는 방식으로 지도하는 경향이 나타났다.

애들이야 어차피 노는거고, 말로는 자기계발 뭐 하는데, 그냥 영어학원 다니고 운전면허 따고 소설책 읽고... 그 정도예요. 그렇다고 학교에 오지 말라고 하면 밖에서 무슨 사고가 날지 몰라서 그렇게도 못하거든요. 작년에는 합격한 애들만 책상을 따로 뒤로 빼서 얼굴만 보이게 얕은 칸막이를 쳐 줬어요. … (수도권 인문계고 교사, 정미인)

학생도, 교사도 고역이예요. 합격한 애들은 자기가 이제는 고등학생이 아니라 대학생이라고 생각하거든요(수도권 인문계고 교사, 이혜선).

2) 업무의 범주화

업무의 범주화는 교사가 자신에 대한 역할기대를 재정의함으로써 자신이 할 수 있는 업무와 그렇지 않은 업무로 분류하는 방식으로 나타난다. 업무의 범주화와 관련하여 최동훈(2006)은 주차단속원에 대한 연구를 통해 일선관료들의 업무범주화를 집중적으로 분석하였다. 교사의 업무 범주화는 학생 범주화와 마찬가지로 수시모집의 집행과정 전반에 걸쳐 광범위하게 사용되고 있었다.

가) 외부에의 위임: 수시모집 대비 교육

교사는 수시모집을 대비하여 교육시키는 단계에서 교사는 학생의 논술과 심층면담을 지도하는 것이 교사가 해야 하는 일로 생각하기보다는 외부의 전문가가 전담하거나 사설학원에서 지도하는 것이 더 효과적이라고 생각하고 있었다. 또한 수시모집에 대비하여 학생들이 적성시험을 준비하는 것 역시 교사가 지도하기보다는 학생 스스로 학원에 다니거나 자료를 수집하여 준비하는 것으로 규정함으로써 교사의 업무를 재정의하고 있었다.

학교에서 일반 수업에, 입학원서 작성에, 보충수업에, 거기에다 논술 지도와 면접지도까지 다 하기는 어렵습니다. 차라리 그런 게 필요한 학생들 따로 모아서 학원 강사 불러다가 가르치는게 서로서로 나아요.(비수도권 인문계고 교사, 박희규).

나) 학생에의 위임: 수시모집 진로지도

교사는 수시모집에 대한 진로지도 과정에서 정보수집을 전적으로 학생의 의무로 규정하고 이에 대한 조언과 상담만을 교사의 업무로 규정하여 학생이 지원할 대학에 대한 파악을 학생의 책임으로 돌리는 것으로 나타났다. 또한 교사 중에는 수시모집에 대해 고교등급제가 적용되거나 논술 등 대학별고사의 영향력이 크기 때문에 특목고를 위한 전형이라고 암묵적으로 생각하고 있었다. 이러한 생각은 일반고에서 수시모집에 성공적으로 대비하는 것은 불가능하다는 인식으로 이어져 수시모집에 대한 대비는 일반고 교사가 할 수 없는 영역의 것으로 규정하고 있었다.

대학가는 사람은 학생 본인이니까, 본인이 제일 잘 알고 있을 수밖에 없어요. 우리는 그냥 지도만 하고 방향만 잡아주는 겁니다. 학생이 알아오면 검토해 주는게 가장 안전하고 효과적이예요. (비수도권 인문계고 교사, 이봉철)

합격한 학생들이 너무 놀고 있는거 같아요. 그래서 다른 애들 원서 쓸 때 인터넷 자료도 같이 찾게 하고, 서류 준비 같은 잘잘한 일들 시키고 그래요. 아무래도 원서 쓰고 면접이랑 경험 있는 애들이니까, 다른 애들한테 도움을 줄 수 있는거 같더라고요.(비수도권 인문계고 교사, 이성의)

다) 성과위주의 진로지도: 수시모집지원

교사의 수시모집 진로지도는 학부모 혹은 학교관리자로부터 인정받을 수 있는 우수 대학에 학생을 합격시키는 것을 우선시 하거나 학생의 교과성적에 비추어 합격할 가능성이 높은 대학에 지원하게 하는 형식으로 나타나고 있었다. 이는 교사에게 기대되는 역할이 학생이나 학부모, 사회, 혹은 학교관리자 등에 따라 다양하기 때문에 나타나는 현상으로 특히 학교의 명예를 높일 수 있는 합격률이나 우수대학 합격생 확보를 주된 업무로 규정하는 교사의 태도에서 발견된다.

학교마다 어느 학교 누구누구 합격했다, 이거 현수막 붙이는거 적잖이 부담됩니다. 한 지역 안에서 고등학교 수준이래봐야 거기서 거기겠지만, 학교 입장에서는 그래도 알아주는 학교에 애들 많이 보내는게 전체적으로 많이 합격하는 것 보다 이익이 된다고 봐야죠. 저희도 은근히 다른 선생님들하고 경쟁도 되고요. 애들한테 적합한 대학을 보내는 게 제일 중요하지만, 이름 있는 대학 많이 보내는 것도 무시 못해요. 그래서 합격 수준을 높이는 것과 합격생 수를 늘리는 것 다 신경써야 합니다. (비수도권 인문계고 교사, 정용준)

라) 대학에의 위임: 수시모집 합격 후 지도

교사의 업무규정 축소는 수시모집 합격 후 학생을 지도하는 과정에서 극명하게 나타난다. 교사는 수시모집을 통해 합격한 학생에 대해서는 일단 고등학교에서 목적하고 있는 바를 달성했다고 간주하고 그 학생을 지도하는 것에 대해서 자신의 업무라기보다는 대학의 역할이라고 생각하고 있었다. 혹은 학생을 지도하고 싶지만 합격생들이 요구하는 학습의 내용이 너무 다양하기 때문에 이를 채워줄 수 있는 고등학교의 여건이 되지 않기 때문에 교사로서는 해결할 수 없는 영역이라고 생각하고 있었다. 이는 교사가 수시모집에 합격한 학생들을 지도하는 것은 나머지 다수의 학생을 지도하는 것에 비해 비효율적이라고 생각하기 때문에 나타나는 결과로 수시모집에 합격한 학생들의 학습권을 저해하는 결과를 낳고 있다.

교육청에서는 합격생들 따로 지도해라 뭐라 공문도 날아오는데, 사실 다른 애들 대학 보내느라 바쁜데, 합격한 애들까지 관리하기는 쉽지 않거든요. 교육청말대로 지도하려면 반편성도 따로 해야 하고, 교사도 배치해야 하고, 교실도 따로 마련해야하는데, 그게 어디 말처럼 쉬운 일입니까. (수도권 인문계고 교사, 엄종윤)

대학에서는 관리도 안 할거면서 애들은 뽑아가지고.... 고등학교에다 대고 대학에서 필요한 사람을 요구하는게 말이 됩니까(비수도권 인문계고 교사, 박용연).

Ⅴ. 결론 및 시사점

본 연구 결과 수시모집제도와 관련하여 교사는 시간적, 인적, 조직적 지원이 부족한 자원 부족의 상태에 있었으며, 연속된 야근으로 인한 신체적 피로와 학생의 합격률에 대한 걱정으로 인한 정신적 스트레스를 받고 있었다. 교사는 또한 학생, 학부모, 학교 관리자 및 사회로부터 기대되는 역할이 서로 상충하는 경우 이로 인한 갈등을 겪고 있었다. 이로 인해 교사는 학생을 활용하여 정보를 단순화하거나 자신의 선입견에 따라 학생을 범주화하고 업무를 재정의하는 방식으로 과도한 업무량을 조정하는 경향을 보였다. 이러한 교사들의 직무환경 대응전략으로 인해 수시모집제도는 도입 당시 기대되었던 학생들의 적성에 맞는 진로지도를 기대할 수 없게 되었으며, 모든 학생이 수시모집제도로 인해 혜택을 받기보다는 성적에 따라 선별적으로 혜택을 받는 결과를 낳게 되었다. 이는 수시모집제도가 정책결정자들의 의도와는 다르게 집행되고 있는 학교 현장의 모습을 드러내고 있는 것이며, 이는 학교 현장을 고려하지 못한 정책결정으로 인한 필연적 결과라고도 할 수 있을 것이다.

본 연구를 통해 수시모집제도 개선을 위한 시사점, Lipsky의 이론에 대한 시사점, 교육에서의 정책집행에의 시사점, 교육에서의 정책연구에의 시사점 등을 찾을 수 있었다. 첫째, 수시모집제도의 개선을 위한 시사점으로는 수시모집제도의 도입취지를 살리기 위해서는 교사의 직무환경 개선을 통해 교사의 스트레스를 감소시켜줄 필요성이 있음을 지적할 수 있다. 즉, 수시모집제도로 인해 교사의 업무부담은 증가하였으나 이를 위한 인적․시간적․조직적 지원이 부족하여 교사가 학생의 적성에 맞는 다양한 전형양식에 부합하는 진로지도 및 교육을 하지 못하고 있음을 감안하여, 이를 개선시키기 위한 조치가 필요하다. 따라서 수시모집제도와 관련된 교육부 부처 및 관련 조직에서의 정확하고 유용한 정보의 제공 및 연수, 수시모집 합격생에 대한 교육 프로그램 제공, 전형요소의 부분적 범주화 등의 보완장치를 통해 교사의 업무부담을 경감시킬 필요가 있다.

둘째, Lipsky의 이론에 대한 시사점으로는 Lipsky 모형 중 일선관료의 대응전략을 정교화할 필요성이 있다. 본 연구결과에 따르면, Lipsky가 제시하는 직무환경의 어려움을 해결하기 위한 일선관료들의 전략의 형태가 Lipsky가 제시한 것처럼 뚜렷이 각각의 어려움에 따라 일대일 대응관계로 나타나는 것 같지는 않다. 즉, Lipsky는 부족한 자원을 대처하기 위한 방법, 육체적․정신적 위협에 대처하기 위한 방법, 상반된 기대에 대한 대처 방법 등이 지름길전략, 회피전략, 역할기대의 재정의 등으로 각각 다르게 나타나고 있음을 기술하고 있으나 실제에서는 그렇게 뚜렷이 구분되지 않으며 복합적으로 작용하고 있음을 발견할 수 있었다. 또한 Lipsky가 제시한 단순화와 정형화의 전략이 어떻게 관련을 맺고 실제에서 드러나는지가 명확하지 않다. 따라서 앞으로의 연구를 통해 일선관료들의 전략에 대한 구체화와 명확화가 필요할 것으로 보인다.

셋째, 교육에서의 정책집행에 대한 시사점으로는 정책집행에서 일선관료인 교사의 역할과 학교조직의 성격에 대한 고찰이 필요하다는 것이다. Lipsky의 일선관료모형은 교사의 재량권 행사로 인해 중앙의 정책이 왜곡되거나 단순화되어 집행될 수 있음을 나타내고 있다. 즉, Lipsky의 모형은 중앙의 교육정책이 의사결정자가 기대하듯이 학교 현장에서 기대한 바와 같이 실행되지 않고 있음을 보여주고 있다. 이는 Weick(1982, 1985)이나 Meyer와 Rowan(1978)이 언급한 학교조직의 구성요소 간 혹은 구조와 활동 간의 느슨한 결합의 속성에 기인하는 것으로 설명될 수 있다. 따라서 앞으로의 교육정책에서의 의사결정과정에서 교육정책이 실현되는 학교조직의 속성이나 교사의 직무환경 및 재량권 등이 함께 고려되어야 할 것으로 보인다.

넷째, 교육에서의 정책연구에 대한 시사점으로는 앞으로의 교육정책 연구에서 교육집행에 관한 연구가 활성화될 수 있기를 기대한다는 것이다. 지금까지의 교육정책 연구는 정책의 기획이나 의사결정 등에 초점을 두어 이루어져 온 경향이 크다. 이는 전형적인 하향식 방식의 정책결정모형에 근거하고 있다. 그러나 점차 교육정책에서 정책의 집행자인 교사 및 일선관료 등의 권한과 목소리가 높아지고 있다. 이는 단순히 교육정책의 의사결정과정에서 그들의 목소리를 반영하는 것뿐만 아니라 실제로 교육정책이 어떻게 실현되고 있는가에 관한 고찰이 필요함을 의미한다. 본 연구는 대표적인 상향식 정책집행 모형에 근거하여 이루어졌다. 이는 실제의 교육집행과정을 드러내보일 수 있다는 점에서 큰 장점을 갖는다. 따라서 앞으로의 연구에서는 수시모집제도 외에 다른 교육정책에서 일선관료의 대응방식이 정책의 성공적 집행여부에 미치는 영향을 분석하는 등의 연구를 진행시켜 현장에서의 교육집행의 실제를 드러내어 중앙의 교육정책이 현장에서 어떻게 집행되고 있는지 지속적으로 분석될 수 있기를 기대한다.

참고문헌

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조선일보 2005.12.26. 수시 1학기 모집 폐지 의미와 전망.

조선일보 2005.12.27 7개 사립大 수시 1학기 폐지…연세·고려·이화여대 등… 현 高1부터 “1년내내 입시관리 매달리는 부작용”

교육법에서의 명확성 원칙

한국교육학회 2006 춘계학술대회

한국교육행정학회  손희권

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손희권(명지대학교)

Ⅰ. 서론

법률로 규제되는 내용의 공정한 고지(fair notice) 또는 경고(warning)를 통하여 그 적용대상자에게 장래의 행동지침을 제공하고 법집행자에게 객관적 판단지침을 제시함으로서 자의적인 법 해석 및 집행을 예방하고 국민의 신뢰를 보호하며 법적 안정성을 확보하기 위하여 법률은 명확한 용어로 규정될 필요가 있다(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정). 그러나 일반적으로 법률은 그 규율대상이 복잡하고 다양하며 변화가 많은 반면에 그 문장을 되도록 간결하게 표현할 필요가 있으므로 법률로 규율되는 내용은 필연적으로 일반적이고 포괄적일 수밖에 없다. 더욱이 언어의 의미는 그 사용자에 따라 달리 해석될 수 있고 시간이 지남에 따라 변할 수도 있기 때문에 일의적인 의미를 가지는 언어를 사용하여 법률을 제정 또는 개정한다는 것은 매우 어려운 일이다.

이러한 이유 때문에 헌법상 용인될 수 있는 명확성의 한계를 설정할 필요가 있다. 이러한 한계는 법률로 규율하는 목적, 내용, 대상 등에 따라 달리 판단해야 할 문제이므로 하나의 기준으로 재단하기에는 어려움이 따른다. 그러므로 명확성의 한계를 보다 명료화하기 위해서는 구체적인 사건 속에서 법원이 이를 어떤 근거에 따라 어떻게 설정하고 있는지를 살펴볼 필요가 있다.

이에 본 연구에서는 교육법에서의 명확성 원칙에 관한 헌법재판소 결정을 비판적으로 검토하려고 한다. 본 연구에서 헌법재판소 결정에 초점을 맞추는 이유는 다음과 같다. 먼저 한국은 법치주의를 헌법의 기본원리로 하고 있고 법 중의 최고법은 헌법이므로 상위법 우선의 원칙에 따라 헌법에 위반되는 법률은 그 효력을 상실하게 된다.

다음 공동체 내에서의 분쟁은 합리적인 잣대에 따라 조정되거나 해결되어야 하는 데 법은 분쟁해결의 기능을 지니고 있고 법 중의 근본법은 헌법이므로 분쟁해결은 헌법에 기초해야 한다. 마지막으로 헌법재판소는 국내 최고의 법원으로서 국가권력의 부당한 행사로부터 국민의 기본권을 보호하는 역할을 수행한다.

본 연구에서 검토할 헌법재판소 결정은 헌법재판소 창립연도인 1989년부터 본 논문 제출마감일인 2005년 4월까지 헌법재판소가 내린 명확성의 원칙에 관한 교육 판례들이다. 이 판례들은 헌법재판소 홈페이지, Law Korea CD-Rom, 법고을 CD-Rom 등에서 교육과 명확성이라는 용어로 검색하였다.

보다 구체적으로 본 연구에서는 다음 네 가지 연구문제를 살펴보려고 한다. 첫째, 명확성의 원칙은 헌법상 다른 원칙과 어떤 관계에 있는가? 둘째, 명확성을 누가 판단해야 하는가? 셋째, 명확성의 원칙 위반 여부를 판단하기 위하여 어떤 경우에 어떤 기준을 사용해야 하는가? 끝으로, 명확성은 어떤 준거에 따라 판단해야 하는가?

Ⅱ. 명확성의 원칙과 헌법상 다른 원칙과의 관계

헌법재판소는 명확성의 원칙을 평등권, 과잉금지원칙, 그리고 본질적 내용 침해 금지의 원칙과 연관시켜 판시하고 있다. 우선 명확성의 원칙을 공무원연금법 제64조 제1항 위헌소원 사건에서 헌법재판소는 자의적인 입법(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정)과 국가보안법 제7조 등에 관한 헌법소원 사건에서 법정의견은 평등권(헌법재판소 1995년 7월 21일 선고 94헌바27ㆍ29 병합 결정)과 연결시켜 판시하고 있다. 자의적인 입법은 상당히 모호한 용어로서 입법의 자의성의 판단준거로 입법의 과정, 내용, 결과 중 어느 것을 사용하느냐에 따라서 명확성의 원칙과의 관련성이 결정될 수 있을 것이다. 즉 입법의 과정이나 내용은 평등권 또는 평등원칙과 관련이 있는 반면에 입법의 결과는 명확성의 원칙과 관계가 있다. 또한 명확성의 원칙과 평등권은 자의 금지를 지향하고 있으나 자의 금지는 전자의 효과인 반면에 후자의 본질이므로 명확성의 원칙과 평등권을 동일선상에서 취급하는 것은 부적절하다.

또한 사립학교법 제55조 등에 관한 위헌심판 사건에서 김양균의 반대의견, 국가보안법 제7조 등에 관한 헌법소원 사건에서 법정의견, 공무원연금법 제64조 제1항 위헌소원 사건에서 법정의견, 그리고 전기통신사업법 제53조 제1항 등 위헌확인 사건에서 법정의견은 명확성의 원칙을 과잉금지원칙과 동일시하고 있다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정; 헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정; 헌법재판소 1995년 7월 21일 선고 94헌바27ㆍ29 병합 결정; 헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 그러나 이는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 먼저 명확성의 원칙은 기본권 제한의 형식 요건과 관련이 있는 반면에 과잉금지원칙은 기본권 제한의 목적 요건 및 방법 요건과 연관이 있으므로 양자를 구별하는 것이 타당하다. 다음 명확성의 원칙은 개인의 관점, 즉 개인이 예측하고 계산할 수 있는 것을 기준으로 삼는다는 점에서 독자적인 의미를 가지고 있으므로 법률이 개인의 관점에서 볼 때 너무 불명확한 경우에는 비례성 심사를 거치지 아니하고도 위헌으로 선언할 수 있으며(계희열 2004: 145; 홍성방 2006: 359) 헌법재판소도 불변기간을 불명확하게 규정한 구 국세기본법 제61조 제1항 단서를 명확성의 원칙에 위반된다고 결정하였다(헌법재판소 1996년 11월 28일 선고 96헌가15 결정).

마지막으로 국가보안법 제7조 등에 관한 헌법소원 사건에서 재판관 변정수의 반대의견은 표현의 자유를 제한하는 범죄구성요건의 명확성에서의 광범성 및 애매성을 표현의 자유의 본질적 내용의 침해로 간주하고 있다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 그러나 명확성의 원칙은 기본권 제한의 형식 요건과 관련이 있고 본질적 내용 침해 금지는 기본권 제한의 내용 요건과 연관이 있으므로 양자를 동일시하기 보다는 구별하는 것이 적절하다다.

Ⅲ. 명확성의 판단주체

헌법재판소는 명확성의 판단주체를 명확성의 원칙의 적용영역에 따라 달리 판단하고 있다.

1. 기본권 제한

헌법재판소는 기본권 제한의 경우에 명확성의 판단주체로 통상인을 제시하고 있다. 이에 대하여 다음과 같은 비판이 제기되고 있다. 먼저 통상인이 직접 명확성 여부를 판단하는 것이 아니라 헌법재판소 재판관이 통상인의 입장이 되어 이러한 판단을 함으로서 사실상 통상인의 판단을 법관의 해석으로 대체한다. 다음 통상인의 기준을 연령, 교육수준, 학력, 직업 등을 기초로 보다 세분화하여 명확성을 판단할 필요가 있다(이은구 2005: 14-15).

이 중 첫 번째 비판에는 동의한다. 왜냐하면 비교법적으로 볼 때 명확성의 판단주체로서 미국이나 독일도 통상인이나 이와 유사한 용어를 사용하고 있기는 하지만 미국의 경우 배심원 제도를 통하여 그리고 독일의 경우에도 이와 유사한 제도를 통하여 통상인이 재판의 과정에 참여하기 때문에 통상인이 통상인의 입장에서 명확성 여부를 판단할 수 있는 반면에 한국의 경우 통상인이 재판과정에 참여할 수 있는 제도가 구비되어 있지 않음으로서 통상인의 예측가능성은 통상인 자신의 직접적인 판단이 아니라 법관이 통상인의 입장에서 판단하는 것이고 이는 결국 전문성을 지닌 법관이 명확성을 판단하는 것으로 귀결된다는 문제점을 지니고 있기 때문이다(이은구 2005: 34-35).

그러나 두 번째 비판은 다음과 같은 문제점을 지니고 있다고 생각한다. 법률의 적용대상이 상기한 기준에서 동질성을 지니고 있을 때에는 타당할 수 있지만 이질적일 경우에는 어느 연령대, 어느 정도의 교육수준이나 학력, 또는 어떤 직업에 초점을 맞추어야 하느냐 하는 문제가 제기될 수 있고 잘못하면 이러한 기준에 따른 차별적 법적용으로 이어질 위험성마저 있다.

또한 헌법재판소는 통상인을 건전한 일반상식을 가진 자(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정), 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정), 보통의 상식을 갖춘 사람(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정), 보통의 지성을 갖춘 사람(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정) 등으로 이해하고 있다.

이는 다음과 같은 문제점을 가지고 있다. 첫째, 건전한 상식, 통상적인 법감정, 보통의 상식, 보통의 지성 등이 무엇을 의미하며 이를 구비하였는지 여부를 누가 어떤 기준에 따라 판단해야 하는지가 불분명하다. 둘째, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 자를 명확성의 판단주체로 사용하는 것은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 자와 그렇지 않은 자를 구분함으로서 명확성의 원칙에 근거하여 소송을 제기하는 모든 사람이 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가지지 못하였음을 의심받을 가능성이 있기 때문에 이 원칙에 근거한 소송 제기를 억제하는 부작용을 낳을 수 있다(이준일 2001: 285-286). 셋째, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라는 개념이 경험적으로 존재하는 실체가 아니라 규범적으로 구성된 가설이므로 그런 사람들이 누구인지에 대해서는 경험적 논증(확인)이 아니라 규범적 논증(평가)이 필요하다(이준일 2001: 286-287). 끝으로, 법은 감정이 아닌 이성에 근거를 두고 있으므로 법의 의미나 해석이 반드시 통상적인 법감정과 일치한다고 보기 어렵다.

2. 표현의 자유 제한

헌법재판소는 표현의 자유를 제한하는 법률의 경우에 명확성의 판단주체로 법집행자를 제시하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 이에 동의하기 어렵다. 왜냐하면 표현의 자유의 제한에서 명확성을 요구하는 취지는 이 자유가 민주주의의 초석을 이루므로 어떤 표현이 허용 또는 금지되는지 여부를 사전에 통상인이 명확히 이해하여야 자신의 표현이 규제의 대상이 될 것을 염려하여 이를 자제하는 것을 방지할 수 있기 때문인데 설사 법집행자가 법률의 의미를 명확히 이해하고 해석하더라도 표현의 주체인 통상인이 이를 명확하게 이해하지 못할 경우 표현의 자유의 위축 효과(chilling effect)가 발생할 가능성이 있으므로 이 취지에 반하기 때문이다.

3. 죄형법정주의

죄형법정주의의 경우에 헌법재판소는 명확성의 판단주체로 건전한 법관(헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정)과 통상인(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정; 헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정; 헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정)을 제시하고 있다. 이 중 통상인의 문제점은 이미 기본권 제한에서 설명한 바와 같고 건전한 법관은 죄형법정주의에서 명확성의 판단주체로는 부적절하다고 생각한다. 왜냐하면 죄형법정주의는 법률 없으면 범죄도 없고 형벌도 없다는 의미이므로 법률의 적용을 받는 행위자에게 행위규범으로서의 역할이 일차적으로 요구되고 이로 인하여 법률의 전문가인 건전한 법관이 법률의 의미를 명확하게 이해하고 해석할 수 있더라도 법률의 적용을 받는 행위자가 법률의 의미를 명확하게 해석하기 곤란한 경우에는 이 행위자에게 어떤 행위가 허용 또는 금지되는지에 대한 명확한 지침을 제공하지 못함으로서 이들의 인권을 침해할 소지가 있기 때문이다.

또한 헌법재판소는 통상인을 사회평균인(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정), 사물의 변별능력을 제대로 갖춘 일반인(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정), 건전한 일반상식과 통상적인 법감정을 가진 자(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정; 헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정), 보통의 상식을 갖춘 사람(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정), 보통의 지성을 갖춘 사람(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정) 등으로 규정하고 있다. 이러한 통상인의 정의는 기본권 제한에서 언급한 정의에 사회평균인을 추가한 것에 불과하므로 이에 대한 비판은 이미 기본권 제한에서 언급한 바와 같다.

4. 위임입법

위임입법의 경우에 헌법재판소는 명확성의 판단주체를 수범자와 행정청으로 제시하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정; 헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정). 이에 동의한다. 먼저 위임입법의 경우 일반 국민에게 적용되는 것은 법률이 아니라 위임명령이고 행정청이 입법자의 의도를 정확하게 이해해야 명령에 규율할 내용을 보다 명확하게 규율할 수 있고 자의적인 법 제정이나 집행을 방지할 수 있다. 다음 법률에서 명확성이 요구되는 이유는 수범자인 국민에게 공정한 고지 또는 경고를 통하여 예측가능성을 고취시키기 위한 것이다.

Ⅳ. 명확성의 판단기준

헌법재판소는 명확성의 원칙이 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것이 아니라 개개의 법률이나 법조항의 성격, 각각의 구성요건의 특수성, 입법배경이나 상황에 따라 명확성의 요구 정도가 달라질 수 있다는 전제 하에 명확성의 판단기준을 완화된 기준과 엄격한 기준으로 구분하고 있으며 각 기준의 구체적 내용은 명확성의 판단준거에서 설명하는 바와 같이 법률로 규율하는 내용에 따라 차이가 있다. 여기서는 각 기준이 적용되는 경우에 대해서만 살펴보려고 한다.

1. 완화된 기준이 적용되는 경우

헌법재판소는 다음과 같은 경우에는 명확성의 요건이 완화된다고 주장하였다. 첫째, 기본권을 제한하는 법률이지만 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이어서 입법기술상 일의적으로 규정할 수 없을 경우(헌법재판소 1991년 2월 11일 선고 90헌가27 결정; 헌법재판소 2003년 4월 24일 선고 2002헌마611 결정; 헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정). 외국 치ㆍ의과대학을 졸업한 한국 국민이 한국 의사면허시험을 치기 위해서 기존의 응시요건에 추가하여 새로이 예비시험을 치도록 하면서 예비시험을 일률적으로 3년 후로 규정한 경우(헌법재판소 2003년 4월 24일 선고 2002헌마611 결정), 중학교 의무교육의 순차적 실시만 명시하고 그 시행에 관해서는 시행령에 위임하는 경우(헌법재판소 1991년 2월 11일 선고 90헌가27 결정), 구체적인 지침이 없이 학원 강사의 자격요건을 시행령에 위임하는 경우(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정), 학력인정형태의 평생교육시설의 개념을 정의하지 아니한 채 그 지정기준을 시행령에 위임한 경우(헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정) 등이 이에 해당된다.

둘째, 개인정보수집 등 위헌확인 사건에서 법정의견은 개인정보의 종류와 성격, 정보처리의 방식과 내용 등에 따라 수권법률의 명확성 요구의 정도가 달라진다고 하면서 최소한의 개인식별정보로서 모든 행정업무 처리에 불가결한 기초정보 및 개인에 관한 의미있는 정보이기는 하지만 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보라고 할 수 없는 정보를 수집하는 경우에는 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구되지 아니한다고 결정하였다(헌법재판소 2005년 7월 21일 선고 2003헌마282ㆍ425 병합 결정). 초등학생 및 고등학교 졸업생의 성명, 생년월일, 졸업일자 등이 이러한 정보에 해당된다.

셋째, 헌법재판소는 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해하는 것이 아니라 일정한 요건 하에서 규제를 해제하여 줄 경우 위임의 명확성 요건이 완화되어야 한다고 주장하였다(헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정). 그 예로 학교환경위생정화구역 안에서 여관시설과 영업을 금지하면서 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정하는 행위 및 시설을 제외하는 경우를 들 수 있다.

끝으로, 전기통신사업법 제53조 등 위헌확인 사건에서 재판관 하경철, 김영일, 그리고 송인준의 반대의견은 위임입법의 경우 수범자에게 직접적으로 적용되는 것은 시행령 조항이므로 완결적인 명확성을 갖출 필요가 없으며 완화된 명확성이 요구된다고 주장하였다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정).

이 중 첫 번째 및 세 번째 경우에는 다음과 같은 이유 때문에 동의한다. 먼저 사실관계가 다양하거나 수시로 변할 경우 입법부가 신이 아닌 이상 이를 정확히 예측한다는 것은 불가능할 뿐만 아니라 법률의 제정 또는 개정에는 상당한 시간이 소요된다. 다음 규제 완화의 경우 침해행정이 아닌 급부행정의 성격이 강하여 당사자 또는 제3자가 피해를 볼 가능성이 침해행정보다 적다.

그러나 완화된 기준이 적용되는 네 번째 경우에는 위임입법에서의 명확성의 경우에도 그 규율내용에 따라 달리 판단할 필요가 있으므로 천편일률적으로 완결된 의미의 명확성이 요구되지 아니한다고 단정하기 어렵다. 예를 들어 이해관계인의 행정입법에의 참가절차의 보장 등 행정입법에 대한 절차적 통제가 잘 되어 있을수록 행정입법의 내용에 대한 수권법률의 규율밀도가 완화될 수 있다(박균성 2006: 154).

2. 엄격한 기준이 적용되는 경우

헌법재판소는 다음과 같은 경우에는 엄격한 기준이 적용된다고 주장하였다. 첫째, 헌법재판소는 현대 민주사회에서 표현의 자유가 국민주권주의의 이념의 실현에 불가결한 존재인 점에 비추어 볼 때 불명확한 규범에 의한 표현의 자유의 제한은 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축 효과를 수반하므로 표현의 자유를 제한하는 법률은 규제되는 표현의 개념을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요청된다고 판시하였다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정; 헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정; 헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정).

둘째, 헌법재판소는 법률이 규정한 용어나 기준이 불명확하여 그 적용대상자가 누구인지 어떠한 행위가 금지되는지의 여부를 보통의 지성을 갖춘 사람이 보통의 이해력과 관행에 따라 판단할 수 없는 경우에도 처벌된다면 그 적용대상자에게 가혹하고 불공정한 것일 뿐만 아니라 결과적으로 어떠한 행위가 범죄로 되어야 하는가를 결정하는 입법권을 법관에게 위임함으로서 권력분립의 원칙에도 반하기 때문에 침해행정과 관련된 기본권 제한 법률이 형벌에 준하는 불이익을 당사자에게 주는 경우나 죄형법정주의와 관련이 있는 경우에는 엄격한 기준이 적용된다고 주장하였다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정; 헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정). 예를 들어 사립학교법 제55조 및 제58조 제1항 제4호에서처럼 노동운동을 한 교원의 지위를 박탈하고 직업의 자유를 침해하는 경우에는 엄격한 법원칙으로서의 명확성이 요구된다.

끝으로, 헌법재판소는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우보다 엄격한 기준이 적용된다고 주장하였다(헌법재판소 2002년 7월 18일 선고 2000헌바57 결정; 헌법재판소 2004년 2월 26일 선고 2002헌바90 결정; 헌법재판소 2005년 7월 21일 선고 2003헌마282ㆍ425 병합 결정). 형벌 등에 의한 공무원 급여의 제한이 이에 해당된다.

그러나 상기한 경우에 대해서는 다음과 같은 비판이 제기되고 있다. 첫째, 전기통신사업법 제53조 등 위헌확인 사건에서 재판관 하경철, 김영일, 그리고 송인준의 반대의견은 표현의 자유의 제한의 경우 그 위반에 대한 제재가 형벌을 동반하여 위축 효과를 야기할 가능성이 있는 때에만 엄격한 기준을 적용하고 이 제재가 경미하여 형벌 또는 이와 유사한 강도의 것이라고 보기 어려울 때에는 완화된 기준이 적용되어야 한다는 견해를 피력하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 그러나 그 제재의 경중을 떠나 제재가 따른다는 사실만으로도 민주주의의 초석인 표현의 자유에 대한 위축 효과가 발생할 수 있으므로 표현에 대한 제재가 형벌이 아니라고 할지라도 엄격한 기준을 적용하는 것이 타당하다.

둘째, 엄격한 기준이 적용되는 두 번째 경우인 죄형법정주의의 경우 개개의 범죄에 부과되는 형벌 및 개개 범죄의 보호법익과 비례해서 범죄구성요건의 명확성의 요구정도를 달리 하여야 한다는 비판이 제기되고 있다(이재상 2006: 24; 임웅 2004: 486). 그러나 이러한 비판은 다음과 같은 문제점을 지니고 있다(이영희 1995: 29). 먼저 위하대상이 상이함에 따라 형벌의 적용도 달라지므로 법정형은 타당한 기준이 되기 어렵다. 다음 명확성의 원칙은 모든 형벌 규정에 동일한 방식으로 적용되며 경한 범죄라는 이유로 명확성의 요구정도가 감소될 수 없다.

셋째, 엄격한 기준이 적용되는 세 번째 경우인 부담적 성격을 가지는 규정이 완화된 기준이 적용되는 첫 번째 경우인 다양한 사실관계나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 것을 규율할 경우 완화된 기준과 엄격한 기준 중 어느 기준을 적용하여야 하느냐에 관하여 논란이 제기될 소지가 있다. 실제로 헌법재판소는 학원의설립ㆍ운영및과외교습에관한법률 제13조 제1항 등 위헌확인 사건(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정)과 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제14조 제2항 위헌제청 사건(헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정)에서 해당 법률 조항의 성격을 어떻게 파악하느냐에 따라 적용할 기준을 달리하면서 법정의견과 반대의견이 정반대의 결론을 내리고 있다.

끝으로, 박균성(2006: 154)은 국민의 이익 및 공동체에 미치는 영향이 클수록 그리고 권력성이 강한 행정권의 행사에 관한 사항일수록 위임입법에서의 명확성 요건이 강화되어야 한다고 주장하고 있다. 명확성의 원칙이 요구되는 이유가 행정 권력의 자의적 행사를 방지하는 것이고 권력성이 강할수록 행정권의 오ㆍ남용 가능성이 높으며 그 피해가 크므로 후자에는 동의하나 명확성의 원칙은 일반국민에게 공정한 고지 또는 경고를 통하여 예측가능성을 제고하는 기능을 수행하기 위한 것이므로 국민의 이익 및 공동체에 미치는 영향이 명확성의 판단기준을 결정하는 요인이 될 수 없다.

Ⅴ. 명확성의 판단준거

헌법재판소가 제시한 명확성의 판단준거는 명확성의 원칙의 적용영역에 따라 차이가 있다.

1. 기본권 제한

헌법재판소는 기본권 제한 법률에서의 명확성을 판단하기 위하여 다양한 준거들을 사용하고 있다.

김철수(2005: 706)는 기본권의 제한에는 남용을 허용하지 않을 명확성이 요구된다고 주장하고 있다.

가. 형벌에 준하는 불이익을 주는 경우

헌법재판소는 형벌에 준하는 불이익인 교원 징계와 관련된 기본권 제한 법률의 경우에 광범성, 애매성, 공정한 고지 또는 경고 등을 명확성의 판단준거로 제시하고 있다. 노동운동을 사립학교 교원의 징계 사유로 규정한 사립학교법 제55조 및 제58조 제1항 제4호에 관한 위헌심판 사건에서 재판관 김양균의 반대의견은 기본권 제한 법률에서의 명확성을 광범성 및 애매성의 관점에서 접근하고 있다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정). 이는 재판관 김양균이 노동운동을□근로자에게 인간다운 생활을 보장하고 경제적 지위를 향상시키기 위한 일체의 운동□으로 규정하면서 노동운동에 근로자의 권익 신장을 위한 표현까지 포함시킴으로서 후술할 표현의 자유의 제한에서의 명확성을 이 사건에 적용시켰기 때문에 나타난 결과이다. 그러나 교원노조가 합법화된 이후 제기된 사립학교법 제58조 제1항 제4호 위헌소원 사건에서 헌법재판소는 노동운동을 국가공무원법 제66조 제1항의 노동운동과 마찬가지로□근로3권을 기초로 하여 이에 직접 관련된 행위□로 좁게 해석하였다(헌법재판소 1999년 6월 24일 선고 97헌바61 결정).

또한 이 사건에서 김양균의 반대의견은 광범성 중 상당한 광범성(substantial overbreath)에 초점을 맞추면서 이를 그 범위의 경계 설정이 불가능하다는 의미로 이해하고 있고 광범성을 헌법상 보호되고 있는 활동까지 포함하여 국민의 기본권 행사를 위축시키고 기본권 실현에 냉각 효과를 초래하는 것으로 파악하고 있다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정). 그러나 냉각 효과는 표현의 자유의 제한에서의 명확성을 판단함에 있어서 엄격한 기준이 적용되는 이유이므로 이를 단지 광범성의 판단준거로만 활용하는 것은 광범성과 표현의 자유의 제한에서의 명확성의 내용의 또다른 부분인 애매성의 구분을 모호하게 할 소지가 있다.

마지막으로 이 사건에서 김양균의 반대의견은 기본권제한 법률에서의 애매성을 판단하기 위한 준거로□법집행기관에 의하여 자의적으로 해석ㆍ적용될 여지가 있어 기본권 보장이 유명무실하게 될 우려가 있는가?□를 제시하고 있다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정). 자의적인 법 집행의 방지는 명확성의 원칙의 기능이자 효과이므로 명확성의 판단준거로서는 타당할 수 있으나 이를 명확성의 한 부분인 애매성의 판단준거로서 사용할 경우 애매성과 명확성의 다른 부분인 광범성이나 다의성의 구분을 모호하게 할 위험성이 있다.

반면에 국ㆍ공립학교 교원을 포함한 국가공무원의 노동운동을 징계 사유로 규정한 국가공무원법 제66조 제1항에 대한 헌법소원 사건에서 헌법재판소는 기본권제한 법률에서의 명확성을 공정한 고지 또는 경고의 관점에서 접근하고 있다(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정). 이는 일반 국민의 입장에서의 명확성의 원칙의 기능과 관련이 있는 것이지만 이 조항처럼 형벌에 준하는 불이익인 징계와 관련된 경우에는 엄격한 기준이 적용되어야 하므로 공정한 고지 또는 경고는 명확성의 판단준거로서 충분하다고 보기 어렵다.

또한 이 사건에서 헌법재판소는 공정한 고지 또는 경고 여부를 이 조항과 관련된 헌법 조항의 취지 및 법원의 한정해석을 토대로 판단하였다(헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정). 이 중 법원의 한정해석은 공정한 고지 또는 경고의 기능을 충분히 수행한다고 보기 어렵다. 왜냐하면 법원의 확립된 판례를 통하여 구체적인 개념이 확정되었다는 것을 통상인들이 안다는 것은 무리가 있다(이은구 2005: 22, 27).

나. 급부의 제한 또는 박탈

헌법재판소는 급부의 제한 또는 박탈과 관련된 기본권 제한 법률의 경우에 명확성의 판단준거로 확정적 개념의 사용 여부와 대립적 해석의 가능성 유무를 제시하고 있다(헌법재판소 1995년 7월 21일 선고 94헌바27ㆍ29 병합 결정; 헌법재판소 2002년 7월 18일 선고 2000헌바57 결정). 이에 대하여 다음과 같은 이유 때문에 동의한다. 먼저 명확성의 문제는 법률에서 불확정 개념을 사용하였을 때에 발생하는 것이다. 다음 이처럼 대립적인 해석을 낳는 다는 것은 그 법률이 다의적으로 해석되어 애매하다는 것을 의미한다. 다만 첫 번째 준거의 경우  확정적 개념 또는 불확정 개념의 의미, 판단기준, 판단주체 등에 관하여 헌법재판소 결정에서 전혀 제시하지 못하는 한계가 있다.

2. 표현의 자유 제한

미국 연방대법원은 표현의 자유의 제한에서의 명확성의 원칙과 관련된 심사척도로서 애매성 무효의 원칙(the void for vagueness doctrine)과 광범성 무효의 원칙(the overbreadth doctrin)을 사용해왔다(남궁호경 1991: 259; 양건 1982: 229; 이동흡 1992: 201-224; 지성수 2001: 33-38). 애매성 무효의 원칙은 합리적인 사람(reasonable person)이 어떤 표현이 규제의 대상인지 알 수 없을 정도로 법률이 막연하다면 이 법률은 무효라는 이론이다(이동흡 1992: 221-223; 이은구 2005: 57; 지성수 2001: 36). 이 원칙은 공정한 고지 또는 경고와 자의적이고 차별적인 법집행 금지를 핵심내용으로 하고 있다(남궁호경 1991: 260-265; 지성수 2001: 36-38).

광범성 무효의 원칙은 어떤 규제 법안이 합헌적인 규제범위를 넘어서 헌법상 허용되는 표현의 자유 영역까지 포괄하는 광범위한 규정을 가지고 있는 경우에는 무효라는 이론이다. 이 원칙은 당사자의 표현이 헌법상의 보호영역에 속하지 아니한다고 하더라도 법률의 내용이 광범위하여 가상의 제3자의 헌법상 보호되는 표현까지 규제할 경우에 그 법률을 무효화 하는 것으로 이를 문면상(on its face) 무효라고 한다(남궁호경 1991: 271-272; 양건 1982: 233-234; 이동흡 1992: 202-204).

미국 연방대법원은 공무원들의 정치활동 금지와 관련된 Broadrick 사건 이후 규제의 대상이 언론(speech)인지 또는 행위(conduct)인지 여부에 관계없이 상당한 광범성 요건을 적용하고 있다(지성수 2001: 35). 상당한 광범성은 법률이 헌법상 허용될 수 없는 경우를 포함하고 있는지 여부가 아니라 장차 소송을 제기할 당사자들에 대한 수정헌법 제1조에 의한 보호가 법률에 의하여 심각하게 훼손될 가능성이 있는지 여부로 판단한다(Vincent 1984: 789, 800). 이 때 상당한 광범성은 법률로 규율하는 내용에 따라 달리 판단되고 있는 데 검열적(censorial) 법률에서는 가장 엄격한 기준이, 금지적(inhibitory) 법률에서는 보다 완화된 기준이, 그리고 교정적(remedial) 법률에서는 가장 완화된 기준이 적용된다(양건 1982: 239; 이동흡 1992: 210-212).

양 원칙은 모두 표현의 자유의 위축 효과를 방지하자는 공통된 취지를 가지고 있다(양건 1982: 230; 이동흡 1992: 221-223). 그러나 애매성 무효의 원칙은 어떤 행위를 금지 또는 요구하는 법률에서 사용된 언어가 막연하여 보통의 지성을 가진 사람이 그 의미를 어림짐작할 수밖에 없고 그 적용여부에 관하여 의견이 달라지는 경우에 이 법률을 무효화하는 것인 반면에 광범성 무효의 원칙은 법률이 비록 불명확하거나 부정확하지 아니하더라도 주가 합헌적으로 규제할 수 있는 행위를 통제 또는 방지한다는 목적을 불필요하게 광범한 적용범위를 가지는 수단에 의하여 성취하고 그 결과 수정헌법 제1조가 보호하는 자유의 영역을 침해할 경우 이 법률을 무효화하는 것이다(Zwickler 1967: 241).

한국 헌법재판소도 이를 수용하여 애매성(막연성 또는 애매모호성)과 광범성을 표현의 자유의 제한에서의 명확성 원칙과 관련된 심사척도로 사용하고 있다. 헌법재판소는 애매성을 추상성 및 주관성과 유사한 개념으로 이해하면서 표현의 자유에 관한 헌법상의 제한요건이나 기본권 제한요건과 유사한 정도의 가치 개념을 사용하였을 경우 애매하여 명확성의 원칙에 반하는 것으로 간주하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 예를 들어 전기통신사업법 제53조 제1항 등 위헌확인 사건에서 법정의견은 이 조항에서 사용한□공공의 안녕질서□는 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한의 목적요건인□국가의 안전보장ㆍ질서유지□와□미풍양속□은 헌법 제21조 제4항에 규정된 언론ㆍ출판의 자유의 제한요건인□공중도덕□이나□사회윤리□와 동어반복이라고 해도 좋을 만큼 구체화되어 있지 않고 추상적이라는 견해를 피력하였다. 반면에 재판관 하경철, 김영일, 그리고 송인준의 반대의견은 입법취지를 근거로□공공의 안녕질서□또는□미풍양속□을 모든 국민이 준수해야할 질서 또는 도덕률로 해석하면서 구체적이고 다양한 표현의 세계를 통틀어 한 가지로 규율하기 위한 불가피한 중간개념이라고 주장하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정).

이러한 입장 차이는 이 법률 조항에 요구되는 명확성의 판단기준에 대한 견해 차이에서 비롯된 것이다. 보다 구체적으로 법정의견은 이 조항이 표현의 내용을 규제하고 있으므로 엄격한 기준을 적용하여야 한다는 입장인데 반하여 반대의견은 표현의 자유의 제한에서의 명확성에 엄격한 기준이 적용되는 이유는 그 위반자에 대한 형벌이 동반되기 때문인데 이 조항에서 그 위반자가 입게 되는 불이익은 형벌에 훨씬 못 미치는 경미한 것이므로 완화된 기준을 적용하여야 한다는 입장이다. 오히려 반대의견은 전기통신사업법시행령 제16조 제2호 및 제3호에 규정된□반국가적 행위의 수행을 목적으로 하는 내용의 전기통신□및□선량한 풍속 기타 사회질서를 해하는 내용의 전기통신□이 추상적이고 불명확하다는 견해를 피력하였다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정).

이 사건에서 법정의견은 표현의 자유의 제한에서의 애매성 여부를 판단하는 준거로 □각 사람의 가치관이나 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없는 주관적인 개념을 사용하고 있는가?,□□법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정하기 어려운가?,□□수범자인 국민에게 어떤 표현이 규제되는지 고지하여 주지 못하는가?□ 등을 제시하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 또한 반대의견은 애매성 대신에 추상성이라고 표현하면서 그 판단준거로□수범자에게 최소한의 해석지침만 제공하고 있는가?,□□규제 대상이 법집행기관의 의사에 좌우될 가능성이 있는가?(법집행기관의 자의적인 판단을 막을 길이 없는가?),□□표현의 자유를 완결적으로 규제하는 기준이 될 수 없는가?,□□유사한 내용을 담고 있는 다른 법률과 비교하여 훨씬 상세한 기준을 제시하고 있지 못한가?□ 등을 제시하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정).

3. 죄형법정주의

헌법재판소는 죄형법정주의에서의 명확성 원칙을 주로 범죄구성요건에 적용하고 있다. 헌법재판소는 범죄구성요건에서의 명확성에 대하여 법률규정의 구성요건적 내용에 따라 국민이 자신의 행위를 결정지을 수 있도록 명확하여야 한다는 의미일 뿐 그 법률을 적용하는 단계에서 가치판단을 전혀 배제한 무색투명한 서술적 개념으로 규정되어야 한다는 뜻은 아니라는 입장을 보이고 있다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정; 헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정).

헌법재판소는 범죄구성요건의 명확성을 예측가능성과 동의어로 해석하면서 이를 일의성(헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정), 광범성(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정), 애매성(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정) 등으로 이해하고 있다.

이 중 일의성 여부를 판단하기 위하여 헌법재판소는□자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어 있는가?□(헌법재판소 2000년 11월 30일 선고 99헌바95 결정),□법률적용단계에서 다의적으로 해석될 우려가 없이 건전한 법관의 양식이나 조리에 따른 보충적인 해석에 의하여 그 의미가 구체화되어 해결될 수 있는가?□(헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정) 등과 같은 준거를 사용하고 있고 이재상(2006: 23)도 이러한 견해를 보이고 있다. 즉 헌법재판소는 법관의 보충적인 해석을 통하여 범죄구성요건이 명료화될 수 있을 경우에는 명확성의 원칙에 위반되지 아니한다고 결정하고 있다.

그러나 법관의 보충적인 해석을 통한 법률의 명료화는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 먼저 법관은 통상인보다 법률에 대한 전문적인 지식과 식견을 지니고 있으므로 법관의 해석을 통하여 그 의미가 명료화된다고 하여 통상인이 이를 명확하게 이해한다거나 법관이 해석한 바와 같은 의미로 이해한다는 보장이 없다. 다음 법관의 해석을 통한 명료화는 예측가능성과 모순되며 법적 안정성을 저해하고(이은구 2005: 18) 유추해석의 금지라는 죄형법정주의의 또다른 파생원칙에 위반될 가능성이 있다(이동명 2001: 123-146).

또한 헌법재판소는 법관의 보충적인 해석을 통한 법률의 명료화를 위하여 입법배경, 입법목적, 입법경과, 관계부처의 해석, 해당 법률의 다른 규정들, 해당 법률의 성격, 다른 처벌법규와의 법정형 비교(헌법재판소 2000년 11월 30일 선고 99헌바95 결정; 헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정) 등 기존의 해석방법(canons)에 의존하고 있다. 그러나 이러한 해석방법은 법규범이 의미하는 내용 및 문언의 의미한계가 이미 확정되어 있다는 것을 전제로 하고 있으나 실제로는 경험적 논증과 규범적 논증 등을 통하여 법관이 법창조자로서의 역할을 수행하므로 이 전제가 의문시 된다는 한계가 있다(이준일 2001: 288-289).

더욱이 청소년의성보호에관한법률 제2조 제3호 등 위헌제청 사건에서 법정의견은 당해사건의 재판을 담당하고 있는 제청법원 또는 대전지방검찰청 홍성지청장의 견해가 청소년보호위원회 위원장은 물론 헌법재판소의 해석과도 달랐음에도 불구하고 이를 입법정책상의 문제로 간주하면서 이 조항이 명확성의 원칙에 위반되지 아니한다고 결정하였다(헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정). 그러나 법을 집행하거나 적용하거나 해석하는 기관 사이에 해당 법률조항에 대한 해석에 차이가 있었다는 것은 이 조항이 다의적으로 해석될 가능성이 있음을 의미할 뿐만 아니라 이 기관들 보다 해당 법률조항에 대한 전문성이 부족한 통상인의 경우에는 그 혼란의 정도가 더욱 심할 가능성이 있으므로 헌법재판소의 이러한 결정에 동의하기 어렵다.

또한 국가보안법 제7조 등에 관한 헌법소원 사건에서 범죄구성요건의 명확성을 법정의견은 광범성의 관점에서 그리고 반대의견은 광범성 및 애매성의 관점에서 이해하면서 후자는 광범성과 애매성을 구분하지 아니하고 있다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 그러나 광범성 및 애매성을 구분하는 것이 다음과 같은 이유 때문에 바람직하다고 생각한다. 먼저 사전적 의미를 살펴볼 때 광범성은 범위가 넓은 것을 의미하는 반면에(금성출판사 편집국 2006: 210; 동아출판사 편집국 2006: 251; 민중서림 편집국 2006: 270; 시사영어사 편집국 2006: 234) 애매성은 희미하여 확실하지 않은 것(금성출판사 편집국 2006: 1455), 희미하여 분명하지 않은 것(민중서림 편집국 2006: 1695; 시사영어사 편집국 2006: 1539), 또는 분명하지 못한 것(동아출판사 편집국 2006: 1555)을 뜻한다. 다음 법리적으로 살펴볼 때 애매성은 의미가 막연한 것을 가리키는 반면에 광범성은 헌법상 보호되는 표현 또는 행위까지 포함할 정도로 넓다는 의미이다.

다음 이 사건에서 법정의견과 재판관 김진우의 반대의견은 과도한 또는 지나친 광범성이라는 표현을 씀으로서 범죄구성요건의 명확성을 상당한 광범성의 관점에서 접근하고 있는 반면에 재판관 변정수의 반대의견은 단순히 광범성이라고만 표현함으로서 이 관점을 채택하지 아니하고 있는 듯하다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 이 사건이 표현의 자유를 제한하는 범죄구성요건의 명확성과 관련이 있으므로 명확성의 원칙에 대한 엄격한 심사기준이 사용될 필요가 있다. 그러므로 상당한 광범성 보다는 광범성의 관점에서 범죄구성요건의 명확성을 접근한 재판관 변정수의 반대의견이 타당하다.

그밖에도 이 사건에서 법정의견 및 반대의견 모두 광범성을 구체성과 동일시하면서 이를 자의 금지라는 준거를 통하여 판단하고 있다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 즉 법정의견은□법운영 당국에 의한 자의적 집행의 소지가 생길 수 있는가?,□재판관 변정수의 반대의견은□구체적인 기준의 제시없이 자의적인 판단만으로 표현행위를 금지하고 처벌대상으로 삼고 있는가?,□그리고 재판관 김진우의 반대의견은□표현의 규제 정도를 판단함에 있어 법운영 당국의 자의가 개입될 소지가 있는가?□라는 준거를 제시하고 있다. 명확성의 원칙이 법집행자의 측면에서 자의적 법 집행을 방지하기 위한 기능을 수행하는 것이기는 하지만 이 준거에 따를 경우 광범성과 명확성의 또다른 내용인 애매성의 구별이 모호해진다는 문제점이 있다.

이 사건에서 법정의견 및 재판관 김진우의 반대의견은 헌법의 제한요건보다 표현의 자유를 더 제한할 소지가 있는지 여부도 명확성의 판단준거로 사용하고 있다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 즉 법정의견은□헌법에 명시된 기본권 제한 조항이나 표현의 자유 제한 조항보다 더 넓고 추상적인 개념을 사용하고 있는가?,□재판관 김진우의 반대의견은□헌법상의 규정보다 더욱 막연하고 추상적이며 그 범위도 훨씬 넓은 개념을 사용하고 있는가?□라는 준거를 제시하고 있다. 광범성 무효의 원칙은 헌법상 보호되는 표현까지 규제하는 것이므로 이러한 준거에 동의한다.

또한 이 사건에서 법정의견 및 재판관 김진우의 반대의견은 가능성 또는 의구심에 기초한 표현의 규제 가능성을 명확성의 판단준거로 사용하고 있다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 즉 법정의견은□어느 정도의 가능성 내지는 막연한 우려나 단순한 의심 정도로 법률을 적용시켜 단속하며 형사제재를 과할 소지를 남기고 있는가?,□재판관 김진우의 반대의견은□가능성 내지 의구심만으로 규제하고 있는가?□라는 준거를 제시하고 있다.

다음 이 사건에서 법정의견은□법익수호의 목적도 달함이 없이 표현의 자유만 위협하고 위축시키는 결과를 빚는가?□라는 준거를 사용하고 있는데(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정) 표현의 자유를 제한하는 범죄구성요건의 명확성에서 엄격한 기준이 요구되는 이유가 위축 효과이므로 이 준거에 동의한다. 또한 재판관 김진우의 반대의견은□통상인으로서 표현의 규제 정도를 쉽게 알 수 있는가?□라는 준거를 사용하고 있는 데(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정) 명확성의 원칙은 일반 국민의 입장에서 공정한 고지 또는 경고를 통한 예측가능성의 확보라는 기능을 수행하기 위한 것이므로 이 준거에 동의한다. 다만 이 준거는 쉽게가 어느 정도인지가 불분명하다는 문제점이 있다.

마지막으로 이 사건에서 법정의견은□현저히 사회적 불안을 야기시킬 우려가 있는 집회 또는 시위□를 규제하는 구 집회및시위에관한법률 제1조 제4호가 과도하게 광범하여 불명확하다고 하면서도 민주체제 전복을 시도하는 집회ㆍ시위나 공공의 질서에 관한 법익 침해의 명백한 위험이 있는 집회ㆍ시위까지 헌법이 보호하는 것은 아니며 뜻밖의 자극에 의하여 군중의 흥분을 야기시켜 불특정 다수인의 생명ㆍ신체ㆍ재산 등에 위해를 줄 위험성이 내재되어 있는 집회를 방지하려는 데도 이 조항의 취지가 있음을 이유로 이 조항을□공공의 안녕과 질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위□로 제한 해석함으로서 이 조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다(헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정). 이러한 헌법합치적 법률해석은 다음과 같은 한계를 지니고 있다. 먼저 법률에 대한 통상인의 이해를 헌법재판소 재판관의 해석으로 대체함으로서 공정한 고지 또는 경고를 통한 예측가능성의 제고라는 명확성의 원칙의 기능을 유명무실하게 만들 위험성이 있다. 다음 명확성의 회복을 법관에게 전적으로 위임하는 것이 되어 헌법상의 권력분립의 원칙에 위반될 가능성이 크다(이영희 1995: 29).

이재상(2006: 24)은 죄형법정주의에서 명확성의 판단준거로□해당 용어의 사용이 입법기술상 불가피한 것인가?□를 제시하고 있다. 이 견해에 동의한다. 왜냐하면 범죄에는 형벌이 동반되고 형벌은 개인의 생명권, 신체의 자유, 재산권 등을 제한하므로 입법기술상 최적화가 요구되기 때문이다.

4. 위임입법

헌법재판소는 위임입법에서의 명확성의 근거를 헌법 제75조에 규정된 포괄적 위임입법 금지의 원칙에서 구하면서 위임입법에서의 명확성의 요구정도는 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라져야 한다는 견해를 피력하고 있다(헌법재판소 1991년 2월 11일 선고 90헌가27 결정; 헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정; 헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정; 헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정).

헌법재판소는 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 분야, 침해행정, 그리고 급부행정의 경우 모두 위임의 구체성ㆍ명확성을 수범자의 예측가능성이라는 관점에서 접근하고 있다(헌법재판소 1991년 2월 11일 선고 90헌가27 결정; 헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정; 헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정; 헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정). 또한 표현의 자유를 제한하는 경우에는 행정청의 지득가능성(intelligible principle)도 병행하여 사용하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 김기영(2002: 1120)도 이와 유사한 입장을 보이고 있다. 이 때 지득가능성이란 행정입법자에게 적정한 지침을 제공함으로서 행정입법을 제대로 통제하는 기능을 수행하는 것을 의미한다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 이러한 기능은 위임입법에서 위임사항을 명백히 한계지울 수 있을 때 가능하다.

이 중 위임입법에서의 명확성의 판단준거로 지득가능성에는 동의하지만 예측가능성에는 반대한다. 왜냐하면 위임입법은 입법부와 행정부 간의 권한 배분의 문제로서 행정부에 위임된 입법권의 행사를 입법자의 의사에 종속시키고 헌법상 입법부에게 부여된 입법권을 보호하고 유지하기 위한 것이며 수범자인 국민은 자신의 행동을 수권법률이 아닌 위임명령에 따라 결정할 것이기 때문이다(한수웅 2003: 617-627).

또한 헌법재판소는 위임입법의 명확성의 경우 대체로 단순한 예측가능성이 아니라 일정 수준의 예측가능성을 요구하고 있으나 그 수준에 대해서는 판례별로 다른 용어를 사용함으로서 위임입법에서 어느 정도의 예측가능성이 요구되는지에 관하여 오히려 혼란을 가중시키고 있다. 학원의설립ㆍ운영및과외교습에관한법률 제13조 제1항 등 위헌확인 사건에서 법정의견과 평생교육법 제20조 제2항 위헌확인 사건에서 법정의견은□능히□(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정), 학원의설립ㆍ운영및과외교습에관한법률 제13조 제1항 등 위헌확인 사건에서 재판관 윤영철, 김영일, 권성, 송인준, 그리고 전효숙의 반대의견과 평생교육법 제20조 제2항 위헌확인 사건에서 법정의견은□충분히□(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정), 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제14조 제2항 위헌제청 사건에서 재판관 송인준의 반대의견은□쉽사리□(헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정), 그리고 학교보건법 제6조 제1항 제11호 위헌소원 사건에서는□어렵지 않게□(헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정)라는 용어를 사용하고 있다.

이 때 예측가능성이란□하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다□는 의미이다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정; 헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정; 헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정). 그러나 이 정의는 대강이라는 단어가 더 불명확하다는 문제점을 지니고 있다(이은구 2005: 25).

헌법재판소는 예측가능성을 당해 특정 조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단해야 한다고 주장하고 있다(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정; 헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정). 법 해석은 일차적으로 문리해석에 의존하는 것이 원칙이지만 논리해석을 통하여 문리해석을 보완할 수 있고 이것이 관련 법조항을 보다 정확하게 해석하는 데에 도움이 될 수 있으므로 이 견해에 동의한다.

헌법재판소는 법률로 규율하는 내용의 성격에 따라 예측가능성 판단준거를 달리하고 있다. 첫째, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 분야에서의 예측가능성 판단준거로 학원의설립ㆍ운영및과외교습에관한법률 제13조 제1항 등 위헌확인 사건에서 법정의견은□당해 법률의 전반적인 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있는가?□(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정) 및 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제14조 제2항 위헌제청 사건에서 재판관 송인준의 반대의견은 수범자의 범위, 헌법재판소가 포괄금지위임원칙에 위반하지 아니한다고 결정한 다른 사례들과 해당 법률조항의 비교 등(헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정)을 제시하고 있다.

둘째, 침해행정에서의 예측가능성을 판단준거로 학원의설립ㆍ운영및과외교습에관한법률 제13조 제1항 등 위헌확인 사건에서 재판관 윤영철, 김영일, 권성, 송인준, 그리고 전효숙의 반대의견은 예측가능성의 판단준거로□문언 자체로 하위법규로 규율할 내용을 제시하고 있는가?□및□관련법조항을 유기적ㆍ체계적으로 살펴볼 때 위임할 내용의 단서를 찾을 수 있는가?□를 제시하고 있다(헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정). 또한 전기통신사업법 제53조 등 위헌확인 사건에서 법정의견과 평생교육법 제20조 제2항 위헌확인 사건에서 재판관 김영일, 김경일, 그리고 송인준의 반대의견은 침해행정에서의 예측가능성의 판단준거를 본질성 이론에 입각하여 접근하고 있다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정; 헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정).

끝으로, 급부행정의 경우 예측가능성 판단준거로 교육법 제8조의2에 관한 위헌심판 사건에서 법정의견과 재판관 변정수의 반대의견은 본질성 이론, 이 사건에서 재판관 이시윤의 반대의견은□위임의 범위가 한정적이고 명확한가?□와□행정청의 실질적인 재량의 여지를 넓게 남겨 놓았는가?□(헌법재판소 1991년 2월 11일 선고 90헌가27 결정), 그리고 학교보건법 제6조 제1항 제11호 등 위헌소원 사건에서 법정의견은 해당 단어의 사전적 의미(헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정)를 제시하고 있다.

상기한 준거들 중 본질성 이론은 입법부가 무엇을 행정부에게 위임할 수 있느냐의 문제와 관련이 있는 반면에 위임입법에서의 명확성은 입법부가 행정부에게 어떻게 위임할 것이냐의 문제와 관계가 있으므로 양자를 구분하는 것이 적절하다고 생각한다. 또한 침해행정 및 급부행정에서의 예측가능성 판단준거들은 입법부가 행정청에게 위임할 내용들을 행정청이 인식할 수 있느냐에 관한 것이고 예측가능성은 행정청이 아닌 수범자인 국민의 판단과 관련이 있으므로 이를 지득가능성의 판단준거로 활용하는 것은 가능하지만 예측가능성의 판단준거로 사용하는 것은 부적절하다.

전기통신사업법 제53조 등 위헌확인 사건에서 재판관 하경철, 김영일, 그리고 송인준의 반대의견은 위임입법의 취지를 고려할 때 위임입법에서의 명확성은 규범이 유효하게 존립할 수 있는가를 가늠하는 한계 설정의 문제이지 정책적 가치판단의 최적화를 요구하는 것은 아니므로 입법개선의 여지가 존재한다고 하여 명확성의 원칙에 위반되지 아니한다고 주장하였다(헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정). 그러나 입법부가 보다 명확하게 규율할 수 있는 방법이 있었음에도 불구하고 이를 시도조차 하지 아니한 것은 입법부작위에 해당되므로 이 견해에 동의하기 어렵다.

Ⅵ. 결론 및 제언

본 연구에서는 교육법에서의 명확성의 원칙의 법리에 관한 헌법재판소 결정들을 비판적으로 고찰하였으며 그 결과는 다음과 같다. 첫째, 헌법재판소는 명확성의 원칙을 평등권, 과잉금지원칙, 그리고 본질적 내용 침해 금지의 원칙과 연결시켜 판시하는 경우가 있으나 서로 간에 성격이나 의미에서 차이가 있기 때문에 이러한 판시는 부적절하다.

둘째, 헌법재판소는 명확성의 판단주체로 기본권 제한의 경우 통상인을, 표현의 자유의 제한의 경우 법집행자를, 죄형법정주의의 경우 건전한 법관과 통상인을, 그리고 위임입법의 경우 수범자와 행정청을 제시하고 있으나 통상인의 경우 통상인이 아닌 헌법재판소 재판관이 통상인의 입장에서 판단하는 문제가 있고 법집행자와 건전한 법관은 각각의 경우에 명확성을 요구하는 취지에 부합되지 아니한다. 또한 헌법재판소는 통상인을 변별력, 상식, 법감정, 지성 등의 관점에서 접근하고 있으나 그 의미와 판단주체가 불분명하고 규범적 논증이 필요하며 이를 가진 자와 못 가진 자로 양분함으로서 후자로 판명될 두려움 때문에 명확성의 원칙에 입각한 소송을 억제시키고 법의 의미나 해석이 반드시 통상적인 법감정과 일치하지 아니한다는 한계가 있다.

셋째, 헌법재판소는 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변하는 경우, 개인의 인격과 밀접히 연관된 민감한 정보가 아닌 정보를 수집하는 경우, 규제 해제의 경우, 위임입법의 경우에는 완화된 기준을 적용하고 표현의 자유의 제한, 죄형법정주의, 부담적 성격의 법률의 경우에는 엄격한 기준을 적용해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 위임입법의 경우에는 그 규율내용의 성격에 따라 달리 판단할 필요가 있다는 점에서, 부담적 성격을 가지는 규정이 지극히 다양하거나 수시로 변화될 것이 예상되는 내용을 규율할 경우 어느 기준을 적용해야 할지 불분명하다는 점에서 이러한 주장은 한계를 지니고 있다.

끝으로, 헌법재판소는 기본권 제한, 표현의 자유의 제한, 그리고 죄형법정주의에서 명확성을 주로 애매성 및 광범성의 관점에서 접근하고 있으나 실제로 양자를 엄밀히 구별하지 않고 있으며 엄격한 기준이 적용되는 표현의 자유의 제한이나 죄형법정주의의 경우에도 법관의 보충적 해석이나 헌법합치적 법률 해석을 통하여 명확성의 요건을 사실상 완화시키는 문제점을 노출하고 있다. 또한 헌법재판소는 위임입법에서의 명확성을 예측가능성 및 지득가능성의 관점에서 접근하고 있으나 위임입법은 입법부와 행정부 간의 권한 배분의 문제이므로 전자는 부적절하다. 더욱이 헌법재판소는 일정 수준의 예측가능성을 요구하고 있으나 요구 수준이 판례별로 달라서 혼란을 야기하고 있고 예측가능성의 판단준거 중의 하나로 본질성 이론을 인용하고 있으나 양자의 성격에서 차이가 있으므로 구별하여 사용하는 것이 타당하다. 그밖에도 헌법재판소는 위임입법에서 최적의 명확성을 요구하지 않는 듯한 태도를 보이고 있으나 이 경우는 입법부작위에 해당되므로 이러한 태도는 부적절하다.

이러한 결론으로부터 후속 연구, 이론 개발, 그리고 교육행위를 위한 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 표현의 자유의 제한이나 죄형법정주의의 경우에는 명확성에서 엄격한 기준이 요구되므로 법관의 보충적 해석이나 헌법합치적 해석을 자제할 필요가 있다. 다음 통상인을 명확성의 판단주체로서 사용하기 위해서는 미국이나 독일처럼 헌법재판소 재판관이 아닌 통상인이 통상인의 입장에서 명확성을 판단할 수 있도록 통상인이 재판과정에 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 또한 엄격한 기준이 적용되는 부담적 성격을 가지는 규정이 완화된 기준이 적용되는 지극히 다양하거나 수시로 변화될 것이 예상되는 내용을 규율할 경우 완화된 기준과 엄격한 기준 중 어느 기준을 적용해야 할지에 관하여 법리적 측면에서의 고찰이 요구된다. 마지막으로 헌법재판소 결정에서는 대통령령에 대한 위임의 문제만 거론되었을 뿐 지방의회 등에 대한 위임의 문제는 논의되지 않았는데 지방자치제도는 헌법이 보장하는 주요 제도 중의 하나이고 지방의회에게 자치입법권을 부여하고 있으므로 이 경우 명확성이 완화될 필요성이 있는지 여부에 대한 법리적 검토가 필요할 것이다.

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헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정.

헌법재판소 1992년 1월 28일 선고 89헌가8 결정.

헌법재판소 1992년 4월 28일 선고 90헌바27ㆍ34ㆍ36ㆍ42ㆍ44ㆍ46, 92헌바15 병합 결정.

헌법재판소 1995년 7월 21일 선고 94헌바27ㆍ29 병합 결정.

헌법재판소 1996년 11월 28일 선고 96헌가15 결정.

헌법재판소 1999년 6월 24일 선고 97헌바61 결정.

헌법재판소 2000년 11월 30일 선고 99헌바95 결정.

헌법재판소 2002년 4월 25일 선고 2001헌가27 결정.

헌법재판소 2002년 6월 27일 선고 99헌마480 결정.

헌법재판소 2002년 7월 18일 선고 2000헌바57 결정.

헌법재판소 2003년 4월 24일 선고 2002헌마611 결정.

헌법재판소 2003년 9월 25일 선고 2002헌마519 결정.

헌법재판소 2004년 2월 26일 선고 2002헌바90 결정.

헌법재판소 2004년 7월 15일 선고 2003헌가2 결정.

헌법재판소 2004년 8월 26일 선고 2003헌마337 결정.

헌법재판소 2004년 10월 28일 선고 2002헌바41 결정.

헌법재판소 2005년 7월 21일 선고 2003헌마282ㆍ425 병합 결정.

City Council v. Taxpayers for Vincent, 466U.S.789(1984).

Zwickler v. Koota, 389U.S.241(1967).

대통령자문 교육개혁위원, 그들은 누구인가?

양정호(성균관대학교)

김지희(한국학교교육연구원)

이미영(성균관대학교)

I. 서  론

교육개혁을 효과적으로 추진하기 위해서는 교육개혁안을 형성하고 집행을 지원하는 핵심으로서 교육개혁기구가 필요하다. 특히 최근에는 대통령에게 교육현안에 대한 자문을 담당하는 기구로서 대통령 자문 교육개혁기구가 새로운 정부가 들어설 때마다 명칭은 다르지만 비슷한 성격을 지니면서 설치되었다. 즉 1980년대 이후부터 설치되기 시작한 대통령 자문 교육개혁기구는 제5공화국의 ‘교육개혁심의회’, 제6공화국의 ‘대통령교육정책자문회의’, 문민정부의 ‘교육개혁위원회’, 국민의 정부의 ‘새교육공동체위원회’와 ‘교육인적자원정책위원회’가 있다. 그리고 현재 참여정부에서는 ‘교육혁신위원회’가 설치되어 활동 중이다. 이러한 교육개혁기구는 법령에 의해 설치가 명시된 기구로서 지금까지 20년이 넘게 활동해 오고 있다. 이것은 교육개혁에 대한 대통령의 지대한 관심을 직접적으로 반영한 것이며, 이를 실질적으로 구체화하기 위한 실천 전략의 일환으로 교육개혁기구의 중요성을 반영한 것이다. 또한 이들 교육개혁기구의 활동실적은 각 시대의 교육개혁의 특징을 대변한다. 이런 이유로 교육개혁기구에서 활동한 위원이 누구인지 어떻게 구성되어 있는지에 대한 일반 국민과 언론의 관심은 자연스러운 현상일 것이다. 이것은 가장 최근 활동하게 된 교육혁신위원회 2기에 대한 보도에서도 확인할 수 있다(동아일보, 2005.10.12).

지금까지 교육개혁기구가 추진한 교육개혁에 대하여는 평가가 엇갈리고 있다. 어떤 사람들은 교육의 혁신과 다양화에 기여한 바가 크다고 긍

정적으로 평가하기도 하며, 또 한편에서는 교직사회의 불안과 교육공동체를 혼란시킨다고 혹평하기도 한다. 이와 같이 상반된 견해가 나타나고 있는 것은 지금까지의 교육개혁이 교육의 다양한 분야에서 이룩한 성과를 교육활동의 각 주체들이 서로 다른 관점에 바라보기 때문이며, 또한 교육개혁을 입안하고 추진하여 평가하고 환류 시키는 단계에서 교육공동체들의 다양한 의견을 제대로 반영하지 못하는 등의 한계 때문이다. 즉 교육개혁기구에서 건의한 교육개혁 과제들이 바로 정부정책으로 집행된 것이 아니라 대통령이나 정부의 타당성 판단과 정책의지에 따라 공식정책으로 채택되기도 하고 장기과제로 머무르는 경우도 있었고, 교육문제에 대한 임기웅변식의 일시적․단편적인 개혁안과 국민의 광범한 참여를 배제한 채 소수의 전문가에 의해서 수립된 것들도 있었기 때문이다. 또한 교육개혁 방안 중에는 원래 설정된 목표와 정책 방안이 제대로 집행되지 못한 것도 있었고, 정책의 집행과정에서 왜곡되는 경우도 있었다(김지희, 2004; 서정화, 2003; 안기성 외, 1998).

이처럼 우리나라의 교육개혁에 상당한 영향력을 발휘했거나 하고 있는 교육개혁기구에서 활동하는 위원의 구성이나 인선에 대해서는 교육개혁위원의 영향력에 비해서 거의 연구가 수행되지 않았다. 즉 교육개혁위원으로 누가 활동하였는지 그리고 이들의 특징은 무엇인지에 대해서 전혀 알려지지 않고 있다. 단순히 언론에 의한 간단한 분석만이 이루어지는 수준에 머물러있다. 대통령을 자문하는 교육개혁기구는 특성상 정부가 추진하려는 개혁정책을 수립하고 수정 및 보완하는 역할을 담당하기 때문에 위원의 구성에서도 정부의 특성이 반영될 수밖에 없을 것이다. 이런 측면에서 어떤 기준으로 누가 교육개혁위원이 되었으며 이들은 어떤 특성을 지니고 있는지를 살펴볼 필요성이 있다고 생각한다.

한국교육행정학회  양정호․김지희․이미영

따라서 본 연구에서는 전두환 정부이후에 대통령 자문 교육개혁기구에서 활동한 교육개혁위원들의 특성을 구체적인 실증자료와 인터뷰자료를 이용해서 역대 기구별로 살펴보고자 한다. 또한 이를 통해 앞으로 교육개혁위원의 인선 및 구성에서 고려해야 할 점들이 무엇인지도 제시하고자 한다.

II. 이론적 배경

1. 대통령 자문 교육개혁기구의 변화

지금까지 1948년 정부수립이후에 재임한 거의 모든 대통령은 교육을 가장 중요한 현안 중의 하나로 간주하는 경향을 보였다. 특히 교육은 우리나라와 같이 다양한 물적 자원이 부족한 나라에서는 국가차원의 경제성장에 있어서 꼭 필요한 부분으로 자주 언급되었다. 또한 국민들의 교육에 대한 관심이 상당히 높기 때문에 자연스럽게 국가정책을 이끌고 있는 대통령도 그만큼 관심을 기울일 수밖에 없었을 것이다. 따라서 다양한 교육문제에 대한 조언을 얻기 위해 대통령은 교육개혁을 위한 자문기구를 설치하기 시작하였다. 그동안 대통령 자문 교육개혁기구는 정권이 바뀔 때마다 이름을 달리하면서 설치되었다. 1980년대 이전에는 주로 대통령보다는 교육부의 자문기구 형태로 한시적으로 설치되어 운영되다가 제5공화국인 전두환 정부부터는 본격적인 대통령 직속 자문기구로서 운영되어 과거보다 위상이 한층 높아졌다(김종철, 1989; 손인수, 1993; 신현석, 2005; 이일용, 2005).

지금까지 전두환 정부부터 현재의 노무현 정부를 거치는 동안 설치된 대통령 자문 교육개혁기구는 총 6개이었다. 전두환 정부의 ‘교육개혁심의회’를 시작으로 노태우 정부의 ‘교육정책자문회의’, 김영삼 문민정부의 ‘교육개혁위원회’, 김대중 국민의 정부의 ‘새교육공동체위원회’와 ‘교육인적자원정책위원회’, 그리고 현재 노무현 참여정부에서 ‘교육혁신위원회’가 활동하고 있다. 교육개혁기구는 대통령에게 교육현안 및 정책에 대한 자문역할을 수행할 뿐만 아니라 각 정부가 출범하기 전에 제시한 다양한 교육개혁을 추진할 수 있도록 돕는 역할도 하였다. 특히 교육개혁기구는 교육개혁을 본격적으로 추진하기 위해 대통령 직속 자문기구로서 교육개혁의 목표가 정해진 다음에 이를 어떻게 구체화시킬 것인가를 추진하는 역할을 하였다. 이를 위해 교육개혁기구는 교육개혁에 관련된 각 부처의 교육 지원기능의 유사․중복을 방지하고 관계 부처간의 원활한 조정과 협의를 통해 합리적인 교육개혁안의 입안 및 지원체제를 구축하기 위한 대통령 직속기관이다. 하지만 성격상 교육개혁기구는 범부처적 성격을 가지고 있으면서도 정부조직법상 별도의 기구이기 때문에 교육부의 직접적 상위기관은 아닌 독특한 성격을 지니고 있다. 그러나 기구운영을 위해 필요한 예산은 교육부를 통해 조달되는 형태를 띠고 있다.

역대 정부별로 설치된 교육개혁기구와 위촉된 위원들의 숫자는 <표 1>과 같다. 즉 전두환 정부에서는 서명원 위원장, 홍웅선 부위원장을 비롯해 총 39명의 위원이 활동하였으며, 노태우 정부에서 22명, 김영삼 정부에서 1기 26명, 2기 46명, 김대중 정부에서 새교육공동체위원회 39명, 교육인적자원정책위원회 23명, 노무현 정부에서 1기 26명, 2기 25명에 이른다. 각 교육개혁기구별로 교육정책에 대한 전문적인 조언을 위해 전문위원을 별도로 구성했으며 기구 운영을 위한 사무인력도 확보하였다. 이렇듯 각 정부별 또는 기구별로 임명된 위원의 숫자가 다를 뿐만 아니라 다양한 인사들이 위원으로 활동하였음을 알 수 있다. 또한 교육문제는 모든 국민의 관심사항이기 때문에 언론 및 방송의 주목을 지속적으로 받을 수밖에 없었을 것이다. 이런 이유로 교육개혁기구가 제시한 교육정책이나 다양한 교육현안에 대한 의견 하나하나는 언론을 통해 바로 공개되곤 하였고 경우에 따라서는 상당한 파장을 일으키기도 하였다. 이렇게 외부의 관심을 늘 받아 온 교육개혁기구에서 활동하는 위원장과 위원 개개인들은 자신들에게 주어진 업무를 수행하는 데에도 상당한 어려움이 있을 것으로 쉽게 예상할 수 있다.

<표 1> 역대 정부별 교육개혁 추진기구

정 부	자문기구명칭		활동기간	위원장	부 위원장	위원수	전문위원 수	사무인력 수
전두환	교육개혁 심의회		1985.3- 1987.12	서명원	홍웅선	39	35	8
노태우	교육정책 자문회의		1989.2- 1993.2	이현재	이영덕	22	3	10
김영삼	교육개혁 위원회	1기	1994.2- 1996.2	이석희	김윤태	26	12	10
		2기	1996.4- 1998.2	김종서	김덕중	46	26	7
김대중	새교육공동체 위원회		1998.7- 2000.8	김덕중 이돈희	고학용	38	11	30
	교육인적자원 정책위원회		2000.10- 2003.10	배무기	남승자	23	15	28
노무현	교육혁신 위원회	1기	2003.7- 2005.7	전성은		26	83	16
		2기	2005.10-	설동근		25	22	9

2. 교육개혁위원에 대한 선행연구

지금까지 대통령 자문 교육개혁기구에서 활동한 교육개혁위원을 대상으로 한 국내연구는 거의 이루어지지 않았다. 그나마 본격적으로 교육개혁위원을 분석한 연구로는 모두 박사학위논문들 뿐이다. 즉 해당 위원들의 특성을 포함한 교육개혁심의회와 교육정책자문회의의 전반을 상세히 분석한 김홍원(1989)과 류명혜(2000)의 학위논문이 있다. 최근에 수행된 김지희(2004)의 연구에서는 앞의 두 기구 이후에 설치된 교육개혁위원회, 새교육공동체위원회, 교육인적자원위원회에 참여한 위원들에게 설문지와 인터뷰를 통해 교육개혁기구의 형성 및 운영과정을 분석을 비교분석하였다. 하지만 이들 세 연구들은 본격적으로 교육개혁위원에 대해 체계적으로 살펴본 연구라고 보기에는 미진한 점이 있다.

국내에서 수행된 대부분의 교육개혁기구에 대한 연구들은 각 기구 자체에 대한 연구 또는 평가라기보다는 교육개혁기구가 심의하였거나 제시한 주요 개혁안을 분석한 연구가 대부분이다(신현석, 2000; 안기성 외, 1998; 윤정일 외, 2003). 예를 들어 ~교육개혁안이거나 몇 공화국의 교육정책 또는 교육개혁 비교가 주류를 이루고 있다. 이렇게 국내의 교육개혁위원에 대한 연구가 부족한 것은 연구자들이 각 교육개혁기구에 참여한 위원에 대한 정확한 자료를 찾는 것이 어려웠다는 점이 원인일 가능성이 크다. 특히 대통령 자문 교육개혁기구처럼 특정 정부기관에 소속이 명확히 규정되지 않는 기관에 관한 자료는 자료보관자 또는 자료보관 책임이 명확하지 않기 때문에 역대 기구별 해당위원에 대한 정보를 구하기가 쉽지 않다. 이런 면에서 정확한 자료에 근거해서 역대 교육개혁기구에 참여한 위원에 대한 연구를 수행한 본 논문이 지닌 의의는 상당히 크다고 생각한다. 또한 앞으로 이와 유사한 연구가 수행될 수 있도록 새로운 계기를 마련하게 될 것이다.

대통령 자문 교육개혁기구의 위원을 분석한 선행연구를 살펴보면 크게 교육개혁위원의 사회적인 배경, 대표성 및 전문성 여부, 위원 인선특징에 대한 부분을 중심으로 이루어 졌다. 우선 대부분의 연구들이 위원들의 사회적 배경분석에 초점을 맞추고 진행되었으며 위원의 이전 경력 및 직위와의 연관성을 분석하였다. 하지만 이러한 연구들도 특정기간에 활동한 자문기구만을 대상으로 하고 있어서 지금까지 활동했던 전체 대통령 자문 교육개혁위원들의 특성들을 파악하는데는 한계를 지니고 있었다. 예를 들어 김홍원의 연구(1989)는 5공화국의 교육개혁심의회 위원들을 대상으로 하였고 류명혜의 연구(2000)에서는 노태우 정부에서 활동한 교육정책자문회의 위원들만을 간략히 살펴보았다. 특히 김홍원(1989)은 다양한 자료를 활용해서 위원의 연령, 학위여부, 직전경력, 재직기간을 비교적 상세히 분석하였다. 이 연구에 따르면 교육개혁심의회에 참여한 위원들은 대부분 학계와 교육계 출신이 과반수 이상이었고 61.6%가 박사학위를 소지한 것으로 나타났다. 또한 위원의 66.7%가 40대로 구성되었다. 현재까지 세부적인 자료의 부족으로 교육개혁위원의 학위소지 여부와 연령을 분석한 것은 김홍원(1989)이 유일하다. 이에 비해서 최근의 교육개혁위원 연구(김지희, 2004)에서는 문민정부와 국민의 정부에서부터 활동한 세 기구의 대통령 자문 교육개혁위원들을 대상으로 연구가 수행되어 앞으로 교육개혁위원 비교연구의 가능성을 보여주었다.

교육개혁위원의 대표성과 전문성 여부에 대해서는 대통령 자문 교육개혁기구가 교육정책 전반을 다루기 때문에 다양한 분야에서 활동하고 있는 위원이 참여해야 한다는 점과도 관련이 있다. 대체로 선행연구들은 각 위원이 주로 어떤 분야를 대표하고 있는지에 대한 기술적인 분석과 위원으로 활동한 인사에 대한 세부적인 인터뷰를 통해 분석을 하는 경향을 보이고 있다. 정부에서도 교육개혁기구 위원을 선임할 경우에 범국민적인 교육개혁을 추진하기 위해 소수집단만의 이해를 대변한다는 오해를 불식시키기 위해 위원 선임시 어떤 위원이 어느 분야를 대표하는지 명시해서 발표하였다. 교육개혁심의회의 경우 학계 8명, 경제계 4명, 사회계 4명, 과학계 4명, 언론계 7명, 교육계 10명, 문화계 2명이 각각 참여하였다. 하지만 이렇게 각계의 유명한 주요인사로 교육개혁기구가 구성되다보니 서로 간에 일정이 바쁜 관계로 교육개혁기구 운영에 어려움이 노출되었다(김홍원, 1989). 또한 불필요하게 너무 안배식의 위원 선정이라는 비판으로 인해 각 위원의 전문성에 대한 문제를 지적하기도 하였다(안기성 외, 1998; 조선일보 1985.3.12; 한국일보 1994.2.6). 교육개혁위원으로 참여하였던 한 위원의 다음과 같은 설명은 이러한 측면을 잘 보여준다.

위원들이 양면성이 있다. 전문가 집단으로 구성하게 되면 직능이나 이해관계집단을 대표하는 집단이 소외되게 되고, 전문성 관계없이 각 부처의 대표들을 모아놓으면 전문성이 약해진다... 지금까지의 대통령 직속기구이기 때문에 각계각층을 대표하는 사람들이 왔었고, 연구기관의 원장들이 들어왔고, 교육학자 교수들도 들어왔다. 즉, 대표성과 전문성을 동시에 충족시키려고 하였는데, 전문성 보다는 이해관계 집단의 사람들이 초기에 주장을 많이 하였다. 그래서 초기에는 전문성이 생기질 않았다가 오리엔테이션 되어 교육이 되면 후반부에는 전문성이 생겼다(J 위원)(김지희, 2004, p. 85).

교육개혁위원의 이러한 전문성 문제를 극복하기 위해 이용된 방안이 교육에 대해 보다 전문적인 지식 및 경험을 지닌 전문위원제도를 두는 것이다. 기존의 연구(김지희, 2004)에 따르면 대체로 교육개혁기구에서 활동한 위원들은 전문위원의 전문성을 상당히 높다고 생각하고 있는 것으로 나타났다.

우리나라 대통령 자문 교육개혁기구는 일반적으로 2년을 주기로 운영되었기 때문에 위원의 임명과 교체가 자주 이루어졌다고 볼 수 있다. 또한 동일한 기구에서 활동한 위원들도 개인적인 사정을 포함한 다양한 이유로 중도에 활동을 그만두는 경우도 발생하였다. 따라서 누가 교육개혁위원으로 위촉되는지에 대한 연구들도 수행되었다. 대체로 교육개혁위원의 인선은 대통령의 정치성향과 정부의 성격과도 밀접히 관련이 있었고 이를 바탕으로 해서 사회 각 분야에서 대표적인 인사들을 중심으로 이루진 것으로 나타났다(김홍원, 1989; 류명혜, 2000; 김지희, 2004). 이렇게 하다보니 교육현장과 직접관련이 있는 교사와 학부모는 상대적으로 위원으로 참여하는 비율이 적게 되었다. 특히 노무현 정부에서 활동하고 있는 교육혁신위원회의 경우는 정부의 개혁성향에 부합한 위원을 선임하다보니 개혁의지가 강한 시민단체 출신 위원들이 다수 참여하게 되었다(대통령자문 교육혁신위원회, 2005). 또한 교육개혁위원의 교체가 자주 발생해서 임기를 다 채우지 못하거나 새로운 위원이 선임되는 경우도 빈번하게 발생하였다. 중도에 탈락하는 대부분의 교육위원들은 개인적인 사정으로 그만두거나 교육개혁기구와의 갈등으로 그만두는 경우로 구분할 수 있다. 예를 들어 새교육공동체위원회 위원장을 맡고 있었던 김덕중 위원은 교육부장관으로 발탁되면서 임기를 마치지 못한 경우이다. 이와 반대로 각 교육개혁기구에서 제시한 정책에 대한 의견 충돌이나 활동초기에 가지고 있던 의욕과 실제 활동에서 나타난 괴리로 인해 그만두는 경우도 나타났다(김지희, 2004). 이런 과정을 대표적으로 보여주는 예가 대입제도와 같이 민감한 교육현안의 언론보도 과정에서도 확인할 수 있다. 먼저 교육개혁기구가 언론을 통해 교육개혁방안을 발표하면, 다양한 이행집단이 이 방안에 대해 이의제기를 하게 되고 반대가 심한 경우에는 이미 확정된 것으로 발표된 방안이 논의 중인 사항으로 수정되거나 번복되고 결국에는 정식 방안으로 공개되지 못하는 경우가 빈번히 일어났다.   이렇게 교육개혁기구에 대한 몇몇 선행연구들이 수행되었지만 우리나라의 역대 교육개혁기구에 대해 체계적으로 분석한 연구들은 거의 이루어지지 않았다. 기존의 연구들도 교육개혁기구 전반에 대해서 다루었지 각 대통령 자문 교육개혁기구에서 활동한 교육위원들이 누구였는지에 초점을 맞춘 연구는 찾을 수 없었다. 따라서 지금까지 중요한 교육개혁을 마련하고 추진해온 역대 교육개혁위원에 대한 구체적인 분석을 할 필요성이 있다고 생각한다.

Ⅲ. 대통령 자문 교육개혁위원의

일반적인 특성

대통령 자문 교육개혁기구가 처음 설치된 전두환 정부부터 현재의 노무현 정부까지 총 6번의 교육개혁기구가 활동하였는데도 불구하고 교육학계 내에서 이들 기구에 참여한 교육개혁위원들에 대한 구체적인 연구가 이루어지지 않았다는 것은 의외라고 생각한다. 대부분의 교육학자들은 각 교육개혁기구에서 제시한 정책분석만을 주로 살펴보았지 이를 만든 교육개혁위원들 자체에 대해서는 상대적으로 관심이 적었다. 교육문제는 대통령뿐만 아니라 국민 모두가 영향을 받는 중요한 관심사이기 때문에 주요 교육정책을 수립하고 대통령에게 이를 제안하는 교육개혁위원들에 대한 연구는 반드시 필요하다고 생각한다.

본 연구에서는 2005년도에 청와대와 교육부의 협조를 통해 수집한 전두환 정부 이후에 활동한 대통령 자문 교육개혁기구에 소속되었던 위원만을 대상으로 한 자료를 중심으로 하였다. 이 자료는 각 위원의 재임기간 및 개인적인 인적사항을 파악하기 위해 다양한 인명데이터베이스를 활용해서 추가적으로 필요한 관련 자료를 보충한 매우 유용한 자료이다. 각 위원의 세부 활동내역을 파악하기 위해 각 교육개혁기구에서 생산한 활동보고서 또는 백서를 검토하였다. 또한 교육개혁위원에 대한 추가적인 인터뷰를 통해 자료나 문서에 잘 나타나지 않는 내부적인 자료를 확보하였다(김지희, 2004). 각 정부별 교육개혁기구의 비교는 전두환 정부의 교육개혁심의회, 노태우 정부의 교육정책자문회의, 김영삼 정부의 교육개혁위원회 1기와 2기, 김대중 정부의 새교육공동체위원회와 교육인적자원정책위원회, 노무현 정부의 교육혁신위원 1기와 2기로 구분해서 총 8개 정부별 기구를 비교분석하였다. 이 자료에서 위원장이 해당 위원으로 교체된 경우에는 직책만 바뀌었기 때문에 새로 임명된 것으로 처리하지 않았다. 이 경우에 해당되는 위원장이 새교육공동체위원회 2대 이돈희 위원장이다.

본 논문에서는 역대 교육개혁위원들의 인구사회학적 배경분석에 초점을 맞추어서 분석을 시도였으며, 이를 통해 누가 위원이 되었는가를 살펴보고, 각 기구별로 임용된 교육개혁위원들의 개인적인 특성에 차이가 있는지 구체적으로 분석하고자 한다.

1. 교육개혁기구 위원장의 재임기간 및 일반적인 특성

우리나라의 역대 교육개혁기구의 위원장은 대부분 공식적인 임기를 교육개혁기구와 같이 활동한 것을 알 수 있다. 예외적인 경우는 서명원 위원장과 김덕중 위원장이다. 두 위원장의 경우 모두 교육부장관으로 임명되면서 실질적인 위원장의 역할을 하기 어려운 경우였다. 하지만 서명원 위원장의 경우는 임기를 5개월 남겨둔 상태였기 때문에 교체되지 않고 부위원장이 직무를 대신하였다. 교육현안은 이해당사자에 따라서 상당히 복잡하기 때문에 새로운 교육개혁정책의 수립 및 집행에 있어서 위원장이 교육개혁기구와 임기를 같이 했다는 것은 긍정적인 부분이라고 생각한다.

<표 2>의 역대 위원장들의 교육개혁기구별 재임기간을 살펴보면 대체로 평균 재임기간이 2년 정도인 것으로 나타났다. 노태우 정부의 교육정책자문회의와 김대중 정부의 교육인적자원정책위원회에서 위원장의 재임기간이 4년과 3년으로 상대적으로 다른 기구의 위원장에 비해서 길었다. 이와 반면에 김대중 정부에서 새교육공동체위원회를 맡은 김덕중 위원장과 이돈희 위원장은 재임기간이 1년 정도인 것으로 나타났다.

지금까지의 대통령 자문 교육개혁기구의 위원장의 주요경력을 살펴보면 대학교수 출신이 압도적으로 많았다. 유일하게 노무현 정부의 교육혁신위원회에서만 위원장이 교사 경력을 가지고 있었다. 위원장으로 임명되기 전의 직업을 살펴보면 대학총장, 국무총리, 교육개혁위원, 교육감으로 나타나 교육계의 저명한 인사가 주로 위원장을 맡은 것을 알 수 있다. 교육개혁기구의 위원장을 역임한 후에도 주로 교육개혁 추진의 경험을 살려서 교육부 장관으로 중용되었던 것으로 나타났다. 교육개혁기구의 설치 초기부터 정계나 관계로의 진출하는 것을 명시적으로 표명한 교육혁신위원회의 전성은 위원장만이 임기 후에 교장으로 정년을 맞이하였다. 교육개혁기구는 다양한 교육현안에 대해 대통령을 자문하고 필요한 교육개혁정책을 수립해야 한다는 기구이기 때문에 교육현장을 잘 알면서도 새로운 정책을 제시할 수 있는 위원장의 역할이 앞으로도 더욱 중요시될 것이다.

<표 2> 역대 정부별 교육개혁기구 위원장의 재임기간 및 특성

자문기구명칭		위원장	재임 기간	직전경력	직후경력	주요 경력
교육개혁 심의회		서명원	1985.3- 1987.12	대학총장	문교부 장관	장관, 교수
교육정책 자문회의		이현재	1989.2- 1993.2	국무총리	연구원장	국무총리, 교수
교육개혁 위원회	1기	이석희	1994.2- 1996.2	재단이사장	재단 이사장	총장, 교수
	2기	김종서	1996.4- 1998.2	협의회장	인촌상 위원	총장, 교수
새교육공동체 위원회		김덕중	1998.7- 1999.6	대학총장 교개위부위원장	교육부 장관	장관, 교수
		이돈희	1999.6- 2000.8	대학교수 새교위위원	교육부 장관	장관, 교수
교육인적자원 정책위원회		배무기	2000.10- 2003.10	대학총장	별세	총장, 교수
교육혁신 위원회	1기	전성은	2003.7- 2005.7	교장	교장	교장, 교사
	2기	설동근	2005.10-	교육감		사장, 교사

2. 교육개혁위원의 재임기간 분석

교육개혁기구는 초등, 중등을 비롯해서 고등교육, 그리고 넓게는 기업교육과 평생교육을 포함한 교육 전분야를 담당해야 하기 때문에 자연스럽게 각 기구의 위원의 숫자가 많을 수밖에 없다. 가장 많은 위원이 활동한 교육개혁기구는 김영삼 정부시절의 교육개혁위원회 2기로 총 46명이었고 그 다음으로 전두환 정부에서의 교육개혁심의회와 김대중 정부의 새교육공동체위원회가 그 다음으로 많았다. 다른 정부의 교육개혁기구도 최소 20명이상의 위원들이 활동하였다.

<표 3>에서와 같이 역대 교육개혁위원들의 재직기간을 비교해보면, 전두환 정부와 노태우 정부에서 설치된 교육개혁기구의 위원들 중에서 다양한 이유로 중도에 임기를 맞추지 못해서 새롭게 선임된 위원이 비율이 거의 약 40%가까이 되었고 이후의 교육개혁기구에서는 거의 모든 위원들이 임기를 완료한 것으로 나타났다. 특히 노무현 정부의 교육혁신위원회 1기의 모든 위원들은 임기를 마친 기록을 세우기도 하였다. 또한 교육개혁기구에서 위원으로 활동한 기간이 1년 미만인 위원은 거의 없거나 있어도 각 기구별로 한명에 불과한 것으로 나타났다. 따라서 대부분의 특별한 경우를 제외하고는 최소 1년 이상 교육개혁기구의 위원으로 활동한 것을 나타나 공식적인 재임기간만을 고려해 볼 때 거의 모든 위원이 충분히 교육개혁정책에 영향을 미칠만한 시간을 가졌다고 볼 수 있다.

<표 3> 역대 정부별 교육개혁기구의 교육개혁위원 재임기간

구분	전두환	노태우	김영삼		김대중		노무현
	교육개혁심의회	교육정책자문회의	교육개혁 위원회		새교육 공동체 위원회	교육인적자원정책위원회	교육혁신 위원회
			1기	2기			1기	2기
전체위원 수	39	22	26	46	38	23	26	25
중도탈락 또는 추가된 위원 수	15 (38.5)	8 (36.4)	2 (7.7)	2 (4.3)	4 (10.5)	3 (13.0)	*
임기 1년 미만 위원 수	0 (0.0)	1 (4.5)	1 (3.8)	1 (2.2)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)

* 당연직 위원인 교육부총리와 청와대 정책실장의 경우 인사이동에 따라 임기에 변동이 생겼으나 위촉된 위원이 아니어서 포함시키지 않았음.

3. 교육개혁위원의 직전경력 분석

대통령 자문 교육개혁기구는 각종 교육현안에 대해 대통령에게 자문하는 기구이기 때문에 교육개혁위원들은 무엇보다도 교육정책에 대한 전문성이 있어야하는 것은 당연한 면을 가지고 있다. 또한 교육개혁정책이 다양한 이해집단의 요구를 반영할 수 있어야하기 때문에 각계에서 중요한 인사들이 위원으로 선정될 가능성이 높다고 생각한다. 이런 측면에서 교육개혁위원 중에서 대학에 재직하고 있는 교수나 총․학장의 비율이 높을 것이라는 것을 미리 예상해 볼 수 있다.

교육개혁위원의 직전경력을 분석한 <표 4>를 보면 역시 예상했던 대로 각 교육개혁기구별 위원으로 교수 출신의 인사가 많은 것으로 나타났다. 평균적으로 약 30%이상이 교수, 총장 또는 학장 출신의 경력을 지니고 있었다. 특히 교육개혁위원회, 새교육공동체위원회, 교육혁신위원회 1기에서는 무려 위원의 50%까지가 교수출신이었다. 이외에도 전문성측면에서 연구기관의 장이거나 연구원들도 각 교육개혁기구에서 10%내외로 꾸준히 위원으로 참여하는 경향을 보였다. 하지만 아쉽게도 교육현장에서 직접 학생들을 가르치는 교사나 관리자인 교장 및 교감이 위원으로 활동한 비율은 생각했던 것보다 높지 않았다. 최근 노무현 정부의 교육혁신위원회에서만 초중등 교원의 참여비율이 20%를 넘었다. 또한 교육개혁위원의 구성에서 대표성을 확보하기위해 각 사회분야를 대표하는 활동가들도 각 교육개혁기구에서 10%내외에서 위원으로 지속적으로 활동하였다. 이렇게 사회단체의 참여를 가장 잘 보여주는 교육개혁기구는 김대중 정부시절의 교육인적자원정책위원회였다. 이 위원회에서는 다른 교육개혁기구와 다르게 교원단체인 한국교원단체총연합회, 전국교직원노동조합, 한국교원노동조합이 모두 참여한 특징을 지니고 있었다. 이후에 설치된 교육혁신위원회에서도 위원 대부분의 주요경력이 교수나 교사였으나 이들은 각종 시민단체 또는 교육시민단체에서도 활동이 활발한 인사들로 구성되었다.

<표 4> 역대 정부별 교육개혁기구의 교육개혁위원 직전경력

구분	전두환	노태우	김영삼		김대중		노무현
	교육개혁심의회	교육정책자문회의	교육개혁위원회		새교육공동체위원회	교육인적자원정책위원회	교육혁신위원회
			1기	2기			1기	2기
교수	10	1	13	14	13	8	8	7
	(25.6)	(4.5)	(50.0)	(30.4)	(34.2)	(34.8)	(30.8)	(28.0)
총장, 학장	4	4	2	7	5	1	4	2
	(10.3)	(18.2)	(7.7)	(15.2)	(13.2)	(4.3)	(15.4)	(8.0)
교장, 교감	2	1	2	6	3	1	3	3
	(5.1)	(4.5)	(7.7)	(13.0)	(7.9)	(4.3)	(11.5)	(12.0)
교사	0	0	0	4	2	0	3	3
	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(8.7)	(5.3)	(0.0)	(11.5)	(12.0)
언론인	5	3	1	2	3	2	0	0
	(12.8)	(13.6)	(3.8)	(4.3)	(7.9)	(8.7)	(0.0)	(0.0)
기업인	2	1	1	0	0	1	0	1
	(5.1)	(4.5)	(3.8)	(0.0)	(0.0)	(4.3)	(0.0)	(4.0)
연구기관장, 연구원	4	2	2	3	4	7	1	2
	(10.3)	(9.1)	(7.7)	(6.5)	(10.5)	(30.4)	(3.8)	(8.0)
정부관료	1	3	2	3	2	0	5	3
	(2.6)	(13.6)	(7.7)	(6.5)	(5.3)	(0.0)	(19.2)	(12.0)
사회단체장, 활동가	8	3	2	7	3	3	1	3
	(20.5)	(13.6)	(7.7)	(15.2)	(7.9)	(13.0)	(3.8)	(12.0)
법조인	0	1	0	0	1	0	1	1
	(0.0)	(4.5)	(0.0)	(0.0)	(2.6)	(0.0)	(3.8)	(4.0)
기타	3	3	1	0	2	0	0	0
	(7.7)	(13.6)	(3.8)	(0.0)	(5.3)	(0.0)	(0.0)	(0.0)
전체	39	22	26	46	38	23	26	25
	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)

4. 교육개혁위원의 직전경력 근무지역 분석

교육개혁위원 인선에서 전문성과 대표성도 중요하지만 정치적인 측면이 고려된 지역안배도 무시할 수 없는 부분이다. 이런 지역안배를 확인하기 위해서는 단순히 각 위원의 출신지역을 살펴보기보다는 수도권과 지방의 참여인사의 직전경력 근무지역의 비교가 더 의미가 있어 보인다. 우선 자료 측면에서도 각 위원의 출신지역 파악이 어렵고 교육개혁기구의 속성상 회의를 자주해야 하기 때문에 대체로 지방에서 근무하는 인사보다는 수도권에 근무하는 인사를 선호할 가능성이 높을 것이다. 이러한 측면들이 어떻게 위원구성에서 반영되었는지 살펴본 것이 <표 5>의 교육개혁위원으로 활동직전의 근무지역에 대한 분석이다. 예상했던 바와 같이 각 교육개혁기구별로 살펴볼 때 전두환 정부에서 김대중 정부까지는 압도적으로 수도권 특히 서울지역에서 직장을 가지고 있는 인사들이 교육개혁위원으로 활동하였다. 이 시기의 거의 모든 교육개혁기구에서 활동한 위원의 70%이상 많게는 90%까지가 서울지역에서 근무하고 있었다. 이렇게 된 이유는 대부분의 사회단체가 서울에 본부를 두고 활동하고 있었으며 각종 연구기관도 서울에 위치하고 있기 때문으로 생각된다. 따라서 다양한 분야의 대표적인 인사, 즉 단체장들이 교육개혁위원으로 많이 참여하다보니 자연스럽게 위원으로 활동하기 직전 근무지역이 서울인 위원의 비율이 높을 수밖에 없었을 것이다. 수도권 이외의 지방에서 근무한 위원들의 근무지역을 살펴보면 영남지역, 충청지역, 호남지역 순으로 나타났다.

하지만 노무현 정부에서 설치된 교육혁신위원회는 기존의 수도권중심의 위원선임방식을 탈피해서 전국적인 안배를 고려했다는 점을 쉽게 확인할 수 있었다. 교육혁신위원회 1기의 경우 수도권 소재 기관에서 재직하고 있던 위원은 42%에 불과했고 2기의 경우도 56%뿐이었다. 실제로 당연직 위원인 청와대 정책실장과 교육부총리를 제외하게 되면 이 비율은 더욱 떨어질 것으로 보인다. 교육혁신위원회에 속한 위원의 지역분포를 보면 영남지역에서 온 비율이 30%에 조금 못 미치고 나머지 위원의 근무지역은 호남지역과 충청지역, 강원지역 순으로 나타났다. 이런 측면에서 볼 때 기존의 교육개혁기구와 달리 노무현 정부에 와서야 지역간 안배 또는 고려가 실질적으로 이루어졌다고 볼 수 있다. 예를 들어 1기와 2기의 위원장 모두 서울지역이 아닌 영남지역에서 근무했던 교육계 인사가 임명되었다. 따라서 과거 서울을 중심으로 한 중앙중심주의에서 탈피해서 지방의 인사들이 중앙무대로 진출할 수 있는 계기를 교육혁신위원회가 마련해 주었다.

<표 5> 역대 정부별 교육개혁기구의 교육개혁위원 직전경력 근무지역

구분	전두환	노태우	김영삼		김대중		노무현
	교육개혁심의회	교육정책자문회의	교육개혁 위원회		새교육공동체위원회	교육인적자원정책위원회	교육혁신위원회
			1기	2기			1기	2기
서울	35	19	21	35	25	17	10	11
	(89.7)	(86.4)	(80.8)	(76.1)	(65.8)	(73.9)	(38.5)	(44.0)
경기, 인천	2	1	0	2	4	3	1	3
	(5.1)	(4.5)	(0.0)	(4.3)	(10.5)	(13.0)	(3.8)	(12.0)
충청	2	0	0	2	3	1	3	1
	(5.1)	(0.0)	(0.0)	(4.3)	(7.9)	(4.3)	(11.5)	(4.0)
호남	0	1	1	2	1	1	4	2
	(0.0)	(4.5)	(3.8)	(4.3)	(2.6)	(4.3)	(15.4)	(8.0)
영남	0	1	4	4	4	1	7	7
	(0.0)	(4.5)	(15.4)	(8.7)	(10.5)	(4.3)	(26.9)	(28.0)
강원	0	0	0	1	0	0	1	1
	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(2.2)	(0.0)	(0.0)	(3.8)	(4.0)
제주	0	0	0	0	1	0	0	0
	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(2.6)	(0.0)	(0.0)	(0.0)
전체	39	22	26	46	38	23	26	25
	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)

Ⅳ. 결론: 대통령 자문 교육개혁위원 인선의 개선방안

본 연구에서는 지금까지 전두환 정부부터 노무현 현 정부까지 20여년에 이르는 동안 각 정부의 대통령 자문 교육개혁기구에서 위원으로 활동한 총 245명을 대상으로 하였다. 특히 각 위원이 어떤 특성들을 지니고 있는 가에 초점을 맞추어서 실증분석을 하였다. 기존의 선행연구들은 대부분 각 교육개혁기구에서 제시한 교육개혁정책이나 활동에 대한 분석이 주로 이루어졌지 본 연구처럼 교육개혁위원만을 대상으로 해서 분석한 경우는 전혀 없었다. 각 기구별 교육개혁위원을 분석한 세편의 학위논문의 경우에도 교육개혁기구 전반을 살펴보면서 그 중의 한 부분으로 위원구성을 간략히 살펴본 것이 전부이다. 이렇게 교육계에서 새로운 파워엘리트 집단으로 성장할 가능성이 있는 교육개혁위원만을 대상으로 한 연구가 거의 전무한 이유는 이에 대한 관심이 저조하기도 했지만 각 교육개혁기구에 참여한 위원에 대한 정보 수집 및 확인 작업의 어려움이 원인일 수도 있었을 것이다(김지희, 2004; 이규연 외, 2006). 앞으로도 본 연구처럼 교육개혁위원에 대한 자료 구축의 중요성이 점차 강조될 것이며 이를 활용한 연구들이 활성화될 것으로 생각한다. 또한 교육문제가 더욱 중요시될 것이기 때문에 이후에도 대통령 자문 교육개혁기구의 설치가 계속될 것으로 예견할 수 있다. 따라서 이후 정부에서 교육개혁위원의 인선할 때 어떤 것들을 고려해야 할 것인가를 제시하면 다음과 같다.

1. 적절한 교육개혁위원 인선의 기준: 전문성과 대표성의 조화

교육개혁기구는 성격상 다양한 교육개혁정책을 수립해서 대통령에게 제안하는 역할을 하게 된다. 따라서 교육개혁위원도 이러한 기구의 개혁적인 성격에 적합한 인사가 선임되어야 할 필요가 있다. 하지만 각 위원이 어떻게 참여하게 되었는지에 대한 명확한 기준이 부족한 경우가 대부분이었다. 예를 들어 교육정책자문회의의 경우 위원을 인선할 때 학식과 경험이 풍부하고 덕망이 있는 각 분야의 원로 중에서 대통령이 선택하도록 되어 있는데 이러한 기준은 상당히 애매모호하다고 볼 수 있다. 각 분야의 대표성을 고려하면 중요한 교육정책을 만들 때 전문성이 부족하게 되게 너무 전문성만을 강조하게 되면 실제 각 부분의 이해관계를 제대로 반영하지 못할 가능성도 있기 때문이다. 이렇게 교육개혁위원의 전문성과 대표성으로 인한 문제는 역대 교육개혁기구에 참여한 위원의 인터뷰에서도 잘 보여주고 있다.

“교육개혁위원회의 위원들의 구성을 보면 대학교수나 전문가들은 많았지만 교육개혁을 현장에서 직접 실행해야 하는 교사나 장학사, 학부모 등은 거의 참여가 이루어지지 않았다. 그러므로 이 개혁안을 실행했을 때에 현장에서 예상되는 파급 효과 등을 미리 예측하기 어려웠다.”(X위원)(김지희, 2004, p. 84).

“위원들 구성은 적절했다. 그런데 분야별 대표성은 문제가 있다. 기업체, NGO, 교원단체 대표, 학계 등의 전문가들도 있는데, 이들이 대표가 안 되는 경향이 있었다. 잘 알려진 사람이 기업체를 대표한다고 하기도 어렵고 교원단체 경우 한국교원단체총연합회 회장, 전국교직원노동조합 당시 위원장, 한국교육개발원 원장, 한국직업능력개발원 원장 등 이런 분들이 바쁘다 보니 참여가 어렵고, 대표성을 확보한 사람은 전국교직원노동조합 위원장을 제외하고는 없었다. 나머지는 개인 구성원으로 참여하는 것이었다. 비율은 적절하다고 하기는 어려우나 나름대로 분야별 대표들을 모으려고 하기는 했으나 기업계, 실업계의 대표를 뽑기가 어려우니 단체장들이 오는데 단체장은 정치적 성격도 있을 수 있으므로 단체의 이해를 대표하기 보다는 개인적 자격으로 많이 와서 전문성에서 떨어진다고 볼 수 있다.”(H위원)(김지희, 2004, pp. 88-89).

이렇게 교육개혁기구의 위원에게는 교육에 대한 전문성뿐만 아니라 각 분야를 대표하는 대표성도 필요하다는 점에서 인선에 어려움이 있다고 볼 수 있다. 가장 이상적인 것은 전문성도 가지고 있으면서 대표성도 지니고 있는 위원으로 교육개혁기구를 구성하는 것일 것이다. 하지만 현실적으로 이런 것은 쉽지 않기 때문에 이런 문제를 극복하기 위한 한 가지 방법은 우선 교육개혁기구의 성격을 명확히 하는 것이 중요하고 이에 따라서 해당 위원의 인선기준을 명확히 정하는 것이라고 생각한다. 교육개혁기구가 새로운 교육정책을 제시하는 것이 중요하다면 전문성을 겸비한 인사의 참여가 강조되어야 하고 반대로 기존에 제시된 정책에 대한 원만한 집행에 초점을 맞춘다면 각 분야의 대표자이 주로 참여해서 의견을 조율하는 것이 필요할 것이다.

가장 최근에 설치된 교육개혁기구로서 적절한 위원의 선택이 중요하다는 점을 강조한 기구가 노무현 정부의 교육혁신위원회라고 볼 수 있다. 지금까지도 많은 영향력을 미치고 있는 김영삼 정부의 교육개혁위원회 이후에 가장 과감한 교육개혁을 노무현 정부는 교육혁신이라는 이름으로 달성하려고 교육혁신위원회를 설치하게 되었다. 실질적인 교육개혁을 추진하기 위해 교육혁신위원회에 참여할 위원에 대한 자격조건도 명확히 제시하였는데 첫째가 현 정부 각료나 교육관료, 그리고 교육관련 단체의 장의 배제, 둘째는 중앙과 권력 주변부 인사보다는 전국에서 활동하고 있는 인사 기용, 셋째로 위원의 임기 만료후 기존의 위원들과 같이 정계나 관계로의 진출보다는 본래 직업으로 복귀, 넷째는 특수분야의 경우에 외국에서 전문가 초빙, 마지막으로 위원 인선에 있어서 위원장의 의지 반영이 우선되어야 한다는 것 등이다(대통령자문 교육혁신위원회, 2005). 이러한 위원 인선의 원칙 제시는 과거에 설치되어 운영되었던 교육개혁기구와는 좀더 차별화되고 한 단계 개선된 면이 있다고 생각한다. 하지만 위의 기준에 따라서 위원들을 구성했다는 점에서는 성공했는지는 몰라도 실제로 기준을 너무 엄격히 적용하면서 중앙에서 많이 활약한 전문가 그룹을 배제하게 되었다. 그 결과 교육혁신위원회에서 제시한 각종 교육현안에 대한 사회적 합의를 도출하는데 상당한 어려움을 겪게 되었다. 이런 측면에서 2기에서는 위에서 제시한 위원인선의 원칙들이 많이 완화되는 결과를 초래하게 되었다.

이와 같이 교육개혁기구에 어떤 위원이 참여하게 되는가가 앞으로도 점차 중요시 될 것이다. 따라서 성공적인 교육개혁기구의 운영을 위해 위원으로서 갖추어야 할 적절한 조건이 무엇인지에 대해 먼저 파악하는 것이 필요하다. 즉 교육개혁기구의 성격에 따라서 성공한 교육개혁기구 또는 성공적인 위원구성에 대한 기준이 다를 수 있기 때문에 어떤 경우에 성공적인 위원의 인선이라고 평가될 수 있는지를 역대 교육개혁위원들의 인선기준 및 과정을 좀더 세밀히 분석을 해야 할 것이다. 이를 통해 각 교육개혁기구의 성격에 적합한 위원의 인선기준도 제시할 수 있을 것이다.

2. 능력 있고 참신한 우수한 위원의 발굴 필요

역대 교육개혁기구에서 활동한 위원들을 분석해보면 정권이 바뀌고 각 기구별 성격에서도 차이가 있는데도 불구하고 반복해서 위원으로 활동한 교육계 인사들을 찾기가 어렵지 않았다. 역대 교육개혁위원 중에서 최소 2번 이상 다른 교육개혁기구에서 활동한 위원은 총 17명으로 나타났다. 이를 좀더 세부적으로 살펴본 것이 <표 6>이다. 김신일, 이돈희, 박도순 위원 등이 세 개의 교육개혁기구에서 활동하였으며 구본호 위원을 비롯한 14명의 위원이 두 개의 서로 다른 기구에서 활동한 것으로 나타났다.

<표 6> 역대 정부별 교육개혁기구의 교육개혁위원 중 다수참여 위원

구분	전두환	노태우	김영삼		김대중		노무현		횟수
	교육개혁 심의회	교육정책 자문회의	교육개혁 위원회		새교육 공동체 위원회	교육인적자원정책위원회	교육혁신 위원회
			1기	2기			1기	2기
김신일			○	○	○				3
이돈희			○	○	○				3
박도순				○	○		○		3
구본호	○	○							2
윤형섭	○	○							2
문상주			○	○					2
곽병선			○			○			2
배무기			○			○			2
이상선			○					○	2
권영빈				○	○				2
김덕중				○	○				2
문용린				○	○				2
주성민				○	○				2
이원영				○		○			2
강순원					○	○			2
정진곤					○			○	2
김진표							○	○	2

또한 각 교육개혁기구의 위원으로 활동한 인사 외에 전문위원이나 자문위원에서 반복해서 활동한 경력이 있는 교육계 인사를 살펴본 대표적인 사례를 제시하면 <표 7>과 같다. 특징적인 것은 초기의 교육개혁기구에서 전문위원으로 활동하다가 위원으로 선임되거나 전문위원 또는 자문위원만을 여러 번 반복한 경우도 있었다. 예를 들어 곽병선, 서정화, 정진곤 위원이 전자에 해당되며 송기창, 윤여각, 윤정일, 최희선, 노종희 위원 등이 후자에 해당된다.

<표 7> 역대 정부별 교육개혁기구의 전문위원 중 다수참여 위원

구분	전두환	노태우	김영삼		김대중		노무현
	교육개혁심의회	교육정책자문회의	교육개혁위원회		새교육공동체위원회	교육인적자원정책위원회	교육혁신위원회
			1기	2기			1기	2기
곽병선	전문위원		위원			위원
서정화	전문위원		전문위원			선임위원
송기창			전문위원		전문위원		자문위원
정진곤				전문위원	위원			위원
윤여각				전문위원	전문위원	전문위원
윤정일	전문위원	전문위원
최희선	전문위원	전문위원
노종희	전문위원						자문위원

이렇게 특정 인사가 반복적으로 참여할 수 있었던 것은 전문위원의 인선처럼 스스로 관심이 있고 전문성이 있어서 각 교육개혁기구에서 일하는 전문가들 보다는 대부분 인맥에 의해서 전문위원이 선발되는 되었기 때문으로 보인다. 교육개혁위원들의 실질적인 업무지원을 위해 선발된 전문위원들조차도 누군가의 추천에 의해서 선발되는 것은 상당히 아쉬운 부분이라고 생각한다. 지금까지 설치되었던 대부분의 교육개혁기구에서 이와 비슷한 인사 관행이 전문위원뿐만 아니라 교육개혁위원의 인선에도 적용될 가능성이 높았을 것이다. 다음은 이러한 문제를 정확히 지적하고 있다.

“전문위원도 교육개혁 추진기구가 운영되는데 필요한 전문위원을 뽑아서 전문가로서의 뒷받침을 할 수 있고, 실무적 일을 추진할 수 있는 추진력 있는 사람을 뽑아야 아는데 그러기 위해서는 다양한 영역에서 사람들을 뽑아야 한다. 그러나 그렇게 뽑지 못하였다. 누가 아는 사람, 이런 식으로 되다보니 전문위원의 전문성이 한정될 수 밖에 없었다. 교육개혁위원회, 새교육공동체위원회는 교육개발원에서 오고 교육인적자원정책위원회는 노동연구원, 직업능력개발원, 교육개발원에서 뽑아오는 형식으로 연구소에서 일하면서 파견 나오는 방식으로 했다. 자기 스스로 교육개혁에 관심이 있어서, 교육개혁을 잘 하기 위해서 참여했다기 보다는 아는 사람에 의해서 오는 사람이 더 많았다.”(B위원)(김지희, 2004, p. 96).

이런 측면에서 교육개혁위원으로 선임되어 활동한 위원들이 앞으로 새로운 교육계의 파워엘리트 그룹으로 형성될 가능성도 배제할 수 없을 것이다. 더욱이 대통령 자문 교육개혁기구의 성격상 필요시 대통령에게 보고도 해야 할 것이고 이 기구에서 제시한 교육개혁정책이 언론을 통해 교육현안으로 떠오를 가능성도 상당히 높다. 따라서 교육개혁위원으로 누가 참여하고 있는지 교육계 인사라면 관심이 높을 수밖에 없다. 과거에 교육개혁위원으로 활동한 인사 중에서 교육부 장관이나 각종 교육 관련기관의 장으로 임명되었다는 것도 그렇게 놀라운 일이 아닐 것이다. 예를 들어 서명원, 김덕중, 이돈희 위원장을 비롯해서 송자, 문용린 위원이 위원으로 활동한 이후에 교육부 장관으로 발탁되었다. 교육개혁심의회의 공정택 전문위원의 경우에는 현재 서울시교육청 교육감으로 활동하고 있다. 교육개혁위원으로까지 선임되었다는 것 자체만으로도 한편에서는 이 분야의 전문가라고 볼 수 있는 것이고 다른 한편에서는 다른 다양한 교육 관련 직책에도 후보자로 추천될 수 있다는 것을 의미하기도 할 것이다. 이렇기 때문에 일반적으로 교육개혁기구가 정계나 관계로 진출하기 위한 교두보로 이용된다는 비판도 나오는 것이다.

따라서 특정인사가 여러 교육개혁기구에서 활동한다는 것은 적절하지 않을 수 있다. 더구나 각 정부의 성격이 다르고 교육개혁기구의 성격이 상이한 경우에도 교육개혁위원으로 반복해서 활동한다는 것은 바람직하지 않다고 생각한다. 이렇게 되면 각 교육개혁기구에서 제시하는 교육개혁정책도 크게 다르지 않을 가능성이 클 것이기 때문이다. 또한 특정인사가 반복해서 교육개혁위원으로 활동하는 경우에는 전문성보다는 학맥이나 인맥에 따라서 필요한 위원이나 전문위원 또는 자문위원을 추천하거나 선임할 가능성이 높다. 이 결과로 인해서 교육개혁에 열의를 가지고 있으면서 능력 있고 참신한 우수인재들의 참여 가능성은 점점 낮아질 것이기 때문이다. 이러한 문제점을 극복하기 위해 교육개혁기구는 다양한 우수인재들이 많이 참여할 수 있는 기회를 제공할 수 있도록 해야 할 것이다. 특히 가능하다면 전문위원만이라도 모두 상근으로 임명해서 집중적으로 전문적인 식견을 바탕으로 해서 교육개혁에 대해 토론하고 논의하며 개혁안을 수립, 수정, 보완할 수 있도록 여건을 마련해 줄 필요가 있다.

3. 교육개혁기구의 상설기구화를 통한 다양한 위원의 상시 참여 확보

교육개혁이 효율적으로 추진되기 위해서는 교육개혁기구가 어느 정도의 조직적인 안정성 혹은 지속적 지위를 유지하는 것이 필요하다. 이런 점에서 대통령 자문 교육개혁기구가 각 정권이 끝남과 동시에 교육개혁기구와 소속 위원들의 임기도 완료되는 한시적인 성격으로 운영되는 것이 적절하지 않다는 의견이 계속해서 제기되어 왔다(서정화, 2003; 윤정일, 1999; 이종태, 2003). 예를 들어 윤정일(1999)은 교육개혁의 단절이 교육개혁기구 운영상의 문제점 중의 하나라고 평가하였다. 즉 정권이 바뀔 때마다 새로운 교육개 기구를 설치․운영하다가 대통령 임기가 끝남과 동시에 교육개혁기구를 폐지시키는 일을 지금까지 몇 차례 반복해 왔으며, 앞으로도 이를 되풀이 할 것이라면서 교육개혁을 효과적으로 추진하기 위해서는 과거 청산 식의 교육개혁 추진을 지양하고 대통령이 바뀌어도 교육개혁 활동을 중단 없이 지속될 수 있도록 교육개혁기구를 상설 법률기구로 설치․운영해야 한다고 하였다. 한국교원단체총연합회(1997)의 설문조사 결과를 살펴봐도 비슷한 평가를 내리고 있다. 이 조사에 따르면 정권이 출범한 후에도 현재 추진되고 있는 교육개혁이 지속적으로 추진될 수 있을 것인가에 대한 질문에 36.8%의 교원이 제대로 추진되지 못할 것이라고 답변하였다. 이것은 교육개혁기구의 한시적인 성격이 교육개혁에 도움이 되지 못한다고 평가한 것이다. 교육개혁기구에 참여했던 인사들도 교육개혁기구가 정권차원의 한시적 성격으로 인해 교육개혁을 추진하는데 어려움이 많았다고 다음과 같이 평가하였다.

“한시적인 성격은 적절하지 못하였다. 정권이 끝나면 추진기구도 끝나야 하므로 하려고 했던 것도 정권 바뀌면 못하였다. 전문가들 의견을 수렴해서 한 것인데 정권 바뀐다고 끝나버리니까 한시적인 성격은 문제가 있다. 정권과 상관없이 해야 하나 정권마다 정책공약이 다르니 완전히 상관없이 하기는 어려우므로 인원구성 측면에서라도 반영할 수 있는 멤버가 들어가야 한다. 기구자체는 영구적이라기보다는 오랜 기간 지속되고 멤버가 조금 바뀌면 되니까 기구는 장기적인 성격을 가져야 한다.”(H위원)(김지희, 2004, p.78).

“교육개혁 추진기구는 정권차원이면 안된다. 국가적인 차원에서 한시기구가 아니라 교육전체를 진단하고 개혁 아젠다를 선정해서 공론화하고 확정하는 국가차원의 기구가 되어야한다. 그런데 모든 기구가 정권적 차원에서의 한시적인 기구였으므로, 개혁이 진행되다가 정권이 바뀌면 개혁이 중단되고 단절이 되므로 바람직하지 않았다. 국가적인 차원에서, 근본적으로 국민의 합의하에, 모든 문제를 도출해서 방향을 설정하려면 정권이 바뀌어도 추진되어야 한다. 교육개혁위원회, 새교육공동체위원회, 교육인적자원정책위원회, 교육혁신위원회 등 이름도 바뀌고, 사람도 바뀌고, 새로 구성되는 위원회마다 특별한 것을 만들어내야 하는 것이 문제다.”(A국장)(김지희, 2004, p. 75).

또한 교육개혁기구가 상설기구가 아니다보니 장기적인 교육개혁방안보다는 그때그때 떠오르는 교육현안에 대한 정책을 제시해야하는 단점을 지니고 있다. 각 기구별로 단절이 발생하기 때문에 이전에 제시한 교육개혁정책과의 연계성이 떨어지게 되고 심한 경우에는 이전에 추진한 정책에 대한 자료가 전달되지 않아 비슷한 정책을 새롭게 다시 작성해야하는 경우도 발생할 수 있다. 이러한 문제를 사전에 방지하기 위해서도 각 교육개혁기구별 단절을 막을 필요가 있다. 특히 중요한 교육문제의 경우 지난 수십 년 동안 큰 줄기는 변화기 않고 세부적인 몇가지 부분만 수정 또는 보완되는 형태로 진행되어 왔다. 이것은 아무리 각 정부가 우리 정부만의 독특한 교육해결책이다라고 제시하는 것이 상당히 어렵다는 것을 보여준다. 다만 각 정부마다 각 교육개혁정책마다의 야간의 차별화는 가능할 수 있을 것이다.

이와 같이 교육개혁기구는 앞으로 가능한 상설기구화 시켜서 각 기구의 교육개혁정책이 연속성을 지니도록 해야 할 것이다. 이렇게 된다면 이 기구에 참여하는 교육개혁위원들도 어느 정도 교육정책을 수립하고 이후에 수정․보완하는 것이 한결 쉬울 것이다. 또한 기존의 교육개혁기구에서 제시된 각종 교육개혁관련 자료들이 자연스럽게 축적될 것이기 때문에 불필요하게 동일한 교육문제를 가지고 다시 반복해서 수립하는 어리석음은 면하게 될 것이다. 이렇게 다양한 자료들이 수십 년 동안 축적된다면 아마도 지금보다는 좀더 나은 형태의 교육이 이루어 질 수 있을 것이다. 현재 기존의 교육개혁기구에서 작성했던 다양한 문서들은 교육부, 한국교육개발원, 각종 기관에 흩어져 있어서 체계적인 관리가 이뤄지지 못했다. 자연스럽게 교육개혁정책에 대한 관련 자료의 축적이 불가능할 수밖에 없었다. 이러한 문제들은 모두 한시적인 교육개혁기구의 성격에서 기인한 측면이 강하기 때문에 앞으로 교육개혁기구의 상설화가더욱 필요하다고 생각한다. 이 기구에 참여하는 교육개혁위원도 특정 임기 내에서만 제한적으로 활동하기 보다는 필요에 따라서는 상시 참여가 가능하고 과거처럼 단기적인 교육개혁방안 보다는 장기적인 방안을 마련하는 데 집중할 수 있을 것이다. 그리고 각 위원들이 교육개혁방안을 현장에 적용해 보면서 나타나는 문제점을 수정하고 보완하는 평가과정에도 참여하는 것이 바람직하다고 생각한다.

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한국의 교육정책 형성과정에 대한 비판적 고찰

-J. Habermas의 절차적 민주주의 이론을 중심으로-

박준형(고려대학교 강사)

I. 서론

1990년대 중반 이후 한국사회는 국외적으로는 지식기반사회 및 정보사회의 도래, 세계화, 신자유주의 이념과 포스트모더니즘 확산 등의 세계적 흐름에 영향을 받거나 혹은 그 흐름을 주도하면서 사회의 발전을 도모하고 있다. 또한 국내적으로는 문민정부, 국민의 정부, 참여정부를 거치면서 정치적, 사회적 민주화를 실현하기 위한 노력을 가일층 기울이고 있다. 교육정책에서도 예외는 아닐 것이다. 일반 시민들에게 교육선택권을 주거나, 교원노동조합을 합법화하는 등 어떤 형태로든 어느 수준에서든 민주화라는 표현에 걸맞는 교육정책을 수립하기 위해 정부가 여러 측면에서 노력을 기울여 왔음을 부인할 수 없다. 그럼에도 불구하고 국가가 추진하는 교육정책은 비/반민주적이라는 비판과 불신을 받고 있으며 교육위기의 책임으로부터 자유롭지 못하다.

본 연구에서는 근자의 한국교육의 위기에 대해 국가중심의 교육정책이 갖는 정당성의 위기라는 측면을 주시하면서 교육영역에서의 국가 중심적 사고에 논의의 주안점을 두고 있다. 한국에서 통용되고 있는 교육정책의 개념과 그 개념에 터한 교육정책 형성과정에는 국가중심적 사고가 내재되어 있다. 이는 산업자본주의와 함께 등장한 서구적 공교육체제 속에서 발아되어, 한편으로는 효율성이라는 이름으로, 다른 한편 도덕적 인치(人治)라는 한국의 유교적 전통과 근대교육이 도입될 당시의 식민지배 상황 및 이후 독재권력 하에서 권위주의적 행정의 여파로 당연시되어 오고 있다. 교육영역에서 국가를 중심에 두는 사고는 나아가 문민정부 이후 한국사회

에 자리잡게 된 신자유주의적 교육정책에도, 이를 비판하면서 국가에 대항하는 공동체주의자들의 주장에도 내재된 하나의 신화이다. 이런 신화가 고도로 정보화되는 지식기반사회 속에서, 사회 민주화를 계기로 성장한 시민운동의 활성화 속에서, 그리고 과부하된 국가의 역할 속에서 탈신화화해야 할 시점에 와 있다. 더불어 교육정책의 정당성 위기해결을 위한 새로운 대안은 국가중심적 사고를 탈피해 국가와 교육영역의 역할을 독립적으로 이해하면서 상보적, 상생적 관계형성을 도모해야 할 것이고, 교육정책영역에서 영역본질에 걸맞는 교육적 논리를 회복할 수 있어야 하며, 허울뿐인 참여나 대항적인 적극적 참여를 지양하여야 할 것이다. 이를 위해서는 최근의 탈현대적 조건 속에서 주체철학의 한계를 목도하는 상호주관의 철학, 사회적 보편성을 놓치지 않으면서도 기존의 관료적으로 형식화된 틀을 깨는 절차적, 민주적 접근이 요구된다.

그리하여 교육정책에 대한 신뢰회복, 교육정책의 실질적인 효과성 확보를 위해서는 정책에 대한 정당성의 확보가 선행되어야 하며, 교육정책의 정당성은 교육정책 형성과정에서 절차적 민주주의가 실현될 때 비로소 확보될 수 있으리라는 전제 하에 Habermas의 절차적 민주주의 이론에 터한 개념적 분석틀을 척도로 하여 현행 한국교육정책 형성과정을 비판적으로 고찰하고, 교육정책형성과정에서 실현해야 할 절차적 민주주의 혹은 민주적 정책형성과정을 실현하기 위한 기본적인 요소들이 무엇인지 밝히고자 한다.

II. Habermas의 절차적 민주주의 이론

Habermas는 모든 갈등은 사회통합의 결핍이요, 사회통합에 영향을 미치는 문제는 곧 정치문제라는 시각과 한 사회형태가 위기에 처했다는 것은 기존의 지적 능력의 수준으로 그 사회문제를 해결할 수 없음을 의미한다는 입장에서 다원화된 탈현대사회의 위기극복 및 통합을 위한 절차적 민주주의 이론을 전개한다. 그의 절차적 민주주의 이론은 토의정치모델과 절차적 법이해를 통한 법치민주주의의 회복을 지향한다. 그의 논의전개방식은 기존의 민주주의 이해방식(자유주의모델과 공화주의모델)에 대한 비판적 수용을 통한 법치국가의 규범적 자기이해와 현실정치과정의 사실성 사이의 긴장을 살피고 그 간극을 드러내는 방식이다.

한국교육행정학회  박준형

1. 기존의 민주주의 이해방식에 대한       Habermas의 비판

Habermas가 보기에 기존의 자유주의 모델의 국가와 개인(시민)에 대한 이해는 다음과 같이 요약될 수 있다. 국가는 상황에 따라 다양하게 결집 및 분산되고 이해관계 지향들의 조정과 처리를 위한 중립적이고 공적인 행정기구이며 개인(시민)은 타인의 자유를 해치지 않고 법률에 규정된 범위 내에서 사적 이익을 추구하는 한 국가에 의해 보호받고, 국가의 간섭으로부터도 보호받는다. 그러나 이러한 자유주의 모델은 개인을 소극적 권리의 담지자로 한정시킴으로써 개인의 정치참여는 통치자를 선출하는 수단적 의미만을 갖도록 한다. 이와 함께 사회의 공적문제를 개인의 사적문제로 치부해 버리거나, 개인의 정치참여 역시 공공선의 앙양의 의미보다는 사적이익의 극대화를 위한 행동으로 간주되고 동시에 그런 상황이 되도록 이끌린다. 나아가 개인권리의 평등성, 사적자율성의 강조는 개인의 권리행사시 사회적 조건의 불평등을 간과할 우려가 있다.

공화주의 모델에서 국가는 시민의 정치적 의견형성 및 의지형성(시민적 권력)을 통해 정치적으로 구조화된 전체로서 모든 사람들의 공동이익에 부합하는 목표와 규범을 형성, 보장하는 정치조직이다. 시민은 연대성과 공공선을 지향하며 정치적 권리를 갖는 적극적 자유인이다. 그러나 이 모델은 시민의 공적자율성 실현에 주안점을 둠으로써 탈정치화된 생활세계 내부에서 개인의 사적자율의 보증을 배려하지 않고 있으며, 국가 역시 공동이익(일반 이익) 혹은 일반의지가 경험적 민중들의 의사와 불일치할 수 있다는 개연성을 놓친 채, 개인적 자기결정을 제약함으로써 개인에 대한 온정주의적 구속, 억압이 이루어지고 있다. 그리하여 Habermas는 토의정치모델을 통해 기존 모델의 한계를 극복함과 동시에 공화주의 모델의 공론적 의견형성의 요소와 자유주의 모델의 법적 공정성을 수용해 개인의 공적자율성과 사적자율성의 조화를 입헌민주주의적 절차 속에서 실현하고자 하였다.

2. 토의정치모델(deliberative politics)

Habermas에 의해 민주주의의 생태적 원리라 이해되는 토의정치과정은 일반적(비공식적)공론장과 제도화된(공식적)공론장이라는 이중궤도를 가지며, 이 과정에서 작동하는 권력은 의사소통권력과 행정적 권력이다. 이러한 개념들을 토대로 Habermas의 정치모델을 요약하자면, 토의정치과정은 생활세계에서 배태된 시민사회의 사회문제인식이 일반적 공론장에서 공적관심사로 발전(의사소통권력의 형성)하고 이는 정당하게 제도화된 법적 절차를 거쳐 행정체계 내부의 제도화된 공론장에서 행정적 권력으로 전환된다. 행정체계의 행정적 권력은 다시 정당한 법에 의해 견제받으며 생활세계에서 발휘되는 절차를 거친다.

이상의 과정은 다음과 같은 의미를 기저에 담고 있다. 첫째, 이 과정에서는 ‘주체없는 의사소통’이 의회 안팎에서 토의의 장을 형성하고, 이 속에서 일정정도의 합리적 의견, 의지형성이 일어난다. 주체없는 의사소통의 절차적 형식은 법적으로 제도화되어 토론결과를 합리적인 것으로 추정되도록 토론의 흐름을 조절하고, 개별행위자들의 주권은 정당한 법적 제도화 속에 새겨져 있을 뿐이다. 이는 기존의 민주주의 모델이 갖는 근대적 주체개념(나를 중심으로 타자, 자연은 객체, 대상으로 이해하는 편협한 자아중심성)과는 관점을 달리해 자아와 타자 사이의 작용관계, 주체-주체관계, 상호주체 개념을 수용한 것이다. 이는 나아가 개인의 결정을 국가나 시민사회라는 거대주체에 귀속시킴없는 한차원 높은 상호주관성을 지향하고 있다.

둘째, 의사소통권력은 시민사회를 토대로 하며, 동시에 법적으로 제도화된 의견, 의지형성 절차에 따라 공중들과의 상호작용 속에서 나오는 것이다. 이는 민주정치과정, 민주적 절차, 의사소통절차가 시민사회에서 배태되긴 하였으나, 시민의 의지에 따라 좌우되지는 않음을 드러낸다. 또한 토의정치모델의 핵심이자 이 모델을 정당화하는 의사소통구조(형식, 절차)가 기실 그곳에서 배태되었으나 자기 스스로 규제할 수 없는 시민사회 혹은 생활세계의 맥락에 의존하고 있다는 사실을 통해, 우리는 토의정치모델을 사회적 총체성을 결정하는 구조로 이해할 수 없음을 알게 된다. 다시 말해 토의정치모델은 국가제도를 비롯한 모든 사회제도의 모델이 아니라, 법치국가의 원리에 따르는 분화된 정치체계의 핵심구조일 따름이다.

셋째, 조직화된 이익단체들의 집단이익 관철을 위한 권력은 사회적 권력으로 분류되며, 이 권력은  정당하게 형성된 공식적, 비공식적 공론장에서는 작동상의 한계에 직면하게 된다. 절차적 강제력이라는 조건 아래에서는, 한 논자가 위장된 도덕적 또는 윤리적 근거 뒤에 공적으로 정당화될 수 없는 이익을 숨기고 있을 경우 그는 필연적으로 자기구속에 빠진다. 즉 바로 다음 번에 그는 자신의 비일관성를 드러내거나, 아니면 신뢰성을 유지하려고 할 경우 타자들의 이익을 포섭하는 방향으로 나갈 수 밖에 없다. … 이러한 고찰 … 에서 우리는 (공론장에서의) 합리적인 정치적 의지형성을 위한 조건을 개별행위자의 동기와 결정기초라는 개인적 차원만이 아니라 제도화된 심의 및 결정과정이라는 사회적 차원에서도 찾아야 한다는 결론을 얻을 수 있다. … (후자의 차원은) 주제와 제안, 정보와 근거들을 검사하고 선별하여, 이상적인 경우 오직 ‘타당한’ 투입요소들만 공정한 협상과 합리적 담론의 여과장치를 통과할 수 있게 한다.(Habermas, 한상진․박영도 역, 2000: 413-414)

넷째, 행정체계 및 행정적 권력의 역할은 구속력있는 결정을 구체적으로 집행하나, 다만 스스로 규범을 제정할 수는 없으며 의사소통권력에 의해 정당화된 법규범의 한도 내에서만 권력을 행사해야 하고, 최종적으로는 입법부의 법률과 사법부의 법적 적용의 통제를 받게 된다. 여기서 의사소통권력과 행정적 권력 사이에 법이라는 매개체가 존재한다는 점은 의사소통권력이 오직 간접적으로만 행정적 권력의 수행에 영향을 미치는 형식으로 효력을 발휘함을 보여준다. 행정체계 역시 고유의 논리와 조정매체를 가지고 있으므로 이를 지켜주어야 하며 다양성으로 특징지워지는 탈현대사회의 사회통합을 위해서는 행정체계, 경제체계, 생활세계의 균형이 요구된다.

다섯째, 토의정치모델은 기존의 민주주의 모델이 갖는 국가중심적 사고를 극복하고자 한다. 민주주의 정치과정을 국가중심으로 이해하게 되면 국가에 의거한 행정적 권력의 자율성을 추구하려는 내생적 결합이 커지면서 공론장의 의사소통권력으로 운행되는 민주주의 정치과정은 무너지게 된다. 이를 경험적 현상으로 묵인하게 되면 규범적 패배주의와 함께 좌초된 민주적 과정의 회복은 어려워진다. 개인은 사적이익에 몰두하는 자로 간주되어 국가의 관리 하에서 소극적, 사적 자유를 구가하는 것으로 만족하게 되는 것이다. 또한 이에 대항하여 시민의 공평한 정치적 권리를 회복하고자 국가중심의 사회(복지)정책에 대한 요구를 강조한다면, 시민은 국가기구의 온정주의적 수혜자의 위치를 벗어나기 어렵게 된다.

여섯째, 정치체계의 핵심구조로서 토의정치모델은 정치체계의 현실적 관례를 비판적으로 이해하는 일종의 준거적 모델이다. 고도로 분화된 탈현대사회에서 정치/행정체계가 독자적 운행을 발전적으로 지속하면서 효율성을 담보해 내고자 한다면 무엇보다도 시민다수에 의한 정당성 확보가 선행되어야 하는 바, 토의정치모델은 이를 위한 하나의 대안을 제시하고 있다. Habermas는 자신의 민주주의 이론을 통해 현실정치과정과 토의정치과정과의 긴장을 해소해 나감으로써 근대의 끝나지 않는 기획으로서 입헌민주주의의 이상을 실현해 나가고자 하는 것이다.

일곱째, 법의 정당성 원천은 법제정과 적용과정의 절차적 합리성이며, 정당한 법의 생성 및 행정권력의 법에 의한 견제의 제도화가 곧 법치국가이다. 그리고 정당한 법의 생성을 위한 절차적 합리성의 실현은 법적 인격체가 법의 저자이자 수신자로서의 이중적 지위를 획득함으로써 가능해진다. 나아가 이러한 자치입법의 모티브를 통해 비로서 개인의 사적 자율성과 공적자율성의 동시적 실현이 완성될 수 있다(Habermas, 한상진․박영도 역, 2000).

마지막으로 현실정치체계가 갖는 고유한 비대칭성을 인식할 필요가 있겠다. 현실체계는 한편으로 여러 부분체계 중 하나로서 집합적 구속력이 있는 결정을 산출하는 전문화된 기능을 담당해, 특수한 집합적 목표추구, 특정갈등을 규제한다. 그런 한에서 독자적인 논리를 따르며, 다른 기능체계들에 의해 제한받고, 이 측면에서 (법률적 조직형식과 재정수단을 포함하여) 행정권력의 효율성의 한계에 직면한다. 복잡한 조절문제 앞에서 경우에 따라 적합성의 상실, 잘못된 조절, 자기파괴 효과가 누적되어 규제의 트릴레마로 첨예화될 수 있다(조절의 실패). 다른 한편, 정치는 법과의 내적 연관, 즉 법적 형식에 따라 조직되어 있어 전체 사회의 통합문제에 관여한다. 그러므로 정치체계의 결정이 아무리 효율적인 것이라 하더라도 정당한 법으로 소급될 수 없다면, 그 결정의 정당성은 무너져 사회통합의 수호자로서 실패한다. (정당성의 결함). 때로 정당화의 딜레마(정당치 못한 권력의 자립화와 공론장의 허약성)은 조절의 트릴레마(정치체계의 적합성의 상실, 잘못된 조절, 자기파괴 효과 등 행정권력의 효율성의 한계)와 연결되어 서로를 강화시키는 악순환에 빠지기도 한다. 그런데 여기서 중요한 문제는 정당성 문제가 행정적 조절의 비효율성 문제로 환원될 수 없다는 사실이다. 정당성 결여는, 문제의 원인이 조정기제 때문이라고 할지라도 결국은 법의 민주적 형성과정의 교란으로부터 비롯된다. 그러므로 정당성 문제가 발생하였을 때, 이를 단지 조절과 운행문제(효율성의 문제)의 종속변수로 간주하는 것은 타당하지 않다(Habermas, 한상진․박영도 역, 2000: 460-463). 그리하여 정치체계가 제시하는 정책에서 정당성 문제와 효율성 문제는 구분지어 접근할 필요가 있다.

III. 한국의 교육정책 형성과정 분석

1. 한국교육정책 형성과정 분석을 위한 개념적 분석틀

본 절에서는 Habermas의 절차적 민주주의 이론을 척도 삼아 한국교육정책 형성과정의 특징을 재고찰하였다. 재고찰을 위한 분석틀은 세차원으로 나눠볼 수 있다. 첫째, Habermas가 근대 주체철학의 주체-객체 패러다임을 극복하고 의사소통적 합리성에 터한 주체-주체 패러다임으로 전환하는 과정 속에서 기존의 국가와 개인의 관계가 주체-객체 관계에서 주체-주체의 수평적 관계로 재설정이 요구된다는 논지를 끌어내 ‘개인의 위상’을 하나의 차원으로 삼았다. 둘째, Habermas의 토의정치모델에서 전개하고 있는 의사소통권력과 행정적 권력 간의 정당한 관계에 비추어 한국교육정책 형성과정에서 국가의 역할을 논의하고자 정책형성과정에서 ‘국가의 위상’을 두 번째 차원으로 하였다. 셋째, Habermas의 절차주의적 법패러다임은 정치와 법의 내적 연관성을 밝히면서 현대사회에서 사회통합을 위한 정당한 법의 조건을 기술하는 바, 한국교육정책 형성과정에서 ‘법의 위상’을 세 번째 차원으로 삼아 논의를 전개하였다. 이는 다시 세분하여 첫째, 개인의 위상은 개인의 국가에 대한 관계성을 살피는 의미에서 국가와 개인의 관계, 그리고 교육정책 형성과정에서 또하나의 주체로서 참여하는 개인의 참여양태를 드러내기 위해 참여주체와 참여과정이라는 측면으로 나누었다. 둘째, 국가의 위상은 기존에 교육정책 형성과정의 주체라는 위상을 부여받아왔던 국가가 탈현대적 사회조건에서도 여전히 자리를 고수할 수 있는지 의문을 제기하면서 교육정책 형성과정의 주체라는 측면을, 그리고 Habermas의 이론에 터해 볼 때 권력과 화폐의 조정기제를 갖는 체계로서의 국가가 단독적 주체자로서 기존의 교육정책 결정의 논리를 추구하게 될 때 감수해야 하는 교육영역의 폐해를 염두에 두면서 교육정책의 결정논리라는 측면을 분리해 논의를 전개할 수 있다. 셋째, 법의 위상에서는 기존 사회의 통합을 유지시켜 오던 도덕이나 관습이 다원화된 사회 속에서 역할한계를 겪고 있다는 시대진단을 거쳐, Habermas가 전개하는 탈현대사회의 사회통합을 위한 법의 정당성 조건에 대한 절차주의적 패러다임 논의에 터해 한국사회의 교육법체계의 문제점을 재인식할 수 있다. 이상의 분석틀을 통해 재확인된 한국교육정책 형성과정의 문제점, 더불어 이 과정에서 추출되는 민주주의적 기본요소들은 한국교육정책 형성과정 상의 문제점 극복의 새로운 길을 제시해 줄 수 있을 것이다. 본절의 논의틀을 표로 정리하면〈표 1〉과 같다.

〈표 1〉한국정책 형성과정 분석을 위한 개념적 분석틀

분석준거		분석의 주안점
개인의 위상	국가와 개인의 관계	국가에 대한 개인의 사회적 자아상(mutual self)은 어떻게 규정되어 있는가?
	참여주체와 참여과정	국민참여를 위한 절차적, 제도적 조건이 갖추어져 있는가?
국가의 위상	교육정책 형성과정의 주체	교육정책 형성과정에서 공식적 주체는 누구인가?
	교육정책결정의 논리	교육정책을 결정하는 배경논리는 무엇인가?
법의 위상	법패러다임	법의 제정과 집행 주체는 누구이며, 현대사회에서 법의 역할은 무엇인가?

2. 한국교육정책 형성과정 분석

여기에서 방법적 전략은 Habermas의 이론에서 하나의 규범적 방향을 찾아, 이와 다르게 진행되는 현실의 한국교육정책 형성과정을 대조시켜 그 특징-제시되는 규범적 방향과의 차별성-을 부각시킴으로써 한국이라는 공간적 범위 내에서 탈현대사회적 시대조건과 조응할 수 있는 기본요소들 - 그것은 필시 민주주의적 성격을 띨 것이다 - 을 강구해 나가는 것이다.

가. 국가와 개인의 관계 : 개인의 사회적 자아상의 혼란

국민의 정부에서 교원정년단축정책의 형성과정을 보면(최운영, 2002; 고전, 2005:2, 11-12; 황석근, 1999), 국가는 실업, 경제난 등의 경제위기를 극복해야 하는 과중한 부담 속에서 위기극복의 한 방안을 교육영역에서 찾고 있다. 교육영역의 상층부에서 언론매체를 통해 이 정책의 당위성을 찾고, 정책을 홍보하면서 동시에 경제, 사회적 위기를 교육영위자 간의 이해대립으로 전환시키는 국가의 위기극복전략은 몇 가지 문제점을 드러낸다. 첫째, 국가에 의해 교육영위자는 학부모와 교직단체, 교원정년단축정책을 찬성하는 축과 반대하는 축, 교육수요자와 교육공급자로 나뉘게 되는 바, 필연적으로 양측의 갈등을 초래해 교육공동체 형성에 장애를 일으키고 결과적으로는 교육영위자의 정책에 대한 불신으로 이어져 국가정책의 정당성에마저 위기가 발생할 수 있다.

둘째, 국가가 교육영역을 통제하는 구조로 인해 교육영역의 민주화를 침해할 수 있다. 근자의 국가에 의한 교육영역의 통제는 여론을 등에 업고 이루어지면서 교육영역의 민주화를 지향하는 것으로 간주된다. 그러나 이러한 여론동원적 통제는 민주주의에 대한 오해에서 비롯된 것이다. 국가가 주도적으로 나서서 교육영역의 민주화를 이끌 수 있으리라는 오해, 민주주의의 주인으로서의 시민은 교육수요자라 명명되며, 교육공급자라 규정되는 교원을 민주주의의 주체에서 제외시키는 것이 타당하다는 오해가 그것이다.

셋째, 국가가 교육영역을 통해 경제위기를 극복하려는 노력은 교육영역의 생활세계적 특성으로 인해 근본적인 해결책이 될 수 없으며 오히려 교육영역의 내, 외부적 혼란과 갈등 및 또다른 경제, 사회적 위기를 발생시킬 수 있다. Habermas가 기술하고 있듯이 정치행정체계로서의 국가는 생활세계로서의 교육영역과 위계적 상하관계가 아니라 동반자적 수평관계, 독자적인 조정매체를 가지고 운행되는 독립적 관계이다. 그러므로 정치적, 경제적 위기해결은 그 나름의 조정매체인 권력과 화폐를 통해 이루어져 가야 하며 경제/행정체계에 의한 교육영역의 식민지화(교육영역이 경제/행정체계의 논리에 의해 잠식되거나, 정치/경제 위기극복의 수단으로서 교육영역을 이용하는 현상)는 극복해야 할 현상이다.

넷째, 교육영위자들은 교원정년단축정책의 간접적 참여자, 비공식적 참여자 혹은 이익집단으로 규정되어 대통령이나 교육부관료, 정부당국자 등의 교육정책 형성과정의 직접적, 공식적 참여자의 위계적 하층에 위치하고 있다. 그리하여 그들은 정책형성과정에서 제대로 의견을 개진하거나 정책결정에 관여하지 못한 채 단지 국가의 정책 당위성을 위한 수단으로 존재하고 있을 뿐이다. 이제 교육정책 형성과정에서 부동적 위치를 차지하는 국가, 단지 동의만이 요청되는 시민의 위상은 비판의 대상이 되어야 한다. 교육영위자들은 정책집행 주체인 국가와 상생관계를 유지하면서 교육정책 형성과정에서 정책에 대한 고객, 소비자의 위상을 청산하고 주인이자 동시에 고객, 공급자이자 동시에 수요자로 거듭나야 한다. 국가와 교육영위자의 수평적 패러다임은 기존의 교육영위자의 위상을 확대시키며, 국가입장에서는 권한의 과부하에 따른 좌초위기를 극복할 수 있게 해 준다. 국가는 완전체, 절대선의 신적(神的) 영역에 존재하는 것이 아니라 인간적 영역에서 형성된 역사적, 제도적 산물이다. 그러므로 국가에 지상만물에 대한 지배, 조정, 통제권을 부여하는 것은 허상을 쫓는 일이며, 국가 스스로에게는 과중한 부담을 떠안기는 셈이 된다. 특히 교육영역은 국가체제유지를 위해 반드시 필요한 것이기는 하나, 국가의 한 하위체계로 머물지 못하고 인간의 비판적이고 의사소통적 이성에 의해 그 깊이와 폭이 확장되는 영역이다. 이러한 교육영역의 특성상 국가가 교육영역과 그 안의 교육영위자들을 장악하려는 노력은 처음에는 가능한 것으로 비춰지나 종국에는 허사로 그친다. 국가의 교육통제가 제한적일 수 밖에 없는 것은 국가교육정책의 기술적 효율성의 결여나, 정책 수(數)의 부족, 성장하는 세대의 무규범적 혼란 때문이 아니라, 복잡하고 다원화된 현대적 조건, 국가기능의 태생적 한계, 교육영역의 정형화되기 어려운 특성 때문이다. 더불어 교육영역에서 교육영위자의 권한 강조를 공동체적 사회가치의 희생으로 보아서도 안 될 것이다. 기존 (신)자유주의와 공동체주의의 대립처럼 개인의 자율은 공동체적 가치와 양립불가능한 것이 아니다. Habermas식 공동체적 가치창출의 시작은 개인의 자유존중이며, 나아가 개인의 사적 자율성과 동근원적 관계에 있는 공적 자율성의 동시적 보장이 탈현대적 조건에서 보다 나은 공동체성 회복의 방법이다.

사회적 존재라는 의미에서의 개인, 개인 삶이 사회적 삶으로 표출되는 시민사회의 구성원으로서 시민 혹은 국가에 속한 사람들이라는 의미에서의 국민, 이러한 의미를 담으면서 특별히 교육영역의 특징을 부각시키기 위해 ‘교육영위자’라는 개념을 사용한다. 우리의 삶 자체가 ‘교육’이라 명명할 수 있는 행위들로 점철되어 있다는 입장까지 굳이 내세우지 않더라도, 오늘날 평생학습사회에 돌입해 교육행정의 대상영역이 계속적으로 확대되고 있고, 생활환경 도처에서 각양의 연령대 사람들을 대상으로 하는 제도화된 교육활동이 전개되거나 심지어 더욱 팽창일로를 달리고 있음은 주지의 사실이다. 그러므로 지금, 여기를 살아가는 사람들, 즉 개인, 시민, 국민, 그 외에 공중이니 대중이라 불리우는 많은 사람들은 진행중이거나 잠재적인 교육활동의 영위자 곧, 교육영위자이다.

나. 참여주체와 참여과정: 진정한 의미의 참여부재

2.17 사교육비 경감대책의 정책형성과정을 통해 볼때, 국가 차원에서 밝히는 국민참여의 수위를 파악할 수 있는 바, 그것은 교육정책 형성과정 자체를 국가가 주도함으로써 국민참여가 상황에 따라 국가에 의해 재단되는 형국이다. 선거공약 달성을 통한 국민적 지지확보를 위해 국민의 투표용지와 맞바꿀 수 있는 정책을 개발하고, 시급하고 중대한 사안이라는 국가적 통찰에 입각해 효율적, 적극적, 신속한 해결을 위한다는 명분으로 국민참여를 제한하는 국가의 노력이 그 예이다. 무엇보다도 참여민주주의를 지향하는 정부가 판단하는 효과적 참여 정도, 즉 참여가 효과적이기 위한 참여양태에 대한 관료차원의 모종의 합의가 있는 것으로 보인다. 이처럼 기존의 국가주도적 국민참여가 갖는 특성으로 인해 교육정책 형성과정에서는 기실 실질적인 참여가 이루어지지 못하고 있는 것이다. 이에 대해 구체적으로 논의하자면 아래와 같다.

첫째, 정책 결정 주체, 참여의 범위, 시한 등을 제시해 주는 주체가 정부(국가)라는 대전제가 깔려 있어 참여는 소극적 상태에 머무를 수 밖에 없고, 참여과정이 사실 법적인 의무사항이 아니기에 정부의 결정에 따라 폐지될 수도 있다. 더군다나 국민은 비공식 참여자로 이미 분류되어 있어 정책결정에 직접 영향력을 행사할 수 없는 위치에 놓인다. 하지만 매우 자주, 주민들이 개진하는 견해는 순전히 자문의 값어치만 가지며, 이로 인해 참여자들은 곧 지루해 하며 그만두게 된다. 자신들에게 진정으로 중요한 일이 맡겨지지 않는다고 느끼기 때문이다. … 사실 시민들에게 정치에 관심을 갖되 아주 간헐적으로 참여하며 동시에 실제적인 결정권력에서 사실상 배제된 채로 선거시기가 지나면 아예 무시당하는 상태로 있을 것을 요구한다는 것은 역설이다. 만일 참여가 이미 많은 권력을 가지고 있는 이들에게 더 많은 권력을 주는 것이라면, 그것에 노력을 기울일 가치가 있겠는가? 누구나 자유롭게 참여할 수 있다고 말하는 것도 너무 안이하다. 그런 주장은 순전히 형식적인 것이다.(Marion Gret & Yves Sintomer, 김택현 역, 2005: 10, 121, 123)

둘째, 정부관료는 정책의 정당성을 확보해야 할 필요성은 인지하면서도, 그들 사이에 참여는 비효율적이라는 사고가 만연되어 있거나, 정책의 효율성이 정책의 정당성을 담보해준다는 잘못된 이해로 인해 제한된 국민참여와 대국민 홍보방식으로 정책의 정당성을 확보하고자 한다. 민주주의와 효율성이 상충된다는 사고방식의 저변에는 엘리트주의적 전망이 놓여있는 바, 교육영역의 민주화를 위해서라도 ‘전문화’라는 이름으로 모색되는 지식의 독점을 경계해야 한다. 그렇다고 해서 참여가 행정의 전문성과 모순된다는 것은 결코 아니다. 경계해야 될 것은 전문성을 내세운 지식의 독점이지 전문성 자체가 아니다. 참여를 통해 전문적 기획의 정신이 발전될 수 있으며, 이를 통해 정부관료들은 보다 효율적으로 전보다 더한 확신을 가지고 과업을 완수할 수 있다. 이 효율성은 부족한 것들과 필요한 것들에 관한 정보를 확보하는 차원에서 발휘될 수 있을 뿐 아니라, 국민들의 가변적인 요구에 지속적으로 적응하는 정부의 능력이라는 측면에서도 발휘된다(Habermas, 한상진․박영도 역, 2000: 386-387; Marion Gret & Yves Sintomer, 김택현 역, 2005: 105-106). 게다가 기실 교육정책의 정당성 위기와 효율성 위기는 그 위기원천이 다르므로 분리시켜 이해해야 한다. 즉 정치체계는 여러 부분체계 중 하나로서 특수한 집합적 목표를 취하고 특정 갈등을 규제하면서 다른 기능체계에 의해 제한받으며, 이런 한에서 행정권력의 효율성의 한계에 직면한다. 다른 한편, 정치체계는 법과의 내적 연관(정치체계가 법적 형식에 따라 조직됨) 때문에 사회통합문제에 관여함으로써 공론장, 생활세계적 원천과 관련되거나 혹은 의존되어 결정의 정당성 위기와 맞닥뜨린다. 그러므로 교육정책의 정당성 위기 문제에 접근하려면 교육정책이 관련되어 있거나 혹은 의존하고 있는 교육영역이 억압되어 있지는 않은지, 시민들의 절차적 참여상에 문제가 있는지 밝혀야 한다.

셋째, 정책결정에 참여하는 정부 관료들의 지적 토대가 되고 있는 외국의 선진학자들의 이론 역시 문제의 사안, 참여자의 수준, 참여수준, 참여방법, 참여내용 등에서 불가피한 한계를 긋고 있다. 가령 기존의 조직이론에서는 ‘효과적인 참여’라는 개념 하에서 정책결정 내용, 참여자, 참여의 준거, 참여의 단계, 참여의 정도, 참여의 방법에 대한 숱한 논의들을 전개해 왔다. 이들의 일관된 주장은 의사결정 결과에 대한 정당성을 확보하기 위해 참여가 필요하나 그 수준이나 방법에서 효과적인 범위가 따로 있다는 것이다. 가령 Bridges(1967: 51, 백승관, 2001: 334, 재인용)는 행정가가 구성원의 수용권 내에 위치한 결정들을 하는 데 구성원들을 참여시키면 결정은 비효과적이나, 수용권 밖에 위치한 결정들을 하는 데 구성원들을 참여시키면 결정은 효과적이라고 한다. 심지어 Owens(1981: 316, 백승관, 2001: 334, 재인용)는 관할권 검증(test of jurisdiction)이라는 개념을 제시하면서 구성원들이 통제력을 행사할 수 없는 의사결정에 참여를 허용하는 것은 전혀 참여를 허용하지 않는 것만큼 손해를 가져올 수 있다고 주장한다. 또 Lowi는 정책문제의 성격이 정책결정과정을 결정한다(김윤섭, 2003: 94, 재인용)고 주장하면서 문제의 사안에 따라 참여 여부 혹은 참여 정도가 결정될 수 있을 개연성을 암시하고 있다. 이런 식으로 행정가에게 참여권의 허용 여부를 맡긴 채 결정의 효과성과 효율성에 중점을 둔 참여논의는 탈현대적 조건에서 정책의 정당성 문제와 마주하게 되면 무력해질 개연성이 있다. 그럼에도 불구하고, 이런 이론들로 둘러싸인 지금까지의 정부(관료)가 시민들의 참여를 형식적이고 소극적인 참여로 ‘이끄는’ 것은 어쩌면 당연한 귀결인지도 모른다.

그렇다면 교육정책 형성과정에서 교육영위자들의 실질적인 참여가 이뤄지기 위해서는 어떠해야 하는가? Habermas의 절차적 민주주의 이론에 터해 보자면, 두 가지 전제가 실현되어야 하는 바, 첫째는 이념적 차원에서 의사소통적 합리성의 정착이고, 둘째는 실천적 차원에서 공론장의 활성화이다.

요컨대, 기존의 교육정책 형성과정에서 시민들의 참여, 그들 요구의 수렴과정은 진정한 의미에서 민주적이라 할 수 없다. 이제는 교육정책의 민주성 원리라는 관념을 충족시키기 위해 참여를 동원하는 것이 아니라, 참여를 장려함으로써 민주주의를 실현하려는 자세가 요구된다. 그리고 이때 참여는 참여의 절차까지 참여에 의해 결정되는 참여, 일시적으로 일어나는 하나의 사건이 아니라 지속적으로 이루어지는 과정으로서의 참여이어야 하고, 생활세계를 기반으로 하면서, 자유롭고 평등하게 토론하여 사회적 문제를 해결해 가는 의사소통적 합리화의 과정이어야 할 것이다.

다. 교육정책 형성과정의 주체: 관료중심의 정책형성과정

한국사회에서 정부는 공교육제도의 책임운영기관으로서, 합법적으로 보장받은 공권력을 바탕으로 권위적이고 일방적인 상명하달식의 일방통행적 정책소통구조 속에서 존재해 왔다. 한국교육정책 결정방식의 중앙집권적 방식, 즉 중앙정부에 의한 교육정책형성권한의 잠식은 많은 학자들에 의해 지적되고 있다(임천순, 2005: 11; 이일용, 2005: 71-72; 김안나, 2005: 100; 천세영, 2005: 110; 한숭희, 2005: 117; 김환식, 2005: 145-146; 최돈민, 1998; 심인선, 1992; 반상진, 1995; 조성일, 안세근, 1996; 홍성훈, 1996; 장덕호, 1998; 오석환, 1998; 황석근, 1999; 조주호, 2000; 김용일, 2001; 신현석, 2003; 김혜영, 2002). 교육정책 형성과정에서의 정치권력의 집중화는 두 가지 반사실적 전제를 가지고 있다. 그 하나는 오직 결정능력이 있고 혁신을 꾀하는 관료집단의 합리성만이 행정기능의 공동선 추구를 충족시킬 수 있다는 것, 다른 하나는 관료집단은 개별정책을 위해 요구되는 대중적 지지를 스스로 만들어 낼 수 있고, 정책 목표 역시 스스로 결정할 수 있다는 것이다. 이러한 전제 하에서 국민의 역할은 본질적으로 선거공약을 파악해 지도자를 선출하는 것으로 간주된다. Habermas는 1960년대 후반 이래 독일의 사례를 예로 들면서 위의 전제들의 반사실성을 증명한다. 첫째, 당시 독일의 정부관료가 좌지우지하려했던 학교를 포함한 하부기능체계들이 국가의 적극적이고 세부적인 개입조치에 완강히 저항했다. 둘째, 부동층 유권자 동향의 예측불가능성으로 정부가 주도권을 발휘하는 공간이 제한되고 있었다. 셋째, 정치혐오증이 늘어나면서 정부는 저항적 투표와 투표불참으로 인한 정당성 철회를 두려워하지 않을 수 없게 되었다는 것이다(Habermas, 한상진․박영도 역, 2000: 401-403). 그리하여 관료중심의 정책형성은 다음과 같은 문제점을 노정시킬 수 있다. 첫째, 교육정책 형성과정의 관료화를 강화시켜 교육영위자의 요구와 필요가 그 형성과정으로부터 배제됨으로써, 가령 사교육의 과잉팽창의 동력이 될 수 있다. 국가가 교육정책 형성의 주체가 된다는 것은 교육영위자의 객체화, 좀더 유연한 표현으로 소비자 혹은 수혜자화를 동반한다. 정책의 소비자나 수혜자로서 교육영위자는 자신의 구체적인 삶의 문제와 연관되는 교육정책에서 소외적 위치에 놓이게 된다. 제 삶의 주인으로 서고자 함(사적자율)은 인간의 본래적 특성이며, 개인의 사적 자율성은 공적 자율성과 불가분의 관계를 갖는다. 그럼에도 불구하고 밀접한 연관을 갖는 개인의 공적 자율성과 사적자율성의 발현을 제도적으로 억압하는 공교육영역에서 정부가 내세우는 정책 목표 중 개인과 학교의 자율성 논의는 실현이 어렵게 되는 것이다. 그리하여 개인들은 그나마 사적 자율성을 발현할 수 있는 사교육영역에 열의를 다해 참여하게 되는 것이다. 몇 조 원에 이르는 사교육 시장, 공교육의 위기문제를 시민들의 이기심의 발로나 과잉교육열, 교사들의 전문성 부족, 요즘 학부모나 학생들의 열외적 행태 등에 귀인시키기 이전에 교육정책 형성과정에서 그들의 위상을 입안자의 반열에 올려놓았는지, 그들의 목소리를 충분히, 그리고 실질적으로 담아내려는 노력이 있었는지 먼저 자문해 보아야 할 것이다.

둘째, 권력을 가진 소수집단의 교육통제는 그 외 계층에게는 이롭지 못한 방향으로 정책이 결정될 가능성이 커지게 되므로 국가가 주장하는 국가주도 교육정책의 공공성 확보나 합리적 효율성은 요원한 문제가 될 수 있다. 예컨대, 국가주도의 교육정책은 학교간, 학생간의 차이나 계량화하기 어려운 학교의 풍토와 학생의 개성 등을 동일한 정책적 틀 속에 가두게 됨으로써 권력을 가진 소수집단과 유사한 계층적 특성을 보이는 지역, 학교, 학생의 경우는 그들이 세운 정책에 쉽게 동화되나, 그 외 계층은 소외되는 문제가 생김으로써 종국에는 공공선이나 정책의 효율성 추구가 어려워지게 되는 것이다. 교육영역의 주체는 그 영역에서 몸담고 살아가는 교육영위자들이며, 자신들의 요구를 스스로, 적극적으로 국가에 요청해야 한다. 그리고 국가는 그들의 요청통로를, 그들의 목소리를 담아 제도화해야 한다. 그래야만 탈현대사회적 조건 하에서 국민들의 정책에 대한 적극적인 지지와 수용을 이끌어낼 수 있고 정책추진과 관련된 부작용을 최소화할 수 있을 것이다. 이를 위해 선행적으로 요구되는 것은 국가 중심적 사고라는 신화를 비판적인 시각에서 바라볼 수 있는 안목의 형성이다.

라. 교육정책결정의 논리: 교육논리의 부재

문민정부 이후의 다양한 교육개혁방안들에 대해 여러 긍정적 측면과 함께 지적되고 있는 한계 속에는 정치, 경제 논리에 따라 교육영역을 재구조화함으로써 그 추구논리가 교육의 전문성이나 자율성을 강조하는 교육논리와 상충되어 교원들의 반발을 야기하고 교육본질적 개혁이 어려우며, 교육공동체에도 위협이 될 수 있다는 논의가 담겨있다(신현석, 2002: 24; 2005: 17-37; 이일용, 2005: 72; 김안나, 2005: 96-97).

Habermas에 따르면, 학교는 사람들이 비경제적, 비정치적 관심사에 입각해 다양한 계층의 사람들이 다양한 개성을 살려 자아실현의 장으로 활용해야 하는 곳이다. 그곳에는 사회화의 기능이 있고, 상징적 재생산이 가능하며, 구성원의 사고체계가 학교 나름의 독특한 문화 속에 근거하고 있다(Habermas, 한상진․박영도 역, 2005: 426, 433). 이러한 비경제적, 비정치적 특성을 갖는 교육영역을 위한 정책형성은 합의를 통한 의사소통적 합리성에 터해 이뤄져야 할 것이다. 의사소통적 합리성의 발현이 요구되는 교육영역에서는 객관적 세계의 운행에 대한 기술적 제어나, 외부세계를 도구적으로 취급하는 관점, 그리고 개인과 집단을 전술적으로 다루는 관점이 통용되기 어렵고, 학생들을 점수에 의해 위계적 순위를 부여하는 것, 인간관계나 봉사활동을 점수로 환원시키려는 경향 등이 거부된다(윤평중, 1993: 206, 208, 211-212).

물론 경제나 정치논리가 적용될 수 있는 정치, 경제체계와 교육본연의 논리가 추구되어야 하는 교육영역은 모두 개인의 사회적 삶의 공간이 되므로, 양자는 적절한 경계를 유지하면서 동시에 전체 사회통합을 위해 조화를 이루어야 한다. 정치, 경제 체계에도 의사소통적 합리성이 추구되는 영역이 없지 않으며, 교육영역에도 분명 정치, 경제적 효율의 논리가 적용되는 영역이 제한적이나마, 비근본적 층위에서 존재하고 있을 것이다. 의사소통적 합리성이란 그렇게 시공간적 영역의 경계 내에 존재하는 것이 아니라 개인들의 사회적 삶의 양태 속에서 존재하는 것이다. 여기에서 특별히 교육영역에서의 의사소통적 합리성을 강조하는 것은 이제까지 교육정책 형성과정에서의 정치, 경제 논리 편향성과 국가의 직접적인 개입에 대립하여, 민주주의를 추구할 수 있는 고유한 역동성은 오직 그 영역내부의 특수한 논리와 문제제기로부터 나온다는 Habermas 식의 조직민주화 실현방안을 염두에 둔 결과이다.

그렇다면 의사소통적 합리성으로 일반화되었던 교육영역에서 지향해야 할 교육의 논리란 무엇인가? Habermas의 절차적 민주주의 이론에 국한시켜 그 한 차원을 지적하자면  상호존중에 입각한 사회적 연대감이다. 이에 따라 교육의 목적은 합의를 위한 의사소통과정에 성공적으로 참여할 수 있는 개인의 토론능력개발과 그것에 관련된 태도습득에 두어져야 할 것이다. 토론의 방법은 새로운 관점이나 정보에 접할 수 있어 참여자 자신의 판단이나 선호의 변화가 가능하고, 자신의 견해를 주장하면서 자신의 의견, 선호에 대해 한번 더 반성하는 계기가 된다는 장점이 있다. 이렇게 논증의 구조를 띠는 실천적 토론을 통해 도달한 규범판단은 합리적이다. 여기서 강조하는 합리성이란 판단의 진리성이 아니라 판단을 수긍할 만한 근거에 따라 정당화 혹은 반박하는 과정, 즉 논증의 과정 자체에 내재하는 절차적 합리성이다.

마. 법패러다임: 법과 개인에 대한 우선성

한국 교육정책 형성과정에서 법의 제정, 개정 및 적용과정의 특징은 다음과 같다. 첫째, 법개정이 빈번하게 이루어져 왔다. 둘째, 법개정논의와 실제 법개정이 이익집단이나 정당, 혹은 교육부관료가 중심이 되어 처리되어 가고 있다. 셋째, 중앙정부 차원에서든, 지방정부 차원에서든 교육영역의 세부항목에 이르기까지 법적, 행정적 규제를 하고 있다. 넷째, 법을 국가중심의 닫혀진 체계로 이해한다. 이러한 한국사회에서 교육법체계의 특징들은 서로 상호작용하면서 교육정책의 정당성 위기를 가중시킨다. 첫째, 한국사회에서 법의 빈번한 개정 및 가변성은 제․개정의 주체가 국가이기에 교육영위자들의 의견이나 합의는 개입의 여지가 없다는 점, 오히려 개․제정의 목적이 교육영위자의 통제에 두어지고, 그 논리가 정치․경제 논리일색이라는 점과 융합해 교육영위자의 법에 대한 불신으로 귀결되며, 교육영역의 반민주적 통제를 초래한다. 법 개정의 횟수와 무관하게 법과 법적 규제에 대한 교육영위자의 신뢰가 회복될 수 있으려면 법의 제정 및 적용과정이나, 입법과정 모두에서 교육영위자들 간의 공론, 합의가 요청되며, 교육영위자들은 정당한 법의 저자이자 수신자로서 권한과 책임을 가져야 할 것이다.

둘째, 법치주의를 국가가 주도적으로 법을 도구화하여 교육영역을 통제하는 것으로 이해함으로써 교육영위자의 자율성을 침해한다. 다시 말해 법치를 단지 형식적 의미의 법에 의한 통제로 이해하게 되면, 교육문제를 관료들의 시각에서 도구화된 법 매체로 해결하려 하게 되고, 이는 교육영위자들의 인격이나 욕구, 관심, 경험, 삶의 연관들을 무시하여, 그들을 하나의 업적 체계와 경쟁체계로 묶어 나누게 된다. 그렇게 되면 탈인격화가 팽배하게 되고, 아울러 창의력 억제, 책임 붕괴, 복지 부동과 같은 현상들이 발생하게 된다고 Habermas는 경고한다(설헌영, 1999: 121-124). 그러므로 법치는 그것이 시민사회적 토대 위에서 창출된 의사소통적 권력에 닻을 내릴 수 있을 때, 즉 민주적일 때 정당하다.

셋째, 규제적인 법규에 터해 세부화되어 집행되는 교육정책은 또한 교육현장에 정착되기 어렵다. 이성을 그 본질로 품고 사는 교육현장의 사람들은 일단 외부세계로부터 주어진 틀 속에 갇히게 되면 무슨 수를 써서라도 자신들이 동의한 적없는 그 틀을 벗어나려 할 것이다. 게다가 교육영역의 세부적인 측면까지 법을 제정해 교육영위자를 통제하는 입법만능주의적 특징은 관료의 정형화된 판단에 의해 교육영역이 재단되는 현상을 초래할 수 있다. 가령 성차별로 인한 불평등을 해소하고자 여성의 지위를 높이려는 사회국가적 노력은 오히려 여성임에도 불구하고 다른 여러 조건이 다른 사람보다 우월한 사람을 다른 조건을 고려하지 않고, 여성이라는 이유만으로 무조건 혜택을 주는 경우가 그 예이다. 이렇게 되면 차이의 정의에 대한 설득력있고 일관된 기준을 잃게 되는 경우가 많아진다(Habermas, 한상진․박영도 역, 2000). 또한 국가나 법전문가들에 의해 법이 제정되어 하달되는 구조 속에서 시민들은 이렇게 형성된 법을 비판없이 수용해야만 하는 것이라면, 복잡한 현대사회의 통합을 위해 법이 할 수 있는 일은 제한적일 수 밖에 없다. 그러므로 강압적이고 규제일변도이며 시민 위에 군림하는 법과 행정에서 벗어나서 합리적 토론을 보장하는 절차로서의 법제도, 그 절차에 따른 입법, 의사소통적 권력에 터한 법 개정 및 적용을 위한 제도적 장치의 마련이 절실히 필요하다.

기실 탈형이상학적이고 고도로 분화된 근대 이후, 전통적 윤리의 기능이 약화된 현대사회에서 자유롭고 평등한 구성원으로 서로를 인정하면서 자신들의 공동삶을 영위해 나가려는 사람들에게 행위조정매체로서 법의 기능을 대신할 수 있는 다른 매체는 없어 보인다. 분화된 현대사회에서 특히 탈현대적 특성이 두드러지는 성장하는 세대와 교감해야 하는 교육영역에서 공동체적 화합을 추구하고자 한다면 교육정책 형성과정 상에 노정되는 갈등을 조정하는 방법 역시 도덕이나 윤리적인 차원에 호소하는 것에는 한계가 있을 것이다. 교육정책의 형성과정이 법을 중심 매개체로 하여, 정당하게 제정된 법에 근거한 절차적 제도에 터해 그것과 상보적 관계에 있는 도덕의 원리를 고려하는 것이 타당할 것이다.

IV. 결과 및 결론

교육정책 형성과정의 절차적 민주주의화는 인간의 생태적 본성을 충족시키면서 교육공동체의 통합을 실현시킬 수 있는 하나의 대안이 될 수 있을 것이다. 교육정책 형성과정의 정당화, 민주화를 위해 요구되는 기본요소로서 본고에서 검토한 바는 다음과 같다. 첫째, 국가와 교육영위자 간의 수평적 관계설정, 둘째 절차적 참여의 실현을 위한 참여의 법적 제도화, 셋째 교육정책 형성과정에서 국가중심적 사고를 극복하고 교육영위자에게 정책의 입안자이자 동시에 수혜자로서의 이중적 지위를 부여하기, 넷째 교육논리의 구축, 다섯째 탈현대사회에서 교육공동체는 정당하게 형성된 교육정책을 교육영위자의 연대에 입각해 실천할 수 있는 조직으로서, 이를 위해 시민사회의 토대 위에서 창출된 의사소통권력에 터한 법체계의 마련이 강조된다. 마지막으로 이러한 다섯가지의 요소들이 제역할을 수행하기 위해 교육영역이 국가로부터 상대적 자율성을 획득할 수 있는 사회문화적 조건의 성숙이 요구된다.

언론매체, 그리고 교육영위자들과 교육전문가들이 근자의 교육과 교육정책에 대해 위기적 경향을 보이고 있다고 말한다. 지금의 교육위기는 무엇보다도 교육정책과 그 현실적 주체들에 대한 신뢰의 부족, 의사소통의 부재 때문에 더 증폭되고 있는 것으로 보이며, 이는 당면한 교육정책의 위기가 효율성의 위기라기 보다는 오히려 정당성의 위기임을 알 수 있게 한다. 그런데 교육정책의 정당성 문제가 각계각층의 사람들의 우려의 목소리로 표출되는 순간, 그 속에는 그저 암울한 현실뿐 아니라 교육정책의 진정한 주체들이 정책형성의 주체로서의 위상을 확인하고, 자신의 주장을 내고자 하는 의욕과 낼 수 있는 능력이 갖춰져 있음이 드러나고 있다는 사실에 주목해야 할 것이다. 이와 더불어 시민들이 법의 저자로서 입법과정에 관여해 정책형성절차를 제도화하는 것, 공론장을 통해 형성된 의사소통권력이 행정적 권력에 영향을 주는 것, 그리고 교육장(敎育場)의 독자적 논리를 회복해 정치, 경제적 식민화를 극복하는 등의 노력을 통해 교육정책의 정당성 확보 및 교육정책 형성과정의 민주화는 실현되어 갈 수 있을 것이다. 물론 Habermas는 복잡한 사회시스템을 단시일 내에 변혁시킴으로써 발생할 수 있는 혼란을 염려한다. 그리하여 먼저 실험적 전환, 즉 각 단계마다 중심적인 의사결정구조의 성공과 실패와 결부해서 생기는 전환을, 다음으로 민주적, 참가적, 의사소통적 행위에 의한 의사결정의 공간을 점차 확대시켜나가는 방안을 제시한다. 더불어 이러한 과정적 절차가 놓치기 쉬운 보편성을 확보하기 위해 정당한 법체계 형성의 중요성을 강조한다.

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Ⅰ. 서   론

교육시장 개방에 대한 정책 대응 분석

한국교육학회 2006 춘계학술대회

한국교육행정학회 박소영, 송선영

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이정미(서울대학교 교육종합연구원 객원연구원)

최근 정부가 교육의 질을 제고하기 위하여 교육의 국제화 차원에서 교육시장 개방을 지속적으로 추진(교육인적자원부, 2002b, 2002c)하게 되면서, 교육시장 개방의 문제는 사회적으로 큰 논란을 불러 일으켜 왔다. 더욱이, DDA(Doha Development Agenda) 협상 일정에 따라 교육서비스 협상 1차 양허안 제출 기한이 2003년 3월 말로 임박해오자, 교육시장 개방에 대한 논의는 사회적으로 큰 쟁점이 되었다.

2001년 11월 카타르 도하(Doha)에서 개최된 제4차 WTO 각료회의에서 UR 협상을 대체하는 새로운 다자간 협상으로서 뉴 라운드라고 불려지는 도하개발의제(DDA)가 출범되었다(이학춘, 2001: 63). DDA 협상에서는 농산물 및 서비스시장의 개방, 공산품과 임수산품의 시장개방, 기존 무역규범의 개정과 같은 의제뿐만 아니라, 무역과 환경, 무역과 투자, 무역과 경쟁정책, 정부조달의 투명성, 무역원활화와 같은 새로운 무역의제들이 포함되어 논의되어 왔다.

이를 계기로 그 동안 정부 관료, 언론인, 정치인, 교육자, 학자, 교육 관련 단체 및 시민단체 등의 각계각층에서 교육시장 개방에 관한 상당한 찬․반논의와 연구가 축적될 수 있었다. 그러나, 이러한 선행연구들은 교육시장 개방에 관한 대안 선택에 있어서 곤란성이 나타나는 원인에 대한 고려나 규명을 간과해왔다. 또한, 교육시장 개방과정에서 어떤 대안들이 쟁점이 되었으며, 그러한 대안들을 둘러싼 이해관계자들은 누구였으며, 교육인적자원부가 각각의 대안들을 어떠한 과

정을 거쳐 결정하고 집행해 나갔는지에 대한 규명을 시도하지 않았다. 따라서, 교육시장의 개방과정에서 대안 선택의 곤란성이 나타나게 된 원인에 대한 규명과 교육인적자원부의 정책대응에 대한 분석이 요청된다.

교육시장 개방에 관한 대안 선택 상황과 같이 선택

의 후보로 등장한 대안이나 가치들이 서로 충돌하여 우선순위를 정할 수 없는 경우, 일반적으로 정책결정자는 선택의 어려움에 직면하게 된다. 특히 두 개의 대안이나 가치가 이해집단들에 의해 팽팽히 맞서고 있다면 선택의 어려움은 증폭되는데, 이러한 상황은 일반적으로 ‘딜레마’라는 용어로 표현된다. ‘딜레마 이론’에서는 딜레마를 “두 개의 가치(혹은 대안)가 선택상황

에 나타날 때, 어느 한 가치(혹은 대안)의 선택으로 인

해 나타나는 기회손실이 크기 때문에 선택이 곤란한 상황(이종범 외, 1994: 22)”으로 정의한다. 여기서 ‘기회손실’이란 “하나의 대안을 선택함으로써 예상되는 손실”을 의미한다.

딜레마 이론은 대안 선택이 곤란한 상황 자체에 대한 규명과 그러한 대안 선택이 곤란한 상황에서의 선택 행동들의 특성을 설명하는 데 초점을 두고 있다. 따라서, 딜레마 이론은 기존의 정책결정모형으로 설명하기 어려운 특수한 상황(두 개의 가치 혹은 대안이 선택상황에 나타날 때, 어느 한 가치나 대안의 선택으로 인해 나타나는 기회손실이 크기 때문에 선택이 곤란한 상황)에서의 정책대응의 양상 또는 전략을 규명하는 데 유용하다. 이러한 유용성으로 인해, 교육인적자원부의 정책대응 과정을 딜레마 이론의 관점에서 해석할 때, 대안 선택이 곤란한 딜레마 상황에서 나타나는 특징적인 대응 전략에 대한 체계적인 분석과 이해가 가능해질 것이다.

한국교육행정학회  이정미

기회손실이란 한 대안을 선택할 때 다른 대안을 선택하지 못함으로써 초래되리라 예상되는 일종의 포기된 가치로서, 가치 간의 비교불가능성을 전제로 한 손실이다.

따라서, 본 연구는 딜레마 이론의 관점에서 교육시장 개방과정에서 딜레마가 발생된 원인을 이해하고 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 정책대응의 특성을 규명함으로써, 교육시장 개방 추진을 위한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 교육시장 개방의 개념

GATT, WTO와 같은 국제무역체제 및 이와 관련된 UR, DDA, FTA 등의 국제무역협상에서 교육이 ‘서비스’의 범주에 포함되어 협상이 진행되면서부터 교육시장의 개방은 교육서비스시장의 개방으로 이해되어 왔다. 이에 따라 교육시장의 개방은 각 국제무역협상에서의 교육서비스 교역협상을 통해 접근되어 왔다.

GATT(General Agreement on Tariffs and Trade: 관세 및 무역에 관한 일반 협정) 체제는 보호무역조치를 완화하고, 국가 간의 무역을 증진시키기 위해 1947년에 출범되었다.

WTO(World Trade Organization)는 1990년대 이후 GATT 체제의 한계를 극복하고 새로운 국제교역질서의 형성을 위해 출범된 국제무역체제이다. GATT 체제가 상품 분야에만 치중한 것과는 달리 WTO 및 관련 협정문은 서비스와 함께 발명, 창작, 고안 등 무역관련 지적재산권까지 관장하게 되었다(김환식 외, 2002).

UR(Uruguay Round) 협상은 1986년 9월 남미 우루과이의 수도 푼타 델 에스테에서 출범한 제8차 GATT 다자간 무역협상이다.

자유무역협정(FTA: Free Trade Agreement)은 체결국간 상품 및 서비스 교역에 있어 관세와 기타 무역장벽들을 제거하여 무역 및 투자를 증대하기 위한 지역무역협정(RTA: Regional Trade Agreement)을 말한다.

1991년 교육 분야가 UR 협상의 의제로 포함되었을 때부터 교육부문은 경제적 의미에서 ‘시장’이나 ‘서비스’의 범주에서 논의되어 왔다. ‘교육시장’은 수요자와 공급자가 거래행위를 하는 구체적인 장소나 시설 외에 그것에 대한 정보가 교환되는 조직까지도 포함된 시장의 개념(백일우, 2000: 44)을 바탕으로 하고 있으며, 교육서비스시장과 교육기자재 산업시장 등을 포함한 교육산업시장을 의미한다. 따라서 ‘교육서비스시장’은 광의의 교육시장 개념 중 교육기자재 산업시장 등 협의의 교육 산업시장을 제외한 것으로서 교육기관에서 교육서비스 산업을 통해 형성되는 시장으로 정의될 수 있다(최청일, 2001: 328). 현재 논의가 되고 있는 교육시장 개방은 대체로 WTO와 같은 국제무역체제에 의한 교육서비스시장 개방을 의미한다.

WTO 교육서비스시장의 개방이란 교육서비스의 교역에 있어 시장접근상의 제한이나 내국민대우상의 제한을 제거하는 것을 의미한다(교육인적자원부, 2002a: 2). 즉, 교육서비스시장 개방은 서비스 공급자가 다른 나라의 서비스 수요자에게 서비스를 공급하는데 있어서의 제한․장벽을 철폐하는 것을 의미하며, 서비스를 공급하는데 있어서 내국인 공급자와 외국인 공급자를 실질적으로 차별하는 모든 조치를 철폐하는 것을 의미하는 것이다.

2. 교육시장 개방 추진과정

UR 협상 출범 이후 국내의 교육시장 개방 추진과정을 간략히 살펴보면 다음과 같다. UR 협상 이후 1995년 이후부터 정부는 외국인 투자 활성화와 국가 경쟁력 제고를 위한 정책수단의 일환으로 교육시장 개방을 추진함으로써 우리나라의 교육시장은 단계적인 개방의 수순을 밟게 되었다. 1995년에는 기술계와 예･체능계 전문학원을, 1996년에는 외국어 및 일반고교과목의 일반학원을 개방하였다. 1998년 들어 학원에 대한 외국인 투자를 인가제에서 신고제로 전환하고 개방제한규정을 폐지함으로써 학원을 전면 개방하였다. 1997년에는 대학 이상의 교육기관에 대해서 각 시･도당 외국대학의 분교를 하나씩 유치할 수 있도록 허용하였다(김준동 외, 2002: 201-202).

2002년 1월에는 대학설립과 운영상에 대폭적인 자율권을 부여하는「제주국제자유도시특별법」을 제정하였다. 2002년 7월에는 외국 대학(원)의 국내 진출을 쉽게 하는 특례규정의 제정을 예고한 ‘외국우수대학원 유치를 위한 계획안’을 발표하였다. 이어 2003년 8월 국내 최초로 인천의 송도 신도시 및 영종지구, 청라지구 등을 경제자유구역으로 지정하고, 2005년 5월 31일「경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립및운영에관한특별법」을 제정․공포하였다. 향후 이 법에 의해 설립되는 외국교육기관은 이 법에 따로 정한 경우를 제외하고는 유아교육법, 초․중등교육법, 고등교육법 및 사립학교법의 적용을 받지 않게 됨으로써 그 운영에 있어서 대폭적인 자율성을 허용 받게 되었다. 이어 외국교육기관의 설립기준, 내국인학생비율, 학력인정 방안 등을 주요내용으로 하는 동법시행령을 2005년 10월 11일 입법예고 하였다.

이와 같은 UR 협상 이후 최근까지의 교육시장 개방 추진과정의 구체적 내용은 <표 Ⅱ-1>과 같다.

일 정	개방 내용
1986. 9	○UR 협상 출범
1991. 12	○UR협상에서 교육서비스를 협상 대상으로 삼음. 최초 양허안에 교육부문 제외
1993. 12	○‘교육법’ 개정(‘국제교육 및 국제교육협력’ 조항 신설)
1993. 12	○UR 교육서비스 부문 최종 양허안 비제출 ○외국교육기관 난립 방지 계획 발표. ○국내대학과 외국대학 간 대학교육협력사업 지침 통보.
1993. 7	○한․미투자환경개선협상(한․미쌍무협상)에서 학원개방 요구
1994. 6	○‘외국인투자에관한규정’ 개정으로 학원 개방 일정 고시 ․‘95년 기술･예체능 학원, ‘96년 어학․입시계 학원, ’96년 이후 고등교육 개방
1995. 1.	○서비스무역에관한일반협정(GATS) 출범으로 무역 자유화 품목에 교육 포함
1995. 1-2	○기술계 학원 등 전문강습소 개방. 당초 계획보다 1년 앞당겨 어학원 개방
1996. 7	○‘고등교육부문 대외개방 계획’ 발표 ․‘97년 외국대학간 공동 교육프로그램 운영 허용 ․’98년 수도권 제외한 시․도별 1개 외국대학 설립 허용 ․2000년 완전 개방
1997. 12	○‘외국인투자및외자도입에관한법률’ 개정으로 학원에 대한 외국인 투자 ‘인가제’에서 ‘신고제’로 전환
1997. 8	○‘사립학교법’ 개정 ․외국인이 재산을 출연한 경우 이사정수의 2/3 미만을 외국인으로 할 수 있음 ․고등학교 이하 해산한 학교법인의 잔여재산의 학교 법인 귀속가능 특례 규정 (1998-2000년 한시 적용)
2000. 12	○‘사립학교법’ 개정 ․고등학교 이하 해산한 학교법인의 잔여재산의 학교 법인 귀속가능 특례 적용기간(2001-2003) 연장
2001. 11	○도하 WTO 4차 각료회의(DDA)에서 차후 일정 합의
2001. 12	○‘국가인적자원개발기본계획’에서 2005년까지 외국대학 (원) 설립여건 마련 규정
2002. 1	○‘제주국제자유도시특별법’ 제정 ․사립학교법 규정에도 불구, 외국법인도 분교 설립 가능
2002. 6	○WTO 1차 양허요구안 제출 ․우리나라는 36개국에 요청, 20개국이 우리나라에 요청
2002. 7	○‘외국우수대학원 유치를 위한 계획안’ 발표 (외국대학원 설립의 특례 마련 계획)
2002. 7	○‘동북아 비즈니스 중심국가 실현 관련 교육부문 방안’ 발표.
2002. 8	○‘사립학교법’ 개정 ․외국인학교의 국내 교육관계법에 의한 교원관련 규정 배제
2002. 8	○‘교육공무원법’ 및 ‘사립학교법’ 개정 ․초중등 기간제교원 임용시 교원자격 없는 외국인임용 가능
2002. 9	○‘고등교육법’ 개정 ․전문대학의 수업연한 단축 가능
2002. 12	○‘경제자유구역의지정및운영에관한법률’ 제정 ․경제자유구역 내 초중고 및 대학, 대학원 설립 가능
일 정	개방 내용
2003. 3	○WTO 1차 양허안 제출
2005. 5	○‘경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립․ 운영에관한특별법’ 제정 ․외국 분교에 내국인 입학 가능(자격제한 없음)
2005. 10	○‘경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립․ 운영에관한특별법시행령안’ 입법예고 ․교지나 교사 임대사용 가능 ․외국 분교 졸업 시 학력 인정 ․내국인 입학비율은 재학생 수의 10% 이내로 제한

<표 Ⅱ-1> 교육시장 개방 추진과정

3. 교육시장 개방에 관한 선행연구

UR 협상을 계기로 교육시장 개방이 논의된 이후 이루어진 초기의 연구들은 대개 비교우위에 근거하여 시장개방의 득과 실을 제시하는 데 치중하고 있다. 대부분 시장개방의 부정적 효과를 강조함으로써 시장개방을 늦추는 전략과 방안 제시에 집중하고 있다. 이 시기의 연구는 정책 연구 차원에서 교육시장 개방에 대한 문제점을 진단, 그 효과를 예측하고 이를 바탕으로 교육시장 개방에 대한 찬성 또는 반대를 주장하는 논의가 주를 이루었다(최운실․최돈민, 1991; 강무섭, 1994; 김대환, 1994; 손경애․송미섭, 1994; 한준상, 1994; 박진규, 1995; 최청일, 1995; 손경애, 1998).

두 번째로, WTO 협상이 본격적으로 시작되면서부터 교육시장 개방과 관련된 논의들은 고등교육부문에 집중되어 이루어져 왔다. 교육시장 개방 협상이 WTO/DDA 협상 일정에 따라 전개됨에 따라 고등교육시장 개방의 문제는 국내․외에서 급격히 이슈화 되었고 이에 따른 논의 및 연구들이 활발하게 이루어지게 된 것이다. 대부분의 논의 및 연구들이 WTO/DDA 교육서비스 협상의 현황 및 개방의 효과를 제시하고(김준동․강인수, 2000; 최돈민, 2001; Brown et al., 2001; 김준동 외, 2002; 김준동, 2002; 최돈민․권두승․정민승, 2002; 박순찬, 2002b; 이만희, 2002; 최낙균․박순찬, 2002), 국내외 고등교육시장 및 개방의 현황을 밝히고(이학춘, 2001; 박순찬, 2002a), 다양한 논리를 바탕으로 시장 개방에 대한 찬반론을 전개하거나(강신현, 2002; 김남순, 2002; 김준동, 2002; 김준동 외, 2002; 류미경, 2002; 박순찬, 2002a, 2002b; 박정수, 2001; 손권봉, 2002; 이만희, 2002; 주경복, 2002; 한대동, 2002), 정부 및 대학의 대응방안들을 모색(김환식, 2002; 주삼환, 2002)하는 데에 초점이 맞춰지고 있다.

WTO/DDA 협상이 진전되는 이 시기에 이루어진 연구의 또 다른 경향은 국책연구기관인 대외경제정책연구원을 중심으로 WTO/DDA 협상에 대한 홍보와 교육시장 개방의 긍정적 효과를 강조하는 일련의 연구물들이 제시되어 왔다는 점이다(김준동･강인수, 2000;  최낙균․박순찬, 2002; 김준동 외, 2002).

이상과 같이 교육시장 개방과 관련된 선행연구들을 종합적으로 검토해 볼 때, 다음과 같은 특징 및 한계를 발견할 수 있다.

첫째, 선행연구들은 대부분 교육시장 개방의 영향 및 효과를 설명 또는 예측하고 정부 및 대학 차원에서의 대응 방안을 마련하는 데에 초점을 두고 있다. 이러한 논의들은 우리 정부 또는 대학들에게 교육시장 개방에 대처하기 위한 일반적인 지침들을 제공해준다는 점에서 일부 그 유용성이 인정되지만, 연구방법과 분석적 토대가 미흡한 까닭에 연구결과의 합리성을 객관적으로 인정받기 곤란하다.

둘째, 기존의 연구들은 교육시장 개방의 대안 및 그 대안이 지향하는 가치들 중 어느 한 가치의 우월적 지위를 주장하는 데 논의의 초점을 두고 있지만, 그 가치들 간 관계의 본질적 특성을 규명하는 데 까지는 논의를 확장시키지 못하고 있다. 서로 다른 대안 및 가치들의 우위를 비교하기 이전에 그 가치들 간 관계의 본질적 특성에 대한 이해가 선행됨으로써 그 비교의 정당성 및 객관성이 전제될 필요가 있다.

셋째, 교육시장 개방에 대비하여 정부가 앞으로 취해야 할 대응 방안을 당위적으로 제시한 연구들은 다수이지만, 교육시장 개방과정에 있어서 정책결정의 주체인 교육인적자원부에 의해 행해진 정책대응들을 면밀히 고찰하고 그것을 이론적으로 분석하고자 하는 노력은 결여되어 있다. 이러한 분석은 앞으로도 지속적으로 전개될 교육시장 개방정책이 정책적 타당성을 견지하도록 하는 데 있어서 견인차 역할을 하기 때문에 필수적으로 수행되어야 할 필요가 있다.

이와 같은 선행연구들의 한계를 종합해 볼 때, 교육시장 개방에 관한 선택 상황 자체에 대한 규명과 교육인적자원부의 교육시장 개방에 대한 정책대응의 특성을 가장 잘 설명해 줄 수 있는 이론적 틀에 대한 탐색이 요청된다.

4. 딜레마 이론

딜레마 모형은 대안 선택이 어려운 상황에 대한 규명과 그러한 상황에서의 비합리적인 정책대응 또는 정책실패의 양상을 설명하는 데 중점을 두는 모형이다. 따라서, 딜레마 모형의 관점은 기존 정책결정모형들에 의해 규명하기 어려운 교육시장 개방이라는 특수한 상황에서의 교육인적자원부의 정책대응의 특성을 효과적으로 제시하는 데 기여할 수 있을 것이다.

가. 딜레마의 개념

딜레마는 흔히 “양립할 수 없는 두 가지 상황(Elbow, 1983)”을 의미하며, 또한 “두 가지 대안 모두 참일 수 있는 패러독스(Ogawa et al., 1999)”를 의미한다. 따라서, “두 가지 대안에 대하여 정확히 우열을 가리기 어려운 상황”으로 이해되기도 한다(Cuban, 1992). 이종범 등(1991: 13)은 정책 선택의 상황에 있어서 표상된 대안 속에 내재되어 있는 가치들 간의 비교가 불가능하고, 관련 집단들 간의 요구가 서로 상충되기 때문에 어느 하나를 수용하기 곤란하며, 어느 대안을 선택하더라도 기회손실이 큰 경우 정책결정자는 딜레마 상황에 빠지게 된다고 보았다.

최근의 딜레마 연구들은 딜레마의 개념을 “주어진 선택상황에서 대안들이 초래할 결과가치가 비슷하기 때문에 선택이 곤란한 상황”이라고 느슨하게 정의함으로써 연구의 대상을 확대하는 경향을 보이고 있다.

나. 딜레마의 모형

이종범 등(1994: 31-35)은 딜레마 상황에 대한 분석을 위해 딜레마를 구성하는 요소들을 구조화한 인과적 모형을〔그림 Ⅱ-1〕과 같이 제시하였다. 딜레마 모형은 맥락이나 상황의 변화, 대안, 가치, 행위자, 결정자, 대응행동 등이 혼합되어 나타나는 인과적 과정이다.

[그림 Ⅱ-1] 딜레마의 모형

딜레마의 원인이라고 할 수 있는 상충되는 가치나 효용은 시간에 따라 그 기준이 변하게 된다. 즉, 가치나 효용은 사회적 맥락의 변화에 따라 달라지기 때문에 그에 따라 딜레마의 기준 역시 변동하게 된다(염재호, 1994: 270). 이와 같이 상황과 맥락이 변화함으로써 딜레마의 발생 기준 역시 변화하기 때문에 딜레마 발생의 원인을 파악하기 위해서는 상황이나 맥락의 변화에 대한 이해가 필요하다.

대안은 추상적인 가치가 정책언명, 법이나 규칙, 가시화된 행동 등으로 표상된 상태를 지칭하는 개념이다(이종범 외, 1994: 31). 현재의 상태를 나타내는 법이나 정책을 (A)라고 한다면, 그것과 상충되는 새로운 법이나 정책의 제정은 (～A)가 된다. 가치는 선택된 대안이 가져오리라 기대되는 결과와 관련되는 것으로, 대안이 문제해결을 위한 가시화한 수단이라면, 가치는 선택된 수단이 지향하고자 하는 목적이라고 할 수 있다.

정책결정 상황에서 대안과 가치가 상충되는 이유는 대안이나 가치가 갖고 있는 이해관계를 중심으로 정책행위자(P1, P2…)가 존재하고 이들 집단이 자신들의 요구를 정책에 반영하기 위해 활동을 하기 때문이다(소영진, 1993: 29). 정책행위자는 딜레마 상황 속에서 상충된 가치나 이해관계의 범주를 대변하는 사람들로서 개인이나 집단 모두를 포함한다(이종범 외, 1994: 34).

정책결정자는 대안을 선택 또는 결정하는 주체로서 일반적으로 정부기관 또는 그 대표자를 의미한다. 정책결정자는 표상된 대안에 내재되어 있는 가치들 간의 비교가 곤란하고, 관련 집단들 간의 요구가 서로 상충되기 때문에 어느 하나를 수용하기 곤란하며, 어느 대안을 선택하든 기회손실이 큰 경우에 딜레마를 경험하게 된다(이종범 외, 1994: 34).

다. 딜레마의 유형 및 정책 대응

정책결정자는 주어진 딜레마를 딜레마로 인식할 수도 있고 딜레마가 아닌 것으로 인식할 수도 있으며, 또한 딜레마가 아닌 것을 딜레마로 규정할 수도 있다. 즉, 딜레마의 유형은 정책결정자의 딜레마 인식 여부에 따라, 주어진 딜레마를 주관적으로도 딜레마로 설정하는 일치된 딜레마, 주어진 딜레마를 주관적으로 딜레마로 파악하지 않는 무시된 딜레마, 딜레마가 아닌 상황을 딜레마로 파악하는 疑似 딜레마(pseudo-dilemma) 등으로 구분될 수 있다(이종범 외, 1994).

정책결정자가 어떠한 선택상황에 놓이게 된다고 가정하면, 합리모형이나 만족모형 등에서는 의사결정을 통하여 하나의 해결책을 찾는다고 본다. 그러나 딜레마 모형에서는 딜레마 상황에 놓인 정책결정자는 해결책을 찾아서 궁극적으로 문제를 해결하기 보다는 일시적이고 단순한 대응만을 한다고 본다. 즉, 딜레마 상황에서 정책결정자는 본질적으로 문제를 해결하기 위해서 정책선택을 하는 것이 아니라 문제를 회피하기 위한 임시적인 대응(reaction)을 하는 것이다(염재호․박국흠, 1991: 24-25). 대안 선택이 곤란한 딜레마 상황에서 나타나는 특징적인 정책대응 전략들은 상징(윤견수, 1992; 이종범, 1994), 형식적 집행(박통희․김동완, 1991), 문제 상황의 재규정 또는 제약조건의 추가적 투입(소영진, 1993), 비일관적 행동(염재호․박국흠, 1991; 조경호․주재복, 1994)등이 있다.

Ⅲ. 연구방법 및 연구의 분석틀

1. 연구방법

본 연구는 문헌분석 방법을 중점적으로 활용하였고 심층면담을 보조적으로 활용하였다. 분석대상은 1990년대 초 UR 협상 이후부터 최근의 WTO/DDA 협상에 이르는 시기까지의 교육시장 개방에 관한 정책대안들의 결정과정 및 집행과정이다.

자료수집 방법은 1차 자료로서 정부 관련 부처 회의록, 국회 상임위원회(교육위원회․재정경제위원회․통일외교통상위원회․법제사법위원회) 회의록, 국회 국정감사 자료, 토론회 자료, 통계 자료 등을 활용하고 부족한 사안에 대해서는 연구보고서, 연구논문, 신문의 기사 등과 같은 2차 자료를 활용하였다. 면담은 교육시장 개방에 관련된 정책행위자 및 정책결정자를 대상으로 실시하였다. 교육시장 개방에 관한 정책결정자로서 교육인적자원부 사무관 1인, 교육인적자원부 서기관 1인, 재정경제부 사무관 1인을 면담하였다. 정책행위자는 교육시장 개방에 관한 전문가 1인과 교직단체 인사 1인, 교육시민단체 인사 1인 등을 면담하였다.

교육시장 개방에 관련된 정책행위자들 및 정책결정자들에 대한 면담의 내용은 다음과 같은 면에서 활용되었다. 첫째, 교육시장 개방과정의 딜레마 발생요인과 관련된 하위 요인들을 선정하는 데 기초 자료로 활용되었고, 각 요인들과 관련된 문헌 자료들의 사실 확인을 하는 과정에서 활용되었다. 둘째, 교육시장 개방의 주요 쟁점을 선정하는 데 활용되었다. 셋째, 교육시장 개방의 주요 쟁점에 대한 정부의 정책대응 과정을 설명하는 자료로 활용되었고, 교육인적자원부의 대응 전략의 틀을 설정하는 데 기초가 되었다.

2. 연구의 분석틀

본 연구에서 설정한 연구문제들을 규명하기 위해 앞에서 제시한 딜레마 이론의 내용과 선행연구들을 바탕으로〔그림 Ⅲ-1〕와 같은 일련의 분석 틀을 구성하였다. 분석 틀을 바탕으로 하여 교육시장 개방과정에서 딜레마를 발생시킨 요인, 주요 쟁점 및 정책행위자 및 정책결정자의 이해관계, 교육인적자원부의 정책대응 과정 및 정책대응의 전략을 분석한다.

[그림 Ⅲ-1] 연구의 분석틀

[그림 Ⅲ-1]에서 보듯이, 본 연구는 딜레마의 발생요인을 분석하는 단계와 교육시장 개방에 대한 정책대응의 과정 및 전략을 분석하는 단계로 구성된다. 각 분석단계에 제시되어 있는 분석 기준이 되는 요인들은 선행연구들로부터 도출하였다. 각 분석단계별로 분석의 요인 및 그 하위 분석 준거를 구체적으로 설명하면 다음과 같다.

첫 번째 분석 단계는 교육시장 개방과정에서의 딜레마 발생요인을 분석하는 단계이다. UR 협상의 시기와 WTO 협상의 시기 각각에서 국제적 환경, 정책대안(가치), 정책행위자, 정책결정자 요인들이 정책결정에 어떤 영향을 미쳤는지를 분석한다. 그리고 각 요인들의 특성이 어떻게 변화했는지를 분석한다.

두 번째 분석단계는 교육시장 개방에 대한 정책대응의 과정 및 전략을 분석하는 단계이다. 교육시장 개방의 주요 쟁점 및 정책행위자 및 정책결정자의 이해관계, 그리고 교육인적자원부의 정책대응 과정을 분석한다. 분석대상 사례는 외국대학 분교 설립의 문제로서 이와 관련하여 논란이 되는 쟁점들을 고찰한다. 그리고, 이 사례에 대해 정책행위자 및 정책결정자들이 어떤 이해관계를 가지는지를 분석한다. 마지막으로, 대립적인 이해관계를 갖는 정책행위자 및 정책결정자들의 요구와 활동에 대해 교육인적자원부가 정책대응을 해나가는 과정을 살펴보고 그로 인해 쟁점에 있어서 어떠한 변화가 나타났는지를 고찰한다.

다음은 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 정책대응 전략을 분석한다. 딜레마 상황에서 일반적으로 정책결정자들이 취하게 되는 정책대응들로는 정책의 비일관성, 형식적 대응, 재규정, 상징 등 다양하다. 교육시장 개방과정을 검토한 결과 교육인적자원부는 ‘형식적 대응’과 ‘재규정 및 상징’ 전략을 통해 정책대응을 해왔다. 교육시장 개방에 대한 이러한 형식적 대응, 재규정 및 상징 전략의 사례들을 밝혀내고 그 결과를 분석한다.

Ⅳ. 교육시장 개방과정의 딜레마 발생요인 분석

이 장에서는 UR 협상 이후의 시기와 WTO/DDA 협상 출범 이후의 시기를 구분하여 교육시장 개방과정의 국제적 환경의 변화, 정책대안, 정책행위자, 정책결정자 등과 같은 다양한 정책결정 요인들의 영향을 분석하고, 그 결과를 비교하여 각 요인들에 어떠한 특성 변화가 나타났는지를 규명하였다.

1. 교육시장 개방과정의 정책결정 영향 요인

가. UR 협상 이후의 시기(1990-2000)

1990년대 초, 국제적으로 UR 협상 및 한․미쌍무협상이 전개되면서 우리나라의 방대한 사교육시장을 겨냥한 외국의 교육시장 개방 압력이 가해졌다. 국내적으로는 경제성장 및 정치적 안정이 요구되었는데, 대외무역 의존적인 경제구조로 인해 외국의 개방 요구를 묵과할 수만은 없는 상황이었다. 그러나 당시 국내 교육기관의 경쟁력이 확보되지 못한 상태였기 때문에 국내에서는 교육을 통한 문화적 종속주의 반대 및 교육의 주체성 존중의 가치에 따른 개방 반대 여론이 형성되었다. 반면, 교육시장 개방에 관한 찬성 논리로서 국제화및 교육의 국제경쟁력 강화 논리가 제기되었다. 당시 UR 협상 차원에서 농산물 협상이 크게 쟁점화 되면서 서비스 부문에 대한 논의가 심도 있게 다루어지지 못했고, 국내적으로도 농산물 협상에 국민적 관심이 집중되어 교육시장 개방은 크게 논란이 되지는 않았다. 이어 한․미쌍무협상을 거치면서 학원시장의 개방이 발표되면서 학원관계자들의 학원시장 개방 반대 움직임이 있었으나 전국적으로 교육시장 개방이 쟁점화 되지는 못하였고 교육부에게 정책결정 상황의 갈등을 초래하지는 않았다.

요컨대, UR 협상 및 한․미쌍무협상을 계기로 교육시장 개방에 관한 정책결정을 해야 했던 상황은 상충적인 대안이 존재하기는 하였으나 그 대안을 주장하는 이해관계자인 정책행위자들의 대립이 심각하게 드러나지는 않았다. 더욱이 교육부는 교육시장 개방에 대해 적극적인 대응을 할 수 있을 만큼의 집행능력을 보유하지 못했기 때문에, 교육시장 개방 여부에 대한 기회손실을 인식했음에도 불구하고 정부 차원의 개방 방침을 소극적으로 수용하는 입장이었다. 따라서 교육부는 당시 교육시장 개방에 관한 정책대안을 선택하는 데 있어서 딜레마를 경험하지는 않았다고 할 수 있다. 그러나, 당시는 교육시장 개방이 전개되는 과정에서 관련 요인들의 변화에 의해 딜레마 상황으로 변화될 수 있는 충분한 여지가 있는 잠재된 딜레마 상황이라고 할 수 있다.

나. WTO/DDA 협상의 시기(2001-2005)

2001년 11월 WTO/DDA 협상이 출범되면서 가속화된 교육시장 개방에 관한 찬․반 논의는 상반된 이해관계를 가진 정책행위자들 및 정책결정자 간의 첨예한 대립과 갈등을 빚었고 2003년 3월 말까지 1차 양허안을 제출해야 하는 기한이 임박해오자 그 갈등은 최고조에 이르렀다. 국내의 학계 및 언론, 교육관련 종사자, 교육관련 시민단체 등은 교육시장 개방 문제를 사회적으로 공론화시키고, 교육의 공공성의 논리를 바탕으로 교육시장 개방 반대 운동을 대대적으로 전개해 나갔다. 반면, 경제 부처 및 경제계를 비롯하여 학계, 교육계의 개방 찬성론자들 역시 경제적 논리 및 정치․외교적 논리에 따라 교육시장 개방을 지속적으로 요구해 나갔다.

이와 같이, WTO/DDA 협상 양허안 제출을 전후로 해서 양 정책행위자들의 조직적․체계적 활동이 현저해지고, 정책결정자들 간의 이해관계가 충돌하는 가운데서 교육부문의 개방 양허안을 작성해야 했던 교육인적자원부는 어떠한 대안을 선택하더라도 기회손실이 컸기 때문에 관련 대안 결정에 있어서 크게 곤란함을 겪게 되었다.

2. 교육시장 개방과정의 딜레마 발생요인

앞에서 교육시장 개방과정에서 교육인적자원부의 정책결정에 영향을 미친 요인들을 UR 협상의 시기와 WTO/DDA 협상의 시기로 구분하여 고찰한 결과, 각 요인들은 정책대안, 정책행위자, 정책결정자 측면에서 다음과 같은 특성의 변화가 나타났다. 이러한 특성의 변화는 교육시장 개방과정에서 딜레마를 발생시킨 요인으로 이해할 수 있다.

가. 정책대안 특성

1) 대안의 구체화

UR 협상의 시기에는 교육시장의 개방 여부가 쟁점이 되었다. 그러나 1993년 한․미쌍무협상 이후 학원시장 개방을 시작으로 교육시장의 개방이 예고되면서부터는 점차로 개방수준, 개방방법, 개방내용에 관한 상충되는 대안들에 대한 논의가 시작되었다. 이후 2001년에 WTO/DDA 협상이 출범하게 되면서부터 교육시장 개방에 관한 대안들은 과거에 비해 구체화되어 갔다. 가령, 2002년 7월 ‘외국 우수대학원 유치 계획’을 발표할 당시에는 외국대학원 해산 시 잔여재산 귀속 여부, 잉여금의 해외송금 문제가 가장 큰 쟁점이 되었다. 또한 2003년 3월 말 WTO/DDA 교육서비스 협상 1차 양허안 제출을 앞두고는 양허 내용에 있어서 학교법인 설립 허가, 수도권지역 학교설립 제한, 외국대학 분교 설립, 교육과정 공동운영 허용 범위, 원격교육에 의한 초․중등교육서비스 제공, 조기유학 제한, 외국인의 정규 초․중등학교 및 각종 학교 설립 등이 쟁점이 되었다. 2005년 5월 제정․공포된「경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립․운영에관한특별법」의 제정과정에는 내국인 입학허용, 국내 학력 인정, 잉여금의 해외송금 등이 논란이 되었다.

일반적으로 상충되는 정책가치가 구체적인 대안으로 표현되면 대안 간 절충가능성이 낮아지기 때문에 충돌이 첨예화되고 따라서 정책결정자는 딜레마 상황에 처하기 쉽다.

2) 경제적 가치의 주도화

UR 협상 당시에는 개방 반대 입장의 ‘문화적 종속주의 반대’, ‘교육의 주체성 존중’ 가치와 개방 찬성 입장의 ‘교육 국제화’ 가치가 충돌되었다. UR 협상의 전개에 따라 교육서비스 부문에 대한 개방 압력이 가해질 당시에는 교육시장 개방으로 인해 초래될 수 있는 문화 식민주의, 문화 종속주의에 대한 우려가 많았다. 즉, 이는 우리나라가 선진국에 비해 지식 생산력이 낮고 외국학문의 선호가 커서 외국인교사, 외국학교, 외국교육과정이 도입되면 우리나라 자체적인 지식과 문화의 생산이 낮아지고 문화적 종속이 심화된다는 주장이었다. 반면, 개방을 찬성하는 입장에서는 교육시장을 개방하면 세계의 다양한 문화에 대한 자연스러운 상호교류가 가능해지고 이로 인해 교육기관의 국제화가 용이해진다는 논리를 전개하였다. 이와 같이 UR 협상 당시의 교육시장 개방에 대한 대립적인 입장들은 주로 문화적 논리 차원에서 찬․반을 주장하였다.

문화적 가치가 강조되던 UR 협상 시기와는 달리 WTO 체제 출범 이후 세계화의 명목 하에 세계 각 국이 WTO 체제의 국제질서에 편입되어감에 따라, 교육시장 개방의 논리는 점차 경제논리에 의해 주도되기 시작하였다. 경제적 세계화 논리는 IMF 구조조정을 거치면서 보다 강화되어 WTO/DDA 교육서비스 협상 1차 양허안 제출의 시기에는 경제적 가치가 개방의 중요한 주장 논리로 자리 잡게 되었다. 따라서 이 시기에 개방을 반대하는 입장에서는 정부 내 경제 부처 중심의 경제적 가치 지향의 개방 논리를 강도 높게 비판하면서 정부와 갈등을 빚어왔다. 요컨대, 과거 UR 협상 당시 교육시장 개방 여부에 관한 상충되는 대안은 문화적 논리에 근거하여 서로 충돌했다면, WTO/DDA 협상을 전후로 해서는 경제적 논리에 근거해서 대안 간 충돌이 발생하게 되었고 점차 경제적 가치를 중시하는 논리가 설득력을 얻어갔다.

나. 정책행위자 특성

1) 조직화

대립되는 입장을 가진 정책행위자들이 다양한 활동을 통해 관련 문제를 사회적 이슈로 부각시키게 될수록 정책결정자가 딜레마에 처하게 될 가능성은 커지게 된다(박통희․김동환, 1994). 즉, 정책행위자가 국민과 정책결정자의 중간에서 국민들에게 정책정보를 제공하고 정책기관에 재정지원 또는 전문기술을 제공하거나(Chef, 1981: 39), 정책행위자 간 상호조정 또는 투쟁을 하는(Dye, 1975: 23) 등의 활동을 조직적으로 전개해 나갈 때, 정책결정자는 딜레마에 처하기 쉽다.

UR 협상 당시 강대국들의 교육시장 개방 압력에 대해 국내의 학계 및 여론은 대부분 개방을 반대하였다. 정부는 대외 의존적인 무역구조상 개방 압력을 무시할 수 없는 상황이었지만, 국내 교육기관의 여건상 개방하기가 어렵다고 판단하였다. 한편, 농산물 시장에 가려져 교육시장에 대한 개방 압력은 크게 가해지지 않았기 때문에 이를 찬성하거나 반대하는 정책행위자들의 활동이 현저하게 나타나지 않았다. 따라서, 정책결정자로서 교육부는 개방에 관한 결정에 있어서 크게 어려움을 겪지는 않았다.

반면, UR 협상에 비해 WTO/DDA 교육서비스 협상 1차 양허안 제출이 임박했을 당시에는 이를 찬성하거나 반대하는 정책행위자들 간의 대립적 활동이 현저하게 나타남으로써 교육시장 개방의 문제는 전 사회적, 국민적 이슈로 떠오르게 되었다. 먼저, ‘공투본’과 같은 교육시민단체들은 교육시장 개방의 문제를 사회적으로 공론화 시키며 개방 반대를 위한 활동을 조직적, 체계적으로 전개해 나갔다. 교육시장 개방과 관련된 정책행위자들의 참여 형태는 과거에는 개별적 로비활동을 통한 소극적 방법이 주를 이루었다. 그러나, 최근의 정책행위자들은 자체 연구 활동을 통한 연구발표회, 토론회, 강연회 등을 개최하여 국민 여론을 자신들에게 유리하도록 유도하는가 하면 외부전문가, 학자들을 동원하여 관련 분야에 대한 구체적 정책대안을 제시하는 등, 정책과정에 적극적으로 개입하게 되었다.

결론적으로, 교육시장 개방 여부를 결정하는 데 있어서 교육인적자원부가 딜레마 상황에 처하게 된 결정적 이유는 정책행위자들이 조직화되고 체계화된 활동을 통해서 WTO/DDA 협상과정에서 정책결정자에게 압박을 가했기 때문이다. 이로써, 정책행위자의 조직화된 활동을 딜레마 발생요인으로 이해할 수 있다.

2) 세력 균형화

사회적으로 대립적인 집단이 있을 때 두 집단 간의 세력이 균형을 이룰 경우 딜레마가 발생할 가능성이 커진다고 보고 되는 바(소영진, 1993: 32), 이는 정책행위자들의 세력이 균형을 이루고 있을 때 이해가 상충되는 문제에 대해서 팽팽히 대립하고 서로 양보를 하지 않기 때문이다. 이와 같은 관점에서 볼 때, WTO/DDA 협상을 거치면서 교육시장 개방에 관한 딜레마가 발생하게 된 또 다른 배경으로는 정책행위자들의 ‘세력 균형화’를 들 수 있다. 이 시기에는 상충적인 대안을 주장하는 각각의 정책행위자들의 세력이 균형을 이루었기 때문에 정책결정자에게는 딜레마가 발생될 수 있었다. 예컨대, 공투본과 같은 교육시민단체의 교육시장 개방 반대 투쟁과 전경련을 비롯한 경제단체들의 개방 요구의 압박은 그 영향력 면에 있어서 균형을 이루었다고 할 수 있다. 어느 한 쪽의 입장만을 수용할 수 없을 정도로 양 측 모두의 영향력은 비등하였다. 따라서, 정책결정을 해야 하는 교육인적자원부는 딜레마 상황에 처할 수밖에 없었다.

요컨대, WTO/DDA 교육서비스 협상이 전개되면서 교육시장 개방에 대하여 각기 상이한 요구를 가지는 정책행위자들의 활동이 현저해지고 그 대립적인 정책행위자들의 세력이 균형을 이루게 됨으로써, 교육시장 개방에 관한 갈등구조가 나타나게 되었다. 이와 같이, 교육시장 개방에 관하여 상충되는 주장을 하는 집단들의 세력이 균형을 이루는 상황에서 교육인적자원부는 어느 한 쪽의 입장을 채택하기가 곤란한 상황에 처하게 되었다. 이러한 점에서 볼 때, 정책행위자의 세력 균형화 역시 딜레마의 발생요인이 된다고 볼 수 있다.

다. 정책결정자 특성

1) 기회손실 인식의 불일치화

UR 협상 당시 우리나라는 통상행정기능 중 통상정책 조정기능을 경제기획원에서 별도로 담당하고 있었던 분산형이자 별도조정형의 통상행정체제를 운영하고 있었는데, 실질적으로 경제기획원이 통상조정기능 외에 통상정책 수립 및 통상교섭을 주도했기 때문에 통상 관련부처의 실질적인 권한행사가 어려웠다. 이후 1998년 3월 단행된 정부조직 개편으로 외무부가 외교통상부로 확대 개편되면서 통상교섭본부가 설치됨에 따라 우리나라의 통상행정체제는 집중형인 외교통상형으로 변화하게 되었다.

통상교섭본부 및 재정경제부는 다른 국가와 서비스 부문이나 공산품의 협상 시 유리한 위치를 점하기 위해 교육서비스 부문 개방을 협상카드로 이용하고자 하여 교육인적자원부에게 교육서비스 부문 개방을 촉구하게 되었다. 즉, 통상관련 부처는 교육시장을 개방하지 않을 경우, 전체 협상에서 유리한 위치를 얻지 못하고 결국 협상에 실패할 수 있다는 시각을 견지하고 있었다. 이는 통상관련 부처가 경제적․외교적 차원에서 교육시장 개방에 대한 기회손실을 인식하고 있었다는 것을 의미한다. 반면, 교육인적자원부는 교육시장을 개방했을 경우, 국내 교육계에 미치는 파급효과를 고려함으로써 교육적 차원에서의 기회손실을 우선적으로 인식하였다. 이로써 교육시장 개방을 바라보는 각 부처간의 기회손실 인식에는 차이가 발생하게 되었다.

이와 같이 WTO/DDA 협상 이후 교육시장 개방에 관한 정책결정자인 교육인적자원부의 기회손실 인식은 교육서비스 협상을 주도하는 타 부처의 기회손실 인식과 일치하지 않음으로 해서 결과적으로 교육인적자원부는 정책결정 상황에서 딜레마에 처하게 되었다. 따라서, 이와 같은 타 부처 간 기회손실 인식의 차이는 교육인적자원부를 딜레마 상황에 처하게 한 딜레마 발생요인으로 볼 수 있다.

2) 경제부처의 개방 주도화

교육시장 개방에 관한 압력은 UR 협상 및 한․미쌍무협상을 거쳐 WTO/DDA 협상에 이르기까지 외국이라는 외부적 요인에 의해 가해지게 되었다. UR 협상과 한․미쌍무협상으로 교육시장 개방을 요구받은 교육인적자원부는 10년 이상의 개방 시기 유예와 극히 선별적인 부문에 관한 점진적 선별 개방 정책을 고수하였다(최운실, 1994: 30; 제165회 국회 교육위원회회의록 제13호, 1993. 12. 15). 그러나 세계적인 개방화 추세와 WTO 체제의 출범으로 인해 경제적 세계화가 팽배해지고, IMF로 국내에 경제적 위기가 초래되자, 재정경제부와 외교통상부는 교육인적자원부에게 교육시장을 적극적으로 개방하도록 촉구하기 시작하였다. 이에 따라 교육인적자원부 역시 시장 개방에 대한 필요성을 인지하게 되었다.

반면, 경제부처 중심의 적극적 개방 입장은 WTO/DDA 교육서비스 협상 1차 양허안 제출이 임박해오자 양허안 제출을 저지하고자 하는 교육시민단체들의 개방 반대 입장과 충돌하게 되었다. 교육시민단체들의 조직적이고 강경한 반대로 인해 2003년 3월에 제출된 WTO/DDA 양허안에는 개방의 내용이 포함되지 못하였다. 이에 재정경제부는 2003년 8월 인천의 송도 신도시 및 영종지구, 청라지구 등을 경제자유구역으로 지정한 이후, 교육인적자원부에게 경제자유구역 내 외국교육기관 설립을 위한 특별법의 제정을 지속적으로 촉구하였다. 결국, 교육인적자원부는 재정경제부의 적극적인 요구에 따라 외국교육기관 설립과 관련된 규제를 완화하는 내용의 특별법을 입법예고하게 되었다. 그러나, 재정경제부는 입법예고된 특별법에 대해 보다 대폭적인 규제완화를 요구하였고, 교육시민단체들은 이를 강경하게 반대함에 따라  이 들 간의 대립과 갈등은 지속되었다. 따라서, 이 들 간의 대립적 요구를 조정해야 하는 교육인적자원부는 딜레마에 처하게 되었다. 따라서, 경제부처의 교육시장 개방 주도화는 교육인적자원부를 딜레마 상황으로 이끌게 한 딜레마 발생요인으로 간주될 수 있다.

Ⅴ. 교육시장 개방에 대한 정책대응 과정 분석

교육시장의 개방 요구는 초․중등교육, 고등교육, 성인 및 기타교육 측면에서 다양하게 존재해 왔다. 이 가운데 교육시장 개방과정에서 논란의 초점이 되어온 외국대학 분교 설립 문제와 관련된 쟁점 및 이해관계를 살펴보고, 이에 대한 교육인적자원부의 정책대응 과정을 고찰한다.

1. 외국대학의 분교 설립 관련 쟁점 및 이해관계

가. 영리법인의 학교설립 규제

외국대학의 국내 설립은 교육시장 개방을 위한 대표적 방안이라고 할 수 있는데, 외국대학을 설립하는 데 있어서 특히 영리법인에 의한 설립을 허용하는 문제는 가장 큰 쟁점이 되고 있는 사항이다. 왜냐하면, 국내법상 학교설립의 주체가 비영리법인으로 규정됨으로써 학교법인의 영리활동에 제약이 부과되어 외국대학 유치에 장애요인으로 작용하기 때문이다. 이처럼 학교법인의 영리활동이 허용되지 않음으로 해서 그 동안 외국대학은 국내에 진출하려는 시도를 보이지 않았다. 이에 따라, 정부의 교육시장 개방과 관련된 부처들, 교육시민단체, 경제단체 등은 교육시장 개방과정에서 이의 허용 여부를 둘러싸고 상충적인 가치를 주장하며 지속적으로 갈등을 빚어왔다.

교육시민단체들은 영리법인을 허용할 경우 악덕 공급자의 양산이 우려된다고 주장하며 이를 반대한다. 이는 해외유학의 비중이 높아지고 영어권 국가를 선호하는 국내의 풍토 속에서 이들 대학들이 영리 추구를 목적으로 하여 부실한 교육내용과 여건을 가지고 국내에 진출하게 되면 국내 소비자를 보호하기 어려워진다는 주장이다. 반면, 영리법인에 의한 설립의 허용을 주장하는 경제단체 및 경제부처 등의 입장은 외국대학의 국내 설립을 통해서 경쟁을 촉진하여 질 높은 교육서비스를 공급받고 국내 고등교육시장에 자극을 주는 효과를 얻을 수 있으므로, 외국대학의 국내 진입을 촉진하기 위해 영리 추구를 허용해야 한다고 주장한다(이만희, 2002; 김준동 외, 2002). 외국대학의 분교 설립과 관련된 쟁점 중 영리법인의 학교설립과 관련된 쟁점은 <표 Ⅴ-1>의 내용과 같이 요약된다.

<표 Ⅴ-1> 영리법인의 학교설립 규제 관련 쟁점

구 분	영리활동 불허	영리활동 허용
정책대안	비영리법인의 학교설립	영리법인의 학교설립
정책가치	소비자 보호	교육의 질 제고

나. 학교설립 인가기준

대학설립 운영 규정에 의하면, 대학을 설립하고자 할 때는 학교설립 및 인가의 기준으로 교사(校舍) 및 교지(校地)를 갖추어야 하며, 수익용 기본 재산을 갖추어야 한다. 또한 여기서 교사, 교지는 반드시 설립 주체의 소유여야 한다. 그러나, 외국교육기관의 국내 유치를 주장하는 측에서는 학교설립 및 인가의 기준인 교사 및 교지의 소유, 수익용 기본 재산 소유 등의 국내 규제를 완화할 것을 요구해 왔다(이만희, 2002). 한편, 외국교육기관의 유치를 반대하는 측에서는 만약 학교설립 및 인가의 기준인 교사 및 교지의 소유, 수익용 기본 재산 소유 등의 조건을 폐지 또는 완화하거나 임대 방식을 허용할 경우, 국내교육기관과의 역차별이 발생하고 교육시장의 책무성이 약화될 수 있는 위험이 있다고 주장해 왔다(강신현, 2002). <표 Ⅴ-2>에서 보는 바와 같이, 학교설립 인가기준과 관련된 이러한 쟁점에는 교육시장의 책무성 확보와 투자의 효율성 보장이라는 가치가 상충되고 있다.

<표 Ⅴ-2> 학교설립 인가기준 관련 쟁점

구 분	학교설립 인가기준 존속	학교설립 인가기준 폐지
정 책 대 안	교사 및 교지 소유의무 수익용 기본 재산 소유의무	소유의무 폐지 또는 임대 허용 소유의무 폐지 또는 임대 허용
정 책 가 치	교육시장의 책무성	투자의 효율성

다. 재정운영 규제

학교법인을 해산하였을 경우, 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 잔여재산은 정관에서 지정한 자, 그리고 국고, 지자체, 기타 학교법인 등으로 귀속된다. 따라서 외국교육기관의 설립자는 잔여재산을 귀속 받을 수가 없게 된다. 또한, 교비회계의 전용이 금지되어 과실송금은 근원적으로 제한되고 있다. 이에, 외국교육기관 유치를 적극적으로 추진하고자 하는 경제 부처와 외국인 투자 유치를 요구하는 경제단체 등에서는 외국법인에게 교육목적에 맞게 기본 재산을 처분할 수 있는 권한을 허용해 줄 것과, 영리성을 보장함으로써 국내시장 진입의 인센티브를 제공할 것을 지속적으로 요구해 왔다. <표 Ⅴ-3>은 학교법인의 재정운영과 관련된 쟁점들에 내재되어 있는 학교경영의 책무성 가치와 학교법인 재산의 유동성 가치의 대립을 보여준다.

<표 Ⅴ-3> 학교법인의 재정운영 규제 관련 쟁점

구 분	학교법인의 재정운영 규제	재정운영 규제 완화
정 책 대 안	․학교법인 해산시 잔여재산 귀속대상한정 ․과실송금 제한	․잔여재산의 설립자 귀속 ․과실송금의 허용
정 책 가 치	학교경영의 책무성	학교법인 재산의 유동성

라. 수도권 대학 설립

외국의 고등교육기관이 수도권에서 대학을 설립하는 데 있어서 국내법상 제한이 존재한다. 수도권에서는「수도권정비계획법」에 의하여 대학정원이 제한되어 있다. 그러나, 국내 기관과의 경쟁을 촉진하여 교육서비스의 질을 향상시키기 위해 수도권 지역에서의 외국교육기관 설립을 허용해야 한다는 주장이 제기되어 왔다(이만희, 2002). 이에 반해, 국내 교육기관과의 형평성과 지역의 균형 발전 등을 고려할 때 수도권 대학 설립에 대한 기존의 규제는 유지되어야 한다는 주장 역시 제기되어 왔다. <표 Ⅴ-4>에서 보는 바와 같이, 수도권 대학 설립과 관련된 쟁점에는 지역의 균형발전과 국내 교육기관과의 형평성 가치와 질 높은 교육서비스의 제공 및 국내 교육기관과의 경쟁의 가치가 상충되고 있다.

<표 Ⅴ-4> 수도권 대학 설립 규제 관련 쟁점

구 분	수도권 대학 설립 규제	수도권 대학 설립 규제 완화
정 책 대 안	수도권 대학 정원 제한	수도권 대학 정원 제한 폐지
정 책 가 치	지역의 균형발전 국내 교육기관과의 형평성	질 높은 교육서비스 제공 국내 교육기관과의 경쟁

2. 외국대학의 분교 설립 관련 정책대응 과정

가. 외국대학 분교 설립 규제 단계(1990-1995)

1991년 UR 협상에서 협상 대상 14개 업종 중에서 교육부문이 포함되면서 교육서비스 협상에 대한 논의가 시작되었다. 당시 교육부는 1991-1992년 최초 양허안에서 교육 부문은 포함시키지 않았다. 또한 양자협상에서 EC․호주로부터 전문직업훈련, 외국어교육, 대학교육 등에 대한 개방 제의가 있었지만 이에 대해서도 불가 입장을 표명하였다. 결국 교육부는 1993년 UR 서비스협상 최종 양허안에도 교육 부문은 제외함으로써 교육부문에 대한 개방은 이루어지지 않았다(165회 국회 교육위원회회의록 제13호, 1993. 12. 15).

교육부문에 대한 개방의 시작은 한․미쌍무협상이 계기가 되었다. 정부는 한․미쌍무협상 이후 1993년 7월「외국인투자에관한규정」을 개정하고 1995년부터의 학원개방 일정을 고시하였고 이에 따라 학원시장은 개방되었다. 교육부는 외국의 압력에 밀려 학원시장을 개방하였지만, 초․중등교육의 개방은 국민기초공통 교육단계로서의 공공성을 고려하여 불허의 입장을 견지하였다. 반면, 고등교육의 경우, 1995년으로 예정된 차기 협상의 주요의제로 고등교육 부문의 개방이 등장할 것으로 예상되었기 때문에 교육부는 이에 대한 대응방안 마련의 필요성을 인식하고 있었다(165회 국회 교육위원회회의록 제13호, 1993. 12. 15). 그러나 비교우위에 근거하여 볼 때, 당시 국내 대학의 경쟁력이 확보되지 않은 상태였기 때문에(최운실․최돈민, 1991), 외국대학의 국내 설립에 대해 규제적 태도를 취하게 되었다.

외국대학의 국내 진출에 대한 교육부의 규제적 태도는 대학설립 조건을 강화한 ‘대학설립 인가기준 예고제’에서 엿볼 수 있다. 교육부는 1993년 12월 15일 개최된 제165회 국회 교육위원회에서 “부실한 외국고등교육기관의 진출 제한 효과를 위해 1993년부터 ‘대학설립 인가기준 예고제’를 실시하였음”을 밝히고 있다. 이로써 외국대학이 국내에 진출하는 데는 국내법상 많은 제약이 존재하였다. 그러나, 교육부는 1년이 채 지나지 않은 1993년 말부터 외국대학의 국내 진출을 도모하기 위해 4년제 대학의 설립요건을 완화하는 방안을 검토하기 시작하였다. 결국 ‘대학설립 인가기준 예고제’는 1995년 5월 “획일적인 학교 설립기준을 지양하고, 학교의 설립 목적과 학교의 특성에 따라 학교 설립기준을 다양하게 규정하여, 일정기준을 충족하면 학교를 자유롭게 설립할 수 있도록 하는” ‘대학설립 준칙주의’로 변경되었다(박부권 외, 1999: 33).

이처럼 대학설립 준칙주의에 의해 대학설립 조건이 완화되었지만 당시, 대학을 설립하기 위해서는 사립학교법 및 관련 법규에 의해 적지 않은 조건이 충족되어야 했다. 예컨대, 학교의 설립주체는 비영리법인으로서 과실공금이 허용되지 않았으며, 학교를 설립하기 위해서는 일정 조건의 시설과 설비를 갖춰야 했고,「수도권정비계획법」에 의해 수도권에는 대학신설이 불가능했다. 이러한 국내법상의 제약은 외국대학의 국내 진출의 장애요인이 되어 관련 규제들을 완화하지 않는 이상 사실상 외국대학의 국내 진출은 불가능했다.

나. 외국대학 분교 설립 허용 단계(1996-2000)

UR 협상이 최종 타결된 이후, 1995년에는 국제 무역분쟁의 중재권과 강한 법적 구속력을 부여받은 세계 다자간 무역기구인 WTO가 창설되었다. WTO의 출범과 더불어 ‘서비스무역에 관한 일반 협정’(GATS)이 발효되면서 서비스시장 개방에 관한 협상은 실질적으로 시작되었다. WTO 출범을 도화로 하여 경제적 세계화가 가속화 되고 국제사회에서의 경쟁이 치열해지게 되면서 교육을 통한 국가경쟁력 강화의 필요성이 대두되자(강영삼 외, 1995; 교육부, 2000), 교육부는 경쟁력 제고 방안의 일환으로 다음과 같은 점진적인 고등교육시장 개방을 계획하였다.

교육부는 1996년 7월 ‘고등교육시장 개방 3단계 전략’의 발표를 통해 고등교육시장의 개방을 표방하였다. 이 전략에 따르면, 1단계로 1997년부터 국내 대학은 외국대학과 교육프로그램을 공동 운영하게 되는 바, 교육부는 국내․외를 막론하고 공인된 평가인정기관의 종합평가를 통과한 대학에 한해 교육프로그램 운영권을 주기로 하였다. 2단계로 1998년부터 15개 시․도마다 1곳씩 시범적인 외국대학이나 분교 설립을 허용하는 방안을 추진하며, 3단계로 2000년부터 대학시장을 완전 개방하는 것을 원칙으로 하였다.

<표 Ⅴ-5> 고등교육시장 개방 3단계 전략의 내용

구 분	주요 내용	개방허용 시기
1단계	외국대학과 교육프로그램 공동운영	1997년 부터
2단계	외국대학 또는 분교 설립 허용	1998년 부터
3단계	대학시장 완전 개방	2000년 이후

자료: 우천식(2003). 대학의 국제공동프로그램 활성화 및 외국대학원       유치 방안.

고등교육시장 부문에 대한 개방 계획이 발표된 이후, 점진적이고 부분적으로 관련 규제를 완화해 나가겠다는 교육부의 입장과 달리, 정부 내 교육시장 개방 관련 부처들은 시장 개방을 위한 보다 대폭적인 규제 완화를 요구함으로써 부처 간 갈등이 생겨나기 시작하였다.

대학의 개방에 관한 정부 각 부처의 다양한 요구가 있었지만 교육부는 그러한 요구조건을 거의 수용하지 않았다. 단지, 1997년 8월「사립학교법」을 개정함으로써 내국인 이사의 선임비중을 완화하였다. 그러나 이는 미미한 수준의 규제 완화에 불과하여 외국 투자자에게 인센티브가 되지 않았기 때문에, 이 시기에는 외국인이 본교나 분교를 설치하기에는 많은 제한이 존재하였다고 볼 수 있다(우천식, 2003). 이 때문에 당초 교육부가 개방을 허용한 시기를 넘어서도 외국대학의 설립 또는 분교 설립 실적은 전혀 나타나지 않았다. 이 시기는 외국대학의 분교를 설립하는 데 있어서 명목적인 개방이 이루어졌을 뿐 실질적인 개방이 이루어진 시기라고 볼 수 없다.

다. 외국대학 분교 설립 추진 단계(2001-2005)

1) WTO/DDA 협상과정에서의 외국대학 분교          설립 추진

WTO 체제를 중심으로 세계 경제 질서가 재편되는 과정에서 2001년부터는 DDA를 통해 서비스 협상이 본격적으로 전개되었는데, 세계 경제 질서를 주도하는 WTO의 영향력으로 인해 그 회원국인 우리나라는 고등교육시장 개방의 압력을 피할 수 없는 상황이 되었다. 이러한 상황에서 2003년 3월 말 WTO/DDA 교육서비스 협상 1차 양허안 제출 기한이 임박해오자, 국내의 다양한 정책행위자 및 정책결정자들은 고등교육시장 개방, 특히 외국대학의 분교 설립과 관련된 상충적인 요구와 주장을 전개하였다.

교육 및 시민단체들은 양허안의 제출 자체를 반대하였다. 교육 및 시민단체들은 전국적으로 조직적인 반대 운동을 전개하면서 교육인적자원부를 압박해 나갔다. 이와 같은 양허안 제출 반대는 국회에서도 제기되었다. 양허안 제출을 불과 몇 일 앞둔 2003년 3월 18일에 개최된 국회 교육위원회에서도 양허안 제출 유보를 촉구하였다.

제236회 국회 교육위원회에서 이미경, 이규택, 권철현, 설훈, 김정숙 위원 등이 양허안 제출 유보를 주장하였으며, 제236회 통일외교통상위원회(제1차)에서는 한화갑 위원이 양허안 제출 유보를 주장하였다.

이와 같이 국민의 여론이 분열되었고 교육시민단체들의 집단적 반대 운동이 조직화 되었고 국회에서도 반대 요구가 있었지만, 이와 반대로 정부 내 재정경제부 및 외교통상부에서는 대폭적인 개방 내용이 포함된 양허안을 제출할 것을 지속적으로 요구해왔다. 당시 재정경제부는 선진국들의 개방 압력과 국제사회에서의 외교적 위치, 국가경쟁력 제고에 대한 당위성으로 인해 교육시장을 확대 개방해야 한다는 입장이었다.

어느 쪽 대안을 선택하더라도 기회손실이 내재되어 있어서 선택이 곤란했던 상황에서, 결국 교육인적자원부는 교육시민단체에 의한 개방반대 압력이 조직화 되어가자 교육서비스 협상 양허안 제출 유보를 고려하게 되었고, 2003년 3월 20일 교육서비스 부문의 양허안 제출을 유보하기로 결정하였다. 한편, 이에 대해 김진표 경제부총리는 2003년 3월 21일 대외경제장관회의에서 “교육․의료․보건도 그 자체로 훌륭한 서비스 산업이 될 수 있기 때문에 이들 분야에 대해 공공성만 강조할 게 아니라 과감한 규제 완화를 통해 경쟁력을 높여야 한다”고 주장하며, 양허안 제출을 촉구하였다.

이에 따라 교육인적자원부는 또 다시 선택의 곤란성을 겪게 되었고, 마침내 교육인적자원부는 양허안 제출을 유보하기로 한 결정을 번복하고 기존 개방내용을 확인하는 수준에서 2003년 3월말에 1차 양허안을 제출하였다. 즉, 초․중등교육은 양허하지 않았으며, 고등교육 및 성인교육서비스의 경우는 과실송금, 잔여재산 귀속, 설립주체(학교법인 제도), 수도권지역 고등교육기관 설립 등에 있어서의 국내법상의 제한을 그대로 유지하였다. 한편, 2005년 5월에는 1차 양허안 내용을 명확하게 하고 기술(description)적 투명성을 제고하기 위하여 2차 양허안이 제출되었다.

각 국의 양허안 제출 현황을 보면, 2005년 7월 현재 WTO 148개 회원국 중 92개국(EC 25개국은 단일 양허안)이 제1차 양허안을 제출하였으며, 이 중에서 교육부문을 양허한 국가는 54개국이고, 제1차 양허안을 제출한 92개국 중 45개국(EC 25개국은 단일 양허안)이 수정 양허안을 제출하였으며, 이 중 교육 부문 양허국은 36개국이다(교육인적자원부, 2005).

2) ‘외국 우수대학원 유치 계획’을 통한 외국

대학 분교 설립 추진

교육인적자원부가 대학의 국제화의 관점에서 과거에 비해 적극적으로 고등교육시장의 개방을 고려하기 시작한 것은 2001년 12월 발표된 ‘국가인적자원개발 기본계획’을 통해서였다(우천식, 2003). ‘국가인적자원개발 기본계획’에 따라 2002년 7월 16일 교육인적자원부는 ‘외국 우수대학원 유치를 위한 계획’을 발표함으로써 보다 자발적으로 외국의 우수대학원을 유치하기 위한 시도를 하였다. 이 계획에는 외국대학원의 국내 진출을 용이하게 하기 위하여 기존의 국내법의 제한을 제거하는 특례 규정 설치에 관한 내용이 포함되어 있다. 주요 내용은 외국 대학원의 교지(校地)나 교사(校舍) 임대 허용, 학교운영에 기본이 되는 수익용 기본재산의 확보의무 면제, 외국인이 1/2 이상의 재산 출연 시 이사정수의 1/3 이상은 대한민국 국민으로 선임을 의무화하는 규정 폐지, 학교법인 해산 시 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자 또는 잔여재산처분계획서에 정한 자에게도 잔여재산 귀속 허용 등이었다.

이 계획안에 근거하여 외국 우수대학원 분교 설립․운영 요건 완화를 위해 2002년 8월 26일「고등교육법」이 개정되었다. 개정된 고등교육법은 전문대학의 학칙이 정하는 학점 이상을 취득한 자에 대하여는 전문대학의 수업연한을 단축할 수 있도록 하였다. 함께 개정된「사립학교법」은 외국인학교에 대해 국내 교육관계법에 의한 교원관련 규정을 배제하도록 하였다.「외국대학과의 교육과정 공동운영규정」은 당시 허용되어 있는 복수학위(dual-degree) 뿐만 아니라 공동학위(joint-degree)도 수여할 수 있도록 하는 것을 그 내용으로 하였다.

3) 외국교육기관특별법을 통한 외국대학 분교          설립 추진

재정경제부는 2002년 7월 29일 발표된 ‘동북아 비즈니스 중심 국가 실현 방안’의 일환으로 2002년 12월 30일「경제자유구역의지정및운영에관한법률」(이하 경제자유구역특별법)을 제정하였다. 경제자유구역특별법의 제정으로 인해 경제자유구역 내 외국교육기관 설립이 가능해졌고, 특히 외국대학이 수도권에 설립될 수 있는 근거가 마련되었다.

이어, 재정경제부는 교육인적자원부에게 외국대학을 포함한 외국교육기관 설립과 관련된 규제들을 추가적으로 완화하기 위한 후속적인 법제정을 촉구하였다.  이후 2003년 12월 27일 교육인적자원부는 외국교육기관특별법 및 동법 시행령안을 입법예고하였고(교육인적자원부공고 제2003-67호), 이를 2004년 6월 13일 차관회의와 6월 15일 국무회의를 통해 확정하였다. 확정된 특별법안에서 외국대학 분교 설립과 관련된 내용 중 핵심적인 사항을 살펴보면 첫째, 설립주체는 외국에서 자국 법에 따라 교육기관을 운영하는 외국 정부나 지방자치단체, 그리고 영리를 목적으로 하지 않는 외국학교법인으로 제한하였다. 둘째, 학생정원 등은 학교가 자율적으로 정하지만 교원 및 의료인력 양성과 관련된 정원은 관계 중앙행정기관과 협의하도록 하였다. 셋째, 학사운영에 방해가 되지 않는 범위 내에서 공인회계사의 감사증명서를 첨부하면 결산 잉여금의 해외 본교 회계 전출(과실송금)을 허용하였다.

2004년 6월 15일 국무회의를 통과한 이러한 특별법안에 대해 전교조, 교총 등 교원․시민단체들은 크게 반발하였다. 이로 인해, 2004년 6월 최초 법안이 제시된 이후 약 1년의 기간이 지나도록 국회에서 처리되지 못하는 등의 진통을 겪게 되었다. 결국, 논란이 되던 조항이 수정되어 2005년 5월 31일「경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립․운영에관한특별법」이 제정되었다. 이 특별법에 의해 외국교육기관의 설립주체는 외국학교법인에 한정되었고, 핵심적인 쟁점사항이었던 결산 잉여금을 해외 본교 회계에 전출할 수 있도록 허용한 조항은 결국 삭제되었다. 이후 동법 시행령이 2005년 10월 11일 입법예고 되었는데 이 중 외국대학 분교 설립과 관련된 사항으로서, 교지․교사 등에 대하여 임차가 가능해졌으며, 수익용 기본재산은 보증보험 가입으로 대체가 가능해짐으로써, 외국대학의 국내 설립요건이 어느 정도 완화되었다(교육인적자원부 공고 제2005-79호).

Ⅵ. 교육시장 개방에 대한 정책대응

전략 분석

1. 형식적 대응

형식적 대응은 일반적으로 딜레마 상황에서 흔히 나타나는 정책대응의 형태로서, 딜레마 상황에 처한 정책결정자가 문제를 해결하기 위해 실질적인 계획이나 대안을 마련하지 않거나, 마련된 대안을 적극적․주도적으로 집행을 하지 않는 경우를 의미한다. 딜레마 상황에서 정책결정자는 정책지향에 대한 당위성은 있으나 정책집행 능력이 부족한 경우에 형식적으로 집행을 하게 된다. 또는 정책결정이나 집행을 적극적으로 하게 되면 기회손실이 나타날 것을 우려하는 경우에 형식적 대응을 하게 된다. 즉, 딜레마 상황에서 어느 한 대안을 선택함으로써 다른 한 대안을 주장하는 측의 거센 반발 또는 심각한 손실이 예상될 경우에 이러한 기회손실을 회피하기 위해 정책결정자는 형식적 대응을 하게 된다.

교육시장의 개방과정에서 교육인적자원부는 경제단체 및 경제부처 등으로부터 끊임없이 교육시장 개방에 대한 요구를 받아 왔다. 반면, 교육시민단체로부터는 교육시장 개방 반대의 압력을 받음으로써 상충되는 양 측의 요구 가운데서 선택이 곤란한 상황에 놓이게 되었다. 특히, 외국대학의 분교를 국내에 설립하는 문제는 교육시장 개방의 중점적인 대안으로 대두되어 그것과 관련된 구체적 쟁점들에 대한 논의가 계속되어 왔고, 교육인적자원부는 이에 대한 정책대응을 요구받아 왔다.

상충되는 요구가 충돌하는 가운데, 교육인적자원부는 1997년「사립학교법」을 개정함으로써 외국대학 분교를 설립하는 데 있어서 존재하는 제한을 일부 제거하였다. 전 교육부 관료는 이와 같은 소폭적인 규제완화는 외국대학 분교 설립에 있어서 아무런 효과가 없음을 다음과 같이 밝히고 있다.

“외국대학은 국내법상 존재하는 여러 가지 요건 때문에 우리나라에 분교를 설치하지 않으려 한다. 가령, 대학은 법인을 만들어야 하는데 대학법인은 비영리법인이어서 수지타산의 개념이 적용되지 않고, 과실송금도 안된다. 이처럼, 외국대학도 국내대학과 동일한 조건에서 출발해야 된다는 것 자체가 진입장벽이 된다. 이러한 규제를 조금 풀어보고자 했던 것이 1997년 사립학교법 개정을 통해 내국인 이사 선임 규정을 완화한 것이다. 그러나 이는 형식적인 규제 완화에 불과해서 실효성이 없다. 이는 개방한다고 표시만 내고 흉내만 낸 것이다. 겉모습은 개방해 놓았지만, 속 내용을 보면 아무것도 개방하지 않은 채 똑같이 빗장을 질러놓은 것이 지금까지 우리나라 교육개방의 실질적인 모습이다.”(교육인적자원부 서기관 면담자료, 2005. 10. 12)

이와 같이, 관련 실무자가 지적하듯이 교육인적자원부에 의한 이러한 규제완화 조치는 형식적 개방에 불과할 뿐, 외국대학을 유치하는 데 있어서 실질적 효과를 갖지 못했다고 평가할 수 있다.

교육인적자원부의 형식적 대응의 또 하나의 대표적 사례는 WTO/DDA 협상 1차 양허안의 제출에서 찾아볼 수 있다. 2003년 3월 말로 WTO/DDA 교육서비스 협상 1차 양허안 제출 기한이 임박했을 때, 교육서비스 협상 양허안 작성의 주무 부처인 교육인적자원부는 이와 같은 교육시민단체들의 강경한 개방 반대 요구와 더불어 정부 내 경제 부처들 및 경제단체들의 개방 요구 사이에서 대안 선택이 곤란한 상황에 직면하였다.

이처럼 서로 다른 이해관계를 가진 정책행위자들 및 정책결정자들의 대립과 갈등이 심화되자, 교육인적자원부는 1차 양허안을 형식적으로 제출하였다.즉, 양허안의 내용을 보면 외견상 고등교육을 개방한 것처럼 보이지만, 당시의 국내법상의 제한이 그대로 유지됨에 따라 외국대학의 국내 진출을 용이하게 하는 추가적 개방의 의미를 갖지 못했다. 교육인적자원부 관료와의 면담 내용에서 1차 양허안의 이와 같은 형식적 성격을 확인할 수 있다.

초･중등교육은 국민기초공통 교육단계로서 공공성이 요구되므로 1차 양허안에서 제외하고, 사립교육기관에 의한 고등교육과 성인교육의 일부에 한해 현행 국내법상의 제한을 그대로 유지하는 범위 내에서 1차 양허안을 제출하였다.

“교육부에서 교육시장 개방은 교육경쟁력 강화방안 차원에서 접근되고 있다. (교육시장 개방은) 교육의 국제화․세계화 측면에서 해야 한다고 본다. 이와 같은 선언적, 당위적 차원의 대 주제(전제)에서는 (교육부가) 재경부와 같이 가는 편이지만, 그리고 적극적인 시장개방 계획안을 내달라고 재경부에서 독려했지만, 개방 양허안은 상징적(형식적)인 수준에서 제출되었다.”(교육인적자원부 사무관 면담자료, 2005. 10. 4)

한편, 교육시장 개방 관련 전문가 역시 WTO 협상과정에서의 교육인적자원부의 형식적 대응을 다음과 같이 비판하였다.

“세계 각 국은 이미 개방을 기정사실화하고 양질의 교육서비스를 교역할 수 있는 방법 개발에 몰두하는 단계에 이르렀다... 좀 더 적극적으로 협상에 임하고 대응방안을 강구해야 하는데, 이에 관심이 없다...(중략) 교육인적자원부는 WTO 교육서비스협상에 대해 형식적으로 대응해 왔다. 현재의 개방 계획은 개방의 정도, 범위, 속도 등에 있어서 형식에 불과할 뿐 목적의식이 분명하지 않다...”(교육시장 개방 관련 전문가 면담자료, 2004년 2월).

요컨대, 교육시장의 개방과정에서 상충적인 대안을 가지는 정책행위자 및 정책결정자들의 요구 가운데서 기회손실을 회피하기 위해 교육인적자원부는 형식적으로 대응한 경향이 발견된다. 특히 외국대학의 분교를 설립하는 문제에 있어서 이에 대한 찬․반 주장과 요구가 팽배하게 되자, 실효성이 없는 규제만을 완화한다거나, WTO/DDA 협상 1차 양허안에서 외국대학 분교 설립을 위한 추가적인 규제 완화를 포함시키지 않는 정책대응을 통해 대안 선택으로 인한 기회손실을 회피하고자 하였다. 교육인적자원부에 의한 이러한 규제완화 조치는 고등교육 부문의 형식적 개방에 불과할 뿐, 외국대학을 유치하는 데 있어서 실질적 효과를 갖지 못했다고 평가할 수 있다.

2. 재규정 및 상징

교육인적자원부는 교육시장 개방에 앞서 국내 교육체제 및 제도의 문제점 등을 먼저 개선함으로써 교육시장 개방의 문제를 정상적인 문제로 인식하고 해결하려고 하기보다는, 이를 딜레마 상황으로 인식함으로써 ‘재규정’ 전략들을 통하여 문제가 되는 상황을 완화하는데 집중해 왔다. 그리고 이러한 정책대응을 정당화하기 위해서 ‘상징적 행동’을 빈번하게 활용하였다.

재규정(reframing)은 기존의 문제가 가지고 있던 가정이나 기본 개념들을 바꾸어 다른 새로운 시각에서 그 문제를 바라보는 것을 의미한다(윤견수, 2000: 274). 재규정의 방법은 시간 또는 공간의 재규정, 대안 간 가치의 재규정, 그리고 개념의 재규정 등으로 구분될 수 있다(소영진, 1993).

가. 시간의 재규정 및 상징

‘시간의 재규정’이란 상충하는 두 대안을 시간적으로 분리시켜 하나씩 순차적으로 채택하는 행동을 말한다. 즉 먼저 한 대안을 선택한 뒤 그 다음에 다른 대안을 선택함으로써 결국 두 대안을 교대로 선택하는 ‘순환선택’(cyclic choice)의 방식을 의미한다. 정책결정자는 이러한 시간의 재규정 방식을 활용하여 정책대응을 하는 경우에는 그러한 정책대응이 타당하다는 것을 정책행위자들에게 설득시키게 되는데, 이 때 흔히 상징을 활용하게 된다(이종범, 1994: 232). 정책결정자가 시간의 재규정 방식을 통하여 정책대응을 하는 이유는 딜레마 상황에서는 어느 일방 정책행위자의 압력 또는 요구가 강해질 때마다 임기응변적으로 그 정책행위자의 요구를 수용함으로써 그 상황을 벗어나고자 하기 때문이다.

교육인적자원부는 외국대학의 분교 설립과 관련된 대안을 선택하는 과정에서 상충되는 대안을 주장하는 정책행위자 및 정책결정자들의 압박을 받을 때 마다 상충적인 대안을 순환적으로 선택함으로써 정책행위자 및 정책결정자들의 요구를 교대로 수용해 나갔고, 그러한 행동을 정당화하기 위해서 상징적 절차 또는 의식 등을 활용해 왔다.

교육인적자원부는 DDA 협상이 출범하기 전인 2001년 9월까지만 해도, 외국대학의 분교를 국내에 설립할 경우, 학교설립과 관련하여 존재하는 국내법상의 제한들을 외국대학에게만 완화해서 적용할 수 없다는 입장을 견지하였다. 여기에서 교육인적자원부는 교육의 공공성 차원에서 대학을 공공재로 인식함으로써 대학교육이 시장에서 경쟁을 통하여 공급될 수 없다는 입장을 견지하고 있음을 알 수 있다.

이와 같이, DDA 출범 전에는 교육의 공공성 가치에 근거하여 대학개방 불가의 입장을 보이던 교육인적자원부는 DDA 협상이 출범하면서 정부 내 대학개방 요구가 강화되자 이를 수용하는 쪽으로 입장을 변경하였다. 당시에는 통상교섭본부가 설치되면서 범정부 차원의 시장개방 추진의 구심점 역할을 하게 됨에 따라 적극적인 개방을 추진하는 정책기조가 정부 내에 형성되었다. 경제부처는 선진국들의 개방 압력과 국제사회에서의 외교적 위치, 국가경쟁력 제고에 대한 당위성으로 인해 교육시장 개방을 확대해야 한다는 입장이었다. 특히, 대학시장 개방의 경제적 파급효과를 강조하며 대학시장 개방을 적극적으로 요구해 옴에 따라 교육인적자원부는 이러한 요구에 부응하게 되었다. 즉, 교육인적자원부는 재정경제부 및 외교통상부 등의 주도에 따라 대학개방과 관련하여 영리법인의 학교설립, 수도권지역 학교설립, 외국대학과의 교육과정 공동운영 등의 대안들을 고려해 나갔다. 교육인적자원부의 이러한 입장 변화는 다음과 같은 교육시민단체 인사와의 면담자료를 통해 뒷받침되고 있다.

“교육부는 초기에는 개방 반대의 입장을 보였으나 2002년 DDA 협상이 본격화하면서 정부정책 전체 기조 속에서 입장 변화를 가져왔다고 보인다. 이는 재경부, 외통부의 정부 내 개방 추진 입장에 밀려나간 것으로 판단된다...”(교육시민단체 인사 면담자료, 2005. 12. 11)

한편, 대학시장 개방에 대해 긍정적 입장을 견지하게 된 교육인적자원부는 시장개방에 대해 전반적으로 부정적 견해를 갖고 있는 국민 여론과 교육시민단체들의 극렬한 개방 반대 운동에 대처해야 했다. 이를 위해 교육인적자원부는 WTO 교육서비스 협상의 내용을 홍보함으로써 개방의 당위성을 인식시키기 위해 수차례의 공청회, 토론회, 협의회 등을 개최하였다.공청회, 토론회 등의 개최는 “충분한 정보수집에 의해서 결정이 이루어지면 그것은 합리적인 절차를 거친 것이다”라는 의식을 국민에게 심어주게 됨으로써 교육시장 개방에 관한 교육인적자원부의 정책행동들을 정당화시키는 상징적 역할을 하는 것이다.

2002년 6월에 전문대학 및 대학 관계자에 대하여 교육서비스 협상에 관한 설명회를 실시하였다. 2002년 10월, 11월에는 서울, 광주, 부산 3개 지역에서 국내 대학 교수, 전문가, 교육인적자원부 및 교육청 관계자, 초․중등학교 및 대학관계자, 교원단체, 학부모 등 교육관계자가 참석한 가운데 공개 토론회를 개최하였다. 또한 2002년 11월 14일, 2003년 1월 15일에는 외부 전문가, 학부모, 교육서비스 제공자의 교육시장 개방에 대한 입장 및 의견을 협상안에 반영하기 위해 교육인적자원부 내 교육관련 단체, 학부모 및 학계 전문가가 참여하는 ‘민관합동 WTO 교육서비스협상협의회’를 구성하여 협상 동향에 대한 설명 및 협의 절차를 가졌다(제236회 국회 교육위원회회의록 제1호 및 통일외교통상위원회회의록 제3호,  2003. 3. 18).

또한, 교육시장 개방에 대한 긍정적 이미지를 제고하기 위해 교육인적자원부는 전문연구기관을 활용하였다.전문연구기관을 활용하여 적극적 개방을 공론화한 대표적 예는 외교통상부 산하 국책연구기관인 대외경제정책연구원의 DDA 협상팀의 연구활동이다. DDA 협상팀에서는 주로 개방의 경제적 효과를 제시하면서 개방의 당위성을 주장하는 연구물들을 다수 제시하였다. 이에 따라 이러한 연구물들은 이후 교육시장 개방을 논의하는 과정에서 개방의 당위성을 주장하는 근거로서 적극적으로 활용되었다. 전문연구기관을 통한 이러한 연구과제 수행활동은 적극적 개방에 대한 지지와 확신을 얻고자 하는 일종의 상징적 행동들로서, 전문가를 고용함으로써 정당성을 강화하는 방식이라고 할 수 있다(Meyer & Rowan, 1977).

교육인적자원부가 2002년 11월에 발표한 ‘국제교육정책 종합발전방안’에는 “교육시장 개방에 대한 공론화와 여론 수렴을 위해 교육개발원, 한국개발연구원 등의 정부 출연연구기관을 적극 활용”할 것이 제안되어 있다(교육인적자원부, 2003b).

정부 내 통상관련 부처 및 경제부처들의 개방 요구에 밀려 대학개방, 특히 외국대학 분교 설립과 관련된 대안들을 고려하던 교육인적자원부는 2003년 말 DDA 협상 1차 양허안을 제출하는 과정에서 양허안의 제출 자체를 반대하는 교육시민단체들의 요구와 적극적인 개방 수준을 담은 양허안의 제출을 요구하는 통상 관련 부처의 압력을 동시에 받게 되었다. 결국 이러한 상황에서 상충적인 대안을 순환적으로 선택함으로써 교육시민단체들과 경제 부처들의 요구를 교대로 수용하였다. 즉, 교육시민단체들의 양허안 제출 반대 압력이 강해지고 조직화되었을 때는 양허안 제출을 유보한다고 발표하였다가, 재경부 등과 같은 경제부처의 직접적인 개방 요구에 직면하게 되자 이를 번복하고 결국 1차 양허안을 제출하게 되었다. 이에 대한 구체적인 내용은 다음과 같다.

WTO/DDA 협상 1차 양허안 제출이 임박했을 때, 교육시민단체인 ‘공투본’은 대규모의 개방 반대 투쟁을 전개해 나갔다. 전교조, 교수노조, 교육개혁시민연대, 교육학생연대 등 37개 단체로 구성된 ‘공투본’의 강경한 반대 투쟁으로 인해 교육인적자원부는 양허안 제출 유보를 선택하였다. 윤덕홍 당시 교육부총리는 이러한 교육시민단체의 압박으로 인해 현행 개방 수준 이상으로 개방을 하지 않을 것을 표명하였다.

“현행법상 이미 외국의 원격교육기관이 국내에 교육서비스를 제공하고 있다. 학교법인을 통해서 외국의 고등교육기관이 국내에 분교를 설립할 수 있도록 현행법에 되어 있다...현재 일부 개방되어 있는 상태인데 이 수준 이상 더 개방해서는 안된다는 생각을 개인적으로 갖고 있다....”(제236회 국회 교육위원회회의록 제3호, 2003. 3. 18)

교육부총리의 언급과 같이, 2003년 3월 20일 교육인적자원부는 교육시민단체의 요구를 수용하여 교육서비스 부문의 양허안 제출을 하지 않기로 결정하였다.

이처럼 교육시민단체들의 강력한 요구로 인해 양허안 제출 유보를 밝혔던 교육인적자원부는 이와 반대로, 대외경제장관회의에서 경제부처 등으로부터 양허안 제출 및 적극적 개방의 압력을 받게 되자 또 다시 딜레마를 경험하게 되었다. 결국 양허안 제출을 유보하기로 한 결정을 번복하고 1차 양허안을 기일 내에 제출하였다. 그런데, 윤덕홍 교육부총리는 2003년 3월 25일 기자간담회에서 양허안 제출을 번복한 이유에 대해 “정부 부처 내에서도 교육개방 문제와 관련해 경제논리와 교육 공공성 측면에서 찬․반 양론이 있는 것이 사실”이라며 “개인 생각과 정부 입장이 반대되는 상황이지만 국가 전체 이익 차원에서 어떤 결정이 내려지면 따라야 할 것”이라고 언급하였다. 이러한 언급에서, 교육부총리는 교육시장 개방의 찬․반 주장이 대립하고, 정책결정자로서 개인적으로 인식하는 교육시장 개방에 관한 기회손실과 정부가 인식하는 기회손실의 차이가 발생하는 상황에서 딜레마에 처했음을 의도적으로 외부에 드러냄으로써 교육인적자원부의 입장을 정당화하고 있음을 알 수 있다.

또한 교육부총리는 노무현 대통령이 “우리나라가 동북아시아의 허브 역할을 하기 위해 유연한 자세가 필요하며 대학 경쟁력을 강화하기 위해서라도 교육시장 문을 조금씩 열어야 한다”는 입장을 밝혔으며, 경제부처에서는 “2년 전부터 교육개방 협상을 해왔고 구두로 개방을 약속한 상황인 만큼 개방을 유보하면 국가 신인도에 문제가 발생한다”라고 설득했기 때문이라는 이유를 덧붙였다(매일경제, 2003. 3. 25). 교육부총리의 이러한 태도는 정책결정자로서 딜레마 상황에 처했음을 외부에 드러냄으로써, 그러한 상황에서 취하게 되는 대안 선택 행동에 대한 책임을 다른 정책결정자에게 전가하고 회피하는 상징적 행동이라고 할 수 있다. 즉, 양허안 제출의 번복이 대외경제장관회의에서의 경제부처의 요구에 의해 이루어진 것임을 언론을 통해 밝힌 것은 자신의 선택을 회피하거나 책임을 공유하는 상징적 행동의 일종이다. 이는 “국가적 회의에서의 결정은 민주적인 절차를 반영하는 것이므로 절차상의 하자가 없는 것이며 여러 부처가 모여서 결정함에 따라 공동의 책임이 있다”라는 일종의 사회의 제도적 규칙 또는 신화를 사용하여 자신의 선택 책임을 다른 부처 또는 정책결정자에게 전가하거나 분담한 것이다.

나. 공간의 재규정 및 상징

시간의 재규정이 행위의 결과가 발생하는 시간의 폭을 넓히거나 좁히는 방식이라면 공간의 재규정은 행위의 결과가 미칠 공간의 폭을 넓히거나 좁히는 방식이다. 가령, 한 지방의 입장에서는 상충되는 문제가 국가의 입장에서는 상충되지 않는 경우도 있고, 그 역도 가능하다. 또한 각 대안이 서로 연결되지 않은 문제인 것처럼 분리시켜서 따로 따로 처리할 수도 있다. 느슨하게 결합된 조직(loosely-coupled system)이나 집행의 형식주의 등이 그 예이다(소영진, 1993: 42). 요컨대, 공간의 재규정은 문제가 일어나는 공간을 분리하여 각각의 대안을 처리하는 방식이다.

공간의 재규정 방식의 예는 WTO/DDA 협상에서 교육시민단체들과 같은 정책행위자들의 조직적인 저지에 의해 추가적인 개방에 현실적인 제약이 따르게 되자, 교육인적자원부가 ‘제주국제자유도시 및 경제자유구역’ 내 외국교육기관을 유치하고자 한 일련의 규제 완화 조치에서 찾아볼 수 있다. 재정경제부는 2003년 8월 국내 최초로 인천의 송도 신도시 및 영종지구, 청라지구 등을 경제자유구역으로 지정하고, 국제자유도시 및 경제자유구역 내 외국교육기관 유치를 위해서 특별법 제정을 통해 관련 규제 완화를 시도하였다. 이러한 규제의 완화 과정에서 교육시민단체들은 경제자유구역 내 외국교육기관을 유치하는 것은 교육인적자원부가 WTO 교육서비스 협상 양허안의 개방수준을 넘어서서 교육시장 개방을 전면적으로 추진하는 것이라는 비판을 제기하였다(범국민연대․전국교직원노동조합, 2004; 강내희, 2004).

이에 대해 교육인적자원부는 특별법안은 제주국제자유도시 및 경제자유구역에 한정하여 외국교육기관의 설립을 제한적으로 허용하는 것으로서, 국가 전체 교육개방 수준을 정하는 WTO 협상안과는 다르다고 설명하였다. 따라서 2003년 3월말에 제출한 WTO 교육개방 양허안의 내용과 같이 초･중등교육은 협상대상에서 제외하고 고등교육 및 성인교육은 현행 개방 수준인 국내법의 절차에 의해서만 허용한다는 방침에 대해서 교육인적자원부의 입장이 변화가 없음을 표명하였다(교육인적자원부, 2003a).

이와 같이, 교육인적자원부는 WTO 협상안과 경제자유구역 내 외국교육기관의 유치는 별개의 문제라는 것을 강조하면서 지속적으로 외국교육기관 유치를 위한 규제 완화를 시도하였다. 이러한 정책대응은 교육시장 개방과 관련된 상충적인 대안들이 충돌하고 있는 상황에서 교육인적자원부가 어느 하나의 대안을 명시적으로 택하여 일방의 반발을 사기보다는 시장 개방이 이루어지는 공간을 분리시키는 ‘공간의 재규정’ 방식을 통하여 딜레마를 벗어나고자 한 시도라고 볼 수 있다. 즉, 교육인적자원부는 ‘경제자유구역’이라는 한정된, 분리된, 그리고 특별히 허용된 공간을 활용하여 외국교육기관 유치를 위해 관련 규제를 완화하기 위한 노력을 지속적으로 경주할 수 있었다. 그러나 이렇듯 분리된 공간에서 대폭적인 규제 완화를 통해 외국교육기관 유치를 추진하는 과정에서 교육인적자원부는 또 다시 이를 반대하는 교육시민단체들의 반발에 직면하게 되었다.

일반적으로 정책결정자는 딜레마 상황에서 자신이 지지하는 범주를 정당화시키고 상대방이 지지하는 범주를 비난하는 도구로서 ‘대표사례’를 동원하게 된다(윤견수, 1994: 104). 또 다시 딜레마에 처하게 된 교육인적자원부는 일종의 대표사례로서 ‘싱가포르 개방사례’라는 상징을 지속적․반복적으로 활용하였다. 이미 교육인적자원부가 2002년에 ‘외국 우수대학원 유치 계획’을 발표하면서부터 고등교육시장의 대표적인 개방사례로 싱가포르의 사례를 제시해 왔다(교육인적자원부 대학지원국, 2002). 또한, WTO/DDA 교육서비스 협상과정에서부터 시장개방 지지자들에 의해 외국의 고등교육개방의 대표적 사례로 제시되어 왔다. 예컨대, 2002년 11월 8일에 개최된 DDA 협상 관련 토론회에서 대외경제정책연구원의 박순찬(2002a)은 고등교육시장 개방의 성공적 사례로 싱가포르의 외국대학 유치 사례를 제시하였다. 그는 싱가포르 정부가 외국대학에 대학부지를 알선하고, 비용차입을 위해 재정보증을 하는 등 각종 행정적 편의를 제공하고, 과실송금을 허용하고 있으며 특히 MIT에는 1억 달러를 지원하였음을 강조하였다.

또한,「경제자유구역의지정및운영에관한법률안」이 입법예고된 후 국회에서 심사를 거치는 과정에서 법률안을 지지하는 의원들은 싱가포르, 홍콩, 상하이 등의 경제자유구역과의 경쟁을 강조하며 경제자유구역 지정을 옹호하였다(제234회 국회 본회의회의록 제16차, 2002. 11. 14). 또한 교육인적자원부는「경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립․운영에관한특별법안」을 발표한 후 2003년 11월 25일에 2차 공청회를 개최하였는데, 여기서 재정경제부 측은 다음과 같이 싱가포르의 사례를 들며 보다 대폭적인 규제 완화를 촉구하였다.

“싱가포르는 공동프로그램 유치는 물론 분교 유치도 동시에 추진하되 주로 공과대(MIT), 의대(Johns Hopkins), 경영대(INSEAD) 등 고급 인력분야 유치에 주력...이들 분야는 국제화된 인력의 양성은 물론 외국인 생활 여건 개선과도 직결되어 외국인 투자 유치에 큰 기여함...싱가폴의 사례를 볼 때 세계 우수 교육기관의 국내 유치를 위해서는 전략적인 FDI와 같은 강력한 인센티브 제공이 필요함..."(교육인적자원부, 2003b)

이와 같이 싱가포르 사례의 반복적인 제시는 외국교육기관을 국내에 유치하기 위한 일련의 과정 속에서 국내의 관련 규제에 대한 대폭적인 규제 완화 주장을 강력하게 뒷받침해 왔음을 알 수 있다. 이는 더 나아가 국내 교육기관에 대한 역차별이라는 교육시민단체의 지속적인 비판에도 불구하고 법제화 과정을 통해서 경제자유구역 내 외국교육기관에게 각종 특혜를 부여하는 것을 정당화하는 상징적 역할을 하고 있다고 할 수 있다.

‘싱가포르 개방사례’와 같은 대표사례와 더불어 공간의 재규정 방식의 정책대응을 정당화한 상징의 또 다른 예는「경제자유구역및제주국제자유도시의외국교육기관설립․운영에관한특별법」을 제정하는 과정에서 활용한 ‘공청회’라는 상징적 의식절차를 들 수 있다. 특별법의 제정 과정에서 교육인적자원부는 특별법안에 대해 정책행위자들과 국민들의 의견을 수렴하기 위하여 2003년 10월 30일 및 11월 25일 두 차례의 공청회를 개최하였으나 최초 공청회는 참여자의 반발로 무산되었다. 이와 같이 당시 공청회 개최 횟수는 단 1회에 불과했고, 당시 국민 대다수에게 특별법의 정확한 내용도 알려지지 않았기 때문에(강내희, 2004) 이는 요식행위에 불과한 상징적인 의식절차로 활용되었다고 평가할 수 있다.

다. 가치의 재규정 및 상징

‘대안 간 가치의 재규정’은 새로운 정보를 추가시켜서 두 대안의 비중의 균형을 파괴한 뒤에 비중이 큰 대안을 선택하는 방법이다. 가치의 재규정은 가치 비중의 재규정을 의미하는 것인데, 가치의 비중은 곧 Merelman(1966)이 제시한 ‘상징 비중’(symbol weight)이라는 개념으로 설명할 수 있다. 상징들은 각기 그 비중이 달라서 어떤 상징들은 다른 상징들보다 일반 대중의 반응을 더 크게 불러일으킬 수 있는 강력한 힘을 가지고 있다. 따라서 더 큰 비중을 가진 상징들을 내포하고 있는 정책대안이 그러한 상징들을 포함하지 못한 정책대안 보다 더 큰 가치를 인정받고 지지를 받을 수 있다.

최초의 교육시장 개방 여부에 관한 선택 상황은 개방 및 비개방이 주장하는 가치들의 비중이 동일하였다. 그러나 최근의 교육시장 개방과 관련하여 전개되는 선택 상황을 보면 두 대안 간 가치의 비중의 균형이 깨어지고 ‘경제적 가치’라는 특정 가치에 대한 강조가 현저해짐에 따라 점차 비중이 커진 대안이 선택되어지는 경향이 발견된다. 여기서 주목할 점은 상충하는 가치들 간 비중의 균형이 깨어지는 과정에는 정부에 의해 투입된 다양한 ‘상징’들이 결정적 역할을 해왔다는 것이다. 이러한 사실은 다음과 같이 UR 협상의 시기와 WTO/DDA 협상의 시기에서 각각의 상충하는 가치 간 비중이 변화하는 과정에서 드러난다.

UR 협상과정에서 대립된 가치는 국제화 가치와 교육 주체성의 가치였다. 당시 각 대안이 지향하는 가치들 간 비중은 균형을 이루었고 교육인적자원부는 양 가치 중 어느 한 가치의 선호를 분명하게 표명하지 않았다. 그런데, 교육인적자원부는 UR 협상이 타결된 이후부터는 국제화 시대에 대비한다는 명목 하에 1993년 12월 교육법을 개정, ‘국제교육 및 국제교육협력’ 조항을 신설함으로써 국제화 가치를 강조하기 시작하였다.

이후 ‘국제화’ 가치는 다음과 같은 과정을 거쳐 정부에 의해 다양한 명칭으로 변경되면서 점차 그 비중이 확대되어 갔다. UR 협상이 종결된 이후, 문민정부는 UR 협상에 제대로 대처하지 못했다는 비난이 팽배해지고 그동안 추진해 온 권위주의 체제를 청산하려는 개혁 작업이 사회의 여러 모순에 부딪혀 추진력을 잃어감에 따라 정치적 위기 상황에 놓이게 되었다. 이에 따라 김영삼 대통령은 1994년 말 APEC 정상회의에 참석 직후 ‘세계화 선언’을 발표함으로써 이러한 정치적 위기를 전환시키고자 하였다.

세계화 선언이 발표된 이후 이를 계기로 우리 사회의 각 부문에서는 ‘세계화’라는 구호가 범람하기 시작하였고, ‘세계화’는 마치 국정 운영의 만병통치약인 것처럼 인식되었다. 이러한 인식 하에 정부는 위기에 빠진 국내의 복잡한 문제들을 ‘세계화’라는 구호로 덮어씌운 채, 국민들에게 일방적인 변화를 요구하는 국가 총동원 체제를 만들어 나갔다(정유성, 1995). 이에 따라 ‘세계화’는 위로부터의 일방적인 변화 요구를 정당화하는 일종의 ‘상징’의 역할을 하게 되었다.

이에 따라, 교육인적자원부에 의해 발표되는 대부분의 교육정책 방안들에는 세계화가 빈번하게 강조되었는데, 여기에는 ‘무한경쟁’의 절박성을 강조하면서 위기 극복과 발전의 필요성을 과도하게 부각시키는 경향이 있었다. 이러한 ‘세계화’ 구호는 점차로 양질의 인력생산을 통한 ‘국가 경쟁력 강화’라는 국가 교육정책상의 목표로 체계화 되어 갔다. ‘국가 경쟁력 강화’는 신자유주의라는 이념적 토대를 바탕으로 하여 문민정부 당시 ‘5.31 교육개혁’의 목표가 되었으며, 이는 다시 ‘소비자 중심 교육’과 ‘공공부문의 축소’로 나타났다. 이로 인해 교육의 민영화, 학교선택권, 바우처, 자유교육, 재택교육, 소비자 만족 교육 등의 주제들이 교육개혁과 구조조정의 현안들로 등장하였다(천세영, 1998: 58; 윤정일, 2000: 6; 윤정일 외, 2002: 265-269). 이와 같이 세계화 추세는 ‘국가 경쟁력 강화’라는 이데올로기를 사회에 팽배하게 했으며 이는 교육체제의 개혁 및 재구조화에 대한 요구로 이어졌음을 알 수 있다.

세계화를 통한 ‘국가 경쟁력 강화’의 논리는 김영삼 정부에 이은 김대중 정부에서는 IMF 경제위기 극복을 위한 ‘경제살리기’라는 또 다른 논거로 강화되고 합리화되어 갔다. 즉, 김대중 정부는 경제 위기 극복을 위해 경제지향, 경제우선적인 국정 운영에 사활을 걸 수밖에 없었고 결국 ‘경제살리기’를 위해 ‘국가 경쟁력 강화’를 또 다시 이데올로기화한 것이다. ‘경제살리기’를 위한 국가 경쟁력 강화 이데올로기는 교육개혁의 기조를 수월성 추구, 경쟁과 성과, 효율성 중시의 성향으로 이끌었다(신현석, 2003: 37-45).

이와 같은 맥락에 의해, 2003년 WTO/DDA 협상 양허안 제출의 시기에는 교육의 수월성 가치와 교육의 공공성 가치가 상충되었으며 교육의 수월성 가치는 경제적 가치를 논거로 하여 뒷받침 되었다. 이처럼 WTO/DDA 협상의 시기에 있어서 개방을 지지하는 수월성의 가치는 과거 UR 협상 당시의 개방 찬성 논리인 국제화 가치에 비해 경제적 가치가 크게 반영된 것이라 할 수 있다. 더 나아가 정부가 경제자유구역 내 외국교육기관 설립을 추진하는 과정에서는 경제적 논리에 의해 뒷받침된 수월성 가치의 비중이 교육의 공공성 가치의 비중보다 더욱 커졌다. 이는 교육인적자원부가 그동안 ‘경제위기 극복’, 아시아 경제에서의 ‘중국의 부상’, ‘동북아 중심 국가 실현’ 등의 상징적 구호를 사용함으로써 경제적 가치의 중요성을 국민에게 점차 당위적으로 인식시킨 결과이다. 이로 인해 점차로 교육시장 개방의 대안이 점차 사회적으로 수용되어 가는 경향을 발견할 수 있다. 즉, 교육시장 개방에 관한 문제는 최초에는 개방 여부 선택에 관한 첨예한 대립의 문제로 출발하였지만 점차로 개방이 당연시 되어왔고 최근에는 개방의 방법이나 수준에 관한 논의로 옮겨져 가는 경향이 나타나게 되었다.

Ⅶ. 종합 논의

1. 교육시장 개방의 딜레마 발생요인의 함의

UR 협상의 시기와는 달리 WTO/DDA 협상안 제출이 임박했을 때는 교육시장 개방에 관한 정책결정과 관련된 여러 가지 요인들의 특성이 변화함으로써 딜레마 상황에 이르게 되었다. 이러한 특성들 중에서 특히 딜레마 발생에 현저한 영향을 미친 특성들에 대한 이해는, 나아가 딜레마에 처한 정책결정자의 정책대응을 이해하는 기반을 제공하며, 더불어 앞으로 교육시장 개방에 관한 딜레마를 예방할 수 있는 방안에 관한 정보를 제공하게 될 것이다. 이러한 관점에서 다음에서는 교육시장 개방과정에서 딜레마를 발생시킨 요인들이 내포하고 있는 함의에 관해 논의한다.

첫째, 교육시장 개방과정에서 정책대안이 구체화되면서 딜레마가 발생되었는데, 이는 정책대안의 파급효과에 대한 객관적․실증적 분석을 위한 교육인적자원부의 사전적 노력이 결여되었음을 함의하는 것이다.

딜레마 발생을 예방하기 위해 무엇보다 필요한 것은 딜레마가 발생되기 이전에 구체적인 대안들에 대한 사전 탐색 및 개발과 그러한 대안들이 초래할 수 있는 파급효과에 대한 객관적이고 체계적인 분석이다. 대안이 구체화되어 논쟁의 대상이 된다고 할지라도 대안에 대한 객관적이고 정확한 정보가 제공된다면 정책행위자들 역시 집단이기주의적 이익에 근거하여 왜곡된 주장을 하기 어렵게 될 것이다. 이러한 측면에서 볼 때, 지금까지의 교육시장 개방과정에서 교육인적자원부는 대안들이 구체화되고 쟁점화되기 이전에 대안들의 파급효과를 실증적으로 분석하고자 한 노력이 미흡했다고 평가될 수 있다.

둘째, 정책행위자의 조직화 및 세력균형화로 인해 교육시장 개방에 관한 딜레마가 발생되었는데, 정책행위자의 이와 같은 조직화된 역량은 새로운 제도적 장치를 통하여 딜레마를 해소할 수 있는 계기로 전환될 수 있는 가능성을 내포한다.

정책행위자들의 조직화된 역량을 활용하기 위해, 각 정책행위자들 간의 공통적 가치를 창출함으로써 상반된 이해관계와 요구에 대한 조정이 실질적으로 이루어질 수 있는 새로운 제도적 장치를 수립할 필요가 있다. 새로운 제도적 장치는 대립하는 정책행위자들의 이해관계를 반영할 수 있는 토론절차의 공정한 설계가 중요하다. 공정한 절차에 따른 공개적인 의사소통은 정책행위자 간의 신뢰를 결정짓는 중요한 변수가 되기 때문이다. 또한, 시장 개방의 현안에 급급한 찬․반 논의보다는 교육시장 개방에 근본적으로 대비할 수 있는 문제, 가령 교육체제의 세계적 표준(global standards)을 구축하기 위한 교육의 질 보장 및 인증체제(quality assurance system), 그리고 자격의 상호 인정체제(mutual recognition of qualification system)등에 대한 체계적인 접근이 새로운 제도적 장치 내에서 이루어져야 할 필요가 있다(Van Damme, 2002; Knight, 2003). 교육시장 개방에 관한 이러한 체계적인 접근은 상충적인 이해관계를 가지는 정책행위자들에게 공통적인 관심을 부여함으로써 정책행위자들 간 대립과 갈등을 해소할 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다.

마지막으로, 교육시장 개방에 관한 정책결정과 관련되는 정부 내 다양한 부처들 간의 기회손실에 대한 인식의 차이는 딜레마 발생에 중요한 영향을 미쳤는데, 이는 각 부처 간 교육시장 개방에 대한 기회손실 인식의 격차를 해소할 수 있는 정책적 고려가 필요함을 의미한다.

각 부처 간 기회손실의 인식 차는 기본적으로 교육시장 개방의 목적, 더 나아가 교육의 역할과 목적에 대한 각 부처의 인식의 차에서 비롯된다. 경제 부처는 교육시장 개방의 궁극적 목적을 교육 자체의 발전이 아닌 국가경제의 발전, 후생증대, 정치․외교적 입지 구축 등과 같은 ‘교육 외적 가치’에 두는 경향이 있으며, 이 때 교육은 수단적 역할로 인식된다. 따라서 교육시장이 개방되지 않을 경우 국가경제의 발전이 후퇴하게 되고, 정치․외교적으로 볼 때 국제적 위상이 약화될 수 있다는 측면에서 기회손실을 인식하였다. 반면, 교육인적자원부는 기본적으로 교육시장 개방의 궁극적 목적을 교육 자체의 발전이라는 ‘교육 내적 가치’에 두고서, 교육시장이 개방되었을 경우 입게 되는 교육적 폐해를 우려하였다.

교육시장 개방에 대한 정책결정자들 간의 상이한 관점에 따른 기회손실 인식의 차이가 딜레마의 발생을 초래한다고 볼 때, 교육시장 개방에 대한 공통적 목표와 관점의 탐구를 위한 상설적인 협의체제의 구축은 의의가 있다. 또한, 이러한 협의체제에 교육인적자원부가 주도적으로 참여할 때, 지나치게 경제적 논리에 근거하여 경제적 파급효과나 교육경쟁력 제고를 위한 수단으로서 외국대학의 분교를 유치하고자 하는 경제부처 중심의 교육시장 개방의 경향은 보완이 이루어질 수 있을 것이다. 따라서, 교육인적자원부가 주도적으로 참여하는 정부 부처 간 교육시장 개방에 관한 상설적인 협의체제를 통해서 경제적 논리의 교육개방과, 경쟁과 시장의 개념이 내포되지 않은 국가 간, 교육기관 간 상호호혜적인 교류를 목적으로 하는 국제화 관점의 교육개방이 균형과 조화를 이룰 수 있는 다양한 대안들의 탐색이 필요하다. 이러한 대안들은 교육시장 개방에 관한 기회손실의 규모 자체를 줄임으로써, 궁극적으로 교육시장 개방에 대한 딜레마가 해소될 수 있는 가능성을 제공하는 것이다.

2. 교육시장 개방에 대한 정책대응 과정 및 전략의 특성

그 동안의 교육시장 개방과정에서는 WTO/DDA 협상 양허안 제출이 임박했을 당시와 같이 다양한 이해관계자들의 상충적인 요구로 인해 정책대안의 선택이 곤란한, 객관적인 딜레마 상황이 존재하였다. 그러나, 교육인적자원부는 딜레마 상황이 아닌 상황에서도 교육시장 개방을 해결이 불가능한 의사 딜레마로 인식하는 경향이 있었다. 교육인적자원부는 이러한 상황에서 어느 한 대안을 선택하게 되면, 다른 한 대안을 주장하는 측의 거센 반발 또는 심각한 손실이 초래될 것이라 예상하였다. 이와 같은 딜레마 인식은 결국 기회손실을 회피하기 위한 형식적 대응 전략과 딜레마를 완화하기 위한 다양한 재규정 및 상징 전략의 활용으로 귀결되었다. 이하에서는 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 정책대응 과정과 그러한 과정에서 교육인적자원부가 활용한 정책대응 전략의 특성을 논의한다.

먼저, 교육시장 개방에 대한 정책대응 과정에서 교육인적자원부가 취한 형식적 대응 전략의 특성은 다음과 같이 설명될 수 있다. 첫째, 교육인적자원부의 교육시장 개방에 대한 형식적 대응으로 인해 ‘비구체적․비실제적 개방 추진’의 특성이 나타났다. 교육시장의 개방에 관한 논의는 1990년대 초 UR 협상 이후로 시작되어 최근 WTO/DDA 협상이 진행되고 있지만, 현재까지도 교육인적자원부는 구체적이고 실질적인 대안에 대한 탐색과 개발이 아닌 피상적이고 원론적인 수준의 대안 탐색 수준에 머무르고 있는 경향이 있다. 실제로 교육시장 개방을 논의하는 국제회의에서는 개방 여부에 관한 찬․반 논의를 하는 것이 아니라, 개방은 기정사실로 하고 그에 수반되는 구체적인 정책 논의를 활발하게 전개하고 있다. 반면, 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 형식적 대응은 구체적인 대안 탐색 및 개발을 가로막고 있다.

둘째, 교육시장 개방에 대한 형식적 대응은 ‘규제 완화 위주의 개방 추진’의 결과를 낳았다. 교육시장 개방이 이루어지기 위한 우선적인 조건은 외국의 교육서비스 공급자가 국내에 진출할 때 장애가 되는 국내 규제를 정비하는 일이기는 하지만, 현재 교육인적자원부의 교육시장 개방을 위한 정책추진은 지나치게 국내 규제 정비의 측면에 집중되어 있다. 이로 인해, 교육시장을 개방하기 위해서 선행되어야 하는 교육시설, 교육프로그램, 교수 및 학생의 질, 교육 및 연구 성과, 학교 경영 관리 등의 내실화와, 교육의 질적 수준에 있어 국제수준을 충족시킬 수 있는 제도의 구축이 이루어지지 않았다.

셋째, 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 형식적 대응으로 인해 ‘비주도적․비계획적 개방 추진’의 결과가 초래되었다. 그 동안 관련 참여자나 정부 관료들마저도 정부(교육인적자원부, 경제 부처)가 일정한 추진 계획 없이 교육시장 개방을 추진하고 있다고 지적해 왔다. 이의 주된 원인은 교육인적자원부의 전체 업무상 교육서비스 협상 또는 시장개방 관련 업무가 비중 있게 다뤄지지 않기 때문이라고 지적되고 있다(교육인적자원부 서기관 면담자료, 2005. 10. 12). 더욱이, 경제적․외교적 논리를 근거로 시장개방을 주도하는 재정경제부 및 외교통상부에 비해 교육인적자원부는 정부 내에서 상대적으로 낮은 영향력을 가짐으로써 교육시장 개방에 주도적 역할을 하지 못해 왔다. 이로 인해, 교육시장 개방은 경제 부처의 주도 하에 비계획적․비주도적으로 추진되어 온 경향이 있다.

이상과 같은 형식적 대응 전략에 이어 교육시장 개방에 대한 정책대응 과정에서 나타난 교육인적자원부의 주된 대응의 형태로서 시간, 공간, 가치의 재규정 및 상징 전략을 들 수 있으며 이의 특성은 다음과 같이 설명될 수 있다.

첫째, 교육인적자원부가 시간의 재규정 및 상징 전략을 활용하여 교육시장 개방에 대응해 온 결과, ‘정책의 비일관성과 딜레마 지속화’가 초래되었다. WTO/DDA 협상과정 중에 외국대학 분교 설립과 관련하여 규제를 완화해 나가는 과정에서 볼 때, 교육인적자원부는 딜레마 상황을 완화하기 위해 시간을 재규정하는 대응방식을 상당히 빈번하게 사용해 왔음을 알 수 있다. 외국대학 분교 설립 문제와 같이 대안 선택이 어려운 상황에서는 상충적인 대안을 주장하는 정책행위자 및 정책결정자들의 세력이 팽팽하게 균형을 이루고 있었다. 이러한 상황에서 어느 한 쪽의 요구를 들어주게 되면, 다른 한 쪽의 저항을 받게 되어 교육인적자원부는 곧 바로 다른 한 쪽의 요구를 수용하는 방식을 반복하게 되었다. 이러한 방식은 상충되는 요구 중 어느 한 쪽의 요구를 일시적으로 수용하고 상징을 통해 해당 정책행위자 및 정책결정자의 저항과 불만을 일시적으로 완화시키는 방식에만 초점을 맞추게 했다. 이는 일시적으로는 딜레마를 완화시킨 것처럼 보이게 했지만, 그 대안과 관련된 근본적인 문제를 해결하지 못함으로써 정책의 비일관성을 초래하고 결과적으로 딜레마는 지속되었다.

둘째, 교육인적자원부는 교육시장 개방에 대한 재규정 전략 중 공간의 재규정 및 상징 전략을 활용해 왔으며, 이에 따라 ‘정책의 중층화와 딜레마 완화’의 특성이 나타났다. ‘정책의 중층화’란 교육시장 개방과 관련하여 양립할 수 없는 정책대안이 이원적으로 추진되는 경향을 의미한다. 예컨대, WTO/DDA 협상 1차 양허안에 의하면, 외국대학을 국내에 설립하는 경우 비영리법인에 의한 학교설립, 수도권 설립 불가, 과실송금 제한 등의 국내 규제가 그대로 적용되지만, 경제자유구역 내에서는 이러한 규제들에 대한 완화가 지속적으로 추진되고 있는 중이다. 즉, 현재 교육인적자원부의 교육시장 개방에 관련된 정책은 WTO 교육서비스 협상 차원과 경제자유구역 내 외국교육기관 설립 차원에서 이원적으로 접근되고 있다.

WTO/DDA 협상과 같이 교육시장의 개방 논의가 국가 전체의 수준에서 이루어지는 것이 아닌 ‘경제자유구역’라는 한정된, 분리된, 그리고 특별히 허용된 공간을 통해 이루어짐으로써 교육인적자원부는 기존의 상충되는 대안 및 가치들의 충돌현상에 대해 국민들의 관심을 약화시키는 효과를 얻었다. 이처럼 경제자유구역 내에서는 상충되는 대안 및 가치들의 충돌의 강도가 약해짐에 따라, ‘딜레마 완화’가 나타나게 되었다.

셋째, 교육시장 개방에 대한 재규정 전략 중 가치의 재규정 및 상징 전략은 ‘경제적 가치 강화와 딜레마 완화’의 결과를 초래하였다. ‘국제화’, ‘세계화’, ‘국가 경쟁력 강화’, ‘경제 살리기’ 등으로 이어지는 경제적 가치 중심의 상징적 용어들을 지속적으로 강조해 옴에 따라 사회 전반에 걸쳐 경제적 가치의 이데올로기화가 진행되었으며, 이는 곧 개방에 대한 전체 사회의 태도 및 인식의 변화를 초래하였다. 즉, WTO/DDA 협상 1차 양허안 제출과정을 거치고 경제자유구역 내에 외국교육기관 설립을 추진하고 있는 최근에는 교육시장개방에 대한 국민의 저항감이 상당히 약화되었다. 이러한 점에서 볼 때, 다른 한 쪽 가치의 비중을 높여가는 가치의 재규정이 교육시장 개방에 관한 딜레마를 완화시키는 역할을 해왔음을 확인할 수 있다.

이상에서 보는 바와 같이, 교육인적자원부는 교육시장의 개방과정에서 대안이 선택이 곤란한 상황을 딜레마로 인식하고 대안 선택으로 인한 기회손실을 회피하기 위하여 형식적 대응 전략과 딜레마를 완화하기 위한 다양한 재규정 및 상징 전략을 활용함으로써 정책대응을 해왔다. 그런데, 교육시장의 개방과정은 상충되는 대안으로 인해 다양한 쟁점이 발생하고 다양한 정책행위자 및 정책결정자들이 갈등 및 대립함으로써 대안 선택이 곤란한 경우가 빈번하게 발생하였지만, 딜레마라고 볼 수 없는 상황도 존재하였다. 즉, 대안 선택이 곤란하기는 하지만, 대안을 절충하여 문제를 해결할 수 있거나, 충돌하는 대안들을 새로운 시각으로 바라봄으로써 문제를 해결할 수 있는 상황도 충분히 존재하였다. 그럼에도 불구하고, 교육인적자원부는 UR 협상 이래로 현재까지 교육시장 개방의 문제를 복잡한 이해관계가 얽혀있는 해결하기 어려운 딜레마로 인식하고 대응해 왔다는 데 근본적인 문제가 있다.

이로 인해 교육인적자원부는 교육시장 개방의 문제를 ‘문화 종속 심화’의 가치와 ‘교육의 국제화’의 가치의 충돌, 또는 ‘교육의 공공성’ 가치와 ‘교육의 수월성’ 가치의 충돌과 같이 대립 구도로 이해함으로써, 양자 간에 공통점이 없고 상호모순 되는 것으로 파악해 왔다. 교육인적자원부의 이러한 딜레마 인식은 결국 “딜레마는 해소될 수 없으므로 회피하거나 완화해야 하는 것”이라는 입장을 취하게 했고, 딜레마를 근본적으로 해결하려는 적극적인 노력이 아닌, 일시적으로 딜레마를 회피하고 완화하고자 하는 정책대응으로 초점이 맞춰지게 만들었다. 물론, 공간의 재규정 및 가치의 재규정 방식과 상징을 통하여 딜레마 상황을 어느 정도 완화시켰다는 데 시사점을 찾을 수 있지만, 이러한 방식은 교육시장 개방에 대한 근본적인 문제 해결을 가져오지 못한다는 점에서 한계를 노정하고 있다.

Ⅷ. 결  론

교육시장 개방과정에서의 딜레마 발생요인과 교육인적자원부의 정책대응의 과정 및 전략을 분석한 결과를 바탕으로, 본 연구의 결론을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 교육시장 개방과정에서 UR 협상의 시기와는 달리 WTO/DDA 협상의 시기에 정책대안 요인, 정책행위자 요인, 정책결정자 요인 등에 특성 변화가 나타나면서 딜레마 상황이 발생하였다. 특히, 대안의 구체화, 정책행위자의 조직화 및 세력균형화, 정책결정자의 기회손실 인식의 불일치는 딜레마를 발생시키는 결정적인 요인으로 볼 수 있다. 여기서 대안의 구체화로 인해 딜레마가 발생되었다는 것은 교육인적자원부에게 정책대안이 구체화되기 이전에 정책대안의 파급효과에 대한 객관적․실증적 분석을 위한 사전적 노력이 결여되었음을 함의하는 것이다. 또한, 정책행위자의 조직화 및 세력균형화로 인해 딜레마가 발생하였다는 것은 정책행위자들의 이러한 조직화된 역량을 새로운 제도적 장치를 통하여 딜레마를 해소할 수 있는 계기로 전환시킬 수 있는 가능성을 내포하는 것이다. 마지막으로, 정책결정자의 기회손실 인식의 불일치로 딜레마가 발생하였다는 것은 각 부처 간 교육시장 개방에 대한 기회손실 인식의 격차를 해소해야 할 수 있는 정책적 고려가 필요함을 의미하는 것이다.

둘째, 교육시장 개방과정에서 논란의 초점이 되어온 외국대학 분교 설립 문제에는 다양한 쟁점들이 관련되어 있었고, 이러한 쟁점을 둘러싸고 다양한 정책행위자 및 정책결정자의 이해관계가 대립하였다. 이와 같은 대안들에 관련되는 복잡하고 다양한 이해관계에 따라 교육인적자원부의 정책대응은 변동적 과정을 거쳤는데, 초기에는 외국대학의 분교 설립을 규제함으로써 방어적․소극적 경향을 띠었고, 이후에는 외국대학 분교의 설립을 표면적으로 허용하는 수준에서 관련규제를 소폭적으로 완화하는 경향이 나타났다. 그리고 최근의 정책대응은 WTO/DDA 협상과정, ‘외국 우수대학원 유치 계획’, ‘외국교육기관특별법’ 등을 통해 외국대학 분교를 유치하기 위한 대폭적인 규제 완화의 경향이 나타났다. 이와 같이, 교육시장 개방에 관한 다양한 대안들을 둘러싸고 존재한 정책행위자 및 정책결정자들의 상충적인 요구들로 인해 교육인적자원부의 정책대응에는 일련의 변화가 나타남을 알 수 있는데, 이러한 정책대응의 변화과정에서 교육인적자원부가 교육시장 개방의 문제를 딜레마로 인식하고 있음을 알 수 있다. 따라서, 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 정책대응에 있어서 나타난 일련의 변화과정을 딜레마에 대한 대응 전략으로 구조화하여 이해할 수 있다.

셋째, 교육시장 개방에 대한 교육인적자원부의 정책대응 전략은 크게 형식적 대응 전략과 재규정 및 상징 전략 등 두 가지 형태로 나타났으며, 이러한 대응 전략을 활용함으로써 나타난 결과적 특성은 다음과 같다. 첫 번째 특성으로, 교육인적자원부는 교육시장 개방의 문제를 딜레마 상황으로 인식함으로써 기회손실을 회피하고자, 교육시장 개방 관련 정책결정 및 집행에 있어서 ‘형식적 대응’을 하였다. 이로 인해, ‘비구체적․비실제적 개방 추진’, ‘규제 완화 위주의 개방 추진’, ‘비주도적․비계획적 개방 추진’의 결과가 초래되었으며, 궁극적으로 딜레마 상황은 해소되지 못하고 지속되었다. 두 번째 특성으로, 교육인적자원부는 ‘시간, 공간, 가치의 재규정’ 방식을 통하여 문제가 되는 상황을 완화시키고자 하였고, 이러한 정책대응을 정당화하기 위해서 각각 ‘상징적 행동’을 활용하였다. 먼저, 교육인적자원부는 시간의 재규정 및 상징 전략을 활용하여 교육시장 개방에 대응해 온 결과, ‘정책의 비일관성과 딜레마 지속화’가 초래되었다. 또한, 교육인적자원부는 교육시장 개방에 대한 재규정 전략 중 공간의 재규정 및 상징 전략을 활용해 왔으며, 이에 따라 ‘정책의 중층화와 딜레마 완화’의 특성이 나타났다. 마지막으로, 교육시장 개방에 대한 재규정 전략 중 가치의 재규정 및 상징 전략은 ‘경제적 가치 강화와 딜레마 완화’의 결과를 초래하였다. 이러한 재규정 과정에서 공통적으로 활용된 상징 전략은 정책결정자로서 교육인적자원부가 취한 정책대응들을 정당화해주고 점차로 개방 찬성의 가치에 비중을 더해줌으로써 개방에 대한 사회적 수용 가능성을 높이는 역할을 해왔다.

이상의 결론을 바탕으로, 향후 교육인적자원부가 교육시장 개방에 관한 정책을 추진하는 데 있어서의 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 대안이 구체화될 때 교육시장 개방의 딜레마가 발생하게 되므로, 딜레마 발생을 예방하기 위해서는 딜레마가 발생되기 이전에 구체적인 대안들에 대한 사전 탐색 및 개발과 그러한 대안들이 초래할 수 있는 파급효과에 대한 객관적이고 체계적인 분석이 요청된다. 따라서, 교육시장 개방을 장기적 관점에서 체계적으로 연구할 수 있는 전문적 연구체제의 수립이 요청된다. 이러한 전문적 연구체제는 비적극적이고 형식적인 정부의 정책대응을 정당화해주는 상징적 역할을 하기보다는 교육시장 개방에 대처할 수 있는 구체적인 대안들에 대한 탐색과 그러한 대안이 가져오는 파급효과에 대한 객관적 분석을 수행해야 할 것이다.

둘째, 대립적인 정책행위자들이 조직화되고 세력이 균형화 되면서 교육인적자원부는 교육시장 개방의 딜레마에 처하게 되었는데, 오히려 이러한 조직화된 정책행위자들의 역량을 교육시장 개방에 관한 새로운 개념과 가치를 창출할 수 있는 원천으로 전환하는 노력이 요청된다. 교육시장 개방에 관한 새로운 개념과 가치란 극단적으로 대립하는 정책행위자들의 공통적인 가치 혹은 두 개의 가치를 조정할 수 있는 제3의 가치를 의미한다. 따라서, 먼저 각 정책행위자들 간의 공통적 가치를 창출함으로써 상반된 이해관계와 요구에 대한 조정이 실질적으로 이루어질 수 있는 새로운 제도적 장치를 수립해야 할 필요가 있다.

셋째, 정책결정자들 간의 기회손실 인식의 차이로 인해 딜레마가 발생한다고 볼 때, 교육인적자원부가 주도적으로 참여하는 정부 부처 간 교육시장 개방에 관한 상설적인 협의체제가 마련될 필요가 있다. 정부 부처 간 교육시장 개방에 대한 상설적인 협의체제를 통해 교육시장 개방의 관점을 보다 포괄적인 국가 간, 교육기관 간 상호호혜적인 교류를 목적으로 하는 국제화 관점에서 재정립하는 것이 필요하다.

넷째, 교육인적자원부는 교육시장 개방의 문제를 딜레마로 인식함으로써 정책결정 및 집행에 있어서 형식적 대응을 해왔고 이로 인해 딜레마를 해소하지 못해 왔는데, 이를 개선하기 위한 정책적 고려가 필요하다. 즉, 교육시장 개방에 관한 실질적인 대안을 탐색해야 하며, 국내 규제의 완화에 집중하기 보다는 교육시장을 개방하기 위해서 선행되어야 하는 교육시설, 교육프로그램, 교수 및 학생의 질, 교육 및 연구 성과, 학교 경영 관리 등에 내실화를 기해야 할 것이다.

다섯째, 교육시장이 개방되는 과정에서 교육인적자원부는 ‘시간의 재규정’과 ‘상징’을 활용해 왔는데, 이는 반드시 교육적 논리 안에서만 전략적으로 활용될 필요가 있다. 즉, 임기응변적인 시간의 재규정 방식은 딜레마 상황을 일시적으로 벗어나게는 하지만 문제를 완전히 해결한 것이 아니기 때문에 일정한 시간이 경과하게 되면 또 다른 요구를 수용해야 하는 악순환을 초래하게 되므로 지양되어야 한다.

여섯째, 교육인적자원부는 ‘공간의 재규정’과 ‘상징’을 활용함으로써 교육시장 개방에 대한 부정적인 우려와 직접적인 이해관계를 갖는 정책행위자들의 충돌을 완화시키고 정부의 입장을 정당화시킬 수 있었다. 이러한 재규정 및 상징의 방식은 딜레마 상황을 완화하는 역할을 하기도 하지만 정부의 정치․경제적 의도에 의해 빈번히 사용될 때 현실이 왜곡 또는 과장될 우려가 있다. 더욱이 이러한 재규정 및 상징의 방식은 근본적으로 딜레마 상황을 해소하지는 못한다는 점에서 한계가 있다. 따라서, 교육인적자원부는 재규정 및 상징의 방식을 다양한 이해관계자들의 상충성을 희석시켜 줌으로써 이해관계자들을 통합하고 갈등을 완화하는 목적 내에서 활용해야 할 것이다.

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한국교육행정학회  박선형․이안님

유아교육․보육기관 평가인정 도구의 타당화 연구

한국교육학회 2006 춘계학술대회

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박선형․이안님(조선대학교)

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 필요성과 목적

유아기는 인간의 성장발달 단계에 있어서 지적 성장, 협동적 태도 및 정서발달의 기초를 준비하고 사회적응력을 획득하는 중요한 시기이다. 개인은 질 높은 유아교육을 통하여 전인적 발달과 인격적 성장의 가능성을 높일 수 있다. 또한 유아교육은 국가적 측면에서 볼 때, 인력관리 장치로서도 정책적 중요성을 가진다. 특히, 현재의 저출산 고령화 시대에 있어서 유아교육에 대한 국가적 관리는 경제성장을 위한 적정노동력 확보를 위하여 가사에 종사하는 여성의 취업을 유도하기 위한 제도적 장치로서 그 필요성이 더욱 증대되고 있다. 따라서 유아교육ㆍ보육기관 운영의 질적인 수준을 체계적으로 관리하기 위하여 질 관리체제를 확립하는 것은 개인적ㆍ국가적 수준에서 매우 중요한 과제이다.

오늘날 한국 유아교육이 해결해야 할 과제는 교육의 ‘수월성 추구’와 이를 보장할 수 있는 ‘국가 수준의 제도적 평가 체제 구축’으로 요약될 수 있다. 현재 유치원 교육은 교육인적자원부(이하 교육부)에서, 어린이집 보육은 여성가족부에서 련 정책을 입안하고 기관의 설립․운영을 관리․지원하고 있다. 이는 국가 수준의 유아 교육관리와 행정지원체제가 이원화되어 있음을 뜻한다. 따라서 각 가정은 어느 기관에 다니느냐에 따라서 서로 다른 정부 부처 지원을 받고 있기 때문에 유아교육에 대한 적절한 국가적 지원혜택을 수혜 받고 있지 못하는 실정이다. 즉 오늘날 한국 유아교육은 유아교육기관과 보육기관 간의 지

원 불균형의 문제에 직면하고 있으며, 이는 결국 유아교육의 수월성 부족과 기관운영의 자율경영의 한계로 귀착되고 있다.

이러한 맥락에서 유아교육의 질적 수준의 제고와 수월성 신장의 한 방안으로서 유아 교육기관 평가인정제의 도입에 대한 논의가 학계에서 널리 확산되고 있다. 또한 정부 역시 유아교육의 질 관리를 위한 주요 정책방안을 다각도로 제시하고 있다. 1999년 3월 교육부가 제시한 ‘유아 교육 발전 5개년 계획안’이 대표적인 예이다. 이 계획안은 2000년부터 유아교육의 질적 수준 향상을 목적으로 유아교육 평가체제 확립을 위한 평가 지표를 개발하고, 이에 준하여 유치원에 대한 평가를 실시할 것을 명시하고 있다. 여성가족부에서도 보육시설의 운영과 실태에 대한 체계적인 평가를 위해 2002년에 ‘보육사업 5개년 활성화 방안’을 수립ㆍ진행한 바 있으며, 2005년부터 보육시설 평가인증 시범운영을 거쳐 보육현장의 의견을 수렴한 후 2006년부터 평가인증제도를 단계적으로 확대할 것을 공표하였다.

그러나 현재 우리나라에서 유아교육․보육기관의 질을 평가하기 위해 개발된 대부분의 평가모형들은 보육이나 교육이라는 한 특정 분야만을 대상으로 하거나 또는 각 기관 운영과 관련된 특정 영역만을 중심으로 평가하도록 설계되어 있다(이은해, 2002; 장명림ㆍ이기숙ㆍ김양분, 2000; 정기원ㆍ오미영ㆍ안현애, 1995). 이러한 평가모형들은 유아교육․보육기관 운영의 전반적 특성과 포괄적 교육내용을 단일척도로 평가하기에는 그 범위나 내용 면에서 한계가 있다. 따라서 유치원과 어린이집의 공통적인 운영적 특성과 교육과정ㆍ보육지침의 상이한 특징을 대상으로 하여 양 기관의 교육의 질적 수준을 평가할 수 있는 평가모형의 필요성이 제기된다.

이러한 문제의식에 입각하여 양옥승(1991)은 유아교육․보육기관의 전반적인 운영현황과 각 기관의 질적 수준을 판단하기 위한 종합적인 유아교육기관 평가인정도구의 필요성을 인식하고, 이를 선구자적으로 개발한 바 있다. 양옥승(2001)은 최근 변화하는 교육환경과 시대적 요구를 반영하기 위하여 자신이 개발한 유아교육기관 평가인정도구의 영역과 구성내용을 부분적으로 수정ㆍ보완하여 다섯 개 영역, 16개 하위영역, 78개 문항으로 최근 재구성하였다.

그러나 재구성된 유아교육기관 평가인정 도구는 영역기준이나 내용구성에 대한 타당성 검증을 제한적인 개인 연구 수준에서만 수행하였다는 지적을 받을 수 있다. 유아교육분야에서 양옥승의 평가인정 도구는 유아교육․보육기관의 질적 수준을 평가하기 위한 보편적 도구로서 유아교육 현장에서 직접적으로 사용되고 있지 않다. 현재까지 양옥승의 평가인정도구에 대한 타당도 검증은 단지 지역수준에서만 이루어지고 있는 상황이다(김은아, 2002). 따라서 평가인정 도구의 구성적ㆍ내용적 타당도에 대한 체계적 연구와 실증적 증거가 상대적으로 부족한 형편이다. 이는 유아교육ㆍ보육기관 평가를 위한 인정도구의 내용과 기준이 더욱 정교하게 연구ㆍ개발되어야 함을 시사한다. 즉 평가인정 도구내용의 보편성과 타당성을 확보하기 위해서는 유아교육기관 관련 전문가, 현장교원, 교육행정가 등에 대한 체계적인 인식조사와 더불어 전국 수준의 포괄적인 실증적 연구가 필요한 실정이다.

본 연구는 양옥승(2001)이 개발한 유아교육기관 종합 평가인정제 도구의 내용적ㆍ구인적 타당성을 전국적 수준에서 실증적으로 검증하고, 이의 교육현장 적용가능성을 탐색하였다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 관련 집단의 인식조사를 통하여 유아교육과 보육기관 모두에 적용할 수 있는 평가 도구 개발의 가능성을 조사하고, 동시에 유아교육기관 평가인정제의 활성화를 위한 정책적 제언을 모색하였다.

2. 연구 문제와 방법

가. 연구문제

이 연구의 목적을 달성하기 위한 구체적인 연구문제는 다음과 같다.

첫째, 유아교육․보육기관 평가인정제의 구성내용은 무엇인가?

둘째, 유아교육․보육기관 평가인정 도구의 타당도는 어떠한가?

셋째, 유아교육ㆍ보육기관 평가준거 문항의 현실적 적합성은 어떠한가?

넷째, 유아교육․보육기관 평가인정제 도입과 활성화는 어떻게 해야 하는가?

나. 연구방법

전술된 연구문제를 충실히 탐구하기 위하여 다음과 같은 연구방법을 활용하였다.

첫째, 선행연구와 관련 자료(정책연구과제, 학술논문, 석ㆍ박사학위 논문 등)를 체계적으로 분석하기 위하여 내용분석의 방법을 채택하였다. 문헌분석 기준으로는 ‘유아교육기관 종합 평가인정제 연구, ‘유아교육기관 운영에 대한 분석기준’, ‘보육시설 평가인증제’, ‘유아교육기관 평가방법’ 등을 활용하였다.

둘째, 유아교육․보육기관 평가도구(양옥승,   2002)의 내용적 타당성과 구인적 타당성을 검증하기 위하여 전문가 면담조사와 실증분석을 실시하였다. 먼저 광주ㆍ전남지역 유아교육ㆍ보육 분야의 관련 전문가와 자문협의회, 심층면담 및 의견조사를 수행하여 평가도구(양옥승, 2002) 구성내용의 적절성에 대하여 교육현장의 의견과 요구를 수렴ㆍ반영하였다. 다음으로, 수정된 평가도구의 구성적 타당도를 검증하기 위하여 전국단위 수준에서 유아교육ㆍ보육기관에 재직하는 교원과 행정가를 대상으로 평균, 표준편차, 빈도분석, t-test, 요인분석을 실시하였다.

셋째, 유아교육․보육교육 관련 당사자의 인식을 조사하였다. 유아교육기관 평가인정제의 향후 도입에 대한 교육현장의 준비도와 평가인정제의 활성화 방안을 확인하기 위하여 전국단위 수준에서 유아교육ㆍ보육기관에 재직하는 교원과 행정가를 대상으로 ‘평가인정제 찬반 유무와 이유’, ‘향후 정착방향’ 등을 중심으로 [eqn: chi ^{ 2 }]검증을 실시하였다.

Ⅱ. 유아교육․보육기관 평가인정제

1. 유아교육․보육기관 평가인정제의 의의

일반적으로 인증은 인정과 구별된다. 인정(recognition)이란 ‘특정 프로그램이나 기관을 전문가 집단이 이미 동의한 준거와 기준에 합치하거나 도달하고 있음을 인정하는 과정’을 뜻하며(배호순 1994; 남궁지영, 2001: 9 재인용), 인증(accreditation)은 ‘특정 프로그램이나 기관을 수준별로 구분하여 공적으로 인증하고 공표’하는 것으로 볼 수 있다(김이경, 2004: 56-57; 남궁지영 2001: 9). 국어사전에 의하면 ‘인정’은 확실히 그렇다고 여기는 것을 말하며, ‘인증’은 인정되는 것을 증명하는 것을 말한다. 두 용어의 개념적 차이에 근거해 볼 때 기관의 운영수준이나 교육내용에 대한 공식적인 질 관리기제(Quality Assurance System)의 역할은 ‘인정’ 보다는 ‘인증’에서 더 강하게 반영된다고 볼 수 있다. 그러나 국내의 관련 선행연구들은 인정과 인증의 의미를 분명하게 구분하지 않은 채 두 개념을 혼용하고 있다(이기숙, 2002: 193). 따라서 본 연구도 인정과 인증을 상호 교환적인 포괄적 의미로 사용하고자 한다.

평가와 관련된 선행연구들은 평가인정제를 ‘기관이나 기관 내 프로그램에 대한 질 관리와 원활한 운영을 위해 전문인 조직, 협회 또는 평가인정 기구가 인정을 부여하는 것’, ‘교육기관과 교육 프로그램이 교육공동체와 공공에 대하여 신뢰를 받을 수 있는 수준의 업적과 통합성, 질을 유지하고 있다는 것을 인정해 주는 제도’ 등으로 정의하고 있다(남궁지영, 2001: 9). 즉 평가인정은 교육기관이 설정한 교육목표의 성공적 달성 여부에 대한 가치판단을 목적으로 교육기관 운영관리 전반을 검정하는 평가(evaluation)에 더하여 인증(accreditation)까지를 포함하는 개념으로 정의할 수 있다.

현재 유아교육․보육 분야에서 평가인정제는 보육분야에만 한정되어 부분적으로 실시되고 있다. 이러한 평가인정제는 유아교육․보육기관의 교육내용의 적합성과 운영관리 수준을 향상시키기 위해서 도입ㆍ활용되고 있는 대표적인 질 관리기제(Quality Assurance System)의 유형으로 볼 수 있다. 유치원 교사와 어린이집 종사자는 국가적 수준의 질 관리 기제를 참조 준거로 이용함으로써 전문성과 교수능력을 지속적으로 개발할 수 있으며, 교육수요자인 학부모는 유아교육ㆍ보육기관에 대한 필요한 정보를 획득하게 된다. 이는 궁극적으로 유아교육ㆍ보육시설의 교육적 책무성(educational accountability)을 확보하는 데도 기여한다.

보통 책임과 의무를 포괄하는 뜻으로 통용되는 책무성 개념은 교육기관의 운영관리 수준의 질적 관리와 교육내용의 수월성 확보에 필요한 개념으로 간주된다. 교육문헌에서 “책무성이 구체적으로 무엇을 의미하는가?”라는 개념 정의의 문제는 다양하게 논의되고 있지만(신재철, 2004: 109) 일반적으로 “교육당사자들에게 일정한 권한과 책임을 위임하고 그 수행 과정과 결과를 점검ㆍ평가하고 환류(feedback)를 제공하는 행위”(김규태, 2005: 196)라고 할 수 있다.

교육․보육기관 평가와 교육적 책무성은 상호간에 필수불가결한 관계를 가진다. 1995년 ‘신교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안’ 중 하나로서 도입된 학교평가는 주된 목적으로서 교육수요자의 교육선택권 보장과 교육공급자의 책무성 확보를 강조한 바 있다. 현재 학교평가는 시ㆍ도 교육청의 자체계획에 따라서 해당지역 교육기관의 책무성을 확인하기 위한 질 관리 기제로서 2～3년 주기로 정기적으로 실시되고 있다. 유아교육․보육기관 평가인정제 역시 유아교육․보육기관의 행ㆍ재정적 측면, 교육과정, 시설설비 등 운영관리 전반에 대한 책무성을 제고하기 위한 공식적인 질 관리 기제의 역할을 수행한다고 볼 수 있다.

이러한 평가인정제의 교육적인 의의를 구체적으로 제시하면 다음과 같다(김혜숙, 1996: 10; 이기숙, 2002). 첫째, 교육․보육기관 운영의 질적인 향상을 유도할 수 있는 공식적인 안내자의 역할을 수행한다. 둘째, 교육․보육기관 운영의 효과성을 확인할 수 있는 평가기준을 제시한다. 셋째, 교육․보육기관 종사자와 운영자의 전문성을 제고할 수 있는 출발점을 제공한다. 넷째, 교육․보육기관의 질적인 수준을 관리할 수 있는 정책수단의 역할을 담당한다. 다섯째, 교육․보육기관의 운영에 대한 정보를 교육․보육 수요자에게 종합적으로 제공하기위한 참조 기제의 역할을 담당한다.

그런데 일부 유아교육․보육기관은 열악한 교육 환경과 빈약한 교수내용으로 인하여 유아의 신체․인지ㆍ정서ㆍ사회성 발달에 부정적인 영향을 미치고 있다. 관련 선행연구들은 질적으로 우수한 유아교육ㆍ보육기관의 유아들이 그렇지 못한 유아들보다 사회성 발달에 있어서 더욱 안정될 뿐만 아니라 문제 해결력에 있어서도 뛰어난 수행능력을 나타낸다고 보고한 바 있다(McCartney, 1984). 또한 전선옥(1989)은 교사-유아 상호작용의 질에 따른 유아의 행동을 연구한 결과 질적 수준이 높은 유아교육․보육기관에 다니는 유아가 질적 수준이 낮은 유아교육․보육기관에 다니는 유아보다 또래와 긍정적인 상호작용을 훨씬 많이 개발한다는 것을 발견하였다. 질적으로 우수한 유아교육․보육기관은 유아를 가정과 동일한 보호를 제공할 수 있는 교육체제로서 유아와 가족구성원에게 포괄적인 교육적 봉사를 제공한다(Caldwell, 1984).

미국의 경우 유아교육의 질적 향상을 위하여 전국유아교육협회(National Association for Education of Young children: NAEYC)는 교육 프로그램을 위한 교사교육 지침서를 발간하여 유아교사의 자질, 즉 교사교육의 중요성을 강조하고 있다(NAEYC, 2005). 그 결과 다양한 유형의 유아교육 프로그램의 질을 평가할 수 있는 준거기준을 설정하여 적용방법을 모색할 수 있는 개별적인 체계를 개발하였다. NAEYC는 가족의 요구에 부응하면서 동시에 모든 유아의 신체적ㆍ사회적ㆍ정서적ㆍ인지적 발달에 대한 욕구를 만족시킬 수 있는 교육 프로그램이야말로 모든 유아교육ㆍ보육기관의 질적 수준을 제고할 수 있는 가장 중요한 교육수단이라고 보았다.

이상의 연구결과들은 유아교육․보육기관의 질적 수준이 유아의 행동과 발달에 결정적인 영향을 준다는 것을 보여주고 있다. 따라서 유아의 바람직한 성장과 전인적 발달을 유도하기 위해서는 유아교육․보육기관의 질적 수준에 대한 체계적인 관리가 매우 중요하다. 이는 유아교육ㆍ보육기관에 대한 체계적인 질 관리 기제 확립과 더불어 교육의 결과를 기관 운영수준 영역별로 확인할 수 있는 명료한 평가기준이 선행적으로 개발되어야 함을 시사한다.

2. 유아교육ㆍ보육기관 평가인정제의 기본방향과 평가기준

기관평가 방법 중에서 교육의 질을 향상시키는 데 가장 긍정적인 영향을 준다고 알려진 것은 평가인정제이다. 평가인정은 프로그램 평가의 한 영역으로서 프로그램 실제가 선정된 기준에 일치되는 정도에 따라서 프로그램의 전문성을 인정하는 평가이다(Goodwin & Driscoll, 1980). 그러나 인정평가의 경우, 평가 결과가 그 기관의 책무성을 묻거나 존폐 여부를 결정짓는 수단으로만 사용되는 것이 아니라 교육의 질을 향상하기 위한 방향과 전략을 제시하여 궁극적으로는 교육의 질을 향상시키는 목적으로 사용된다(이혜원, 2000).

국내에서 시도된 유아교육ㆍ보육기관 평가인정제 준거에 대한 선행연구를 살펴보면 다음과 같다. 이순형ㆍ최일섭ㆍ신영화ㆍ이옥경(1999)의 ‘보육시설의 환경․운영관리 및 프로그램 평가’ 연구는 보육기관에 대한 종합적인 기관평가연구로 보육시설의 환경과 프로그램 운영을 학급 구성, 보육실의 환경구성, 프로그램의 운영, 아동과 교사의 상호작용 및 아동의 개별화, 부모교육과 지역사회 참여, 교사와 시설장의 역할과 자질, 운영관리의 애로사항, 프로그램과 자료집 활용 현황의 여덟 가지 영역으로 다루었다. 그리고 이은해와 이기숙(1995)은 ‘유아교육기관의 분석 기준(이기숙, 1989)’을 번안ㆍ수정하여 유아교육기관의 질적 수준을 종합적으로 평가하기 위한 유아교육프로그램 평가척도(Assessment Scale for Early Childhood Programs: ASECP)를 개발하였다. 이들은 평가영역 준거로서 일과계획, 교육과정, 평가활동 등을 제안하였다. 또한 장명림ㆍ나정ㆍ이기정ㆍ최윤정(1999)은 ‘유치원 평가체제 구축’에서 물리적 환경(건물형태, 주변 환경, 시설․설비, 공간구성, 교재․교구), 교육과정(교육목표, 교육계획, 교수․학습과정, 교육평가), 운영관리(인사관리, 문서관리, 재무관리, 조직관리), 유아의 영양․건강․안전(영양관리, 건강관리, 안전관리), 교직원(교직원의 자격, 교직원의 전문성 향상을 위한 노력, 근무여건), 가정 지역사회와 연계(가정과 연계, 지역사회와 연계)의 여섯 개 영역, 18개 하위영역으로 평가지표를 제시한 바 있다.

그런데 전술된 평가인정 도구와는 다르게 양옥승(1999)은 유아교육ㆍ보육기관을 총괄할 수 있는 평가기준을 개발하였다. 양옥승은 평가기준 영역을 미국의 NAEYC 지침과 보상교육의 차원에서 시작되었던 Head Start 프로그램의 장점을 서로 병합하여 한국의 교육실정에 적합하도록 유아교육기관 평가영역을 다섯 개 평가 영역, 즉 ① 시설․설비 22문항, ② 교육과정 25문항, ③ 영양․건강․안전관리 14문항, ④ 운영관리 아홉 문항, ⑤ 지원체계 여덟 문항 등 총 78개 문항으로 제시하였다. 기존의 ‘평가기준’이 주로 유아교육 또는 보육기관의 운영현황과 실태만을 독점적으로 평가하기 위한 목적으로 개발된 데 반하여 양옥승의 연구는 교육기관과 보육시설의 특성을 공통적으로 반영하여 평가하도록 구성ㆍ설계되어 있다는 점에서 큰 내용적 차이를 보인다.

일반적으로 유아교육에 대한 국제적 추세는 유아교육과 보육활동이 내용적으로 통합되어 실시되는 방향으로 나아가고 있다. 국내에서도 유아교육의 무상교육이 점진적으로 추진되고 있으며, 서울특별시의 경우 2003년도부터 유아교육과 보육활동의 분리운영의 문제점을 극복하고자 통합형 취학전 교육(Edu-care)을 공립유치원을 중심으로 시범적으로 운영하고 있다(서울특별시교육청, 2003). 이러한 실정을 감안하면 종합적인 유아교육․보육기관 평가도구의 개발과 그에 대한 타당성 검증은 연구 과제로서 교육적 함의성과 시의적 적절성을 가진다고 볼 수 있다.

Ⅲ. 연구방법

1. 분석모형

본 연구의 목적과 내용을 성취하기 위해 개발된 분석모형을 제시하면 〔그림Ⅲ-1〕과 같다.

2. 연구대상

본 연구의 목적을 달성하기 위하여 연구대상은 이원적으로 선정되었다. 첫째는 광주지역의 유아교육ㆍ보육기관 전문가를 대상으로 하였다. 둘째는 전국의 유아교육ㆍ보육기관의 원장ㆍ원감ㆍ교사를 중심으로 이루어 졌다.

가. 유아교육ㆍ보육기관 전문가

유아교육ㆍ보육기관 평가도구에 대한 내용적 타당도를 확인하기 위하여 광주지역 유아교육ㆍ보육기관 전문가 13명을 대상으로 설문조사와 면담조사를 실시하였다. 또한 2004년 10월 1일부터 11월 30일까지 질문지를 배포하여 의견을 수렴하였다.

나. 유아교육ㆍ보육기관 교직원

본 연구는 선행연구를 분석해서 제작된 양옥승(2001)의 유아교육ㆍ보육기관 평가인정도구의 간편형을 수정ㆍ보완한 평가도구에 대한 구인적 타당도와 배경변인별 차이를 검증하기 위하여 전국에 소재한 유아교육ㆍ보육기관에 대한 유층표집(stratified sampling) 방법 중 비비례층화표출(disproportional stratified sampling)에 근거하여 설문조사를 실시하였다. 따라서 본 연구는 각 기관의 부분집단의 크기에 비례하지 않고 결과적으로 동일한 크기의 표본을 추출하는 방식을 채택하였다. 배포된 1,000부 중 수거한 설문지의 총 부수는 900부이며, 이 중 무응답, 불성실한 응답여부를 확인한 후 총 768부의 설문지를 연구 자료로 사용하였다(<표Ⅲ-1>～<표Ⅲ-5>).

<표Ⅲ-1> 전국소재 유아교육․보육기관현황

(2004년 12월 31일 기준)

설립형태 소재지	교육기관			보육기관			총계 (%)
	국․공립	사립	소계	국․공립	사립	소계
대도시	497	1,917	2,414	-	-	-
중․소도시	1,088	1,489	2,577	-	-	-
읍․면	2,743	512	3,255	-	-	-
총계	4,328	3,918	8,246	1,352	15,228	16,580	24,826

출처: 교육인적자원부(http://www.moe.go.kr), 여성가족부(http://www.mogef.go.kr)

<표Ⅲ-2>는 유아교육․보육기관 소재지별로는 대도시는 337개 기관(43.9%), 중․소도시는 327개 기관(42.6%), 읍․면 지역은 104개 기관(13.5%)이며, 설립 형태별로는 국․공립 유아교육․보육기관이 170개 기관(22.1%), 사립 유아교육․보육기관은 598개 기관(77.9%)이다. 기관별로는 교육기관이 398개 기관(51.8%), 보육기관은 370개 기관(48.2%)으로 유아교육․보육기관은 총 768개 기관이다.

<표Ⅲ-2> 연구대상 유아교육․보육기관의 분포

설립형태 소재지	교육기관			보육기관			총계(%)
	국․공립	사립	소계 (%)	국․공립	사립	소계 (%)
대도시	44	125	169	45	123	168	337(43.88)
중․소도시	27	142	169	7	151	158	327(42.58)
읍․면	41	19	60	6	38	44	104(13.54)
총계	112	286	398 (51.83)	58	312	370 (48.18)	768

다. 응답자의 일반적 특성

1) 유아교육ㆍ보육기관 전문가

유아교육ㆍ보육기관의 전문가의 일반적 특성을 성별, 학력, 교육경력, 직업, 근무지별로 제시하면 <표Ⅲ-3>과 같다.

<표Ⅲ-3>  전문가의 일반적 특성

구분		빈도(%)
성 별	남	1(7.7)
	여	12(92.3)
학 력	박사학위	6(46.2)
	석사학위	7(53.8)
교육경력	10년 이하	3(23.1)
	11년 이상	10(76.9)
직 업	교육․보육과 교수	5(38.5)
	교육․보육과 겸임ㆍ외래교수	4(30.8)
	원장ㆍ원감ㆍ교사	4(30.8)
근 무 지	대도시	8(61.5)
	중소도시	59(38.5)
계		13(100.00)

2) 유아교육ㆍ보육기관 교직원

유아교육ㆍ보육기관 교직원의 일반적 특성을 성별, 교육경력, 직위, 소재지위치, 규모별로 제시하면 <표Ⅲ-4>와 같다.

<표Ⅲ-4> 교직원의 일반적 특성

배경변인	구분	빈도(%)
성 별	남	24(3.13)
	여	744(96.88)
경 력	3년 미만	132(17.19)
	3년-5년	190(24.74)
	5년-10년	271(35.29)
	10년 이상	175(22.79)
직 위	원장ㆍ원감	230(29.95)
	주임교사․교사	538(70.05)

위 치	대도시	337(43.88)
	중․소도시	327(42.58)
	읍․면	104(13.54)
규 모	1-3학급	159(20.70)
	4-6학급	325(42.32)
	7-9학급	203(26.43)
	10학급 이상	81(10.55)
계		768(100.00)

Ⅳ. 결과분석

1. 평가인정 준거 타당도분석

가. 내용 타당도 분석

적합성 검증을 거친 평가도구에 대하여 전문가를 대상으로 내용적 타당성을 검토하였다. 학교평가 전문가 13명을 선정하여 78개의 준거에 대해 타당성을 Likert식 다섯 단계 척도를 이용하여 평정하게 하였다. 또한 개방식 설문유형을 통하여 각 준거에 대한 의견과 수정해야 할 사항 등을 도출하였다. 전문가가 제시한 의견에 있어서 타당성이 낮게 반응된 준거들에 대해서는 전문가들과 추후 면담과정을 통한 준거 수정과정을 거쳐 평가준거의 타당성을 확보하였다. 평가준거 다섯 개 영역별로 전문가들의 의견을 종합하여 타당성을 분석한 결과는 <표Ⅳ-1>과 같다

<표Ⅳ-1> 평가준거의 전문가 의견 분석

영역	하위 영역	준거문항-평가지표	전문가 의견
시설 ․ 설비	위치 및 구조	1. 건물은 통학하기 안전하고 편리하며 교육적인 환경조건을 갖춘 곳에 위 치해 있다(건물의 위치).	1번은 건물주변에 소음이나 공해 등을 일으키는 부적합한 시설이 없고, 유치원 인근을 어린이 보호구역으로 지정하며 표지판이나 과속방지 턱이 설치되어 있다(2명).
		4. 출입구는 통행이 편리하며 안전한 곳에 위치해 있다(출입구의 위치).	4번은 통행이 편리하고 안전하게 되어 있다는 것에서 통행과 이용이 편리하고 안전하게 되어 있다가 더 적합할 것 같다(3명).
시설 ․ 설비 교육과정	실내시설	6. 교재･교구가 영역별로 다양하고 충 분하게 구비되어 있다(교재･교구의 구비 정도).	6번은 교재․교구는 견고하고 미적, 감각적이며, 영구성 있게 제작되어 있다(1명).
		7. 조리실은 시설, 설비, 비품을 갖추고 있으며, 위생적으로 관리되고 있고, 급식공간은 청결하고 급식기구는 유아용으로 수량이 충분하여 위생 관리가 철저하다(급식시설 및 설비).	7번은 조리 및 급식공간의 바닥은 미끄럼방지 바닥이며, 유아의 급식 기구는 유아가 사용하기에 안전한 것으로 구비되어 있다(2명).
		8. 세면기와 변기는 유아의 신체 조건에 맞고 수량이 충분하며, 세면기, 변기, 욕조, 바닥 등은 청결하며 위생관리가 철저하다(화장실).	8번은 유아용 세면기에는 냉․온수 온도표시와 조절할 수 있는 장치가 구비되어 있다(2명).
	실외시설	14. 시설 및 자료는 안전하고 위생상태가 양호하며 보수･관리가 잘 이루어지고 있다(시설 및 자료관리).	14번은 보수․보관․관리상태가 잘 이루어지고 있다(1명).
		16. 가스와 전기시설이 안전하게 설치되어 있으며 정기적으로 점검한다(가스 및 전기시설의 관리).	16번은 가스와 전기시설은 유아의 손에 닿지 않는 곳에 안전하게 설치되어 있으며, 매일 점검한다(1명).
		21. 낮잠 자는 공간과 침구가 위생적이고 개인용 침구가 마련되어 있다(낮잠시설의 관리).	21번은 낮잠 자는 공간과 침구가 위생적이고 개인용 침구가 계절별로 마련되어 있다(1명).
교육과정	교육 과정 계획	23. 교육목적은 합리적이며 현실적이다(교육목적의 적절성).	23번에서 합리적이며 현실적이라는 기준이 불투명하므로 평가의 준거가 어떻게 적용되어야 할지가 모호하다(6명).
		26. 유아에게 적절한 방법을 사용하여 수시로 평가하고 있다(유아평가).	26번은 유아에게 적절한 방법을 사용하여 수시로 평가하고 있는 것에서 적절한 평가방법은 무엇이며, 평가에 대한 공정성을 추가해야 할 것 같다(2명).
		27. 유아문제에 대해 상담 또는 자문할 수 있는 전문기관이 있다(전문기관과의 협력).	27번은 유아문제에 대해 상담 또는 자문할 수 있는 전문기관이 있다는 것은 평가가 타당하지 못하다(2명).
	교육 과정 계획	29. 교육과정은 유아의 전인적인 성장과 발달에 적절하도록 통합적으로 구성하고 있다(교육과정의 통합성).	29번은 교육과정은 유아의 전인적인 성장과 발달에 적절하도록 통합적으로 구성하고 있다는 다른 표현으로 하면 좋겠다(3명).
	교육 방법	39. 교사는 유아에게 적절한 호칭 및 언어를 사용하며 부드러운 음성으로 말하고 있다(교사의 언어).	39번은 교사는 유아에게 표준어를 사용하는 것이 더 적합하다(1명).
	교육 과정 평가	46. 교직원과 학부모가 교육과정에 만족한다(교육과정 만족도).	46번은 유아교육기관에서 만족도를 알아보기 위한 문항으로 수정될 필요가 있다(4명).
영양 ․ 건강 ․ 안전관리	영양 관리	49. 다양한 간식을 계획하여 제공하고 있다(간식).	49번과 50번은 자료를 학부모에게 공개하는 문항이 첨부되었으면 타당할 것 같다(2명).
		50. 균형 있는 식단을 계획하여 제공하고 있다(중식).
	안전 관리	56. 사고발생 요인을 제거하고 긴급사태에 철저히 대비하고 있다(사고 예방과 긴급 사태대비).	56번은 교직원은 안전사고에 대한 정기적인 교육을 받는가(1명).
		57. 차량을 안전하게 운행하고 승･하차 안전지도를 철저히 하고 있다(차량운행).	57번은 차량 운전자와 교직원은 차량 안전지도와 안전운행에 대한 정기적인 교육을 받고 있는가(1명).
		59. 의약품은 안전하게 관리･보관되어 있다(의약품 관리 및 보관).	59번은 의약품은 약품상자에 안전하게 보관하고, 유효기간을 점검하여 사용한다(1명).

(표 계속)

영역	하위 영역	준거문항-평가지표	전문가 의견
운영관리	재정․ 사무․ 인사 관리	64. 예산의 집행은 예산 편성 내용과 일치하고 회계 원칙에 따라 관리･기록하며, 예산 집행 결과를 교직원 및 운영위원회에 공개한다(예산집행).	64번은 예산집행 결과의 공개에 있어서 그 한계를 어느 정도까지 해야 하는가(3명)
	운영 계획 및 평가	70. 기관 운영에 관한 평가가 적절히 이루어지고 평가결과는 장･단기 발전계획, 교육계획 등에 활용한다(운영실태평가).	70번은 기관 운영에 관한 평가가 주관적인지, 아니면 객관적인지 구분하고, 적절히 이루어지는 것은 어느 정도 실시되고 있다는 것인지 평가근거가 모호하다(1명)
지원체계	가족 서비스	74. 학부모는 기관이 제공한 가족서비스 프로그램에 만족하고 있다(프로그램의 만족도).	74번은 유아교육기관이 어느 정도의 가족서비스 프로그램을 실시하고 있는지 구체적이었으면 좋겠다(5명)
	사회적자원	78. 정보공유 및 의사결정을 위해 전산망을 구축하고 적극 활용하고 있다(전산망구축 및 활용).	78번은 다른 유아교육기관들이 정보를 공유하는 것은 필요하겠으나 어느 정도 공유해야 하는가(4명)

유아교육ㆍ보육기관의 운영수준과 교육내용의 적합성을 판단하기 위한 유아교육ㆍ보육기관 평가인정제 다섯 개 영역, 78개 평가준거의 내용타당도를 검증하였다. 내용타당도 검증 결과 다섯 개 영역에 걸쳐 24개 문항이 수정ㆍ보완되었다. 즉 ① 시설ㆍ설비 아홉 개 문항 ② 교육과정 여섯 개 문항 ③ 영양ㆍ건강ㆍ안전관리 다섯 개 문항 ④ 운영관리 두 개 문항 ⑤ 지원체계 두 개 문항 등이 보완되어 재구성되었다. 이를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, ‘시설ㆍ설비’ 영역은 급식공간의 미끄럼 방지 바닥 설치, 냉ㆍ온수 온도표시 세면기 설치, 계절별 개인용 침구 마련 등의 내용이 아홉 개 평가문항에 보완되었다. 둘째, ‘교육과정’ 영역은 주제중심의 영역별 수시평가, 상담협력 전문기관 구축, 이해하기 쉬운 표준어 사용 권장 등을 포함한 여섯 개의 수정문항이 제시되었다. 셋째, ‘영양ㆍ건강ㆍ안전’ 영역은 식단계획표의 학부모 공개, 직원의 정기적 안전교육, 의약품의 유효기관 준수 등의 다섯 개 수정문항이 하위문항 준거에 반영되었다. 넷째, ‘운영관리’ 영역은 예산집행 결과를 교직원과 운영위원회에 공개 등의 내용을 담은 두 개의 평가문항이 보완되었다. 마지막으로 ‘지원체계’ 영역은 학부모에게 기관만족도 조사 등의 두 개 문항이 수정되었다. 이러한 수정문항들은  유아 친화적이고 안전 지향적이며 수요자 중심의 평가준거로 볼 수 있다.

나. 구인타당도 분석

유아교육․보육기관의 평가인정제 준거의 영역별 범위와 하위내용을 도출ㆍ구성하여 평가준거문항의 적합성을 조사한 후, 평가준거의 내용적 타당도를 전문가의 검토를 거쳐 확인하였다. 측정도구의 타당성을 검증하기 위해서 요인분석(Factor Analysis)을 활용하였다. 각 영역에 대한 요인 분석결과는 <표Ⅳ-2> - <표Ⅳ-6>에 제시되었다.

<표Ⅳ-2> 시설․설비 영역에 대한 타당도

문항 요인	1	2	3	공통성
5. 교실 공간구성	0.679	0.234	0.352	0.640
6. 교재･교구의 구비 정도	0.681	0.285	0.305	0.638
7. 급식시설 및 설비	0.606	0.320	0.333	0.580
8. 화장실	0.614	0.336	0.238	0.547
9. 교직원 시설	0.734	0.267	0.195	0.648
10. 기타 시설	0.766	0.242	0.188	0.681
11. 시설 및 자료관리	0.707	0.364	0.256	0.697
12. 놀이터 공간 구성	0.648	0.346	0.254	0.605
13. 놀이시설의 구비 정도	0.740	0.333	0.191	0.694
14. 시설 및 자료관리	0.708	0.416	0.217	0.721
15. 계단 및 난간시설	0.438	0.600	0.278	0.629
16. 가스 및 전기시설의 관리	0.290	0.675	0.207	0.583
17. 냉･난방시설	0.250	0.728	0.197	0.631
18. 비상구 및 대피시설	0.422	0.683	0.165	0.674
19. 채광 및 조명시설	0.239	0.748	0.256	0.681
20. 환기 및 공기정화시설	0.281	0.734	0.254	0.683
21. 낮잠시설의 관리	0.393	0.536	0.150	0.465
22. 급수시설･오물의 관리	0.325	0.691	0.250	0.646
1. 건물의 위치	0.277	0.212	0.752	0.686
2. 건물의 법정 기준	0.246	0.231	0.814	0.777
3. 건물의 실내 구조	0.310	0.302	0.729	0.719
4. 출입구의 위치	0.271	0.265	0.752	0.709
고유치	11.763	1.323	1.245
설명률	27.190	22.508	15.444
누가율	27.190	49.698	65.142

<표Ⅳ-2>에 제시한 바와 같이 ‘시설․설비’ 영역의 문항에 대한 요인 분석을 실시한 결과 세 개의 요인이 추출되었다.

요인 1은 전체 변량의 27.2%를 차지하며 문항 5-14로 구성된다. 이 요인은 ‘실내․외 시설’로 명명할 수 있다. 요인 2는 전체 변량의 22.5%를 차지하며 문항 15-22로 구성되며, ‘기타 시설․설비 및 관리상태’로 명명될 수 있다. 요인 3은 전체 변량의 15.4%를 차지하며 문항 1-4로 구성되고 ‘건물의 위치와 구조’로 명명될 수 있다. 배포․조사된 설문지는 ‘시설․설비’ 영역의 문항들은 건물의 위치와 구조, 실내 시설, 실외 시설, 기타 시설․설비와 관리상태로 네 가지의 기준으로 구분되어 있었으나, 요인 분석 결과 실내․외 시설, 기타 시설․설비와 관리상태, 건물의 위치와 구조로 세 가지의 요인으로 나누어짐을 알 수 있다.

<표Ⅳ-3> 교육과정 영역에 대한 타당도

요인 문항	1	2	공통성
23. 교육목적의 적절성	0.584	0.456	0.549
24. 교육목적의 인지도	0.645	0.446	0.614
25. 유아에 대한 정보수집과 활용	0.678	0.417	0.633
26. 유아평가	0.661	0.414	0.608
27. 전문기관과의 협력	0.737	0.216	0.590
28. 장･단기교육계획의 유무	0.518	0.388	0.419
29. 교육과정의 통합성	0.603	0.434	0.552
30. 가족 및 지역사회의 요구 반영도	0.703	0.365	0.627
31. 특수아의 요구 반영도J	0.747	0.144	0.578
32. 건강 생활	0.642	0.502	0.664
33. 사회 생활	0.584	0.560	0.655
34. 표현 생활	0.604	0.519	0.635
35. 언어 생활	0.577	0.533	0.616
36. 탐구 생활	0.630	0.531	0.679
45. 교육과정 평가	0.695	0.410	0.639
46. 교육과정 만족도	0.677	0.425	00.669
47. 평가결과의 활용도	0.692	0.449	0.720
37. 일과	0.523	0.605	0.763
38. 교사의 기본자세	0.227	0.786	0.740
39. 교사의 언어	0.263	0.806	0.723
40. 교사 상호작용 방법	0.370	0.791	0.717
41. 자유놀이의 개별성	0.452	0.732	0.695
42. 자유놀이의 적합성	0.422	0.738	0.651
43. 자유놀이 지도	0.480	0.698	0.639
44. 집단 활동	0.555	0.622	0.681
고유치	14.958	1.099
설명률	34.402	29.825
누가율	34.402	64.227

‘교육과정’ 영역의 문항에 대한 요인분석은 <표Ⅳ-3>에 제시되어 있듯이 두 개의 요인이 추출되었다.

요인 1은 전체 변량의 34.4%를 차지하며 문항 23-36, 45-47로 구성되며, ‘교과과정 및 내용’으로 명명될 수 있다. 요인 2는 전체 변량의 29.8%를 차지하며 문항 37-44로 구성되며 ‘교육방법’ 이라고 명명될 수 있다. 설문지 작성 시 교육과정계획, 교육내용, 교육방법, 교육과정평가 영역으로 나누었으나, 분석결과는 교육과정 및 내용, 교육방법으로 나누어짐을 알 수 있다. 요인의 적재량이 0.5 이상인 요인들로만 분석을 하였을 경우 총 세 가지 요인이 추출되었으며, 요인 1은 교과과정 및 내용, 요인 2는 교육방법으로 명명하였다.

<표Ⅳ-4> 영양․건강 및 안전 관리 영역에 대한            타당도

요인 문항	1	2	공통성
48. 급식계획	0.789	0.184	0.656
49. 간식	0.802	0.251	0.706
50. 중식	0.766	0.329	0.685
51. 급식위생	0.694	0.386	0.631
52. 건강	0.707	0.223	0.549
53. 위생	0.697	0.421	0.663
54. 적응지도	0.650	0.478	0.651
55. 아동학대 대처	0.700	0.336	0.603
56. 사고 예방과 긴급 사태대비	0.607	0.497	0.615
57. 차량운행	0.415	0.712	0.379
58. 보험가입	0.217	0.801	0.689
59. 의약품 관리 및 보관	0.289	0.833	0.778
60. 비상연락	0.282	0.826	0.762
61. 보호자의 사전 동의	0.410	0.708	0.669
고유치	8.105	1.242
설명률	36.780	29.983
누가율	36.780	66.762

‘영양․건강ㆍ안전 관리’ 영역에 대한 요인 분석 결과는 <표Ⅳ-4>에서 보는 바와 같이 두 개의 요인으로 추출되었다. 요인 1은 전체 변량의 36.8%를 차지하며 문항 48-56으로 구성되며, ‘영양․건강관리’로 명명되어진다. 요인 2는 전체 변량의 30%를 차지하며 문항 57-61로 구성되며 설문지에서 분류한 바와 같이 ‘안전관리’로 명명되어질 수 있다. 설문 작성시 영양관리와 건강관리 을 따로 하여 조사하였으나, 분석결과 두 개의 하위영역이 합쳐진 것으로 나타나 영양․건강관리 영역으로 명명하였다.

‘운영관리’ 영역의 문항에 대한 요인분석에서 <표Ⅳ-5>에서 나타난 바와 같이 두 개 요인이 추출되었다. 요인 1은 전체 설명 변량의 41.1%를 차지하며 문항 62-65로 구성된다. 이 요인은 ‘재정․사무’ 관리로 명명된다. 요인 2는 전체 변량의 32.8%를 차지하며 문항 66-70으로 구성되며 ‘인사관리 및 운영’으로 명명된다. 설문지 작성시에 재정․사무․인사관리는 재정․사무 관리, 인사관리 및 운영으로 나누어져 추출되었음을 알 수 있다.

<표Ⅳ-5> 운영관리 영역에 대한 타당도

요인 문항	1	2	공통성
62. 운영위원회	0.846	0.134	0.733
63. 예산편성	0.857	0.258	0.800
64. 예산집행	0.840	0.303	0.797
65. 사무관리	0.774	0.378	0.742
66. 교직원의 자격	0.061	0.774	0.603
67. 근무여건	0.385	0.761	0.727
68. 교직원 전문성 향상 노력	0.322	0.825	0.785
69. 장･단기 발전계획의 유무	0.580	0.632	0.735
70. 운영실태평가	0.593	0.611	0.725
고유치	5.570	1.076
설명률	41.063	32.784
누가율	41.096	73.847

<표Ⅳ-6> 같이 ‘지원체계’ 영역의 문항에 대한 요인분석에서 한 개 요인으로 추출되었다. 설문지 작성 시에 가족서비스, 사회적 자원으로 두 가지 기준으로 나누어졌으나, 요인분석 결과 ‘지원 체계’라는 하나의 요인으로 추출되었다. 이는 사회적 자원 차원과 가족서비스 차원에서 복지를 지원하는 프로그램을 마련한 유아교육･보육기관이 많지 않기 때문에 유아교육․보육기관은 사회적 자원 차원과 가족서비스 차원을 하나의 지원체계로 볼 수 있다.

<표Ⅳ-6> 지원체계 영역에 대한 타당도

요인 문항	1	공통성
71. 부모교육프로그램	0.832	0.693
72. 부모참여프로그램	0.868	0.753
73. 가족지원프로그램	0.885	0.784
74. 프로그램의 만족도	0.882	0.778
75. 지역사회자원의 활용	0.909	0.827
76. 사회봉사	0.895	0.801
77. 타 유아교육･보육기관과의 협력	0.875	0.766
78. 전산망구축 및 활용	0.873	0.763
고유치	6.164
설명률	77.049

유아교육ㆍ보육기관 평가인정제 다섯 개 영역에 대한 구인타당도 분석 결과는 다음과 같다. ‘시설․설비’ 영역에서는 건물의 위치 및 구조, 실내․외 시설, 기타 시설 및 설비의 세 개의 하위 영역으로 나타났다. 이는 실내시설과 실외시설의 하위 평가준거의 상호 중복성이 반영된 결과로 보인다. ‘교육과정’ 영역은 교육과정 및 내용, 교육 방법의 두 개의 하위영역으로 구성되었다. 이는 교육목표 설정ㆍ내용선정ㆍ조직ㆍ교육평가가 상호 독립영역이지만 순환적으로 연계되어 있는 현실을 반영한 것을 보인다. ‘영양․건강․안전관리’ 영역은 영양․건강관리, 안전 관리의 두 개의 하위 영역으로 구분되었다. 이는 영양관리 영역과 건강관리 영역의 하위 구성내용의 상호관련성이 작용된 것으로 보인다. ‘운영 관리’ 영역은 재정․사무 관리, 인사관리 및 운영의 두 개의 하위 영역으로 나타났다. 이는 두 요인이 운영관리에 있어 가장 중요한 핵심요인이라는 현장의 인식이 반영된 것으로 보인다. ‘지원체계’ 영역은 하나의 요인인 지원체계의 영역으로 분석되었다. 이는 두 영역의 하위준거인 가족지원프로그램, 학부모 만족도, 사회봉사 지역사회 자원 활용 등의 구성내용이 활동대상과 적용범위에 있어서 다소 중복된 결과가 반영된 것으로 보인다.

2. 평가인정 준거에 대한 기관별 인식분석

설립주체별로 각 영역별 평균과 표준편차를 비교하면 다음과 같다. <표Ⅳ-7>에서 보는 바와 같이 유아교육․보육기관 평가제의 평가기준에 대한 전체 평균 결과, 총 78문항에 대한 총점 평균이 4.34로 응답자들이 타당하다에 주로 평정한 것을 알 수 있다. 하위 영역별로 보면 ‘영양․건강․안전’관리 평가영역의 안전관리의 평점이 4.52로 가장 높게 평정되었으며, ‘지원체계’의 평점이 4.18로 상대적으로 가장 낮게 평정되었다. 이로써 대부분의 유아교육․보육기관에 근무하는 응답자들이 유아에게 안전한 환경을 제공하는 일이 중요하다고 생각하고 있음을 알 수 있다.

유아 교육기관과 보육기관으로 구분하여 평균을 비교하여 보면, 유아교육기관의 점수가 4.43으로 보육기관의 점수인 4.25보다 더 높게 나타났으며, 통계적으로 볼 때 의미 있는 차이를 보였다([eqn: t]=4.56, [eqn: p]<0.05). 또한 영양․건강관리에서만 교육기관과 보육기관에 통계적으로 유의한 차가 나타나지 않았고, 다른 하위 영역에서는 통계적으로 유의한 차가 있음을 알 수 있다. 이는 교육기관 근무 교원들이 보육기관에 속한 교원들보다 상기된 영역 등의 평가준거가 더 중요하게 여기고 있음을 시사한다.

<표Ⅳ-7> 유아 교육․보육 기관의 영역별 평균

평가영역	하위 영역	평균(표준편차)			[eqn: t]
		교육 기관 (n=398)	보육 기관 (n=370)	전체 (n=768)
시설․ 설비	건물의 위치 및 구조	4.44 (0.56)	4.29 (0.64)	4.37 (0.60)	3.53*
	실내․외 시설	4.40 (0.53)	4.18 (0.64)	4.29 (0.60)	5.15*
	기타 시설 및 설비	4.44 (0.51)	4.33 (0.58)	4.39 (0.55)	2.91*
교육과정	과정 및 방법	4.38 (0.52)	4.21 (0.59)	4.30 (0.56)	4.35*
	내용	4.47 (0.55)	4.29 (0.62)	4.38 (0.59)	4.44*
영양․ 건강 ․ 안전관리	영양․건강관리	4.42 (0.53)	4.35 (0.56)	4.38 (0.55)	1.75
	안전관리	4.57 (0.52)	4.45 (0.58)	4.52 (0.55)	2.92*
운영관리	재정․사무관리	4.31 (0.66)	4.18 (0.72)	4.25 (0.69)	2.61*
	인사관리 및 운영	4.53 (0.52)	4.38 (0.61)	4.46 (0.57)	3.61*
지원체계	지원체계	4.25 (0.68)	4.10 (0.72)	4.18 (0.70)	2.93*
전 체		4.43 (0.47)	4.25 (0.57)	4.34 (0.52)	4.56*

* [eqn: p]<0.05

가. 시설․설비 영역

‘시설․설비’ 영역을 유아교육기관과 보육기관의 국․공립 및 사립으로 나누어 분석한 결과 건물위치 및 시설 영역, 실내․외 시설 영역, 기타 시설 및 설비 영역에서 사립 유아교육기관의 평점 점수가 가장 높게 나타남을 알 수 있다.

<표Ⅳ-8> 시설․설비 영역별 평균과 표준 편차

영 역	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․ 공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․ 공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
건물의 위치 및 구조	4.40 (0.55)	4.46 (0.56)	-0.91	4.01 (0.72)	4.34 (0.61)	-3.27*	4.37 (0.60)
실내․ 외 시설	4.37 (0.56)	4.4 (0.52)	-0.69	4.08 (0.66)	4.20 (0.64)	-1.27	4.29 (0.60)
기타 시설 및 설비	4.40 (0.55)	4.46 (0.49)	-1.00	4.17 (0.62)	4.36 (0.57)	-2.25*	4.39 (0.55)
전 체	4.39 (0.50)	4.44 (0.45)	-1.01	4.10 (0.61)	4.28 (0.56)	-2.25*	4.34 (0.52)

* [eqn: p]<0.05

이는 사립 유아교육기관이 신 주거 단지에 주로 개원되어 있으며, 최신의 시설 구축과 설비 구비가 원아모집에 중요한 유인요인이라는 현장인식이 반영된 결과로 보인다. <표Ⅳ-8>과 <표Ⅳ-9>에서 제시한 바와 같이 ‘시설․설비’에 대한 평가 결과는 총 22문항에 대한 전체 평균이 4.34로서 타당하다에 주로 평정되었다.

<표Ⅳ-9> 시설․설비 영역의 문항별 평균과

표준편차

문 항	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
1. 건물의 위치	4.41 (0.64)	4.43 (0.73)	-0.21	4.05 (0.78)	4.36 (0.72)	-2.91*	4.37 (0.72)
2. 건물의 법정 기준	4.42 (0.64)	4.42 (0.64)	0.00	4.03 (0.77)	4.29 (0.70)	-2.57*	4.34 (0.68)
3. 건물의 실내 구조	4.35 (0.69)	4.46 (0.67)	-1.45	3.93 (0.86)	4.30 (0.74)	-3.46*	4.34 (0.73)
4. 출입구의 위치	4.44 (0.60)	4.57 (0.62)	-1.88	4.03 (0.88)	4.42 (0.67)	-3.78*	4.45 (0.67)
5. 교실 공간구성	4.41 (0.67)	4.46 (0.66)	-0.69	4.05 (0.83)	4.15 (0.78)	-0.91	4.30 (0.74)
6. 교재･ 교구의 구비 정도	4.30 (0.75)	4.42 (0.67)	-1.46	3.98 (0.85)	4.15 (0.77)	-1.53	4.26 (0.75)
7. 급식시설 및 설비	4.42 (0.71)	4.46 (0.69)	-0.49	4.23 (0.78)	4.31 (0.74)	-0.80	4.38 (0.73)
8. 화장실	4.46 (0.67)	4.48 (0.64)	-0.28	4.21 (0.72)	4.26 (0.76)	-0.46	4.36 (0.71)
9. 교직원 시설	4.29 (0.72)	4.36 (0.73)	-0.77	4.02 (0.81)	4.13 (0.82)	-0.98	4.23 (0.78)
10. 기타 시설	4.31 (0.71)	4.32 (0.73)	-0.07	4.03 (0.77)	4.13 (0.81)	-0.85	4.22 (0.77)
11. 시설 및 자료관리	4.35 (0.68)	4.36 (0.69)	-0.16	4.11 (0.84)	4.21 (0.72)	-1.03	4.28 (0.72)
12. 놀이터 공간 구성	4.42 (0.68)	4.51 (0.67)	-1.17	4.17 (0.90)	4.31 (0.72)	-1.10	4.39 (0.72)
13. 놀이 시설의 구비 정도	4.37 (0.72)	4.39 (0.70)	-0.33	3.98 (0.93)	4.10 (0.80)	-0.96	4.24 (0.78)
14. 시설 및 자료관리	4.38 (0.70)	4.42 (0.68)	-0.44	4.07 (0.82)	4.23 (0.75)	-1.50	4.31 (0.73)
15. 계단 및 난간시설	4.39 (0.72)	4.50 (0.67)	-1.40	4.12 (0.78)	4.30 (0.76)	-1.59	4.37 (0.73)
16. 가스 및 전기시설의 관리	4.46 (0.68)	4.54 (0.63)	-1.06	4.29 (0.68)	4.41 (0.67)	-1.20	4.46 (0.66)
17. 냉･난방시설	4.44 (0.68)	4.46 (0.66)	-0.33	4.22 (0.68)	4.43 (0.67)	-2.18*	4.43 (0.67)
18. 비상구 및 대피 시설	4.42 (0.67)	4.49 (0.66)	-0.92	4.11 (0.82)	4.35 (0.73)	-2.25*	4.39 (0.71)
19. 채광 및 조명시설	4.43 (0.65)	4.54 (0.61)	-1.59	4.24 (0.73)	4.43 (0.68)	-1.89	4.45 (0.66)
20. 환기 및 공기정화시설	4.45 (0.68)	4.47 (0.66)	-0.34	4.14 (0.78)	4.38 (0.71)	-2.31*	4.40 (0.70)
21. 낮잠시설의 관리	4.21 (0.74)	4.14 (0.84)	0.72	4.03 (0.82)	4.19 (0.80)	-1.36	4.16 (0.81)
22. 급수시 설･오물의 관리	4.41 (0.67)	4.51 (0.63)	-1.35	4.18 (0.78)	4.37 (0.68)	-1.93	4.41 (0.67)
전 체	4.39 (0.50)	4.44 (0.45)	-1.01	4.10 (0.61)	4.28 (0.56)	-2.25*	4.34 (0.52)

* [eqn: p]<0.05

유아교육기관은 문항별로 보면, 국․공립기관은 화장실과 가스 및 전기시설의 관리 문항에서 평점이 4.46으로 가장 높고 낮잠시설의 관리 문항에서 4.21로 가장 낮게 평정되었다.

<표Ⅳ-9>에 제시된 바와 같이 영역별로는 국․공립 기관과 사립기관 모두 기타 시설 및 설비 영역에서 가장 높은 평점을 보였다. 건물의 위치 및 구조, 기타 시설 및 설비 영역에 있어서 국․공립 기관과 사립기관에 통계적으로 유의한 차가 있음을 알 수 있다([eqn: p]<0.05).

전체적인 ‘시설․설비’ 영역에 있어서도 국․공립 보육기관이 사립 보육기관에 비해 시설 및 설비를 높게 평정하지 않은 것으로 나타났다. 이는 사립 보육기관이 시설투자를 강화하고 있는 반면에 국공립 보육기관 시설은 노후화 되어 있는 원인을 반영한다고 볼 수 있다. 따라서 국․공립 보육기관의 ‘시설 및 설비’에 대한 보강이 필요하다는 추론이 가능하다.

나. 교육과정 영역

<표Ⅳ-10>과 <표Ⅳ-11>에서 제시한 바와 같이, 전체적으로 ‘교육과정’ 영역에 대한 평가 결과는 총 25문항에 대한 총점 평균이 4.33으로 타당하다와 매우 타당하다에 주로 평정되었다. 유아교육기관은 국․공립 평점 4.34 보다 사립의 평균이 4.45로 더 높게 나타났으며, 교육 내용 영역의 경우 국․공립과 사립기관 간에 통계적으로 유의한 차가 있음을 알 수 있다([eqn: t]=-2.74, [eqn: p]<0.05).

<표Ⅳ-10> 교육과정 영역별 평균과 표준 편차

영역	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
교육과정 및 평가	4.33 (0.57)	4.40 (0.49)	-1.16	4.11 (0.58)	4.23 (0.59)	-1.39	4.30 (0.56)
교육 내용	4.34 (0.62)	4.52 (0.51)	-2.74*	4.13 (0.65)	4.31 (0.61)	-2.08*	4.38 (0.59)
전 체	4.34 (0.57)	4.45 (0.47)	-1.81	4.12 (0.59)	4.26 (0.58)	-1.67	4.33 (0.55)

* [eqn: p]<0.05

<표Ⅳ-11> ‘교육과정’ 영역을 문항별로 보면, 교육기관은 전문기관과의 협력,  특수아의 요구 반영도 문항은 국․공립기관의 평균이 사립보다 높지만 나머지 문항의 평점은 사립이 더 높은 것을 알 수 있다.

〈표Ⅳ-11〉교육과정 영역의 문항별 평균과 표준             편차

문항	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
23. 교육목적 의 적절성	4.41 (0.64)	4.52 (0.60)	-1.56	4.28 (0.64)	4.32 (0.68)	-0.43	4.40 (0.65)
24. 교육목적 의 인지도	4.34 (0.73)	4.38 (0.69)	-0.49	4.14 (0.74)	4.19 (0.72)	-0.53	4.28 (0.72)
25. 유아에 대 한 정보수 집과 활용	4.32 (0.73)	4.43 (0.67)	-1.41	4.14 (0.71)	4.22 (0.73)	-0.83	4.31 (0.71)
26. 유아평가	4.25 (0.79)	4.35 (0.73)	-1.23	4.05 (0.78)	4.19 (0.74)	-1.32	4.25 (0.75)
27. 전문기관 과의 협력	4.22 (0.79)	4.14 (0.82)	0.89	3.93 (0.81)	4.05 (0.84)	-1.00	4.10 (0.83)
28. 장･단기 교육계획 의 유무	4.41 (0.65)	4.59 (0.60)	-2.62*	4.47 (0.71)	4.46 (0.61)	0.12	4.50 (0.63)
29. 교육과정 의 통합성	4.45 (0.63)	4.58 (0.58)	-2.00*	4.26 (0.74)	4.30 (0.69)	-0.39	4.42 (0.66)
30. 가족 및 지역사회 의 요구 반영도	4.31 (0.72)	4.38 (0.66)	-0.95	4.02 (0.81)	4.20 (0.72)	-1.77	4.27 (0.71)
31. 특수아의 요구 반영도	4.28 (0.76)	4.09 (0.87)	1.95	3.93 (0.84)	3.96 (0.87)	-0.28	4.06 (0.86)
32. 건강생활	4.37 (0.70)	4.47 (0.65)	-1.39	4.16 (0.83)	4.33 (0.70)	-1.53	4.38 (0.70)
33. 사회생활	4.34 (0.72)	4.51 (0.60)	-2.24*	4.12 (0.77)	4.37 (0.69)	-2.43*	4.40 (0.68)
34. 표현생활	4.35 (0.72)	4.49 (0.63)	-1.83	4.09 (0.73)	4.35 (0.70)	-2.62*	4.38 (0.68)
35. 언어생활	4.46 (0.58)	4.49 (0.62)	-0.42	4.21 (0.72)	4.30 (0.72)	-0.92	4.39 (0.67)
36. 탐구생활	4.30 (0.77)	4.45 (0.65)	-1.98*	4.14 (0.74)	4.22 (0.76)	-0.77	4.31 (0.73)
37. 일과	4.42 (0.67)	4.50 (0.61)	-1.20	4.12 (0.71)	4.23 (0.73)	-1.07	4.35 (0.69)
38. 교사의 기본자세	4.38 (0.70)	4.62 (0.61)	-3.27*	4.32 (0.69)	4.47 (0.66)	-1.66	4.50 (0.66)
39. 교사의 언어	4.33 (0.70)	4.59 (0.62)	-3.39*	4.07 (0.78)	4.37 (0.70)	-2.92*	4.42 (0.69)
40. 교사 상 호작용 방법	4.37 (0.69)	4.58 (0.59)	-2.85*	4.19 (0.71)	4.36 (0.69)	-1.74	4.43 (0.67)
41. 자유놀이 의 개별성	4.36 (0.70)	4.49 (0.64)	-1.77	4.19 (0.74)	4.29 (0.72)	-0.95	4.36 (0.69)
42. 자유놀이 의 적합성	4.33 (0.73)	4.50 (0.62)	-2.20*	4.04 (0.82)	4.27 (0.72)	-2.18*	4.35 (0.70)
43. 자유놀이 지도	4.29 (0.69)	4.52 (0.64)	-3.16	4.05 (0.78)	4.27 (0.71)	-2.11*	4.35 (0.70)
44. 집단활동	4.28 (0.75)	4.45 (0.68)	-2.18*	4.10 (0.77)	4.26 (0.76)	-1.40	4.32 (0.74)
45. 교육과정 평가	4.30 (0.72)	4.35 (0.72)	-0.57	3.97 (0.84)	4.10 (0.80)	-1.16	4.21 (0.78)
46. 교육과정 만족도	4.24 (0.70)	4.33 (0.71)	-1.06	3.98 (0.78)	4.13 (0.77)	-1.32	4.21 (0.75)
47. 평가결과 의 활용도	4.29 (0.72)	4.35 (0.72)	-0.68	4.00 (0.80)	4.17 (0.78)	-1.52	4.24 (0.76)
전 체	4.34 (0.57)	4.45 (0.47)	-1.81	4.12 (0.59)	4.26 (0.58)	-1.67	4.33 (0.55)

* [eqn: p]<0.05

국․공립의 경우 언어생활에서 4.46으로 가장 높게 평정되었고, 전문기관과의 협력 문항에서 4.22로 가장 낮게 평정됨을 알 수 있다.

전반적으로 교육기관과 보육기관에서 특수아의 요구 반영도 문항의 점수가 타 평가문항의 점수보다 비교적 낮은 것으로 나타났다. 이는 특수아동에 대한 정책적 지원과 물리적 환경의 구비가 다소 부족한 현실을 반영하는 것으로 판단된다.

다. 영양․건강․안전 관리 영역

<표Ⅳ-12>와 <표Ⅳ-13>에 제시한 바와 같이, 전체적으로 ‘영양․건강․안전관리’ 영역에 대한 평가 결과는 총 14문항에 대한 총점 평균이 4.43으로 매우 높음을 알 수 있다. 전체 영역에서는 사립교육기관의 평점 4.51로 더 높게 나타났다. 영역에서 유아교육기관은 안전관리 영역이 높게 평정되었고, 국․공립 평점은 4.46이고 사립은 4.61로 나타나 설립별 주체에 따라 응답에 통계적으로 유의한 차이가 있는 것으로 나타났다([eqn: t]=-2.49, [eqn: p]<0.05). 보육기관 역시 안전관리 영역에서 영양․건강관리 영역보다 높게 평정되었다. 그리고 영양․건강관리 영역의 경우 국․공립 평점은 4.21이고 사립평점 4.37로서 통계적으로 유의한 차이가 나타났다([eqn: t]=-2.04,[eqn: p]<0.05 ). 전체적으로는 사립 교육기관의 안전관리가 가장 높게 평정 되었다.

<표Ⅳ-12> 영양․건강․안전관리 영역의 평균과

표준편차

영역	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
영양․건강 관리	4.35 (0.57)	4.44 (0.52)	-1.63	4.21 (0.59)	4.37 (0.56)	-2.04*	4.38 (0.55)
안전 관리	4.46 (0.56)	4.61 (0.50)	-2.49*	4.36 (0.67)	4.47 (0.56)	-1.21	4.52 (0.55)
전체	4.39 (0.53)	4.51 (0.47)	-2.09*	4.26 (0.57)	4.41 (0.53)	-1.91	4.43 (0.51)

* [eqn: p]<0.05

<표Ⅳ-13> ‘영양․건강․안전관리’ 영역의 문항별로 교육기관을 보면, 국․공립과 사립 모두 보험가입 평점이 4.57과 4.70으로 가장 높게 나타났으며, 국․공립의 경우 아동학대 대처 문항의 평점이 4.21로 상대적으로 가장 낮고, 사립의 경우는 급식계획 문항의 평점이 4.34로 가장 낮게 나타났다. 급식위생, 적응지도, 의약품 관리 및 보관, 보호자의 사전 동의 문항에서는 국․공립과 사립에 통계적으로 유의한 차가 있음을 알 수 있다([eqn: p]<0.05).

<표Ⅳ-13> 영양․건강․안전관리 영역의 문항별

평균과 표준편차

문항	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
48. 급식계획	4.25 (0.74)	4.34 (0.70)	-1.09	4.19 (0.78)	4.36 (0.70)	-1.63	4.32 (0.71)
49. 간식	4.38 (0.67)	4.47 (0.66)	-1.10	4.28 (0.72)	4.40 (0.70)	-1.22	4.41 (0.68)
50. 중식	4.41 (0.64)	4.49 (0.66)	-1.03	4.19 (0.78)	4.44 (0.66)	-2.52*	4.43 (0.67)
51. 급식위생	4.44 (0.64)	4.58 (0.61)	-2.08*	4.37 (0.70)	4.46 (0.63)	-1.04	4.50 (0.63)
52. 건강	4.37 (0.64)	4.35 (0.79)	0.17	4.25 (0.74)	4.42 (0.69)	-1.69	4.37 (0.73)
53. 위생	4.36 (0.70)	4.48 (0.64)	-1.71	4.26 (0.72)	4.46 (0.62)	-2.20*	4.44 (0.65)
54. 적응지도	4.33 (0.69)	4.51 (0.64)	-2.43*	4.31 (0.71)	4.36 (0.70)	-0.50	4.41 (0.68)
55.아동학대 대처	4.21 (0.81)	4.36 (0.72)	-1.91	4.02 (0.81)	4.25 (0.76)	-2.10*	4.27 (0.76)
56. 사고 예방 과 긴급 사태대비	4.39 (0.70)	4.44 (0.67)	-0.68	4.05 (0.80)	4.23 (0.72)	-1.73	4.32 (0.71)
57. 차량운행	4.45 (0.67)	4.57 (0.60)	-1.75	4.26 (0.79)	4.38 (0.67)	-1.06	4.45 (0.66)
58. 보험가입	4.57 (0.63)	4.70 (0.52)	-1.92	4.47 (0.73)	4.55 (0.63)	-0.96	4.60 (0.61)
59. 의약품 관 리 및 보관	4.50 (0.64)	4.65 (0.57)	-2.11*	4.38 (0.75)	4.51 (0.63)	-1.28	4.55 (0.62)
60. 비상연락	4.51 (0.66)	4.64 (0.58)	-1.90	4.40 (0.75)	4.51 (0.66)	-1.08	4.55 (0.64)
61.보호자의 사전동의	4.29 (0.75)	4.53 (0.68)	-3.05*	4.29 (0.80)	4.41 (0.73)	-1.11	4.43 (0.72)
전 체	4.39 (0.53)	4.51 (0.47)	-2.09*	4.26 (0.57)	4.41 (0.53)	-1.91	4.43 (0.51)

* [eqn: p]<0.05

교육기관과 마찬가지로 보육기관의 국․공립과 사립 모두 보험가입 문항이 4.47과 4.55로 높게 평정되었으며, 국․공립은 아동학대 대처 문항이 4.02로 사립은 사고예방과 긴급사태 대비 문항이 4.23으로 가장 낮게 평정되었다. 중식, 위생, 아동학대 대처 문항에는 보육기관의 국․공립과 사립에 통계적으로 유의한 차가 있는 것으로 분석되었다([eqn: p<0.05]).

전반적으로 보험 가입 문항이 유아교육․보육기관의 설립주체에 상관없이 타당도 평가준거로서 가장 높게 평정되었다. ‘영양․건강․안전관리’ 영역은 대체적으로 사립교육기관이 다른 기관보다 중요성을 높게 인지하고 있음을 볼 수 있다.

라. 운영관리 영역

<표Ⅳ-14>와 <표Ⅳ-15>에서 제시한 바와 같이, 전체적으로 ‘운영관리’에 대한 평가 결과는 총 아홉 문항에 대한 총점 평균이 4.36으로 타당하다와 매우 타당하다에 주로 평정되었다. 유아교육기관은 국․공립, 사립기관 모두 인사관리 및 운영 영역의 평점이 더 높은 것으로 나타났다. 그러나 운영관리의 영역에서는 인사관리 및 운영의 경우 국․공립 교육기관이 4.43점인 것에 비해 사립 교육기관은 4.56점으로 사립 교육기관의 인사관리 및 운영 영역이 높은 점수를 보였으며, 인사관리 및 운영 영역에 있어서 두 기관에 통계적으로 유의한 차가 있음을 알 수 있다([eqn: t]=-2.34, [eqn: p]<0.05).

<표Ⅳ-14> 운영 관리 영역별 평균과 표준편차

영역	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	[eqn: t]	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	[eqn: t]
재정․사무 관리	4.28 (0.72)	4.32 (0.63)	-0.46	4.10 (0.79)	4.19 (0.70)	-0.87	4.25 (0.69)
인사관리 및 운영	4.43 (0.54)	4.56 (0.51)	-2.34*	4.21 (0.68)	4.41 (0.59)	-2.26*	4.46 (0.57)
전체	4.37 (0.58)	4.46 (0.50)	-1.49	4.16 (0.68)	4.31 (0.60)	-1.51	4.36 (0.57)

* [eqn: p]<0.05

<표Ⅳ-15> ‘운영 관리’ 영역의 문항별로 교육기관을 보면 국․공립과 사립 모두 교직원의 자격 문항의 평점이 4.62와 4.77로 높음을 알 수 있으며, 운영위원회의 평점이 4.25와 4.24로 가장 낮게 평정되었다. 이러한 점수는 높은 평정 결과이지만 다른 평정 항목에 비하여 상대적으로 낮게 나타난 것은 학부모나 지역사회의 유아교육ㆍ보육기관 운영참여에 대한 교육현장의 거부감이 다소 반영된 것으로 보인다. 그리고 사무관리, 교직원의 자격, 교직원 전문성 향상 노력 문항에서는 국․공립과 사립의 평점에 통계적으로 유의한 차가 있는 것으로 나타났다([eqn: p]<0.05). 유아 보육기관을 보면 교직원의 자격이 4.48과 4.64로 가장 높게 평정되었고, 국․공립은 운영위원회의 평점이 4.07, 사립은 예산편성 문항의 평점이 4.14로 가장 낮았다. 그리고 근무여건 문항에 대해서 국․공립과 사립에는 통계적으로 유의한 차가 있는 것으로 나타났다. 교직원의 자격 문항은 모든 근무지에서 높게 평정되었다. 이는 많은 유아 교육․보육 기관들이 해당 교원자격증을 소지하고 있는 사람을 교직원으로 채용하고 있는데서 연유한다고 볼 수 있다. 운영위원회 문항을 살펴보면, 국․공립 유아교육기관은 4.25, 사립 유아교육기관은 4.24, 국․공립 보육기관은 4.07, 사립 보육기관은 4.17로 낮게 평정된 것을 알 수 있다. 이러한 평정점수는 다른 평가준거항목의 평점점수보다 상대적으로 낮다고 볼 수 있다. 그러나 타당하다 이상으로 평정되어 기관운영에 있어서 운영위원회의의 교육적 중요성에 대하여 관련당사자 모두가 긍정적으로 인식하고 있음을 보여준다.

<표Ⅳ-15> 운영 관리 영역의 문항별 평균과 표             준 편차

문항	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	[eqn: t]	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	[eqn: t]
62. 운영위원회	4.25 (0.78)	4.24 (0.80)	0.14	4.07 (0.84)	4.17 (0.85)	-0.86	4.20 (0.82)
63. 예산편성	4.28 (0.76)	4.26 (0.77)	0.17	4.09 (0.88)	4.14 (0.79)	-0.47	4.20 (0.79)
64. 예산집행	4.34 (0.74)	4.35 (0.74)	-0.08	4.12 (0.84)	4.19 (0.77)	-0.64	4.27 (0.76)
65. 사무관리	4.27 (0.76)	4.43 (0.69)	-2.05*	4.14 (0.85)	4.27 (0.78)	-1.14	4.32 (0.75)
66. 교직원의 자격	4.62 (0.56)	4.77 (0.50)	-2.54*	4.48 (0.78)	4.64 (0.59)	-1.47	4.67 (0.58)
67. 근무여건	4.48 (0.62)	4.54 (0.65)	-0.79	4.10 (0.85)	4.38 (0.74)	-2.56*	4.43 (0.71)
68. 교직원 전문 성 향상 노력	4.39 (0.69)	4.60 (0.58)	-2.84*	4.26 (0.83)	4.44 (0.69)	-1.59	4.48 (0.67)
69. 장･단기 발 전 계획의 유무	4.32 (0.77)	4.48 (0.67)	-1.94	4.09 (0.80)	4.29 (0.73)	-1.87	4.35 (0.73)
70. 운영실태평가	4.34 (0.71)	4.45 (0.67)	-1.47	4.14 (0.83)	4.30 (0.73)	-1.50	4.35 (0.72)
전체	4.37 (0.58)	4.46 (0.50)	-1.49	4.16 (0.68)	4.31 (0.60)	-1.51	4.36 (0.57)

* [eqn: p]<0.05

마. 지원체계 영역

전체적으로 ‘지원체계’에 대한 평가결과는 총 여덟 문항에 대한 총점 평균이 4.18로 타당하다로 주로 평정되었다(<표Ⅳ-16>, <표Ⅳ-17>참조).

<표Ⅳ-16> 지원체계 영역의 평균과 표준편차

영역	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
지원체계	4.16 (0.75)	4.28 (0.65)	-1.58	4.01 (0.72)	4.11 (0.72)	-1.01	4.18 (0.70)

<표Ⅳ-17> 지원체계 영역의 문항별 평균과 표준             편차

문항	평균(표준편차)						전체
	교육기관			보육기관
	국․공립 (n=112)	사립 (n=286)	t	국․공립 (n=58)	사립 (n=312)	t
71. 부모교육프로그램	4.22 (0.77)	4.42 (0.68)	-2.54*	4.03 (0.86)	4.22 (0.75)	-1.70	4.28 (0.75)
72. 부모참여프로그램	4.14 (0.83)	4.29 (0.76)	-1.74	4.05 (0.83)	4.10 (0.79)	-0.45	4.17 (0.79)
73. 가족지원프로그램	4.10 (0.84)	4.22 (0.80)	-1.35	3.97 (0.82)	4.04 (0.82)	-0.67	4.11 (0.82)
74. 프로그램의 만족도	4.09 (0.86)	4.26 (0.79)	-1.88	3.98 (0.83)	4.05 (0.83)	-0.61	4.13 (0.82)
75. 지역사회자원의 활용	4.19 (0.82)	4.27 (0.78)	-0.89	3.98 (0.87)	4.13 (0.81)	-1.30	4.18 (0.81)
76. 사회봉사	4.19 (0.83)	4.25 (0.78)	-0.72	3.98 (0.81)	4.09 (0.81)	-0.93	4.16 (0.81)
77. 타 유아교육･보육기관 과의 협력	4.17 (0.80)	4.28 (0.77)	-1.27	4.05 (0.85)	4.13 (0.81)	-0.68	4.19 (0.80)
78. 전산망구축 및 활용	4.17 (0.80)	4.29 (0.80)	-1.32	4.03 (0.84)	4.14 (0.81)	-0.89	4.19 (0.81)
전체	4.16 (0.75)	4.28 (0.65)	-1.58	4.01 (0.72)	4.11 (0.72)	-1.01	4.18 (0.70)

<표Ⅳ-17>에서와 같이 가족지원 프로그램, 프로그램의 만족도, 사회봉사 등에서 평점이 낮게 나타나 이를 뒷받침해 주고 있다. 문항별로 살펴보면 유아보육기관(국․공립)에서만 부모참여프로그램, 타 유아교육․보육기관과의 협력 문항의 평점이 높게 나타났다. 이는 국․공립 유아교육 기관에 한해서는 상호연계망이 형성되어 상호 협력 체제를 갖추고 있으나, 다른 기관에서는 연계망 구축이 아직 상대적으로 미비한 실정이 반영되었다고 볼 수 있다. 교육기관 국․공립에서 4.22, 사립에서 4.42, 보육기관 사립에서 4.22로 부모교육 프로그램 문항에서 높은 평정을 보였다. 이로써 학부모를 대상으로 자녀교육이나 부모참여 교육프로그램에 대한 인식이 아주 긍정적임을 알 수 있다.

설립주체별로 각 영역별 평균과 표준편차를 요약하면, 유아교육ㆍ보육기관 평가인정 도구의 다섯 개 영역 총 78 준거문항에 대하여 인식조사를 실시 한 결과 전체평균이 4.34로 나타나 대부분의 문항이 타당한 것으로 평정되었다. 설립 주체별로 다섯 개 영역에 대한 전체 평균을 확인하면 사립기관이 국공립기관보다 훨씬 높게 평정되었다. 이는 사립기관이 시장경제 원리에 입각하여 있기 때문에 더욱 수요자 중심 교육의 구현에 매진하고 있다고 해석할 수 있다. 영역별 주요 특징을 살펴보면 다음과 같다. 다섯 개 영역 중 ‘영양ㆍ건강ㆍ안전관리’ 영역이 평균 4.45로 가장 높게 평정되었다. 이는 모든 유아교육․보육기관이 위생적 환경과 유아안전을 무엇보다 중요하게 인식하고 있음을 나타낸다. 반면에 ‘지원체계’ 영역은 전체평균 4.18로 상대적으로 가장 낮게 평정되었다. 이는 유아교육․보육기관이 아직까지 지역사회의 물적ㆍ인적 자원 활용이나 가족봉사 프로그램 개발에 있어서 체계적 노력을 기울여야 한다고 해석할 수 있다.

각 영역에 해당하는 문항별 주요 특징을 살펴보면, ‘시설ㆍ설비’ 영역에서는 가스ㆍ전기시설 관리, 출입구 위치, 냉ㆍ난방시설 구비 항목의 각 평균아 4.46, 4.45, 4.43으로 가장 높게 평정되어 유아교육ㆍ보육기관 모두 유아안전 관리를 강조하고 있음을 알 수 있다. 이 중 냉․난방 시설에 대한 사립 기관의 평점은 4.45로서 국ㆍ공립기관 평점 4.33보다 높은 것으로 나타났다. 이는 사립기관의 교육환경 구축에 대한 관심이 경쟁력 제고 등의 이유로 국공립 기관 보다 높을 수 있음을 예시한다.

‘교육과정’ 영역에서는 교사의 기본자세가 전체 평균 4.50으로 가장 높게 나타나 유아교육ㆍ보육기관 모두 올바른 교사상을 중요하게 인식하고 있음을 알 수 있다. 제일 낮게 평정된 준거항목은 특수아의 요구 반영도로서 전체평균은 4.06을 나타났다. 이 준거항목에 대한 보육기관의 평균은 3.95인데 반하여 유아교육기관의 평균은 4.19이고, 이 중 국․공립기관은 4.28로 제일 높게 평정되었다. 이는 보육기관 보다는 유아교육기관이, 특히 국․공립기관이 병설유치원 운영 등으로 인하여 특수교육에 대한 인식이 상대적으로 높다고 볼 수 있다. 설립 주체별 차이가 나타난 준거항목 중 특징적 내용은 교사의 언어 항목이다. 국․공립 유아ㆍ보육기관 평균이 4.2인데 반하여 사립유아ㆍ보육기관 평균은 4.48로 나타났다. 이는 사립기관의 교직원이 좀더 아동 배려적인 언어를 사용하고 있음을 의미한다. 따라서 국․공립 기관 교직원은 언어표현에 있어서 보다 아동 친화적으로 반응해야 한다.

‘영양ㆍ건강ㆍ안전 관리’ 영역에서 보험가입, 의약품 관리ㆍ보관, 비상연락 준거항목에 대한 각각의 전체평균은 4.60, 4.55로 가장 높게 평정되었다. 이는 유아교육ㆍ보육기관 모두 유아안전 관리를 높게 인식하고 있음을 나타낸다. 준거문항 중 아동학대 대처 문항은 상대적으로 제일 낮게 평정되었다. 국․공립 기관 평균은 4.12인데 반하여 사립 기관 평균은 4.31로 나타나 아동학대 문제에 대한 국․공립 교직원의 인식이 보다 개선되어야함을 알 수 있다.

교직원의 자격이 ‘운영 관리’ 영역에서 전체평균이 4.67로 나타나 국․공립, 사립기관 모두 교직원 자격조건과 전문성에 대한 중요성을 인식하고 있음을 알 수 있다. 반면에 운영위원회, 예산편성 준거항목에 있어서는 전체평균이 4.20으로 상대적으로 낮게 나타났다. 이는 유아교육ㆍ보육기관 모두 학부모의 의사결정 참여에 대해서 다소 부정적인 인식을 가지고 있음을 보여준다. 근무여건 준거문항을 설립 주체별로 살펴보면 유아교육기관 보다 보육기관 유형에서 차이를 보였다. 국․공립기관이 4.10 인데 반하여 사립기관은 4.38로 평정되었다. 이는 사립기관의 근무조건과 작업부담이 향후 보다 개선되어야 함을 시사한다고 볼 수 있다.

‘지원체계’ 영역을 살펴보면, 전체평균이 4.18로 다른 영역에 비해서 상대적으로 제일 낮게 평정되었다. 이는 유아교육ㆍ보육기관이 아직까지 부모참여, 자원봉사, 정보공유 등을 실행하려는 적극적인 인식이 다소 부족함을 보여준다. 집단간 차이가 나타난 준거문항은 부모교육프로그램으로서 국․공립 유아교육기관 평균이 4.22인데 반하여 사립 유아교육기관은 4.42로 나타났다. 이는 사립기관이나 부모교육프로그램의 필요성을 보다 적극적으로 인지하고 있다고 볼 수 있다.

3. 평가인정제 활성화를 위한

인식 조사

전체 응답자 763명 중 574명(75.2%)을 대상으로 유아교육․보육기관의 평가인정제 실시 찬․반 여부와 그에 대한 이유, 평가인정제 실시시 기관에 도움이 되는 영역, 평가인정제 향후 정착 방향을 조사 하였다 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 설립유형에 상관없이 거의 모든 기관이 평가인정제 도입에 대해서 찬성한다는 의견이 75.2%로 매우 긍정적으로 인식하고 있었다. 그 중 사립 유아교육기관은 82.5%로서 평가인정제 실시를 가장 강력하게 찬성하는 것으로 나타났다. 이는 사립 유아교육기관이 기타 교육기관ㆍ보육시설 보다도 입학정원 확보에 필요한 최신 시설여건 구비와 교육경쟁력을 갖추고 있는 현실이 반영된 것을 보인다. 한편 기타 지역 소재 기관의 찬성 평균 비율이 77.1%인데 반하여 대도시 소재 유아교육ㆍ보육기관은 상대적으로 가장 낮은 70.2%의 찬성률을 나타냈다. 이는 대도시 소재의 일부 기관들이 교육ㆍ보육 전용공간을 확보하지 못하고 임대건물, 상가 등의 노후화된 시설환경에 위치하고 있음이 작용한 것으로 보인다. 둘째, 평가인정제 찬성이유는 기관의 질적 향상을 유도하는 안내자 역할을 할 것이라는 인식이 55.9%로 가장 높게 나타났으며, 반면에 반대 이유로는 전문적 기준에 따라 평가할 수 있는 운영적 체계성 부족이라는 의견이 33.2%로 가장 높게 나타났다. 이는 평가인정제가 향후 유아교육ㆍ보육활동의 내용수준을 한층 더 제고할 수 있을 것이라는 확신이 일반화되어 있기도 하지만 동시적으로 평가인정제 운영을 위한 세부적 평가준거와 구체적 시행지침도 필요함을 시사한다. 셋째, 평가인정제 실시로 인하여 기관운영의 내용적 수준이 구체적으로 제고될 수 있는 영역으로는 국공립 유아교육기관을 제외한 기타 기관이 교육과정 영역을 평균 33.3%로 가장 높게 평정하였다. 이는 체계적인 교육과정 계획ㆍ운영이 유아교육ㆍ보육활동에 있어서 가장 중요한 교육적 요인임을 시사한다고 볼 수 있다. 넷째, 거의 모든 기관이 평가인정제 정착을 위한 가장 중요한 정책적 고려사항으로서 평가운영체계의 지속적인 질적 개선이 필요하다라는 항목을 40.6%로 가장 높게 평정하였다. 이는 향후 평가인정제 운영체계 확립에 있어서 소재지별, 규모별, 설립 유형별로 운영수준과 교육내용이 상이한 유아교육ㆍ보육기관의 현실적 상황을 고려하여야 함을 시사한다고 볼 수 있다.

Ⅴ. 요약과 결론

1. 요약

유아의 전인적인 발달ㆍ성장을 위해서는 인지적 교육내용과 신체적 보육발달의 균형적 조화가 이루어져야 한다. 통합적 시각에 근거하여 유아교육과 보육활동의 양질의 교육 수준을 보장하는 질 관리 기제 확립은 시대적으로 필요한 정책방향이라고 할 수 있다. 본 연구가 설정한 연구문제를 탐구하면서 발견한 주요 연구결과는 다음과 같다.

첫째, 유아교육ㆍ보육기관 평가인정제의 타당도를 조사한 결과 내용타당도에 있어서 원래의 다섯 개 영역, 78개 문항내용 중 24개 문항이 전문가의 의견이 반영되어 수정ㆍ보완되었다. 이를 영역별로 살펴보면, ‘시설ㆍ설비’ 영역은 아홉 개 평가문항이, ‘교육과정’ 영역은 여섯 개 평가문항이 최종적으로 수정되었다. ‘영양ㆍ건강ㆍ안전’ 영역은 다섯 개 평가문항이, ‘운영관리’ 영역은 두 개 평가문항이 구체적으로 보완되었다. 그리고 ‘지원체계’ 영역은 두 개 문항이 수요자 중심적으로 수정ㆍ보완되었다.

둘째, 유아교육ㆍ보육기관 다섯 개 영역 평가준거의 구인타당도를 분석한 결과는 다음과 같다. 우선 ‘시설․설비’ 영역은 원래의 네 개의 하위 영역에서 건물의 위치 및 구조, 실내․외 시설, 기타 시설 및 설비의 세 개의 하위 영역으로 묶인 것으로 나타났다. 이는 실내시설과 실외시설의 하위 평가준거 내용이 다소 상호간에 중복된 결과가 반영되었다고 해석되었다.

‘교육과정’ 영역은 최초의 네 개의 하위 영역에서 교육과정 및 내용과 교육방법의 두 개 하위 영역으로 구성되는 것으로 나타났다. 이는 교육과정 실행에 있어서 교육목표 설정, 내용선정과 조직 및 교육평가가 분리되기 보다는 순환적인 연계성을 가지는 결과가 반영되었다고 해석되었다. ‘영양․건강․안전관리’ 영역은 세 개의 영역에서 영양․건강관리와 안전 관리의 두 개 하위 영역으로 구분되었다. 이는 영양관리 영역과 건강관리 영역의 구성내용의 적용범위가 밀접한 상호연관성을 가지는 결과가 반영된 것으로 분석되었다. ‘운영 관리’ 영역은 세 개의 하위영역에서 재정․사무 관리와 인사관리 및 운영의 두 개 하위 영역으로 묶인 것으로 나타났다. 이는 두 요인이 운영관리에 있어 가장 중요한 핵심요인이라는 현장의 인식이 반영된 것으로 해석되었다. ‘지원체계’ 영역은 가족서비스와 사회적 자원이라는 두 개의 하위 영역에서 지원체계라는 하나의 영역으로 묶였다. 이는 두 영역의 하위준거인 가족지원프로그램, 학부모 만족도, 사회봉사 지역사회 자원 활용 등의 구성내용이 활동대상과 적용범위에 있어서 다소 중복된 결과가 반영된 것으로 해석되었다.

셋째, 유아교육ㆍ보육기관 평가준거 총 78 문항의 현실적 적합성을 설립주체별ㆍ기관별로 인식 분석한 결과 전체평균이 4.34로 나타나 대부분의 문항이 타당한 것으로 평정되었다. 다섯 개 영역에 대한 평균은 사립기관이 국공립기관보다 훨씬 높게 평정되었다. 이는 평가준거 문항 자체가 질 관리적 성격과 수요자 중심적 교육 실현을 목적으로 한다고 볼 때 사립기관이 더욱 시장경제 원리에 더욱 민감하게 반응한다고 해석되었다.

영역 별 주요 특징을 살펴보면 다섯 개 영역 중 ‘영양ㆍ건강ㆍ안전관리’ 영역이 평균 4.45로 가장 높게 평정되어 모든 유아교육․보육기관이 위생적 환경과 유아안전을 무엇보다 중요하게 인식하고 있다고 해석되었다. 반면에 ‘지원체계’ 영역은 전체평균 4.18로 상대적으로 가장 낮게 평정되었다. 이는 유아교육․보육기관이 아직까지 지역사회의 물적ㆍ인적 자원 활용이나 가족봉사 프로그램 개발에 있어서 체계적 노력을 더욱 경주하여야 한다고 해석되었다.

‘교육과정’ 영역에서는 교사의 기본자세가 전체 평균 4.50으로 가장 높게 나타나 유아교육ㆍ보육기관 모두 올바른 교사상을 중요하게 인식하고 있다고 해석되었다. 특수아의 요구반영도 평가항목은 전체평균이 4.06으로서 제일 낮게 평정되었다. 이는 특수교육에 대한 인식이 상대적으로 부족함을 보여준다고 해석되었다. 교사의 언어라는 평가항목은 설립주체별 차이가 나타난 대표적 사례로 간주되었다. 국공립 유아ㆍ보육기관 평균이 4.2인데 반하여 사립유아ㆍ보육기관 평균은 4.48로서 사립기관의 교직원이 좀더 아동 배려적인 언어를 사용하고 있다고 해석되었다. 이는 국공립 기관 교직원이 언어표현에 있어서 보다 아동 친화적으로 반응해야 함을 시사한다.

‘영양ㆍ건강ㆍ안전 관리’ 영역에서 보험가입과 의약품 관리ㆍ보관 및 비상연락 준거항목에 대한 각각의 전체평균은 4.60, 4.55로 가장 높게 평정되었다. 이는 유아교육ㆍ보육기관 모두 유아안전 관리를 높게 인식하고 있는 것으로 해석되었다. 반면 준거항목 중 아동학대 대처 항목은 상대적으로 제일 낮게 평정되었다. 이는 아동학대 문제에 대한 유아교육 현장의 인식이 보다 개선되어함을 시사한다.

‘운영 관리’ 영역을 살펴보면, 교직원의 자격이 전체평균이 4.67로 나타나 설립주체에 상관없이 교직원 자격조건과 전문성의 중요성이 높게 인식되었다. 반면에 운영위원회와 예산편성 준거항목은 전체평균이 4.20으로 나타나 학부모의 의사결정 참여에 대해서 유아교육ㆍ보육기관의 개방성이 상대적으로 부족한 것으로 해석되었다. 준거항목을 설립주체별로 차이가 나타난 준거항목은 근무여건이었다. 국공립기관이 4.10인데 반하여 사립기관은 4.38로 평정되어 사립기관의 재직자가 근무조건 향상과 작업부담 경감에 보다 적극적인 관심을 기울이고 있는 것으로 해석되었다.

마지막으로 ‘지원체계’ 영역을 살펴보면, 전체평균이 4.18로 다른 영역에 비해서 상대적으로 제일 낮게 평정되었다. 이는 유아교육ㆍ보육기관이 부모참여, 자원봉사, 정보공유 등에 대해서 아직까지 적극적인 인식이 다소 부족한 현실이 반영된 것으로 해석되었다. 집단간 차이가 나타난 준거항목은 부모교육프로그램 이었다. 국․공립 유아교육기관 평균이 4.22인데 반하여 사립 유아교육기관은 4.42로 나타나 사립기관이 부모교육프로그램의 필요성을 보다 적극적으로 인지하고 있다고 해석되었다.

넷째, 평가인정제 도입과 활성화를 위한 정책적 고려 사항을 전국 수준에서 설립주체별ㆍ기관별로 인식 조사한 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다. 거의 모든 기관이 평가인정제 도입에 대해서 75.2%의 찬성한다는 긍정적인 의견을 제시하였다. 그중 사립 유아교육기관은 82.5%로서 평가인정제 실시를 가장 강력하게 찬성하는 것으로 나타났다. 이는 사립 유아교육기관이 기타 교육기관ㆍ보육시설 보다도 최신 시설여건 구비 등으로 인하여 교육경쟁력을 갖추고 있는 현실이 반영된 것으로 해석되었다. 한편 기타 지역 소재 기관의 찬성 평균 비율이 77.1%인데 반하여 대도시 소재 유아교육ㆍ보육기관은 상대적으로 가장 낮은 70.2%의 찬성률을 나타냈다. 이는 대도시 소재의 일부 기관들이 임대건물, 상가 등에서 교육ㆍ보육활동을 실시하고 있는 현실이 반영된 것으로 해석되었다.

평가인정제 찬성이유는 기관의 질적 향상을 유도하는 안내자 역할을 할 것이라는 인식이 55.9%, 반면에 반대 이유로는 전문적 기준에 따라 평가할 수 있는 운영적 체계성 부족이라는 의견이 33.2%로 가장 높게 나타났다. 이는 평가인정제가 향후 유아교육ㆍ보육활동의 내용수준을 한층 더 제고할 수 있는 교육수단이지만 이를 위해서는 평가인정제 운영체계의 확립 또한 필요하다는 현장의 인식이 반영된 것으로 해석되었다.

또한 국․공립 유아교육기관을 제외한 기타 기관이 평가인정제 실시로 인하여 기관운영의 내용적 수준이 구체적으로 제고될 수 있는 영역으로 교육과정 영역을 평균 33.3%로 가장 높게 평정하였다. 이는 체계적인 교육과정 계획ㆍ운영이 유아교육ㆍ보육활동에 있어서 가장 중요한 교육적 요인으로 간주되고 있다고 해석되었다. 한편, 거의 모든 기관이 평가인정제 정착을 위한 가장 중요한 정책적 고려사항으로서 평가운영체계의 지속적인 질적 개선이 필요하다라는 항목을 40.6%로 가장 높게 평정하였다. 이는 향후 평가인정제 운영체계 확립에 있어서 소재지별, 규모별, 설립유형별로 상이한 운영수준을 가지고 있는 유아교육ㆍ보육기관의 현실적 상황을 고려해야함을 시사한다고 해석되었다.

2. 결론과 논의

주요 연구결과에 근거하여 도출된 결론과 그에

따른 논의는 다음과 같다.

첫째, 유아의 전인적 성장과 균형적 발달을 위해서는 유아교육ㆍ보육활동에 대한 통합적인 관리 기제가 구체적으로 개발되어 체계적으로 운영되어야 한다. 이는 저출산 사회, 핵가족화, 유휴노동력 확보 등으로 표현되는 급격한 사회 구조적 변화와 인적자원의 조기개발이라는 인력관리 계획의 측면에서 시대적인 타당성을 가진다. 즉, 유아교육ㆍ보육기관 평가인정제는 교육기관의 사회적 책임제고, 학부모의 교육수요 만족, 학생의 성장ㆍ발육의 균형적 조화를 달성하기 위한 공적인 ‘책무성 기제’로서 그 중요성이 부각되어야 한다.

둘째, 평가인정제 내용타당도 검증 결과로서 제시된 24개의 수정 평가준거의 구성내용과 적용범위를 향후 평가인정 도구의 체계적 개발에 종합적으로 반영하는 것이 필요하다. 24개의 수정준거는 학부모의 교육적 수요와 아동의 안전과 복지, 유아교육ㆍ보육시설의 교육내용 수준 제고 등에 있어서 국내ㆍ외 평가인정 도구에 비하여 더욱 포괄적인 하위영역과 구체적 평가준거를 다루고 있다고 볼 수 있다. 특히 교재ㆍ교구의 미적ㆍ감각적 활용과 구비, 미끄럼 방지 등 실내시설의 안전성 제고, 교직원에 대한 정기적인 안전사고 교육, 계절별 아동침구 마련, 가족서비스에 대한 학부모 만족도 평가, 이해관련 당사자와 정보공유 및 의사결정 참여를 위한 전산망 구축ㆍ활용 등은 기존에 개발된 평가인정 준거보다 한층 진일보한 평가준거라고 볼 수 있다.

유아교육기관ㆍ보육시설은 아동보호가 최우선적인 과제임을 감안한다면 아동복지와 안전에 관한 수정준거는 향후 유아교육ㆍ보육활동의 질적 수준을 한 층 높일 수 있는 중요한 평가기준으로 작용할 것이다. 또한 교육기관ㆍ보육시설운영에 있어서 학부모의 적극적인 참여와 지역사회 자원의 능동적 활용을 유도하는 수정준거 역시 유아교육ㆍ보육활동의 수월성을 제고할 수 있는 교육수단이 될 수 있을 것이다.

셋째, 평가인정 준거의 구인타당도를 분석한 결과 다섯 개 영역별 하위영역이 구성준거 내용과 적용범위의 연관성에 의하여 유아교육ㆍ보육 현장에서 의도한 대로의 영역별 설정보다는 상호 중복되는 것으로 나타났다. 이는 향후 평가인정 준거 개발에 있어서 관련 이해당사자의 인식과 유아교육 현장의 의견을 반영하여 더욱 구체적인 하위영역 설정과 명료한 평가준거의 개발이 필요함을 시사한다. 이를 위해서는 평가인정제의 시범ㆍ운영을 통하여 평가영역의 명료성과 평가준거의 정교성을 제고하는 동시에 관련 이해당사자의 의견을 광범위하게 수렴하여 지속적으로 관련내용과 준거를 수정ㆍ보완하여야 할 것이다.

넷째, 평가인정 준거 문항의 현실적 적합성에 대한 설립주체별ㆍ기관별 인식 차이에 대한 해석을 향후 유아교육 질 관리체제의 운영을 위한 시사적 방안으로서 활용하는 것이 필요하다. 다섯 개 영역 중 교사의 기본자세가 전체 평균 4.50으로 가장 높게 평정된 것은 설립주체별ㆍ기관유형에 상관없이 교사의 자질과 전문성이 현장에서 가장 필요한 교육적 요구사항임을 나타낸다. 따라서 유아ㆍ보육교사 양성교육과정과 연수프로그램에서 이와 관련된 내용이 중점적으로 강조될 필요성이 있다.

한편, 특수아의 요구반영도와 아동학대 대처 항목의 평균점수는 각각 4.06, 4.27로서 절대점수로서 낮지 않지만 해당영역의 다른 평점점수에 비교하면 타당성이 가장 미흡한 것으로 나타났다. 영국의 경우 평가기준에 유아교육기관ㆍ보육시설은 장애아나 특수아의 교육적 필요에 적합한 교육시설과 환경여건을 의무적으로 구축하여야 함을 물론이고 어린이 보호가 첫 번째 우선순위 사항임을 명시하고 있다. 이와는 대조적으로 전술된 통계치는 관련항목에 대하여 국내의 유아교육ㆍ보육현장의 인식이 아직까지는 상대적으로 미흡함을 보여준다. 통합교육이 교육의 보편적 추세이고 아동학대에 대한 제도적인 관리가 시대적인 요청 사항임을 감안한다면 향후 평가기준 개발이나 유아ㆍ보육교사 양성ㆍ연수프로그램 설계에 있어서 이에 대한 적극적인 반영노력을 기울이는 것이 필요하다. 또한 지원체계 영역의 전체 평균이 타 영역의 전체평균 보다 제일 낮은 4.18로 나타남에 따라서 유아교육ㆍ보육기관이 향후 부모참여, 자원봉사, 정보공유 등의 프로그램 개발에 더욱 개방적인 자세를 견지하는 것이 필요하다고 판단된다.

다섯째, 평가인정제 도입에 대한 교육현장의 인식이 매우 긍정적(75.2%가 찬성)임을 고려하여 평가인정제는 향후 지역수준ㆍ기관유형ㆍ설립주체별 특징을 동시적으로 고려하여 지속적으로 개발되어야 한다. 이를 위해서는 전문적인 질적인 평가기준 개발과 합리적인 운영체계 확립이 선행되어야 한다. 또한 전문평가자 연수훈련 프로그램과 평가지침 개발 및 평가비용 부담 경감을 위한 교육재정의 확대도 고려되어야 한다. 이는 평가인정제 도입과정에 있어서 학부모, 교육행정가, 교육청, 중앙관서 등 관련 이해당사자 모두의 견해와 교육적 필요성을 반영할 수 있는 개방적 의견수렴 과정과 민주적 의사결정 기제가 필요함을 시사한다.

3. 제언

논의와 결론을 바탕으로 향후 고려되어야 할 실천적 제언을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 본 연구의 주요결과를 반영하여 유아교육ㆍ보육활동을 포괄할 수 있는 통합형 교육보육(Edu-care)을 위한 체계적인 표준운영모델과 이를 위한 질적인 평가준거를 개발하여야 한다. 주요 외국의 평가인정제 준거내용과 24개 수정보완 평가준거 및 각 평가준거에 대한 기관별 인식조사 결과는 이를 위한 기초적 자료를 제공해 줄 수 있을 것이다. 이는 궁극적으로 유아교육ㆍ보육활동의 수월성 제고를 통하여 수요자 중심의 교육을 구현하고 인력개발의 조기관리에 일조할 것이다.

둘째, 통합형 평가인정제를 실시하기 위해서 국가차원에서의 더욱 적극적인 행ㆍ재정적 지원이 확대되어야 한다. 정부지원 국공립기관은 비교적 안정적으로 운영되고 있지만 미지원 사립기관은 운영수준이 상대적으로 어렵기 때문에 통합형 평가인정제를 도입ㆍ운영하기 위해서는 교육환경ㆍ시설설비 개선을 위한 정부의 포괄적 지원을 검토하는 것이 필요하다. 공립유치원이 정부의 환경개선비 지원을 통하여 교육환경을 급격하게 개선하였고, 그 결과 학부모 등을 포함한 교육수요자의 공립유치원에 대한 선호도가 크게 향상된 것은 시사하는 바가 크다.

셋째, 평가준거 적합성에 있어서 교사의 전문성과 자질이 매우 중요하다는 현장의 인식과는 다르게 다른 직업군에 비하여 유아ㆍ보육교사에 대한 현실적 처우수준은 매우 낮은 형편이다. 이는 유아교육ㆍ보육기관의 교육내용에 대한 질 관리 기제 확립과 더불어 교사의 근무여건과 복지수준에 대해서 국가적 차원에서 좀더 적극적인 재정적 지원이 필요함을 시사한다. 출산휴가, 연수경비 지원, 급여 수준 인상 등 유아교육ㆍ보육교사의 근무여건과 후생복지를 적극적으로 개선할 수 있는 구체적인 정책방안에 대한 제도적인 연구가 필요한 시점이다.

넷째, 중앙정부 관리체계와 분리ㆍ독립된 평가전담 기구의 설립이 필요하다. 평가전담 기구 설립을 통하여 평가준거의 정교성 확보와 체계적인 평가연수훈련 프로그램 개발 및 평가체제의 정기적 실시ㆍ운영이 가능할 것이다. 이는 유아교육ㆍ보육활동의 지속적인 질적 개선과 운영체계의 합리성 확보를 통하여 교육적 책무성을 확보하기 위한 선행과제라고 볼 수 있다.

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