		지식기반사회에서 한국교육행정학의 지식구조와 범위

한국교육행정학회 제34차 연차대회 및 제142차 학술대회

지식기반사회에서 한국교육행정학의 지식구조와 범위

◈ 일시 : 2006년 12월 9일(토) 09:00 - 18:00

◈ 장소 : 계명대학교 경영대학(의양관) 2층 국제회의실

◈ 후원 : 한국학술진흥재단 ․ 계명대학교

대구광역시 교육청 ․ 경상북도 교육청

한국교육행정학회

이 학술지는 2006년도 정부재원(교육인적자원부 학술연구조성사업비)으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 출판되었음.

This journal was supported by the Korea Research Foundation Grant funded by the Korean Government(MOEHRD, Basic Research Promotion Fund.

프 로 그 램

09:00 - 09:30	등 록
09:30 - 10:00	개회식 사회 : 정금현(본회 사무국장, 교육부연수원)
	개회사 박종렬(본회 회장, 경북대)
[제 1부]		사회 : 김윤태(서강대)
10:00 - 10:40	제1주제 교육행정학의 지식구조와 범위 발표 : 주삼환(충남대) 토론 : 신재철(전남대)
10:40 - 11:20	제2주제 교육정책학의 지식구조와 범위 발표 : 이종재(서울대) 토론 : 김태완(계명대)
11:20 - 12:00	제3주제 교육경제학의 지식구조와 범위 발표 : 임천순(세종대) 토론 : 김명수(교원대)
12:00 - 12:30	■ 한국교육행정학회 정기총회 - 2006년도 사업보고 - 2006년도 감사보고 및 결산안 승인 - 2007년도 사업계획안 및 예산안 승인 - 2007년도 학회 선임직 이사 및 분과위원장 인준 - 2007년도 감사선출
12:30 - 13:30	중 식
[제 2부]		사회 : 정태범(교원대)
13:30 - 14:10	제4주제 교육재정학의 지식구조와 범위 발표 : 공은배(KEDI) 토론 : 윤정일(서울대)
14:10 - 14:50	제5주제 교육경영학의 지식구조와 범위 발표 : 박세훈(전북대) 토론 : 박남기(광주교대)
14:50 - 15:10	휴 식
15:10 - 15:50	제6주제 교육정치학의 지식구조와 범위 발표 : 이일용(중앙대) 토론 : 신현석(고려대)
15:50 - 16:30	제7주제 교육법학의 지식구조와 범위 발표 : 강인수(수원대) 토론 : 허종렬(서울교대)
16:30 - 17:00	종합토론 김명한(경북대)
17:00 - 17:10	폐회사 정영수(본회 부회장,충북대)

목     차

제1주제  교육행정학의 지식구조와 범위	5

발표  주 삼 환

토론  신 재 철

제2주제  교육정책학의 지식구조와 범위	41

발표  이 종 재

토론  김 태 완

제3주제  교육경제학의 지식구조와 범위	79

발표  임 천 순

토론  김 명 수

제4주제  교육재정학의 지식구조와 범위	101

발표  공 은 배

토론  윤 정 일

제5주제  교육경영학의 지식구조와 범위	127

발표  박 세 훈

토론  박 남 기

제6주제  교육정치학의 지식구조와 범위	161

발표  이 일 용

토론  신 현 석

제7주제  교육법학의 지식구조와 범위	189

발표  강 인 수

토론  허 종 렬

제1주제

교육행정학의 지식구조와 범위

발표   주  삼  환 (충남대학교)

토론   신  재  철 (전남대학교)

교육행정학의 지식구조와 범위

교육행정학의 지식구조와 범위

충남대학교  주 삼 환

I. 서  론

우리 한국교육행정학회는 2005년도에 이어 2006년도에도 거듭 한국교육행정학의 정체성을 밝히려는 학술대회를 개최하고 있다. 2005년도에는 교육행정학을 이룩하고 있는 “지식과 기술의 공통 핵(common core of knowledge and skills)”(Scheurich, 1995)인 지식기반(knowledge base; KB)이 무엇인가를 밝히려고 하였으나 이것을 속 시원하게 밝혔다고 보기는 어렵다. 단지 하나의 첫 시도라는 의의를 가졌었다고 볼 수 있다. 그래서 그랬는지 2006년도 금년에는 교육행정학을 이룩하고 있는 지식의 구조를 밝히려는 의도로 학술대회의 주제를 잡은 것으로 발표자는 파악하였다.   ‘지식기반’과 ‘지식구조’가 크게 다르다고 보기 어려워 비슷한 개념으로 봐야 할 것이나 이제는  여러 주제로 나누어 부분적으로 교육행정학을 이룩하고 있는 지식구조에 해당하는 (1) 교육정책, (2) 교육경제, (3) 교육재정, (4) 교육경영, (5) 교육정치, (6) 교육법으로 나누어 한 단계 더 깊이 들어가 세밀한 지식구조를 밝히려는 시도를 하고 있는 셈이다. 발표자가 맡은 “교육행정학의 지식구조와 범위”는 이 학술대회에서 제시한 여섯 주제를 모두 합치면 그것이 곧 답이 되어 쉽게 끝날 것 같다.

2007년 3월 15일이면 한국교육행정학회가 창립 된지 만 40년이 되는 해이다. 이런 의미에서도 교육행정학의 정체성과 성격을 보다 더 분명히 밝히려는 우리의 노력은 뜻이 깊다고 볼 수 있다. 우리 한국교육행정학회는 1967년 설립 이래 한국교육행정의 정체성을 밝히려는 노력을 꾸준히 해왔는데 회원 개인적 학술발표로 (1) 1971년 19차 김종철의 “교육행정학의 연구동향”, (2) 1972년 25차 학술발표에서 강길수의 “한국 교육학의 발전(정책․제도적 측면)”, (3) 1973년 31차 학술발표에서 남정걸의 “교육행정의 개념과 성격”, (4) 1975년 37차 학술발표에서 윤형원의 “한국에서의 교육행정학연구의 새 동향”이 있었고,  또 학회지 ‘한국교육학연구’에 게재된 논문은 (5) 1991년 제8권 7호 조광제의 “교육행정학연구의 발전과 주요 패러다임의 특성”이 있었다. 그리고 그의 책 ‘교육행정의 탐구’(1993)와 박사박위 논문도 있다.

학회 수준에서 연차학술대회로 (1) 1982년 10차 “한국교육행정학의 학문적 성격 탐색(김종철, 남정걸, 강영삼, 김윤태, 서정화)”(한국교육행정학회, 1985), (2) 1987년 15차 “2000년대를 향한 교육행정의 전망과 과제(김영식, 강영삼, 윤정일, 주삼환, 노종희)", (3) 1999년 27차 학술대회 ”새로운 세기의 한국교육행정의 변화와 전망(윤종건, 허병기, 주철안, 신현석, 김재웅)“, (4) 2002년 30차 학술대회 "한국 교육행정학 연구의 반성과 발전방향 탐색(정태범, 강영삼, 임연기, 허병기, 이일용)“으로 이렇게 네 차례 있었고 2005년에 다섯 번째로 ”한국교육행정학의 지식기반“에 초점을 맞추었었다. 그 동안의 노력에도 불구하고 한국교육행정의 정체성 확립을 위한 노력을 계속할 필요가 있다고 보아 2006년 금년에도 ”교육행정학의 지식구조와 범위“를 학술대회 주제로 잡은 것 같다.

미국에서도 미국교육행정학교수협의회(NCPEA)와 미국대학교육행정학(과)협의회(UCEA), 미국초등교장협의회(NAESP)와 미국중등교장협의회(NASSP), 미국교육행정정책위원회(NPBEA), 미국주교육감협의회(CCSSO)와 미국교원교육평가인정기구(NCATE), 미국학교행정가자격주콘소시엄(ISLLC)에서도 학교행정가에게 요구되는 지식과 기술을 중심으로 교육행정학의 정체를 밝히려고 꾸준히 노력을 해오고, 최근에는 영국과 캐나다, 오스트레일리아에서도 교육행정의 정체성과 밀접한 학교행정가와 학교지도자의 리더십 표준화 노력을 해오고 있다(Young, 1994).

어쨌든 교육행정학의 정체성을 밝히려는 노력은 계속할 필요가 있다고 본다. 그 노력의 하나로 이 논문에서는 서론으로 (1) 지식기반과 지식구조의 개념에 대하여 간단히 살펴 보고나서, (2) 교육행정학 관련학문 분야를 검토하여 교육행정학의 위치를 밝히려는 노력을 하고, (3) 한국과 미국의 주요 교육행정학 교과서의 장의 구성을 분석하여 교육행정학의 지식구조와 그 범위와 그 변화의 일부를 알아보고자 한다.

1. 지식기반과 지식구조

가. 지식기반

2005년도에 우리학회에서 다루었던 ‘지식기반(knowledge base)’에 대하여 다시 회상해보기로 한다. 미국 NPBEA(미국교육행정정책위원회)에 의하면 지식기반은 "지식과 기술의 공통 핵(common core of knowledge and skills)"(Scheurich, 1995)이라고 하였다. 교육행정가와 교육행정학도에게 공통으로 요구된다고 교육행정학자와 교육행정가들이 동의하고 합의할 수 있는 “지식과 기술의 공통의 핵”이라는 뜻이다. 한국에서 김흥주(2000)는 자신의 지식기반의 정의를 유보하는 대신 Hoyle(1991)의 정의, "학교 혹은 교육운영 개선을 위한 연구나 그 적용을 가이드 하는 인간의 역사, 핵심적 제안, 보편적인 실천, 윤리적 선택 등으로부터 추출된 학문적 사고나 실험적 증거”란 말을 인용하고 지식기반의 내용으로 요구되는  다음 네 가지를 들어 간접적으로 지식기반의 윤곽을 제시하고 있다.

첫째는 교육행정학 자체의 탐구 이론적 접근으로서 학문적인 요구이며, 둘째는 교육행정을 둘러싸고 있는 사회변화에서 나타나는 요구이다. 그리고 셋째는 한국의 교육행정가 자신들이 교육행정 현장에서 부딪히는 실제에서 나타나는 다양한 개인적 요구이며, 넷째는 교육행정 내용의 학습 효과의 극대화 내지는 파급 효과를 거둘 수 있는 전이 효과적인 요구가 그것이다.

결국 교육행정학의 지식기반은 “분파학문(discipline)으로서의 교육행정학과 전문직(profession)으로서의 교육행정가가 교육행정을 수행하는 데에 공통으로 요구되는 핵이 되는 지식과 기술”(주삼환, 2005)이라고 할 수 있다. 과학으로서의 교육행정학의 학문지식(academic knowledge)과 기술과 예술적인 Art로서의 전문지식(professional knowledge)이 중심을 이루고 여기에 기술(skill)과 수행(performance)까지 포함시켜야 할 것이다. 여기서 공통의 핵을 너무 넓히면 학문과 전문성의 정체성이 불분명해질 것이고 핵을 너무 좁히면 분파학문이나 전문직으로 인정받기 어렵게 될지 모르므로 그 범위와 깊이에 균형과 조화가 필요할 것이다(주삼환, 2005).

전문직에서 지식기반이 하는 기능을 교육행정학 외부와 내부의 양 측면에서 생각해 볼 수 있다. 즉 (1) 외부에 대하여 전문적인 지식과 기능의 체계가 존재한다는 것을 증명으로 보여줌으로써 전문직에 종사하는 사람들에게 전문직으로서의 특별한 신분을 부여하는 기능을 한다. 그리고 (2) 내적으로 교육행정 구성원이 숙달하여 자격을 갖춰야 할 전문성을 표준화시키고 전문직의 구성원이 되도록 하는 훈련의 내용과 과정을 표준화한다(Scheurich, 1995, 17). 다시 말하면 교육행정학의 지식기반을 이수하고 전공한 교육행정가들이 외부로부터 전문직으로 그 권위를 인정받을 수 있고, 또 이 지식기반이 교육행정 전문가로 길러내기 위한 내부의 근거와 기반이 되는 것이다(주삼환, 2005).

미국에서는 1950연대부터 교육행정학의 이론화 운동과 지식기반 명료화와 표준화의 노력을 꾸준히 해온 결과 오늘날은 교육행정학이 하나의 성숙된 학문으로 인정받기 시작하고, 교육행정직이 전문직으로 인정받아 높은 수준의 자격증이나 면허증을 요구하게 되었다. 미국중등교장회(NASSP)는 1990년에 (1) 기능적 지도성(①지도성, ②정보수집, ③문제분석, ④판단, ⑤조작적 기획, ⑥실천, ⑦위임), (2) 프로그램 영역(⑧수업 프로그램, ⑨교육과정 설계, ⑩학생상담과 발달, ⑪교직원 능력개발, ⑫측정과 평가, ⑬자원배분), (3) 대인관계 영역(⑭동기유발, ⑮감수성, 구두 표현, 서면 표현), (4) 상황적 영역(철학적 문화적 가치, 법과 규정의 적용, 정책과 정치적 영향, 대외 미디어 관계)에 걸쳐 네 영역 21개 세부영역의 교육행정의 지식기반을 설정하였다(Thomson,1993).

Donaldson & Quaglia(1991)는 지도성의 지식기반으로 (1) 윤리/철학적 측면, (2) 교수학적 측면(pedagogical), (3) 조직적 측면, (4) 기술적 측면, (5) 대인관계적(interpersonal) 측면, (6) 내면적(intrapersonal) 측면을 제시하였다.

미국교육행정정책위원회(The National Policy Board for Educational Administration, NPBEA)의 1989. 5. 보고서 "학교행정가 준비교육의 개선: 개혁 아젠다(Improving the Preparation of School Administration)"에서 학교행정가에게 필요한 지식기반으로 7영역을 확인하였는데  NPBEA의 권고에 의하여 UCEA는 1992년과 1993년 두 단계에 걸쳐 이 일곱 영역을 조정하고, 각 영역의 지식을 확충하여 결과적으로 (1) 학교교육에의 사회문화의 영향, (2) 교수학습의 과정, (3) 조직연구, (4) 지도성 및 관리의 과정, (5) 정책과 정치연구, (6) 학교교육의 법적, 윤리적 측면, (7) 학교교육의 경제적, 재정적 측면으로 조정․확정하였다(Donmoyer, Imber, & Scheurich, 1995). 이 당시의 지식기반은 주로 전통적 실증주의이거나 구조기능 중심적이었는데 지식기반에 있어서 어떤 철학에 의한, 예를 들면 행동론적 지식이냐 아니면 인지론의 지식이냐, 구성주의적 지식이냐의 문제와, 이론적인 지식과 실제적인 지식 중에서 무엇이 강조되느냐에 문제가 있다고 하였다.

이외에 NCPEA(미국교육행정교수협의회)는 교육행정학의 지식기반으로 (1) 교육사 및 철학, (2) 연구방법, (3) 학습이론, (4) 교육과정, (5) 학생 서비스, (6) 특수교육행정, (7) 인사의 이슈, (8) 교육경영, (9) 교육 지도성, (10) 인간관계, (11) 체제분석과 설계, (12) 단위기관 지도성, (13) 학교법과 정책개발, (14) 학교재정, (15) 학교 PR, (16) 학교시설, (17) 교육청과 지역사회 지도성을 정하여 34개 논문을 다루기도 하였다(Wildman, 1997).

그 후 비교적 최근 1994년부터 2년여에 걸쳐 미국 24개 주가 협동하고 많은 교육단체들이 협동하여 미국 학교행정가(교육청의 교육장과 교육과정과장, 장학사와 학교의 교장과 교감)를 위한 지도성의 표준을 개발하였는데 이제는 거의 모든 주(35개 주)에서 학교행정가의 자격증에 반영하고 많은 대학에서 이 기준에 의하여 교육과정을 짜서 학교행정가를 양성하고 있다. 그리고 미국교원교육평가인정기구(NCATE)도 이 기준에 의하여 교원양성기관을 평가하고 있어 이제는 미국교육행정의 지식기반이 되고 있다고 하여도 지나치지 않은 말이 되었다(www.ccsso.org/content/pdfs/isllcstd.pdf# search='ISLLC'). 이 직무수행 기준은 6개영역으로 되어 있는데 첫째 기준은 ‘비전’에 관한 것으로 (1.1) 비전 개발, (1.2) 비전 상세화, (1.3) 비전의 실행, (1.4) 비전을 위한 봉사, (1.5) 지역사회의 참여 촉진이고, 둘째 기준은 ‘학교문화와 수업프로그램’에 관한 것인데 (2.1) 긍정적인 학교문화의 증진, (2.2) 효과적인 수업프로그램의 제공, (2.3) 학생의 학습에 최선의 실천 적용, (2.4) 종합적인 전문적 성장을 위한 계획의 설계로 나누어지고, 셋째 기준은 ‘관리’에 관한 것인데 (3.1) 조직 관리, (3.2) 운영 관리, (3.3) 자원 관리가 포함되고, 넷째 기준은  ‘학부모와 지역사회와의 관계’인데 (4.1) 교육가족과 지역사회 구성원과의 협동, (4.2) 지역사회의 이익과 욕구의 반영, (4.3) 지역사회 자원의 활용의 세 관점이 들어 있고, 다섯째 기준은 ‘행정가의 윤리’에 관한 기준인데 (5.1) 성실․정직한 행동, (5.2) 공정한 행동, (5.3) 윤리적 행동이 구체적 기준이고, 여섯째 기준은 ‘정치, 사회, 경제, 법, 상황 인식’에 관한 것으로 (6.1) 광범한 상황의 인식, (6.2) 광범한 상황에 대한 대응, (6.3) 광범한 상황에 대한 영향으로 나누어 보게 된다. 이를 요약하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 미국의 ISLLC 요약

미국 ISLLC
1. 비전 (1.1) 비전 개발, (1.2) 비전 상세화, (1.3) 비전의 실행, (1.4) 비전을 위한 봉사, (1.5) 지역사회의 참여 촉진	4. 학부모와 지역사회 관계 (4.1) 교육가족과 지역사회 구성원과의 협동, (4.2) 지역사회의 이익과 욕구의 반영, (4.3) 지역사회 자원의 활용
2. 학교문화와 수업프로그램 (2.1) 긍정적인 학교문화의 증진, (2.2) 효과적인 수업프로그램의 제공, (2.3) 학생의 학습에 최선의 실천 적용, (2.4) 종합적인 전문적 성장	5. 행정가의 윤리 (5.1) 성실․정직한 행동, (5.2) 공정한 행동, (5.3) 윤리적 행동
3. 관리 (3.1) 조직 관리, (3.2) 운영 관리, (3.3) 자원 관리	6. 광범한 상황적 맥락 (6.1) 광범한 상황의 인식, (6.2) 광범한 상황에 대한 반응, (6.3) 광범한 상황에 대한 영향

영국에서는 National College of School Leadership(NCSL, 2002, www.ncsl.org)이 교육행정가의 기준을 개발하였는데 10개의 명제가 미국의 것과 거의 비슷하다. 학교 지도자는 (1) 유목적적이고 통합적이며 가치 지향적이고, (2) 학교 상황의 독특성과 통합성이 있고, (3) 학습의 적극적 관점을 증진하고, (4) 수업에의 초점, (5) 학교 지역사회와 공유하고, (6) 공동체로서의 학교 개발에 의한 역량 형성, (7) 미래지향적이고 전략적이고, (8) 경험과 혁신적인 방법으로 발전적이고, (9) 일관되고, 체계적이고, 실천적인 정책상황과 지원적으로 봉사하고, (10) NCSL의 지원을 받아야 한다고 되어 있다(Aitken,  Bedard, & Darroch, 2003).

캐나다에서도 지도성의 기준을 설정하려고 노력해왔는데 그 동안에 연구된 것을 종합하여 Begley(1994, !995)는 (1) 관리자, (2) 수업지도자/프로그램 촉진자, (3) 학교와 지역사회의 촉진자, (4) 비전제시자(visionary), (5) 문제해결자로 하여 교장의 기준을 설정하였다(Aitken,  Bedard, & Darroch, 2003).

호주에서는 The Australia Principals Centre(2003)가 4영역에 걸쳐 20개의 자질능력(competencies)을 확인하였는데 여기에는 구체적인 지식과 기능, 태도가 포함되어 있다.

우리나라에서는 김흥주(2000)는 교육행정 지식기반으로 (1) 기초적 지식기반과, (2) 일반적 지식기반(교육현장에 대한 수업적 지식기반), (3) 전문적 지식기반(교육행정 현장에 대한 행정적 지식 기반) 세 영역으로 나누어 <표 2>와 같이 30개의 세부 지식 구성을 제안하였다. 어떻게 이런 지식기반을 설정하게 되었는지에 대한 배경 설명이 없고, 현장 중심적이고, ‘전문적 지식기반’의 하위분야도 나열적이라는 느낌을 받게 된다.

<표 2> 지식기반사회에서의 한국 교육행정 지식기반 내용

교육행정 지식기반 분야		지식기반 하위 분야
기초적 지식기반	시대변화 지식기반	1. 미래 사회변화 지식 2. 국가발전과 개인발달 지식 3. 국제 관계 및 NGO 지식 4. 과학세계 발달과 정보 공학 발달 지식 5. 정보화 사회에서의 정보․통신 지식 6. 세계화 적응을 위한 외국문화 및 외국어 지식
	교육적 지식기반	7. 교육에 대한 역사적, 사회적, 문화적, 철학적 지식 8. 지식 습득 및 연구 방법 지식
일반적 지식기반 (교육현장에 대한 수업적 지식기반)		9. 교수 및 학습이론 지식 10. 교육과정 지식 11. 교직 이해 지식 12. 학생 서비스 지식 13. 특수 장애 교육 지식 14. 영재 교육 지식 15. 교수 및 학습 자료 지식 16. 교수공학 지식 17. 교육평가 지식
전문적 지식기반 (교육행정 현장에 대한 행정적 지식 기반)		18. 교육기획 지식 19. 교육조직 및 제도 지식 20. 교육인사행정 지식 21. 학교경영 지식 22. 장학 지식 23. 교육 지도성 및 인간관계 지식 24. 교육체제분석 및 교육행정 평가 지식 25. 교육법규 및 교육정책 개발 지식 26. 교육재정 및 교육경제 지식 27. 교육에서의 공공관계 및 교육정치 지식 28. 교육시설 및 설비 지식 29. 교육구/지역사회관계 지도성 지식 30. 교육행정 사무관리 지식

주삼환(2005)은 우리나라 교육행정학 도서 출판 상황을 조사하였을 때 다음 <표 3>과 같은 결과가 나왔었다. 도서출판 상황으로만 볼 때 이들 13개 영역이 한국 교육행정의 지식기반으로 본다는 간접적인 시사가 된다.

<표 3> 교육행정 저․역서 발행 수(1956~2005, 국회도서관 검색)

구분	기획	조직․ 제도	인사	경영	장학	지도성․ 인간관계	체제․ 평가	법․ 정책	재정․ 경제	공공․ 정치	시설	지역사회	사무	공통․ 기타
저서	10	40	15	62	41	18	11	77	20	7	4	7	1	169
역서	1	9	0	8	8	6	2	9	5	3	0	0	1	23
합계	11	49	15	70	49	24	13	86	25	10	4	7	2	192

여기에 나와 있는 (1) 기획, (2) 조직․제도, (3) 인사, (4) 경영, (5) 장학, (6) 지도성․인간관계, (7) 체제․평가, (8) 법․정책, (9) 재정․경제, (10) 공공․정치, (11) 시설, (12) 지역사회, (13) 사무는 우리나라 교육행정학에서 다뤄야 할 주요 지식임에는 틀림없다고 할 수 있으나 출판된 저서를 중심으로 조사했기 때문에 어떤 원칙과 질서, 논리를 세우기 어렵고 평면적이라는 비판을 받기 쉽게 되어 있어 이를 우리나라 교육행정학의 지식기반이라 확정짓기는 어렵다고 본다.

나. 지식구조

‘교육행정학의 지식구조’라는 용어를 가지고도 많은 논란이 있을 수 있다. ‘지식’도 여러 종류와 수준으로 나누기도 하고, 넓은 의미와 좁은 의미로 나누어 볼 수도 있겠으나 앞에서 말한 것처럼 Knowledge와 Skills, Performances까지 포함하는 것으로 본다. ‘구조(Structure)'를 사전에서 찾아보면 “꾸미어 만듦,” “꾸밈새,” “각종 건축물의 형성 양식,” “사물이나 현상이 서로 관련되어 있는 모양”이라고 되어 있는데 이는 영어의 Structure보다 더 이해하기 어렵다. 이홍우(1982)가 예를 든 것처럼 ‘우산의 구조,’ ‘가옥의 구조,’ ‘정치의 구조’라고 하면 좀 더 선명하게 이해될 것이다. 우산은 ‘우산대,’ ‘우산 살,’ ‘손잡이,’ ‘천’ 등으로 구성되고 구조되었다고 하면 우산의 ‘안’을 말하는 것이고 “우산은 비를 막는다.”고 하면 우산의 ‘기능’을 말하는 것으로 ‘밖’을 의미한다고 한다. ‘구조’와 ‘기능’이 다르고 ‘기능’을 하기 위해서 ‘구조’가 필요한 것이다. 구조에는 구성하는 ‘요소’가 있고 또 ‘요소와 요소와의 관계’ 있게 되는데 이렇게 되면 ‘조직’이라는 의미와 'System'이란 말과도 비슷해진다. 그런데 ‘System'은 하나의 사고(思 考)라고 할 수 있다.

‘지식구조’도 ‘지식의 구조’로 볼 것이냐 그냥 ‘지식구조’로 볼 것이냐에 또 고민이 있을 수 있다. Bruner는 ‘지식의 구조’를 “지식을 이루는 구성요소(개념, 원리) 사이의 상호관련성,” “학문의 기저를 이루고 있는 일반적 아이디어, 기본개념, 일반적 원리”로 보고 ‘목표모형’과 ‘내용모형’을 구분하고 있다. 목표모형에서는 왜 가르쳐야 하는지에 대한 질문을 교육철학, 즉 외부에서 찾으려 했으나 내용모형은 교육목표는 곧 교육내용의 가치이며, 그것은 학문의 기저를 이루는 지식의 구조로 그 자체의 내재적인 가치를 갖고 있다고 한다. 이 지식의 구조는 각각의 학문의 독특한 사고방식으로, 교육에서 이루어지는 활동들이 이 지식의 구조와 연관될 때 의미를 가진다고 하고, 지식의 구조는 발견과 탐구라는 활동을 통해 가르칠 때 효과적이기 때문에 발견학습과 탐구학습이 강조되고, 교육목표가 아닌 지식의 구조가 교육의 방법을 규제한다고 한다. 여기서는 ‘Bruner의 지식의 구조’에서처럼 '지식의 구조(structure of knowledge)'를 ‘교과의 구조(structure of subject),' '학문의 구조(structure of discipline)'와 동의어로 쓴다는 말에 따라(이홍우, 1982) ‘교육행정학의 구조’가 되어야 할 텐데 앞에서 다룬 ‘교육행정학의 지식기반’과 비슷하게 보고 지식을 학문과 같이 보는 데에서 한 단계 낮추어 “교육행정학을 이룩하고 있는 지식의 구조”로 보고자 한다. 더 일반적으로 말하면 ‘교육행정 교과의 내용,’ ‘교육행정학의 내용,’ 조광제(1993)가 사용한 ‘교육행정학의 내용체계’와 비슷한 말로 생각할 수 있다. 교육행정학을 구성하고 있는 주요 지식과 이들 지식의 상호관계성을 밝히려는 노력을 함으로써 교육행정학의 성격과 정체를 좀 더 분명하게 하려는 것이 이 학술발표의 의도라고 이해하여 이렇게 생각한 것이다. 그런데 여기서 ‘요소들,’ ‘지식들’의 상호관계성을 정확히 밝히기는 어려울 것으로 본다. 이에 대하여는 좀 더 깊은 연구를 필요로 할 것이다.

이제는 교육행정학의 정체성이나 지식구조를 어떻게 밝힐 것이냐의 방법의 문제가 따라붙는다. 이상적으로 교육행학은 이러한 내용과 지식으로 구성해야 한다는 식의 (1) 이상적 학문적 접근이 있을 수 있는데 이는 교육행정학을 통달한 수준에서나 해야 할 것이나 여기에도 당위성과 주관성에 시비가 있을 수 있다. 다음으로 (2) 교육행정학 교과서와 대학원의 교육행정전공 교육과정을 분석하여 어떤 교육행정 지식이 중요하게 다뤄지는 지 파악하는 방법이 있을 수 있다. 여기서 다뤄지는 지식이 교육행정학에서 많이 다뤄질 것으로 보는 것이다. 다른 하나는 (3) 교육행정가들이 실제 하고 있는 일을 분석하는 방법이 있을 있다고 본다. 교육행정학은 응용학문으로서 구체적으로는 전문 교육행정가와 교육지도자를 길러내기 위한 학문으로 보기 때문이다. Anderson & Jones(2000)도 이런 접근을 하는데 전통적인 의미의 지식기반은 공식적인 연구자가 지식을 발견해내고(generate) 실제상황에 보급하는(disseminate) 형식의 접근인데 이와 달리 이들은 내부연구(inside)로 같은 상황에서 지식을 만들어내고 또 활용하여 개인적, 전문직적, 조직의 발전에 아주 강력한 지렛대의 역할을 한다고 하였다. 교육행정 실제로부터 지식을 창출하기 때문에 부분적으로는 가능하나 완벽한 방법이라고는 할 수 없다. 여기서 여러 접근법의 상호보완이 요구된다는 것을 알 수 있다.

발표자는 발표자에게 주어진 시간과 능력 범위 내에서 방법을 찾다가 (1) 교육행정학과 관련이 깊다고 생각되는 인접학문에 대하여 고찰해보고, (2) 한국과 미국의 주요 교육행정학 교과서의 장의 구성을 분석하여 어렴풋이나마 교육행정학을 구성하고 있는 지식과 내용을 추출하는 시도를 하기로 하였다. 이는 시대와 환경에 따라 지식의 내용이 어떻게 바뀌는 지 그 경향성도 부차적으로 파악할 수 있고 한국과 미국에서 교육행정학의 지식을 어떻게 다르게 보고 있는지를 간접적으로 알아보는 데 도움이 될 것으로 본다.

2. 교육행정학의 관련학문

김종철(1985)은 교육행정학이 (1) 규범과학의 성격이 있어 교육법규, 교육행정의 원리, 개념 등에 관한 지식을 체계화하고, 이념이나 철학에 대한 관심의 측면이 있고, 또 (2) 경험과학의 성격도 있어 행정현상과 교육행정행위에 관한 객관적․실증적 사실에 대한 지식을 체계화하고 그것을 바탕으로 하는 이론 정립의 측면이 포함되고,  또 (3) 기술과학의 상격도 있어 약학이나 공학처럼 교육행정현장에서의 장기간에 걸친 경험적 지식의 축적, 과학기술의 교육행정에의 적용을 통해서 지식의 체계화, 이론의 응용을 본질로 하는 기술면의 지식의 체계화가 필요하다고 하였다. 그리고 교육행정연구의 제 원류를 (1)교육학, (2) 행정법학과 행정학, (3) 경영학, (4) 사회학과 심리학 및 사회심리학, (5) 경제학과 재정학, (6) 정치학, (7) 건축학에서 찾고자 하였다. 그리고 교육행정학의 계보를 다음<표 4>와 같이 제시한 바 있다.

<표 4> 김종철의 교육행정학의 계보

교육행정학	과정	관련 영역
	기초과정	교육행정원론, 교육행정이론, 교육행정사, 교육행정제도론, 교육행정연구법, 비교교육행정, 교육행정연습 등
	정책과학과정	교육정책론, 교육정책사례연구, 교육계획론, 교육경제학 등
	관리과학과정	인사행정, 학생행정, 장학론, 인간관계론, 지도론, 교장론, 학교경영론, 학급경영론, 학교건축, 교육재정학 등
	현장연구과정	현장교육행정문제연구, 예산회계실무, 현장문제모의연습 등
	부문별교육행정과정	초등교육행정, 중등교육행정, 고등교육행정, 교원교육행정, 실업교육행정, 유아교육행정, 특수교육행정, 해외교육행정, 학교 외(사회)교육행정 등

김종철(1985)은 하나의 학문영역으로 인정받으려면 최소한 (1) 독자적인 연구영역이 있어야 하고, (2) 독자적인 연구방법이 있어야 하며, (3) 연구하는 학도들이 학회를 이루고 활동을 활발히 하여야 한다고 하였는데 이런 세 조건을 갖춰 교육행정학이 하나의 전문 학문으로 인정받을 수 있다는 시사를 간접적으로 하고 있다.

강영삼(1985)은 관련학문 분야의 계보를 검토하지는 않았지만 교육행정학연구영역을 (1) 연구대상 영역으로 유아교육, 초등교육, 중등교육, 고등교육, 사회교육, 특수교육, 해외교육으로 한 면을 이루고, (2) 이론영역 면으로 과업중심, 인간중심, 행동과학, 체제, 인접학문으로 다른 한 면을 이루고, (3) 행정기능면으로 교육기획, 교육내용, 장학, 학생, 교육인사, 교육재무, 교육시설, 교육사무관리, 특수업무, 연구 및 평가, 홍보를 다른 한 면으로 하는 직육면체로 체계화한 바 있다. 이를 표로 나타내면 <표 5>와 같다.

<표 5 > 강영삼의 교육행정학 연구영역

교육행정학	연구영역면	구체적 영역
	이론영역면	과업중심, 인간중심, 행동과학, 체제, 인접학문
	행정기능면	교육기획, 교육내용, 장학, 학생, 교육인사, 교육재무, 교육시설, 교육사무관리, 특수임무, 연구 및 평가, 홍보
	교육대상면	유아, 초등, 중등, 고등, 사회, 특수, 해외

조광제(1993)는 교육행정학의 내용체계를 밝히기 위한 접근법으로 (1) 규범적 접근방법, (2) 교재내용 분석방법, (3) 대학원 교육과정 분석방법, (4) 학위논문 내용분석방법, (5) 다학문적 접근방법, (6) 기타접근방법을 소개하고 이런 방법을 다 동원하여 <표 6 >과 같이 5개 주요 연구영역을 제시하였다.

<표 6> 조광제의 교육행정학 연구영역

교육행정학	주요영역	주 유목
	교육행정대상	학교경영, 학급경영, 수업경영, 교육과정경영, 특수교육행정, 교육프로그램행정, 사회교육행정, 지방교육행정, 고등교육행정(9)
	교육행정 구성원	교육인사행정, 학생행정, 교육행정가 특성론, 교사특성론, 역할론, 교육행정직무론(6)
	교육행정조직	교육행정조직론, 공공관계론, 교육환경론, 학교와 지역사회관계(4)
	교육행정과정	교육지도성, 단체교섭론, 장학론, 교육행정평가론, 교육스트레스, 교육재정, 교육행정행위론, 의사결정론, 교육행정공학, 의사소통론, 교육기획, 교육행정연구(12)
	교육행정규범	교육정책, 교육법규, 교육행정철학(3)
	(5영역)	(34유목)

우선 앞에서 김종철, 강영삼, 조광제의 교육행정학 계보 분류와 내용체계 연구가 매우 논리적이고 체계적이어서 발표자는 이 범위와 선을 뛰어넘기 어려울 것이라는 점을 인정하지 않을 수 없다고 본다. 다만 시대의 변화에 따른 약간의 수정이나 보완이 있을 수 있다는 점이다.

교육행정학은 교육학과 행정학과 밀접하게 관련되어 있지만 대체로 교육학에 그 뿌리를 둬야 할 것이다. 교육을 위한 행정이 되기 때문이다. 이렇게 보면 교육학이 본질이고 행정학을 수단으로 볼 수도 있다. 교육학은 인문학의 성격과 사회과학의 두 성격을 다 포함하고 있다. 교육행정학과 밀접한 관련을 갖고 있다고 보는 교육철학과 교육사학, 교육윤리학, 교육과정학, 교육심리학은 인문학의 성격이 강하고, 교육사회학, 교육문화인류학 등은 사회과학의 성격이 강하다고 볼 수 있다. 교육공학과 일부 교과교육학은 자연과학의 성격을 포함하게 된다. 이제 교육학이나 교육행정학 모두 학문의 경계를 넘어 다학문적 접근을 해야 할 입장이라고 할 수도 있다.

교육행정학은 교육학에 뿌리를 두고 (1) 교육행정의 개념, 이론에 관한 내용과, 교육행정에서 달성하고자 하는 행정목표나 추구하는 가치나 이념에 관한 지식과 내용은 교육철학과 관련될 것이고, (2) 교육의 본질에 해당하고 교육행정이 지원해야할 교육과정과 수업, 이를 위한 장학, 학습자에 관계되는 지식과 내용은 교육과정학, 교육심리학과 밀접할 것으로 추론할 수 있다. (3) 행정의 과정(process)과 행정행위(behavior)에 관한 지식과 내용은 교육심리학과 교육사회학에 관한 지식이 많이 필요할 것으로 보고, (4)  교육행정의 과업(task)과 서비스(service)에 관한 지식과 내용은 교육심리학, 교육사회학, 경영학 등이 밀접하게 관련될 것으로 보고, (5) 교육행정에서 배우(actor)에 해당하는 교육행정가와 지도자의 비전제시, 교육행정가의 가치와 신념, 도덕성, 윤리 등에 관한 지식과 내용은 교육철학, 윤리학과 관련이 깊을 것이다. (6) 교육행정이 이루어지는 무대(setting)나 외부환경에 해당하는 지식과 내용은 정치학, 법과 사법, 교육사회학, 문화인류학 등과 관련이 깊을 것으로 본다. 이런 사고의 내용을 바탕으로 하여 교육행정학의 지식구조를 밝히기 위한 전 단계로 잠정적으로 발표자는 관련 학문분야를 다음 <표 7>과 같이 정리하고자 한다.

<표 7> 교육행정학 관련학문

교육행정학의 주요 구성요소	관련학문
(1) 개념, 이론, 목표	(교육)철학, 사
(2) 교육과 교육행정의 본질 (교육과정, 수업, 장학, 학습자)	(교육)철학, 과정, 심리학,
(3) 교육행정의 과정과 행정행위	(교육)심리학, 사회학
(4) 교육행정 과업과 서비스	경영학, 재정, 시설, 정보과학
(5) 교육행정가와 지도자	(교육)철학, 윤리학, 법
(6) 교육행정 무대와 환경	정치학, 사회학, 법

발표자가 모색하고 있는 교육행정학 관련학문을 <그림 1>과 같이 나타내 보고자 한다.

정치학,사회,법

경영학,재경,건축,정보

교육심리,사회학

교육과정,심리학

교육철학․사

철학,윤리,법,심리:행정가,지도자

<그림 1> 교육행정학의 관련학문

3. 교과서에 나타난 교육행정학의 지식구조

앞에서 말한 것처럼 우리나라와 미국의 주요 교육행정학 교과서의 장의 구성을 조사하여 교육행정학 지식구조의 어떤 경향을 파악하려고 하였다. 이런 방법은 조광제(1993)에 의하여 이미 시도된 바 있다. 우선 우리나라 교과서 12권과 미국 교과서 26권을 조사한 결과는 <표 8>과 같다. 수정판을 여러 개 조사한 것은 어떤 변화를 보고자 하는 의도에서 이다. 이를 묶어서 주요 내용으로 요약한 것이 <표 9>이다. 여기서 교육행정학의 지식구조를 파악해보기로 한다.

<표 8> 한국과 미국의 주요 교육행정학 교과서 장의 구성 조사

학자와 교과서	책의 장
백현기(1956초,1964).신고교육행정. 을유.	1. 개념, 2. 조직, 3. 교육자치제, 4. 지도행정, 5. 학교행정, 6. 인사행정, 7. 시설, 8. 재정, 9. 행정을 위한 밑받침
백현기(1976). 교육행정의 기초. 배영.	1. 이론, 2. 철학적 기초, 3. 사회과학적 기초, 4. 이론적 접근, 5. 시회적 국면, 6. 정책적 국면, 7. 과업, 8. 조직, 9.과정, 10. 행정가의 자질, 11. 행정가 양성
김종철(1965). 교육행정의 이론과 실제. 교학사.	1. 서론(개념, 행정의 발달, 행정학의 발달, 행정가의 소양, 기반, 원리), 2. 기획, 3. 조직, 4. 교육내용의 행정, 5. 장학, 6. 학생, 7. 인사, 8. 재정, 9. 시설, 10. 사무, 11. 특수영역 행정(특수교육, 사립학교, 섭외, 사회교육, 문예체육), 12. 연구․ 평가․ 홍보
김종철(1982). 3정판. 교육과학사.	1. 개설, 2. 교육행정학의 발달, 3.기획, 4. 정책, 5. 조직, 6. 교육내용의 행정, 7. 장학, 8. 학생, 9. 인사, 10. 재정, 11. 시설, 12. 사무, 13. 특수영역, 14. 연구․ 평가․ 홍보
김종철(1985). 교육행정신강. 세영사.	1. 교육과 교육행정, 2. 교육행정학 성립, 3. 주요이론, 4. 조직의 구조와 기능, 5. 조직의 비교, 6. 동기유발, 7. 리더십, 8. 인간관계론, 9. 내용행정과 장학, 10. 인적 조건, 11. 물적 조건, 12. 연구와 홍보행정, 13.행정의 과정, 14. 기획과 정책, 15. 집행과정, 16. 통제와 평가, 17. 행정가의 역할, 18. 행정가의 자질, 19. 행정의 목표, 20. 행정의 성과, 21. 환경, 22. 사회변화와 도전
김종철,이종재(1994). 교육행정의 이론과 실제. 교육과학사.	1. 개설, 2. 행정학의 발달, 3. 기획, 4. 정책, 5. 조직, 6. 내용행정, 7. 장학, 8. 학생행정, 9. 인사, 10. 재정, 11. 시설, 12. 사무, 13. 특수영역, 14. 연구․평가․홍보, 15. 교육개혁 세계동향
신중식,강영삼,김명한, 신철순,윤정일(1983). 교육행정학.교육출판.	1. 서설(개념, 과학성, 발달, 영역), 2. 과업중심적 접근, 3. 인간중심적 접근, 4. 행동과학적 접근, 5. 체제적 접근, 6. 경제학적 접근, 7. 기획과 정책, 8. 조직, 9. 행정가, 10. 인사, 11. 장학, 12. 시설, 13. 사무, 14. 재정
김창걸(1985). 교육행정학. 박문각.	1. 서설, 2. 학문적 성격, 3. 이론의 발달, 4. 정책, 5. 기획, 6. 조직, 7. 학교행정 조직, 8. 조직의 특성, 9. 지도성, 10. 의사결정, 11. 장학, 12. 인사, 13. 재정, 14. 시설
윤정일, 송기창, 조동섭, 김병주(2000). 교육행정학원론(개정판). 학지사.	1. 개념과 성격, 2. 발달과정, 3. 동기론, 4. 리더십, 5. 조직론, 6. 기획과 정책, 7. 제도와 조직, 8. 장학, 9. 인사, 10 재정, 11. 학교경영기법, 12. 학교경영계획, 13. 학교경영의 실제, 14. 학급경영
이형행(1986). 신교육행정론. 문음.	1. 이론, 2. 이론의 발달, 3. 조직론, 4. 행위론, 5. 체제론, 6. 경영, 7. 학교행정론, 8. 과정, 9. 한국교육행정조직, 10. 인사, 11. 재정, 12. 정책, 13. 지도성,
노종희(1992). 교육행정학. 문음.	1. 기초(본질, 정의, 이념, 과정, 기술), 2. 역사적 가저, 3. 탐구, 4. 학문 성립과 발달, 5. 사회체제, 6. 동기, 7. 조직구조, 8. 관료조직, 9. 관료제와 전문화, 10. 조직풍토와 문화, 11. 지도성, 12.지도성: 상황, 13. 의사소통, 14. 의사결정, 15. 갈등, 16. 조직변화와 개발, 17. 조직과 환경, 18. 개방체제, 19. 자치, 20. 조직과 자율화
남정걸(1991). 교육행정 및 교육경영. 교육과학	1. 개념, 2. 조직이론, 3. 조직의 실제, 4. 사회체제, 5. 인간관계론, 6. 동기, 7.과업과 과정, 8. 의사결정, 9. 장학, 10. 인사, 11. 재정, 12. 시설, 13. 지도성, 14. 학제, 15. 학교경영, 16. 학급경영
Hoy & Miskel(1978)	1. 배경, 2. 이론․연구․실제, 3. 개념적 이해, 4. 관료제, 5. 관료제 내 전문직, 6. 동기, 7. 조직풍토, 8. 지도성, 9. 의사결정, 10. 의사소통, 11. 종합
Hoy & Miskel(1982)	1. 배경, 2. 이론․연구․실제, 3. 개념적 틀, 4. 사회체제, 5. 관료제, 6. 전문직, 7. 동기, 8. 조직풍토, 9. 리더십, 10. 의사결정, 11. 의사소통, 12. 조직효과성, 13. 종합
Hoy & Miskel(1987)	1.이론적 역사적 기초, 2. 조직론 배경, 3. 사회체제로서의 학교, 4. 학교 외부환경, 5. 관료제, 6. 관료제 내 전문직, 7. 동기, 8. 작업집단의 특성, 9. 리더십, 10. 의사결정, 11. 의사소통, 12. 조직효과성, 13. 종합
Hoy & Miskel(1991)	1. 이론적 역사적 배경, 2. 사회체제, 3. 외부환경, 4. 권력과 권위, 5. 조직구조, 6. 전문조직, 7. 동기, 8. 작업집단의 성격, 9. 리더십, 10. 의사결정, 11. 의사소통, 12. 학교 효과성, 13. 종합
Hoy & Miskel(1996)	1. 이론적 역사적 기초, 2. 사회체제로서의 학교, 3. 구조, 4. 개인, 5. 문화와 풍토, 6. 권력과 정치, 7. 외부환경, 8. 학교효과성과 질, 9. 의사결정, 10. 동기, 11. 의사소통, 12. 리더십, 13. 종합
Hoy & Miskel(2001)	1. 사회체제로서의 학교, 2. 교수와 학습, 3. 구조, 4. 개인, 5. 문화와 풍토, 6. 권한과 정치, 7. 환경, 8. 학교의 효과성과 질, 9. 의사결정, 10. 의사소통, 11. 리더십, 12. 종합
Hoy & Miskel(2005)	1. 사회체제로서의 학교, 2. 교수학습, 3. 구조, 4. 개인, 5. 학교문화와 풍토, 6. 권력과 정치, 7. 학교 외부환경, 8. 학교효과성, 책무성, 개선, 9. 의사결정, 10. 의사소통, 11. 리더십, 12. 종합
Campbell, Corbally & Nystrand(1983)	1. 서론(개념, 목적, 학교조직 특성, 업무의 성격, 개인적 특성과 역할, 준비교육, 현상태), 2. 학교의 환경, 3. 학교조직의 특성, 4. 행정가의 업무, 5. 행정가, 6. 의사결정, 7. 리더십, 8. 의사소통, 9. 자원, 10. 갈등관리, 11. 변화, 12. 평가, 13. 도전
Owens, Robert G (1970)	1. 교육행정의 최근 동향, 2. 이론과 연구, 3.복합조직과 관료제, 4. 개인관계와 조직행위, 5. 의사결정, 6. 리더십, 7. 조직변화, 8. 조직풍토, 9. 조직행위 유형, 10. 행정과업에 대한 조직행위 개념
Owens, Robert G (1981)	1. 조직론 사상의 주류, 2. 이론, 3. 조직이론 1, 4. 조직이론 2, 5. 동기, 6. 리더십, 7. 조직풍토, 8. 조직변화, 9. 갈등, 10. 전망
Owens, Robert G (1987)	1. 조직론 사상의 주류, 2. 조직론, 3. 체제론과 조직행위, 4. 동기, 5. 리더십, 6. 조직 문화, 7. 조직변화, 8. 갈등, 9. 의사결정
Owens, Robert G (1998)	1. 조직론 사상의 주류, 2. 현대 조직이론, 3. 인간자본 형성, 4. 동기, 5. 교육조직 환경(HRD, 문화), 6. 리더십, 7. 갈등, 8. 의사결정, 9. 조직변화, 10. 질적연구
Owens, Robert G (2001)	1. 실제의 이론, 2. 조직론 사상의 주류, 3. 현대의 조직이론, 4. 조직의 인간적 차원, 5. 조직문화와 풍토, 6. 조직변화, 7. 리더십, 8. 의사결정, 9. 갈등, 10. 동기, 11. 학교개혁
Kimbrough & Nunnery(1976)	1. 문화적 반응, 2. 가치와 의사결정, 3. 행정이론의 발달, 4. 이론과 실제, 5. 이론의 적합성, 6. 과업, 7. 연방과 학교, 8. 주정부, 9. 지방과 지역, 10. 이슈와 대안, 11. 도시화와 기술발달의 영향, 12. 교육구, 13. 주와 국가 수준의 정치학, 14. 이익집단, 15. 집단협상, 16. 직장과 경력, 17. 행정가 연수, 18. 행정가 윤리
Kimbrough & Nunnery(1988)	1. 개설, 2. 과업, 3. 문화와 사회의 영향, 4. 연방정부, 5. 주정부, 6. 지역교육청, 7. 개혁, 거버넌스, 재정, 8. 전통적 행정이론, 9. 전이적 이론, 10. 체제이론, 11. 행정의 기능, 12. 행정 윤리, 13. 지역 정치학, 14. 주와 연방에서의 정치학, 15. 이익집단의 영향, 16. 집단협상
Knezevich, Stephen J (1984)	1. 전망, 2. 행정가, 3. 리더십, 4. 기획, 5. 변화, 6. 교육행정 과학, 7. 지역 교육구, 8. 중간구, 9. 주의 기능, 10. 연방정부, 11. 사법기관, 12. 영향을 주는 기타 기구, 13. 지역교육청, 14. 교육감, 15. 지역교육청 행정팀, 16. 교장, 17. 대학행정, 18. 학생인사행정, 19. 전문직원 인사, 20. 인사: 집단협상, 21. 수업 장학 1, 22. 수업장학 2, 23. 자원관리, 24. 홍보, 25. 평가와 책무성
Monahan, William G. ed(1975)	1. 서론: 학교환경, 2. 교육경영의 주요 측면, 3. 학교행정의 구조와 기능, 4. 법적 측면, 5. 주의 기관, 6. 경영의 관심과 이슈, 7. 인사, 8. 집단협상과 적극적 조치, 9. 재정, 10. 리더십 개설, 11. 행정 리더십, 12. 교육위원회의 리더십, 13. 교자의 리더십, 14. 후기
Morphet, Johns & Reller(1982)	1. 문제와 예측불능 요인의 해결과 관리, 2. 법적 기초, 3. 이론과 연구, 4. 조직론과 행정의 개념과 원리, 5. 리더십의 역할, 6. 의사결정과 의사소통, 7. 개선의 기획과 영향, 8. 정치학, 9. 학교 환경, 10. 연방정부, 11. 주의 조직과 책임, 12. 교육구 행정, 13. 지역의 관련 조직, 14. 지역사회 센터의 행정, 15. 교육과정과 수업 1: 이론, 16. 교육과정과 수업 2: 운영, 17. 인적자원, 18. 집단협상, 19. 재정과 사업
Silver, Paula(1983)	1. 이론․ 연구․ 실제, 2. 조직구조, 3. 체제이론, 4. 관료제, 5. 수락이론, 6. 리더 행위, 7. 상황적 리더십, 8. 조직풍토 가술, 9. 사회적 압력으로서의 학교풍토, 10. 심리적 측면, 11. 정보처리 측면, 12. 직무태도: 동기위생이론, 13. 동기: 기대이론, 14. 이론의 검토와 종합
Rebore, Ronald W(1985)	1. 구조적 틀, 2. 교육위원회의 역할과 기능, 3. 행정 이론, 4. 법적 측면, 5. 교육감의 역할과 기능, 6. 지역사회 관계 행정가의 역할 과 기능, 7. 행정지원봉사 행정가의 역할과 기능, 8. 시설행정가의 역할과 기능, 9. 인사행정가의 역할과 기능, 10. 직원고용관리 행정가의 역할과 기능, 11. 교육과정과 학생인사 행정가의 역할과 기능, 12. 교장의 역할과 기능
Stoops, Rafferty & Johnson(1981)	1. 학교행정 개설, 2. 연방정부, 3. 주정부, 4. 지방교육구, 5. 학교의 역할, 6. 재정, 7. 교육청 예산, 8. 학교회계 절차, 9. 학교 소모품과 자료, 10. 학교 보험, 11. 시설, 12. 학교의 운영, 13. 학교 교통, 14. 건강, 안전, 영양, 15. 수업 프로그램 행정, 16. 학생인사, 17. 전문직원 인사, 18. 일반직원 인사, 19. 직원단체와 협상, 20. 홍보, 21. 학교행정의 조류
Lunenburg, Ornstein(1991)	1. 행정이론 발달, 2. 조직구조, 3. 조직문화, 4. 동기, 5. 리더십, 6. 의사결정, 7. 의사소통, 8. 조직변화, 9. 연방정부, 10. 주의 역할, 11. 지역교육구, 12. 법적 측면, 13. 교육과정 개발과 적용, 14. 학교 재정과 생산성, 15. 인사, 16. 행정 경력
Lunenburg, Ornstein(1991)	1. 행정이론 발달, 2. 조직구조, 3. 조직문화, 4. 동기, 5. 리더십, 6. 의사소통, 7. 조직변화, 8. 연방과 주, 9. 지역교육구, 10. 학교재정과 생산성, 11. 교육과정 개발과 적용, 12. 교수 분석과 개선, 13. 인적자원관리, 16. 행정경력
Sergiovanni, Burlingame & Coombs(1987)	1. 공공 가치와 학교 정책, 2. 학교 정책과 행정 형성의 이슈, 3. 인구적 개황, 4. 교육행정 개관, 5. 교육행정 사상의 발달, 6. 이론의 활용, 7. 행정 작업과 역할, 과업, 8. 학교의 정치적 조직, 9. 지역교육구의 정책결정, 10. 연방정부의 영향, 11. 주의 역할, 12. 학교의 생활과 일, 13. 교육장(감), 14. 교장, 15. 법원과 법, 16. 주 수준의 법적 측면, 17. 학교 재정, 18. 행정가의 목표와 경력
Sergiovanni, Burlingame, Coombs Thurston(1999)	1. 공공가치와 학교정책, 2. 학교정책과 행정의 형성 이슈, 3. 인구적 변인과 도전, 4. 교육행정 개관, 5. 교육행정의 전문직화, 6. 교육행정 사상의 발달, 7. 교육행정의 이론과 실제, 8. 행정의 일과 역할, 과업, 9. 학생과 교사의 생활, 10. 교장의 생활, 11. 교육장의 생활, 12. 정치조직으로서의 학교, 13. 지역교육의 정책결정, 14. 연방의 영향, 15. 주의 역할, 16. 학교와 법, 17. 학교행정의 법적 고려, 18. 학교재정
Orlosky, McCleary, Shapiro & Webb(1984)	1. 학교행정, 2. 정치와 교육, 3. 행정 역할과 책임, 4. 인사와 능력개발, 5. 효과적인 학교와 행정가의 역할, 6. 학교행정과 수업평가, 7. 교육과정개발, 8. 연방과의 법적 관계, 9. 주정부와의 법적 관계, 10. 학교 재정, 11. 학교행정가의 재정적 책임, 12. 전문직적 관료제로서의 학교, 13. 학교와 지역사회 관계, 이슈와 논쟁, 갈등, 15. 건설적 변화

<표 9> 한국과 미국의 주요 교육행정학 교과서에 나타난 교육행정의 지식구조

학자와 교과서	개설 개념 발달 목표	교육과정 내용 교수․ 학습,장학	행위						과업․서비스			행정가 역할 자질	행정조직․ 환경	기타
			조직 (문화,풍토,변화)	지도성	동기	의사 결정	의사소통 갈등	평가 효과성 연구 홍보	기획 정책	인사	재정 시설 사무
백현기 (1956초,1964)	○	○	○							○	○		자치제	행정을 위한 밑받침, 학교행정
백현기 (1976)	○		○						○			양성, 자질	사회적 국면	철학적 기초, 사회과학적 기초, 과업, 과정
김종철 (1965)	○	○,○	○					○	○	○, 학생	○			특수영역 행정
김종철 (1982)	○	○,○	○					○	○	○, 학생	○			특수영역
김종철 (1985)	○	내용행정과 장학	○	○	○		인간관계	○, 성과	○	인적 조건	물적조건	○	○	행정의 과정, 집행과정, 행정의 목표
김종철외(1994)	○	○,○	○					○	○	○, 학생	○			특수영역, 교육개혁 세계동향
신중식외(1983)	○	○	○						○	○	○	○		과업, 인간, 체제적 접근
김창걸 (1985)	○	○	○	○		○			○	○	○		○
윤정일외(2000)	○	○	○	○	○				○	○	○		제도 조직	학교경영기법, 학교경영계획, 학교경영의 실제, 학급경영
이형행 (1986)	○		○	○					○	○	○		행정 조직	행위론, 체제론, 경영, 학교행정론, 과정
노종희 (1992)	○		○	○	○	○	○						자치	조직과 자율화
남정걸 (1991)	○	○	○	○	○	○	○			○	○		조직, 학제	과정, 과업, 학교학급경영
계	12	9	12	6	4	3	3	4	9	10	10	3	8

	개설 개념 발달 목표	교육과정,내용 교수․ 학습, 장학	행위						과업․서비스			행정가 역할 자질	행정조직 환경	기타
			조직 (문화,풍토,변화)	지도성	동기	의사 결정	의사소통 갈등	평가 효과성 연구 홍보	기획 정책	인사	재정 시설 사무
Hoy & Miskel (1978)	○		관료제,전문직, 풍토	○	○	○	○
Hoy & Miskel (1982)	○		관료제	○	○	○	○	○				전문직		사회체제
Hoy & Miskel (1987)	○		관료제, 관료제내 전문직	○	○	○	○	○					학교외부환경	사회체제로서의 학교, 작업집단의 특성
Hoy & Miskel (1991)	○		전문조직	권력과 권위, 리더십	○	○	○	○					외부환경	사회체제, 작업집단의 성격
Hoy & Miskel (1996)	○		○	○		○	○	○					외부환경	권력과 정치, 개인, 구조, 사회체제
Hoy & Miskel (2001)		○	○	○		○	○	○					환경	권력과 정치, 개인, 구조, 사회체제
Hoy & Miskel (2005)		○	○	○		○	○	○					학교외부환경	권력과 정치, 개인, 구조, 사회체제
Campbell, Corbally, Nystrand (1983)	○		○	○		○	○	○			자원	행정가의 업무	학교의 환경
Owens (1970)	동향.이론		조직,관료제,변화	○		○								개인, 행위유형, 과업, 풍토
Owens (1981)			○	○	○		○
Owens (1987)			○	○	○	○	○
Owens (1998)			○	○	○	○	○						교육조직환경(HRD,문화)	인간자본형성, 질적연구
Owens (2001)			○,학교개혁	○	○	○	○							조직의 인간적 차원
Kimbrough & Nunnery (1976)	○					○				집단협상, 직장과 경력		행정가윤리, 연수	연방,주, 지방,교육구, 이익집단, 도시화와 기술발달의 영향	문화적반응, 과업, 이슈와 대안, 주와 국가수준의 정치학
Kimbrough & Nunnery (1988)	○									집단협상	개혁, 거버넌스, 재정		연방,주,지역교육청, 문화 사회 영향, 이익집단 영향	전이적 이론, 체제이론, 행정의 기능, 행정윤리, 지역정치학, 주와 연방에서의 정치학, 과업
Knezevich, Stephen J (1984)		수업장학	○	○				홍보,평가와 책무성	○	인사:집단협상, 전문직원인사, 학생	자원관리	행정가, 교육감, 교장	지역, 중간구, 주의 기능, 연방, 사법기관, 기타 기구, 지역교육청	지역교육청 행정팀, 대학행정

	개설 개념 발달	교육과정,내용 교수․ 학습, 장학	행위						과업․서비스			행정가 역할 자질	행정조직 환경	기타
			조직 (문화,풍토,변화)	지도성	동기	의사 결정	의사소통 갈등	평가 효과성 연구 홍보	기획 정책	인사	재정 시설 사무
Monahan, William G. ed(1975)	○			행정, 교위, 교장의리더십						인사,집단협상과 적극적조치	○		주의 기관	학교행정의 구조와 기능, 교육경영, 법적 측면
Morphet, Johns & Reller (1982)	○	교육과정과 수업	○	○		○	○			인적자원,집단협상	재정과 사업		정치학, 환경, 연방,주,교육구행정, 관련조직	예측불능, 요인과 관리, 법적기초, 개선의 기획과 영향, 지역사회의 행정
Silver, Paula (1983)	○		○	리더행위, 상황론	○									체제이론, 수락이론, 심리적 측면, 정보처리측면
Rebore, Ronald W(1985)	○	교육과정행정								인사행정가,직원, 학생		교육감, 지역사회관계행정가, 지원봉사행정가, 교장		교육위 역할, 행정이론, 법적 측면
Stoops, Rafferty & Johnson (1981)	○	수업프로그램행정						홍보		협상, 인사,학생	보험, 재정,예산, 학교회계절차,시설		연방, 주, 지방교육구	학교역할, 건강, 안전, 영양, 학교운영, 교통
Lunenburg, Ornstein (1991)	○	교육과정개발과 적용	○	○	○	○	○			○	재정과 생산성	행정경력	연방,주역할, 지역교육구	법적 측면
Lunenburg, Ornstein (1991)	○	개발, 적용,분석과개선	○	○	○		○			○	재정과 생산성	행정경력	연방,주, 지역교육구
Sergiovanni, Burlingame & Coombs (1987)	○								가치와 정책, 교육구의 정책		○	행정가의 목표와 경력, 교육감, 교장	인구적 개황, 학교의 정치적 조직, 연방,주영향, 역할	행정작업의 역할, 과업, 법원과 법, 주의 법적 측면
Sergiovanni, Burlingame, Coombs Thurston (1999)	○		행정의 전문직화						가치와 정책, 교육구의 정책		○	일,역할,교육장, 교장의 생활	주,연방역할,영향, 인구적 변인과 도전	과업,학생교사의 생활,정치조직의 학교, 학교와 법, 행정의 법적 고려
Orlosky, McCleary, Shapiro & Webb (1984)		○,수업평가	전문직적 관료제로서의 학교							○	○	행정가의 재정 책임, 역할	지역사회, 연방, 주의 법적관계	학교행정, 정치와 교육, 행정역할과 책임
계(26)	18	9	20	19	11	15	15	9	3	10	10	10	18

여기서 몇 가지 사실을 발견할 수 있었다. 첫째, 우선 미국의 교과서들은 먼저 교육행정학에 대한 어떤 틀(conceptual framework)을 제시하고 이 틀에 의하여 장을 구성하여 교과서의 내용으로 삼고 있다는 점이다. 예를 들면 Hoy & Miskel의 책은 학교를 시스템으로 제시하고 이 시스템에 의하여 장을 구성하고 또 시스템에 의하여 종합, 요약, 정리하고 있는 것이다. 이에 비하여 우리나라의 교과서는 일부 몇 권의 책을 제외하고는 일정한 틀이 제시되지 않거나 저자의 머릿속에만 구상으로 간직한 채 중요하다고 생각되는 내용을, 때로는 일정한 순서도 없이 제시되고 있다는 인상을 받는다.

둘째, 우리나라의 교과서는 이론적인 측면에 비중이 주어진 반면 미국의 것은 실제(practice)에 비중을 두고 있는 것 같다. 그리고 이와 같은 맥락으로 우리의 교육행정은 중앙교육행정에 비중이 가 있는 반면 미국의 것은 학교행정, 학교행정가를 위한 교육행정학이고, 학교행정가(교장, 교육장(감), 교육청행정직)를 양성교육하기 위한 교과서로 초점이 맞춰져 있다고 할 수 있다. 우리나라의 중앙집권과 미국의 지방교육자치제가 반영된 결과라고 할 수 있다. 그래서 우리나라의 교육행정학은 넓게 다뤄야 하는데 비하여 미국의 것은 학교행정가에게 초점을 맞춰 좁게 그리고 실질적인 것을 다룬다고 할 수 있다. 어차피 한국의 교육행정도 지방교육자치로 갈 것이라면 교육부 직원 몇 명을 염두에 둔 교육행정학이 되지 말고 학교행정가를 위한 교육행정학으로 가야 할 것이다. 그리고 교육부 일반직은 교육행정학과 거리가 먼 관료행정을 하고 있기 때문에 지금의 한국교육행정학은 그들에게조차도 이미 무의미한 것이 되고 있는 것이다.

지금까지 우리의 교육행정학 교과서는 학부 수준(그래서 학부학생에게는 어려운)의 것이었으나 미국의 것은 확실히 대학원 수준의 교과서였다. 이제 우리의 교육행정학 교과서도 교직과목을 위한 것과 교육대학원, 석․박사를 위한 것으로 구별해서 저술해야 할 단계에 와 있다고 본다.

셋째, 우리의 교육행정학은 인사, 재정, 시설, 사무, 기획, 정책 등 행정의 과업(task)을 주요 지식내용으로 하고 있는 반면 미국의 교육행정학은 조직, 동기 의사결정, 리더십, 의사소통, 갈등, 조직변화 등 조직행위를 주요내용으로 하고 있는 경향이다. 앞으로의 우리의 교육행정학은 여기에 어떤 조화를 이루려는 노력이 있어야 할 것으로 본다.

넷째, 이와 비슷한 맥락으로 우리나라 교육행정학에서는 인사관리, 재무관리, 시설관리, 사무관리 등 관리(management)가 아직도 강조되는 반면 미국의 교육행정에서는 관리적 측면이 많이 줄어든 현실이다. 미국에서도 1960연대에는 관리, 또는 경영이 교육행정학의 많은 비중을 차지했었으나 이제 이 측면은 많이 퇴색했다고 볼 수 있다. 그런데 우리나라에서는 교직과목 이름이 ‘교육행정 및 교육경영’이 되다보니 경영이 오히려 더 많은 비중을 차지한다고 볼 수 있다.

다섯째, 미국의 교육행정학은 연방, 주정부, 지방교육청, 학교 간의 관계와 역할, 기능을 다루고, 학생 인구적 변화, 교육환경 변인 교육행정이 이루어지고 있는 배경과 무대(setting)를 이루고 있는 부분이 중요하게 다뤄지고 있는데 우리의 교과서는 일부의 책에서 중앙과 지방의 행정조직, 자치제, 학제를 조금 다루고 대부분의 책이 환경적 변인과 상황변인을 전연 언급도 않고 있는 실정이다. 그러다보니 막상 교육행정이 이루어지는 우리나라의 교육현장을 모르고 교과서의 이론  속에서, 뜬 구름속의 행정을 배우게 되는 셈이다. 천상의 우리나라 교육행정이 비바람치는 행정 현장 땅으로 내려와야 할 것이다.

여섯째, 우리나라 교육행정학에서 과거에 ‘교육내용의 행정’(김종철 등) 등으로 교육과정, 수업, 이를 위한 장학을 다루다가 최근에 생략되는 경향인데 비하여 미국에서는 최근에서야 ‘교수-학습’을 핵으로 다루기 시작하는(Hoy & Miskel) 경향이다. 그 동안 교육과정과 수업을 위한 교육행정이라는 근본을 잊었던 셈이다. 우리나라 교육행정에서 장학을 다루었다고 해도 교육의 본질의 교육과정과 수업과 연결하여 다루지 못하고 행정의 한 과업으로 다루었던 셈이다.

일곱째, 교육행정은 사람인 교육행정가와 교육지도자들이 하는 것인데 이들 사람을 특별히 중요하게 다루지 않고 ‘교육인사’의 한 부분과 ‘리더십’에서 일부 다루었었는데 앞으로 교육행정학의 중요한 배우(actor)로 다룰 필요가 있다고 본다. 배우가 빠진 연극이나 영화를 상상할 수 없듯이 교육행정가 변인을 고려하지 않은 교육행정학을 생각할 수 없는 것이다. 교육행정가의 가치와 신념, 소신, 윤리 등이 중요하고 지도자의 양성이 교육행정학에서 중요한 과제가 되기 때문이다.

여덟째, 교육행정의 목표와 가치, 이념, 조직과 기관의 비전과 사명, 목표설정도 앞으로 중요시 되어야 할 것으로 본다. 목표 없는 행정, 철학 없는 행정은 행정을 위한 행정이 되고 말아 이는 있을 수 없는 일이기 때문이다.

그러나 일단 한국과 미국의 교육행정학 교과서의 장을 종합하여 잠정적으로 교육행정학 지식구조를 앞의 <표 9>의 범주로 다음과 같이 정리해보기로 한다. 교과서의 내용을 중심으로 했기 때문에 범위를 무한정 넓힐 수도 없다. 한 학기 동안에 다룰 내용의 범위와 분량을 염두에 둬야 하기 때문이기도 한다.

<표 10> 교육행정학의 잠정적인 지식구조

개념 이론 목표	교육과정 수업 학습자 장학	행정과정․행위						행정과업․서비스			행정가 역할 자질	행정조직․ 환경 무대
		조직	지도성	동기	의사 결정	의사 소통 갈등	평가 효과성 연구 홍보	기획 정책	인사	재정 시설 사무

현재의 교과서 내용의 현실 조사에 의한 지식구조의 탐색에 그치지 말고 미래를 내다보고, 또 장래의 교육행정가를 양성하기 위한 교육행정학을 미리 준비해야 하기 때문에 때로는 이상적이고 당위적인 교육행정학의 지식구조도 고려해야 하는 것이다. 미래의 교육행정가를 염두에 두고 미래를 위한 교육행정학을 생각해야 한다면 현실조사에 그치지 말고 m당위적, 이상적 접근도 해야 할 것이다.

4. 한국교육행정학의 지식구조 모색

앞에서 검토한 교육행정학 관련학문과 교과서 장 구성 조사와 발표자의 주관적인 이상적 접근에 의하여 우리나라 교육행정학의 지식구조를 모색하고자 한다. 교과서에 나타난 장을 조사하고  이들 장을 범주화 하는 과정에서 교육행정의 틀을 생각하면서 지식구조를 모색하게 된 것이다. 교육행정학은 (1) 교육행정가(교육지도자)(man, actor)가 (2) 교육과정과 수업, 학생의 성취 향상(core of education)을 위하여, (3) 교육행정의 목표(goal)를 설정하고 이를 달성하기 위하여, (4) 교육행정 환경과 무대(setting)에서, (5) 행정과정(process)에 따라 행정행위(behavior)를 하여, (6) 행정과업 서비스를 하는 현상을 연구하는 학문으로 보고 지식구조와 구 범위를 모색하는 것이다. 이는 사람(man, actor), 무대(setting), 일(job, performance)의 사고와도 상통한다고도 할 수 있다. 이러한 생각을 이해하기 쉽게 <그림 2>로 나타내본다.

<그림 2> 교육행정학의 개념적 틀

앞에서 살펴본 관련학문과 교과서 내용을 종합하여 교육행정학의 지식구조를 <표 11>로 요약하고자 한다. 만일 발표자가 앞으로 교육행정학 교과서를 쓴다면 <그림 2>와 <표 11>과 같은 개념적 틀을 가지고 이러한 지식구조를 담는 13개장으로 구성된 책을 쓰고 싶다.

<표 11> 한국교육행정학의 지식구조와 범위

개념체제의 요소	지식(내용)구조	관련학문
(3) 개념, 이론, 목표	개념, 이론의 발달, 행정목표, 이념, 가치 등 (1개 장)	교육철학, 교육사 (교육행정철학)
(2) 교육의 본질	교육과정, 수업방법, 학생 성취, 장학 등 (1개 장)	교육과정학, 교육심리학
(3) 교육행정 과정과 행위	조직, 지도성, 동기, 의사결정, 의사소통과 갈등, 행정효과성과 평가 (6개 장)	교육심리학, 교육사회학
(6) 행정과업․ 서비스	기획․정책, 인력자원개발, 재정․시설․정보 (3개 장)	경영학, 교육재정․경제, 건축, 정보과학
(1) 행정가	자질, 역할, 신념, 가치, 철학 등 (1개 장)	교육철학, 윤리학, 법
(4) 행정환경․ 무대	행정조직(중앙, 지방, 학교), 지역사회, 교육인구 변화, 교육환경 변화 등 (1개 장)	교육정치학, 교육사회학, 법
( 6개 요소)	(13개 장)

앞에서 제시한 관련학문과(그림 1)과 지식구조(표 11)를 합쳐서 그림으로 나타내면 <그림 3>과 같다.

정치학,사회,법:행정조직,지역사회,교육인구변화,교육환경변화

경영학,재경,건축,정보:기획정책,인력자원개발,재정,시설,정보

교육심리,사회학:조직,지도성,동기,의사결정,의사소통과갈등,행정효과성과 평가

교육과정,심리학:교육과정,수업방법,학생성취,장학

교육철학․사:개념,이론발달,행정목표,이념,가치

철학,윤리,법,심리:행정가,지도자의 자질,역할,신념,가치,철학

<그림 3> 교육행정학 관련학문과 지식구조

이 그림은 미국의 ISLLC의 학교행정가 직무표준을 발표자가 그림으로 나타낸 것과 상통하는 점이 있다. 이는 발표자가 이를 염두에 두고 지식구조를 구상한 점도 있을 것이다.

광범한 상황

지역사회 협동

자원관리

학교문화

교육과정과 수업

비전, *모든 학생의성공

전 과정에서의 윤리적 행동

<그림 4> ISLLC에 의한 지식구조

여기서 미국의 ISLLC와 발표자가 제시한 교육행정학의 지식구조와 비교하면 ISLLC의 (1) 비전은 발표자의 교육행정목표와 비슷하고, (2) 교육과정과 수업, 학교문화는 그대로 거의 같고, (3) 자원관리가 교육행정가의 과업과 서비스와 비슷하고(기획과정책, 인적자원개발, 재정․시설․사무), (4) 지역사회와 광범한 상황이 교육행정의 환경과 무대와 같고, (5) 윤리적 행동이 교육행정가와 교육지도자에 비유된다. 구체적인 (6) 교육행정과정에서의 행정행위인 조직, 지도성, 동기, 의사결정, 의사소통, 효과성과 평가는 ISLLC의 표준에서는 별도로 다루지 않은 셈이다.

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‘교육행정학의 지식구조와 범위’에 대한 토론

신 재 철(전남대학교)

먼저, 이 논문을 발표하신 주삼환 교수님께 깊은 경의를 표한다. 왜냐 하면, 논문주제인 ‘교육행정학의 지식구조와 범위’가 탐구하기에 너무 어렵고도 많은 노력과 시간을 필요로 하는 주제임에도 불구하고 나름대로 철학적 사고를 기반으로 치밀한 자료분석과 적절한 탐구절차를 거쳐 이 주제를 천착하였기 때문이다.

토론자는 이 논문의 주제를 연구하기 위해 주교수님이 접근한 방법과 절차, 그리고 결과에 대하여 대부분 동의한다. 그러나 토론자가 이해하지 못했거나 발표자와 조금 생각이 다른 점 또는 의문점 등 다음과 같은 몇 가지를 열거함으로써 토론자의 소임을 다하려고 한다. 토론자는 발표자께서 논문을 체계적으로 잘 작성하였고, 시간도 절약하기 위해서 이해를 돕기 위해 발표논문을 다시 정리하여 요약하는 작업을 생략하고 곧 바로 발표논문에 대한 토론자의 의견만 개진하려 한다.

첫째, 주삼환 교수께서는 김흥주(2000)의 ‘교육행정의 지식기반 분석과 그 함의’라는 논문의 주제와 유사하다는 점을 염두에 두고 ‘지식기반’과 ‘지식구조’의 개념을 구별하기 위하여 두 개념을 고찰하였다. 그 결과로서 “교육행정학의 ‘지식기반’은 분파학문으로서 교육행정학과 전문직으로서 교육행정가가 교육행정을 수행하는 데에 공통으로 요구되는 지식과 기술의 핵”이라 하고, 지식구조의 개념은 ‘지식의 구조’로 파악하고, ‘지식의 구조’는 교과 또는 학문의 구조와 동의어로 사용되기 때문에 결국 교육행정학의 지식구조는 ‘교육행정학의 구조’가 되며, 이는 ‘교육행정학의 지식기반’과 유사하다는 생각 때문에 이것과 구별하기 위해서 ‘교육행정학의 지식구조’를 ‘교육행정학을 이룩하고 있는 지식의 구조’로 규정하였다. 그리고 주교수께서는 이러한 개념 규정은 ‘교육행정학 교과의 내용‘ 또는 ’교육행정학의 내용‘ 또는 ’교육행정학의 내용체계‘와 유사하다고 하면서 교육행정학을 구성하고 있는 주요 지식과 이들 지식의 상호관계성을 밝혀야 교육행정학의 성격과 정체를 알 수 있다고 하였다. 그러나 주교수께서는 지식들의 상호관계성은 후속 연구로 미루면서 교육행정학을 구성하고 있는 주요 ’지식‘만을 밝히려 하였다.

여기서 지식기반과 지식구조의 차이를 밝히려는 노력은 타당한 것으로 볼 수 있다. 그러나 주교수께서 구별한 교육행정학의 지식기반, 즉 ‘교육행정학과 교육행가가 교육행정을 수행하는 데 공통으로 요구되는 지식과 기술의 핵’과 ‘교육행정학을 이룩하고 있는 지식의 구조’가 어떻게 다른지 구분이 되지 않는다. 그리고 발표자께서도 구체적으로 이 두 개념들의 차이를 분명하게 설명하지 않고 있다. 토론자가 보기에 주교수께서 구분한 이 두 개념은 결국 유사한 것이 되고 말았다. 그리고 김흥주(2000)는 ‘교육행정학’의 지식기반이 아니라 ‘교육행정’의 지식기반을 탐구하였다. 교육행정학과 교육행정은 구분될 필요가 있다. 교육행정학은 ‘교육행정 현상’을 탐구하는 학문이기 때문이다. 따라서 김흥주(2000)는 ‘교육행정’의 지식기반을 탐구하려 했기 때문에, 발표자께서도 지적했듯이, ‘현장 중심적인’ 접근을 한 것으로 보인다. 반면에 주삼환 교수께서 탐구한 주제는 ‘교육행정학’의 지식구조이기 때문에 ‘이론중심적인’ 접근을 시도한 것으로 볼 수 있다. 예를 들면, 발표자께서는 ‘잠정적인’ 교육행정학의 지식구조를 파악하기 위하여 교육행정학 관련 학문과 한국과 미국의 주요 교육행정학 교과서의 장(chapter)을 중심으로 분석하였으며, 교육행정학의 개념 정의에 기초하여 한국교육행정학의 지식구조를 모색하였다. 주교수님의 이러한 접근은 타당한 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 김흥주의 ‘교육행정의 지식기반’의 개념과 주교수님이 정의하신 ‘교육행정학의 지식구조‘의 개념이 구분이 잘 되지 않는 이유는 무엇인지 구체적으로 검토가 필요하다. 즉 김흥주의 교육행정의 지식기반은 교육행정 과정이나 행위에 필요한 지식이 무엇인지를 연구한 것이고, 주교수님의 교육행정학의 지식구조는 교육행정학이 연구해야 할 또는 연구하는 대상 또는 현상이 무엇인지를 탐구한 것이기 때문에 양자가 구분이 되어야 하는데 그렇지 못하다는 의미이다.

둘째, 주삼환 교수께서는 교육행정학의 주요 구성요소로 ① 개념, 이론, 목표, ② 교육과 교육행정의 본질(교육과정, 수업, 장학, 학습자), ③ 교육행정의 과정과 행정행위, ④ 교육행정 과업과 서비스, ⑤ 교육행정가와 지도자, ⑥ 교육행정 무대와 환경 등 여섯 가지를 들었는데(<표 7>, <표 10>, <표 11>참조), 이것들을 어떤 근거에서 어떻게 추출․분류하였는지 분명하지 않다. 앞에서 지적했듯이 발표자께서는 교육행정학 관련 학문과 교육행정학 교과서의 장 구성에 대한 분석을 통하여 교육행정학의 개념을 정의하고, 그에 기반하여 교육행정학의 개념적 틀(<그림 2> 참조)을 구안하였는데, 이 틀에는 ①과 ②가 빠져 있다(<표 7> 및 <표 11>과 <그림 2> 비교). 즉 ①과 ②는 어떤 근거에서 지식구조에 포함시켰는지 분명하지 않다. 토론자는 그 이유를 발표자의 주관적인 이상적 접근이라고 받아들이며 그것들을 포함시킨 것이 잘못 되었다고 생각하지는 않지만 그렇더라도 그것들이 포함된 타당한 이유를 밝히는 것이 바람직하다고 생각한다.

셋째, <표 11>에서 보면 다음과 같은 의문점을 발견할 수 있다. 행정조직과 조직을 왜 분리시켰는지? 행정조직은 행정환경(무대)에 해당되고 조직은 행정환경이 아니라는 의미인지? 그리고 지도성을 행정가의 요소에 포함하지 않고 왜 교육행정 과정과 행위에 포함시켰는지? 또한 행정행위에 매우 중요한 ‘인간관계’는 누락되었는데, 그것은 어디에 포함시켜야하는지? 교육시설․설비를 행정환경에서 왜 누락시켰는지? 마지막으로 교육에서 가장 중요하다고 할 수 있는 ‘인간에 대한 이해’를 교육의 본질에 포함시키면 어떨른지?

마지막으로, 이 논문의 주제인 ‘교육행정학의 지식구조와 범위’에서 지식구조만 밝히고 있을 뿐 교육행정학의 ‘범위’는 무엇인지 밝히지 않고 있다. 물론 제목 자체가 모호한 느낌이다. 왜냐 하면, 토론자는 제목 자체로 보면 ‘범위’라는 용어 자체가 교육행정학의 영역(domain)인지 또는 한계(delimitation)인지 구분할 수가 없기 때문이다.

발표자께 너무나 어려운 주제를 탐구한 노고에 대하여 다시 한 번 감사드린다.

참고문헌

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제2주제

교육정책학의 지식구조와 범위

발표   이  종  재 (서울대학교)

토론   김  태  완 (계명대학교)

교육정책의 탐구를 위한 지식구조와 범위

교육정책의 탐구를 위한 지식구조와 범위

서울대학교  이 종 재

I. 서  론

주어진 논제는 “교육정책학”의 지식구조와 범위로 되어 있으나 이 논의에서는 “교육정책학”의 학문적 실체를 상정하고 논의하기 보다는 “교육정책의 탐구”라는 관점에서 논의를 전개할 것이다. 이는 ‘교육정책학’에 대한 학문적 독자성을 생각하기가 어렵고, “교육정책의 탐구”라는 주제로 연구를 집중하는 것이 우선 중요한 과제라고 생각하기 때문이다.

“교육정책 탐구”의 범위와 유형은 크게 세 가지 영역으로 구분할 수 있다고 본다. 즉, ‘교육정책의 형성과 결정과 집행에 관한 탐구영역’과 ‘교육정책의 규범적 지향과 논리에 관한 탐구영역’과 ‘교육정책의 내용에 관한 탐구영역’의 세 영역으로 구분할 수 있다. 첫 번째 영역이 교육정책의 ‘과정’에 대한 탐구영역이라면, 두 번째 영역은 ‘교육정책의 규범논리’에 관한 연구영역이다. 교육정책의 내용에 관한  연구는 교육의 다양한 주제, 문제, 이슈에 관한 정책적 탐구를 하는 영역이고, 교육정책의 대안을 탐색하고 그 정책의 효과를 분석하는 정책내용분석론(Educational Policy Analysis)으로 구분한다. 이는 교육정책의 개별 주제에 관한 정책적 접근에 연구에 중점을 두고 있기 때문에 이 논의에서는 제외하기로 한다.

예를 들면, 윤정일 외(2002). 한국교육정책의 쟁점. 서울: 교육과학사. 주제에 대한 종합적 혹은 분야별 연구는 대단히 많다.

이 논의에서는, 첫째로, 정책의 형성과 결정 및 집행에 관한 지식의 구조와 범위를 정책학으로 규정하고, 정책학과의 연관 속에서 교육정책에 관한 탐구를 “교육정책과정분석론”(Educational Policy Analysis Process)으로 구분하고 논의할 것이다. 둘째로, 교육정책의 중핵을 구성하는 교육정책의 규범적 지향과 논리(Normative Perspectives of Educational Policy)로 구분하고 논의할 계획이다.

방대한 분량에 이르는 문헌을 충분하게 검토할 시간이 제한되어 있어 몇 개의 중요한 문헌을 중심으로 하여 교육정책탐구를 위한 지식구조에 관한 핵심사항과 중요한 연구동향을 살피는 것으로 이 문제에 임하고자 한다.

II. 정책학의 지식구조

1. 정책과정 분석론

정책과정 분석론은 정책의 본질, 정책의 형성, 결정과 집행에 이르는 과정에 관한 이론적 논의와 연구 성과를 담고 있다. 이에 관한 지식구조는 “정책학”이나 "Public Policy"에 관한 논의에서 정리하고 있다. 정책과정 분석론의 관점에서 지식구조와 범위를 논한다면 정책학을 소개하는 교과서의 내용을 구조화하여 중요한 이론․모형과 연구성과를 제시하는 수준의 일이 될 것이다. 수많은 책들이 이 문제를 다루고 있다. 그 예로서, 국내의 연구로는 정정길(1996)의 ‘정책학원론’이나, 외국의 연구로 Wayne Parsons(1995)의 ‘Public Policy’ 등을 들 수 있다. 이들은 그 내용을 구성하고 체계를 세우는 데 약간의 차이가 있을 뿐, 그 기본 내용에 있어서는 별 차이가 없다.

정정길의 책에서는 14장에 걸쳐 ‘정책학’에 관한 주요주제를 논의하고 있다. 이 논의는 세 가지 특징을 지니고 있다.

(1) 정책탐구에 관한 주요 주제를 포함하고 있으나 그 구성방식에서는 Parsons체계와 약간의 차이를 보이고 있다. 특히 정책의제설정과 정책결정 과정론에서 차이를 보이고 있다.  국내의 논의에서는 정책탐구에 관한 Meta analysis의 심층적 분석과 논의가 부진한 편이다.

(2) 한국적 상황을 분석한 이론과 연구의 반영이 대단히 미흡하다. ‘정책과정과 참여자’에서는 한국적 상황분석을 포함하고 있으나 대단히 미흡한 수준에 있다.

(3) 정책의제 설정과정이나 정책결정과정분석에서는 한국이라는 상황에서의 정책문제 파악과 정책목표 설정, 정책수단 선택 과정에 대한 중요한 사례분석과, 이론의 한국적 상황에서의 해석을 시도할 만하다.

이 논의에서는 Parsons의 체계를 따라서 정책학의 지식구조와 체계의 범위를 개관할 것이다. Wayne Parsons 의 "Public Policy"는 정책학의 지식구조를 탐구하는데 중요한 길잡이 역할을 하고 있다고 평가할 수 있다. 방대한 분량에 이르는 원전을 섭렵 ․ 개관했으며, 관련 선행연구와 이론을 폭 넓게 검토하여 논의의 성격과 그 위치를 比定하고 있기 때문에 후학들이 공부하는데 중요한 안내를 하고 있다. 이 책에서는 1995년에 이르기까지의 중요한 연구 성과를 포함하고 있다. 즉, 20세기에 정책학이 등장한 이후 반세기에 걸친 이론적 전개와 3500여건 이상의 중요한 연구물을 검토하고 그 발전의 양상을 정리하고 있어, 정책에 대한 탐구와 논의의 흐름을 볼 수 있도록 안내하고 있다. 뿐만 아니라, 정책과정에 대한 논의를 “Meta analysis”, “Meso Analysis”, “Decision Analysis”, 그리고 “Delivery Analysis”로 구분하여, 정책과정을 상호 연계하는 구조 속에서 볼 수 있도록 안내하고 있다. 이 책의 흐름을 따라 주요 주제와 ‘지식의 구조’에 관한 地平을 살펴보기로 한다.

A. 정책에 대한 메타분석 (Meta analysis)

Meta analysis는, ‘분석에 대한 분석’으로서 (Analysing analysis) 정책탐구를 하는데 사용하는 방법과 접근, 그리고 논의의 형식(discourse)과 언어를 검토하여, 소위 정책탐구라고 하는 지적 탐구활동이 사용하는 비유(Metaphors)와 모형(model)의 적절성을 논의한다. Meta analysis의 논의를 통하여 정책탐구에 대한 우리의 지적 지평을 검토하고 넓힐 수 있을 것이다. 여기서는 중요한 주제만을 일별하고 이 주제를 다루는 중요한 관점과 이론적 논의는 생략하기로 한다.

• 공공성(Public)과 정책의 개념: 교육의 공공성과 교육정책의 본질에 대한 규정문제와 관련을 갖는다. 관점에 따라서 다양한 입장을 세울 수 있을 것이다.(Habermas, 1989; Mill, 1968; Hayek, 1978; Dewey, 1927; Lasswell, 1951b)

• 정책적 접근의 발달(The Development of the Policy Approach): 정책적으로 접근한다는 것이 무엇이며 그 본질이 무엇이 되어야 하는가? (Lasswell, 1951, 1970; Wildavsky, 1979; Lindblom, 1993)

• 정책분석의 유형: 정책학에서는 정책분석의 독자성을 인정하는 입장을 옹호하고 있다. Wildavsky는 “Policy analysis is an applied subfield whose contents cannot be determined by disciplinary boundaries but by whatever appears appropriate to the circumstance of the time and the nature of the problem (Wildavsky, 1979:15). 이 관점에 의하면, 정책분석은 관련된 여러 학문과 이론과 모형들이 조합된 Patchwork으로서, ”교육정책분석“은 고유의 subfield로서 존재하고 발전할 수 있다.

• 정책분석의 틀(Analytical Frameworks): 여기서 틀은 문제를 규정하는 형식(modes)으로서 문제의 속성을 부여하는 관점을 제공한다. 즉, 어떤 틀로서 문제를 규정하고 보는가에 따라서 정책분석의 중심이 달라진다. 어떤 정책분석의 틀을 선택하느냐에 따라 현실을 바라보는 관점 및 사고․ 논리의 체계와 문제를 규정하는 방식 및 입장이 달라진다. 경제학, 공공선택이론, 사회구조론, 정보처리, 경영학적 틀, 정치학 등의 관점과 철학적 틀(Philosophical frameworks), Models과 Metaphors, Paradigms 등이 정책분석을 이끌어 가는 틀을 형성한다.

정책분석을 이끌어 가는 여러 형식의 철학적 틀 중에서 어떤 틀을 따르는가에 따라서 정책분석의 논지를 구성하게 된다. 정책학의 논의에서는 '공리주의', Dewey의 '실용주의'와 '정책과학의 발달론', 두 개의 '정의이론'(Rawls, 1971; Nozick, 1974), Karl Popper(1976)의 '점진적 공학모형'(Piecemeal Engineering Model), Hayek(1960)의 '시장과 개인선택론', Etzioni(1968,1993a)의 '공동체주의론'(Communitarianism), Habermas(1970,1984,1989)의 '의사소통의 합리성' 등을 중요한 철학적 틀로서 제시하고 있다. 이 논의에서는 교육정책의 탐구를 위한 철학적 틀을 “교육정책 분석을 위한 규범적 관점과 논리”라는 제목으로 검토할 것이다.

• 정책과정론(Analysis and Policy Process): 정책은 Life-Cycle을 갖는다. 즉, 정책의 생애주기를 따라 정책의 단계가 형성되는 것이다. 정책학에서는 이 단계를 정책형성단계, 정책결정단계, 정책의 집행단계로 구분하고, 탐구과제와 이론적 모형, 연구의 결과를 정리하고 있다. Parsons는 정책형성단계를 ‘Meso Analysis’, 정책결정단계를 ‘Decision Analysis’, 그리고 정책집행단계를 ‘Delivery Analysis’로 구분하여, 정책과정을 상호 연계하는 구조 속에서 볼 수 있도록 안내하고 있다.

B. 정책형성론 (Meso analysis)

Meso analysis는 ‘중간’을 의미하는 희랍어 ‘mesos’에서 유래한 말로 ‘연결과정에 대한 분석’을 의미한다. 정책형성단계에 대한 분석은, 문제의 규정(Problem Definition), 의제설정(Agenda Setting), 정책형성론(Formation of Policy)을 핵심과제로 다룬다. 정책형성단계에 대한 분석은, 어떻게 논의가 시작되어 문제가 규정되며 정책으로 연결되는가에 관한 이론적 논의를 제공한다. 이 단계에서의 논의는 정책결정에 선행하는 논의에만 국한하지 않고 정책과정 전반에 걸친 탐구와 논의에 영향을 주기 때문에 매우 중요한 의미를 갖는다.

교육정책의 탐구는 정책문제와 이에 대한 해결논리로서 정책의 내용에 주로 관심을 갖기 때문에 이 면에서의 이론적 관점은 상대적으로 빈약한 편이다. 따라서 이 분야는 정책학의 지원을 가장 필요로 하는 부분이다. 이 논의의 중요한 주제와 이론적 모형을 열거하면 다음과 같다.

• 사회문제론(Social Problem Approach): 문제는 어떻게 인식되는가? 문제는 발견되는 것인가? 아니면 규정되는 것인가? 문제는 어떻게 규정되는가? 교육문제의 특성은 무엇이며 어떻게 규정되는가? 등에 관한 다양한 이론적 관점과 논의의 틀을 제공받을 수 있다. 이 과정에서 언론과 대중매체의 작용과 영향도 주목을 받고 있다.(C.W Mills, 1959; Berger and Luckman, 1975; Spector and Kitsuse, 1977)

• 정책의제의 통제에 관한 문제와 이론(Agenda Control): 정책의제의 형성과정에 대한 다양한 이론과 모형이 제시되어 왔다. Schattschneider(1960)의 고전적 정책의제 설정모형으로부터 Cobb & Elder(1971,1972,1983)모형으로 발전하여 왔다.

• 정책쟁점의 유형론(Typologies of Policy Issues): Lowi(1972), Sabatier(1991)

• 신 맑스주의자와 비판이론의 관점은, 문제와 정책의제를 설정하는데 작용하는 심층요인의 구조와 작용을 설명하려는 ‘Deep theories’들과 정책담론의 구조분석(The 'argumentative' turn)론을 제기하였다. 정책담론 분석은 정책논의의 심층에 존재하는 언어의 사용이 문제의 규정 및 논리의 형성과 맺는 관계에 주목한다. 정책에 관한 분석은 문제를 규정하고 정책의제를 형성하는 ‘논의의 틀을’ 형성하는 정책논지와 담론의 구조를 드러내는 이론적 모형을 제공한다. 교육문제와 정책의 방향을 결정하는 논리구조의 문제와 흔히 제기되는 교육정책에 대한 경제논리, 정치논리 등의 문제들을 여기서 검토할 수 있다.

• 정책의제 설정에 작용하는 전문가의 권력 작용과 전문연구기관의 영향력 : 'Think tanks'에 대한  Hall(1989)과 F. Fisher(1991)의 모형, 'Network' & ‘Community approach' to the politics of ideas에 관한 Atkinson & W.D. Coleman(1992)의 연구를 들 수 있다.

• 정책의제 분석과 정책형성에 관한 새롭고 다양한 접근과 모형이 등장하고 있다. 정책의제 설정과 정책형성에 관한 종합적 설명과 이해를 위한 모형으로서 다음 주제들이 등장하였다.

- Policy Streams: Kingdon(1984)의 정책의제설정 과정에 관한 유명한 연구로부터 시작하였다. 'Agenda, Alternatives and Public Policies' 의 저서에서 정책의제 설정과정에서 ‘쓰레기통 모형’의 작용을 발견하였다.

- Advocacy Coalitions: Sabatier(1988,1991). 정책의 변화과정에 관한 종합적 이론적 모형으로서 고교평준화정책과정 분석을 위하여 참고할 수 있는 한 모형이 될 것으로 기대된다.

- Punctuated Equilibrium에 관한 Baumgartner & Jones(1993)의 정책의제 설정연구는 가장 종합적인 이론적 모형을 제시하고 있다.

C. 정책 결정 분석 (Decision Analysis)

정책탐구의 세 번째 영역은 의사결정과정에 대한 분석과 정책결정을 위한 정책분석론이다. 정책학에서는 의사결정을 분석하는 접근을 5개의 핵심적 접근으로 정리하고 있다. 의사결정의 분석유형은 ‘기술적 접근’과 ‘당위적 혹은 처방적 접근’으로 구분할 수 있다. 정책분석이 지닌 두 개의 속성 즉, ‘arts’와 ‘craft’로서의 정책분석은 (Wildavsky, 1980) 의사결정과정에 대한 분석과, ‘이 과정에서 다양한 지식을 사용하는 일의 가치’를 명백하게 드러내는 것을 목표로 한다. 따라서 의사결정의 분석은 “의사결정에 대한 분석”과 “의사결정 과정에서의 분석”이라는 상호 연관된 두 측면을 갖는다.

의사결정을 분석하기 위한 학문적 바탕은 다양하고 분석의 틀도 다양하다. 정책탐구를 하는 정책분석가들은 분석을 위해 ‘학문적 배경’과 ‘분석의 틀’을 선택하게 된다. 분석을 위한 ‘학문적 배경’은 정치학, 사회학, 조직이론, 경제학, 심리학, 경영학 등의 사회과학의 분야를 포함한다. 의사결정과정을 분석하기 위하여 그 접근의 유형과 틀로서 Power, Rationality, Public Choice and its Alternatives, Institutional, Informational and Psychological Approach 등이 제시되고 있다. 접근별로 주요한 모델을 열거하면 다음과 같다.

• Power approach to Decision-Making Approach: 이 접근은 의사결정요인을 권력구조로 이해하는 입장이다. 이 안에서, Elitism, Pluralism, Marxism, Corporatism, Professionalism, Technocracy를 중심으로 의사결정문제를 검토하는 모형들이 제시되어 왔다. 중요한 모형으로서, Max Weber(1930), Joseph Schumpeter(1974), Lasswell(1936), C. Wright Mills(1956)을 비롯하여, Dahl(1953/1976)  Charles Lindblom(1959,1977), Daniel Bell(1960) 등의 연구를 찾을 수 있다.

• Rationality and Decision-Making Approach: 이 접근은 교육행정학에서의 연구와 논의에서 잘 소개되어 온 접근이다. 이 접근에서는 경제적 합리성, 관료제적 합리성을 중심으로 의사결정모형을 탐구하여왔다. Simon, Lindblom, March, Olson, Cyert and Cohen 등이 여기에 속한다. 중요한 모형으로서,

- Simon의 ‘bounded rationality model’(1945,1957,1960,1983,)

- Lindblom의 ‘Decision-making as muddling through’(1959, 1965, 1968, 1977, 1979, 1993)

-  Dror 와 Etzioni의 ‘Finding a middle through the muddle': Dror의 normative approach(1964,1989)와 Etzioni의 Mixed scanning model(1967,1968)

-  의사결정의 경제적-조직적 맥락에서 Simon의 ‘A Behavioral Model of Rational Choice'(1957,1959)에서 Cyert와 March의 ’A Behavioral Theory of the Firm(1963)으로, 이것이 Cohen(1972)과 March & Olsen(1976) 등의 'the garbage can theory '로 전개되는 것을 보게 된다.

• The Public Choice Approach to Decision-Making: 의사결정과정에서 작용하는 'Self-Interest'를 중심으로 하여 의사결정의 실제를 분석하고 대응논리를 개발하여 왔다. Tullock(1965, 1976), Downs(1967), Niskanen(1971), Mueller(1979, 1989), Dunleavy(1986,1991), Self(1993)의 연구 등이 이 분야의 고전적 연구로 소개되고 있다. 이에 대한 대안적 설명과 처방모형으로 Chester Barnard(1938), Maslow(1943,1968,1970) 등의 인간중심경영과학과 Dunleavy의 ‘A Bureau-Shaping Model’(1986,1991)등이 소개되고 있다.

• Institutional Approach: ‘제도(制度)’의 맥락에서 정책결정과 의사결정을 탐구하는 입장이다. 이러한 입장을 '제도주의'라고 할 때, 제도주의는 사회학적 제도주의, 경제학적 제도주의, 정치학적 제도주의로 구분하여 논의한다. 사회학적 제도주의는 구조기능주의의 분석틀에 따른 입장으로 Selznick(1957), March & Olsen(1989), Di Maggio & Powell (1983,1991) 등이 여기에 속한다. 경제적 제도주의는 Transaction Cost Economics(TCE)와 대리인 이론(Agency theory)을 제공하였다. O.E. Williamson(1975,1986)과 J.E. Stiglitz (1987) 등이 여기에 속한다. 정치적 제도주의는, 국가와 사회와의 관계에서 거시적 관점에서 의사결정문제를 다룬다. Hall(1986)의 연구가 이에 해당한다.

• 의사결정에서의 Personality, Cognition, Information Processing 접근: 이 접근은 인간의 의사결정에 대한 심리학적 접근과 정보과학적 접근을 포함한다. 인간의 합리성과 Self-Interest의 작용에 대하여 심층적 분석틀을 제공하여 왔다. 전자는 의사결정에 작용하는 인간의 감정, 성격, 동기, 집단행위, 인간관계 등에 대하여 정신분석학적 분석과 사회심리학적 분석을 시도하여왔다. Harold Lasswell(1936)과 Greenstein(1992), Fisher & Johnson(1986), Argyris and Shon(1978)을 찾을 수 있다.

- Lasswell과 의사결정자에 대한 심리학(Lasswell, 1936)

- 의사결정과 group psychology(Janis, 1972)

- Simon과 Cognitive Dimension of Decision-Making(Simon, 1985)

- Decision-making as steering: Karl Deutsch and the cybernetics of

government(Deutsch, 1963)

- The psychology of decision: integrative approach (Greenstein, 1969,

1975,1992), Young(1977/79)

• 정책분석과 공공정책결정: 공공정책결정과정에서 지식과 자문의 역할과 기능에 관한 연구영역이다. 다양한 모형과 연구들이 등장하고 있다. 정책연구기관의 역할과 기능에 관한 검토도 필요하다.

- 의사결정과정에서의 지식과 자문의 기능(Bulmer,1993)

- 정책결정유형과 정책분석모형(Carley, 1980)

- 합리적 정책분석을 위한 방법(techniques): 다양한 방법들

- 정책분석에 대한 비판론

비판적 합리주의자(Etzioni, 1968,1983,1988,1993a,b; Young, 1968,1977)

정치적 현실주의자(Lindblom; Wildavsky, 1979)

비판이론가 (Dryzek, 1987)

D. 정책집행론 (Delivery Analysis)

정책의 집행에 관한 이론체계는 정책의 집행, 평가, 변화와 영향분석 등을 대상으로 한다. 정책과정에서 분석은 정책결정에 집중된 경향을 보였으나 정책 집행과정 단계에서의 분석에 대한 중요성이 새롭게 조명되고 있다. 전통적인 하향식 집행모형에서 벗어나, 정부에 대하여 문제해결자로서의 역할과 서비스제공자로서의 역할을 강조하면서 정책을 통한 정부의 일이 중요한 정치적 의제로 등장하게 되었다. 정부의 일에 대한 시장적 접근과 경영적 관점이 등장하고 정부재정의 한계가 중요한 제약요인으로 등장하면서 정책논의의 틀에 변화를 가져오기 시작하였다. 이러한 변화는 공공부분의 경영, 사영화 등으로 논의의 변화를 가져오고 있다. 주요 주제별로 이론적 모형을 열거한다.

• 정책의 집행:

- Top-down Rational System Approaches(Pressman & Wildavsky, 1984)

- 합리적 통제모형에 대한 비판(Elmore, 1985)

"Forward-mapping and Backward-mapping"

- Policy-Action Frameworks(Lewis & Flynn, 1978,1979)

- Implementation and Policy Types에 관한 통합적 모형(Sabatier, 1986; Elmore, 1978)

• Delivery systems: 정책의 전달 체계와 체제에 대한 논의는 공공재와 서비스를 전달하는 다양한 정부간, 조직간 Network모형을 분석하고 검토한다. Delivery Mixes라는 개념을 통하여 행위자, 기관, 조직, 집행방식과 가치 등의 복합적 조합의 작용을 분석한다. 교육정책도 그 전달 Mixes의 양태에 따라 정책의 효과를 달리할 가능성이 높다.

- 정부 기관과 조직 간의 연계: 집권화, 분권화, 기관연계모형 등을 검토한다.

- 영역간의 연계: Partnership, 민간주도영역, Community Model, Network

- 규제방식: 규제이론(Etzioni, 1961; Boulding, 1990)

- 가치의 전달: 가치와 규범이론

(Bartlett & Le Grand, 1993; Osborne & Gaebler, 1992)

- 정책전달의 평가모형: 궁극적으로 전달체제는 공공재와 그 서비스에 대한 시민

들의 만족여부로 평가된다. Hirschman(1970b)의 Exit, Voice, Royalty 모형

- 소비자주의의 한계와 책무성 모형(Hughes, 1994; OECD, 1991,1992,1993a,b)

• 정책의 평가: 정책평가는 정책과 정책을 구성하는 프로그램에 대한 평가와 정책의 집행에 책임을 지는 사람들에 대한 평가를 대상으로 한다. 평가모형과 단계, 인적자원에 대한 평가, 대안적 평가모형 등을 포함한다. 중요한 주제와 연구를 열거하면 다음과 같다.

- 평가에 대한 모형과 접근(Lincoln & Guba, 1985)

- 합리적 분석으로서의 평가모형(Dye, 1987; Rossi & Freeman, 1993)

- 인적자원에 대한 평가

- 대안적 평가모형(Cook, 1985; Dryzek, 1987; Lincoln et al., 1985)

• 정책형성과정에서의 정책의 변화와 지속성: 정책의 변화과정에 대한 탐구가 중요한 주제로 등장하고 있다.

- Policy cycle과 정책의 종료에 대한 모형(Hogwood & Gunn, 1984)

- 정책의 변화와 Policy learning(Sabatier & Jenkins-Smith, 1993;

Argyris & SchÖn, 1978; Friedman, 1984)

• 정책의 성과와 영향력 평가:

- 민주주의 체제에서의 정책의 영향(Harrop, 1992; Wildavsky, 1980)

• 정책의 전달을 넘어 민주주의로(Beyond delivery towards democracy): Lasswell, Lindblom, Etzioni의 관점은 ‘정책분석과 정책형성과정은 공공재와 서비스를 제공하는 차원을 넘어서 사회구성원을 차원 높은 학습으로 안내하고(Enlightenment) 성장하도록 하고 시민성을 계발하여, 동의, 합의, 사회적 인지, 가치선택의 정당성을 확립하도록 하는데 있다’는 점을 강조한다. 정책탐구는 민주주의를 위한 것이다.

2. 교육정책 탐구를 위한 정책분석론

교육행정학 분야에서도 저서를 통하여 혹은 논문의 형식으로 교육정책 탐구를 위한 정책분석론을 전개하여 왔다. 관련된 연구의 탐색 및 정리는 연구건수의 규모가 너무 방대하고 그 유형의 구분이 애매하여 쉽지 않은 과제이다. 따라서 이와 관련된 체계적인 Review는 차후의 과제로 남겨놓고, 우선 교육정책 탐구에 많은 시사점을 줄 수 있는 중요한 연구 성과들을 검토한다. 먼저 국내에서의 연구로 김종철, 정일환, 최희선등의 연구를 들 수 있다.

김종철(1989), 한국교육정책연구.서울: 교육과학사,

정일환(2000). 교육정책론: 이론과 적용. 서울: 원미사.

최희선.(2006). 교육정책의 탐구논리. 서울: 교육과학사.

김종철은 교육정책의 연구를 위한 정책학의 논리를 소개하였다. 정일환은 교육행정학에서 교육정책의 탐구를 위한 보다 체계적인 소개를 시도하였다. 그의 연구는 정책의제설정, 정책결정모형, 집행과 평가모형 등을 매우 간단하게 소개하고 있다. 최희선은 ‘교육세의 신설과정’에 대하여 Allison의 통합모형을 적용하여 분석한 연구를 중점적으로 논의하고 있다. ‘Dror의 정책형성 최적화모형의 적용가능성’을 통하여 이영수(1971)은 교육정책분석과정에 관한 최초의 연구를 시도한 것으로 평가할 수 있다.

미국의 경우에도 교육정책과정을 분석하는 수준급의 저서를 찾기가 쉽지 않다.  최근에 들어서 이 방면에 대한 연구와 저서가 등장하고 있다. 한 예로 Frances C. Fowler(2000)의 'Policy Studies for Educational Leaders'를 들 수 있다. 이 저서는 교육정책의 결정과정을 분석적으로 소개하고 있다. 이 책의 12개장에서 다루고 있는 주제는 다음과 같다. 각 장별로 ‘분석의 틀’을 설정하고 이론적 모형과 연구, 실제 상황을 분석하고 그 의미와 의의를 정리하고 있으며, 정책학의 일반이론과 모형을 교육정책분야에 적절하게 적용하고 있다.

- 교육정책의 본질과 정책과정

- 교육정책과 권력(Power)

- 교육정책환경으로서 경제와 인구구조

- 정치체제와 정치문화와 교육정책

- 가치와 이념

- 주요 교육정책행위자(actors)

- 문제의 定意와 정책의제의 설정

- 교육정책형성과 결정

- 교육정책수단의 선정과 분석

- 교육정책의 집행

- 교육정책의 평가

- 교육정책의 회고와 전망

우리 교육행정학계에서도 ‘교육정책분석과정’에 관한 연구논문들은 다양한 주제에 대해 연구해 왔음을 보여주고 있다. ‘교육행정학연구’, ‘교육재정․경제연구’ 등의 학술지를 중심으로  ‘교육 정책’이라는 주제어로 검색한 결과를 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 이제 교육행정학에서 교육정책의 탐구와 관련한 연구 성과를 집적․정리해야할 시기로 생각된다.

김재웅(1992). 한국 교육정책 연구를 위한 새로운 파라다임 탐색. 교육행정학연구(제10권2호).

임연기(1995). 공공선택이론의 의의와 교육정책적 함의. 교육행정학연구(제13권4호).

김용일(1995). 미군정기 교육정책 지배세력 형성에 관한 연구. 교육행정학연구(제13권4호).

이상승(1995). 딜레마상황을 통해 본 정부의 교육정책대응. 교육행정학연구(제14권1호).

이종재(1985). 교육정책의 탐구논리에 관한 연구. 교육행정학연구(제3권1호).

백승관(2001). 교육정책 수용영역에 따른 참여와 평가간의 관계. 교육행정학연구(제19권2호).

김덕근(2006). 교육정책참여자들의 이슈네트워크 분석, 교육행정학연구(제24권2호).

정영수(1992). 교육정책평가의 논리와 실제적 방법론 탐색 : 정책규범에 대한 평가방법을 중심으로. 교육행정학연구(제9권2호).

주철안(1991). 교육정책 집행과정에서 정책변형 및 수정에 관한 분석연구 : 한국대학교에서의 졸업정원제. 교육행정학연구(제8권2호),

정일환(1991). 교육정책 평가연구 : 자연주의적-반응적 평가모형을 중심으로. 교육행정학연구(제8권2호),

박호근(2002). 교육정책 결정과정에 나타난 정치형태에 관한 연구 - 제16대 국회교육위원회의 사립학교법 개정과정을 중심으로. 교육행정학연구(제20권2호),

김덕근(2004). 교육행정정보시스템(NEIS) 정책과정에서 나타난 교원노조의 영향력에 관한 연구. 교육행정학연구(제22권제2호).

임준희(2006). 고교 평준화 정책과 교육이해관계자들의 정책연합. 교육행정학연구(제24권2호)

김성열(1994). 국가의 교육통치구조 개편정책의 변화 양상. 교육행정학연구(제12권3호).

김용일(1997). 교육개혁에서 세계화 담론의 정책적 귀결. 교육행정학연구(제15권2호).

이일용(1999). 교육행정조직의 구조 및 정책결정과정에 대한 연구. 교육행정학연구(제17권3호).

신현석(1997). Event History Analysis의 교육정책 연구에의 적용 : 사례연구의 소개를 중심으로. 교육문제연구(제9집),

최청일(1992). 교육정책과 사회적 비용-수익분석 소고. 교육재정,경제연구(제1권2호)

이득기(1994). 주요국의 교육정책 결정과정에 기초한 교육정책형성 모형개발. 비교교육연구(제4권1호),

신재철(1989). 한국 교육정책 결정에 대한 비판이론의 적용. 한국교육행정학회 기타간행물.

이일용(1989). 체제동태 분석학을 이용한 한국 고등교육 정책분석. 한국교육행정학회 기타간행물.

허병기(1984). 교육정책 대안 탐색을 위한 체제분석적 접근. 한국교육행정학회 기타간행물.

허병기(1989). 자유주의적 평등론에 의한 한국 교육정책의 공정성 평가. 한국교육행정학회 기타간행물.

김창곤(1987). 교육정책 평가모형 개발과 실험대학 정책의 연구. 한국교육행정학회 기타간행물.

한상진(1987). 교육정책결정의 현상학적 해석. 한국교육행정학회 기타간행물.

배종근, 이미나(1989). 교육에 관한 국민여론의 집단역학성에 대한 연구 - 교육정책목표 : 평등성과 계월성의 갈등. 교육학연구(제27권1호)

III. 정책분석을 위한 규범적 관점과 논리

‘교육정책’은 가치를 추구하고 지향한다. 교육정책의 분석과 개발과정에서 정책과정이 추구하는 규범과 가치로 인하여 정책논의가 제약을 받게 된다. 정책탐구를 위해서는 정책을 보는 관점과 논리의 구조를 세워야 할 것이다. 많은 경우에 교육정책의 탐구에서 ‘좁은 기술적 관점’(Technocratic Tunnel View)에 갇히는 경우를 발견하게 된다. 즉, 교육정책논의에서의 관료적 사고, 공학적 처방제일주의, 단순논리, 경제논리, 정치논리, 인기영합주의 등의 논의 형식을 볼 수 있다. 그리고 때로는 교육정책탐구가 이념에 종속되는 경우도 있다. 교원평가제, BK 21, Nuri, 시도 교육청평가 등의 정책사업에서 이러한 상황을 발견하게 된다.

교육정책을 구성하는 핵심요소로 정책의 중핵(Hard Core)을 생각할 수 있다. 정책수단은 상황에 따라서 변경할 수 있으나 정책의 중핵은 정책의 정체성을 구성하기 때문에 쉽게 변하지 않는다. 이러한 관점에서 교육정책과 기본이 되는 교육가치론(Underlying Purposes of Education)에 대한 논의는 중요한 의미를 갖는다. 정책의 탐구에서 정책의 제한적인 효과분석(Marginal Effects)에 논의를 국한하기보다도 정책의 목표가 되는 기본가치(Good Society )의 형성에 대한 기여도가 설계되고 평가되어야 한다.  이러한 맥락에서 볼 때, 최근 정치권의 ‘이념코드’가 정책의 틀을 규제하는 경향을 보이고 있다. 참여정부의 이념코드가 되는 ‘교육평등론’은 이 점에서 재검토가 되어야 할 것이다.

1. 교육정책의 규범적 논리의 체계

Joseph Kahne(1996)은 “Reframing Educational Policy: Democracy, Community and the Individual”에서 교육정책의 규범적 논리의 체계를 4개의 틀로 정리하여 제시하고 있다. 이 4개의 규범적 준거의 틀은 교육정책의 가치지향을 분석하는데 매우 유용한 비교 분석의 틀을 제시하고 있다. 그 틀은 다음과 같다.

- 공리주의 (Utilitarianism)

- 교육권의 보장론 (Right-based theories) 혹은 교육정의이론

- 민주적 공동체론 (Democratic Communitarianism)

- 자아실현조장론 (Psychological Humanism)

공리주의는 효율성, 수월성, 인적자본의 형성, 생산성 등의 목적을 강조하는 반면에 교육에서의 정의를 추구하는 논리에서는 교육에서의 평등, 기회의 균등을 추구한다. 민주적 공동체론과 자아실현조장론은 공리주의와 교육에서의 정의론에 대하여 대안적 논리를 제공하고 있으며, 우리가 추구하는 좋은 삶과 사회에 대하여 새로운 관점을 제시하고 있다. 마치 따뜻한 마음으로 보살피는 관점(Annt Emma test)를 보는 듯하다.

A. 교육정책 규범논리의 주류 : 공리주의(Utilitarianism),

교육권보장론(Right-Based Theories)

‘공리주의’와 ‘정의의 원칙에 입각한 교육권 보장론’이 교육정책이 추구해야 할 가치와 규범을 규정하는 주류가 되는 논리의 체계를 형성하여 왔다. 공리주의는 계몽주의시대에 형성되기 시작하여, 경험주의, 개인주의, 합리주의, 가치중립적 입장과 괘를 같이하는 입장에 서있다.

공리주의의 입장에서 교육의 효용을 측정하는 방법은 다양하며, 학업성취도, 소득증대 가능성, 학생만족도, 학생의 행복감 지수 등이 효용에 대한 측정치로 흔히 쓰인다. 공리주의는 ‘최대다수의 최대행복을 추구하는’ 기본 가치 지향을 중심으로 하여 복지증진을 추구하는 복지국가주의(Welfarism)와 복지를 증대하는 행위의 결과를 중시하는 결과주의 (Consequentialism)을 두 개의 중요한 축으로 삼고 있다. 공리주의의 결과주의 관점은 정책의 결과적 성과에 주목하는 경향을 보이게 된다. 'Public Choice Theory', 'Game Theory', 'Cost-Benefit Analysis' 등은 공리주의 철학에 근거하고 있는 정책논리를 대표한다. 이들 이론들은 효용의 측정에는 異論이 있더라도 기본적인 분석의 틀에 대해서는 동조하는 경향을 보인다.

(1) 공리주의 관점과 교육정책논리

OECD(2001)의 'Well-being of Nation'은 교육에 대한 전형적인 공리주의적 관점을 대표하고 있다. 교육경제학의 주류적 관점은 공리주의의 논리를 대변한다. 공리주의의 원칙과 이에 따른 정책의 틀은 효용을 가장 중요하고 합당한 정책의 목표로 설정한다. 이 관점에서는 교육을 공공재와 사적재화로 보고 개인적 사회적 Well-Being의 증대에 기여할 수 있는 경제적 가치를 중요한 효용으로 규정한다. ‘교육의 경제논리’가 공리주의 교육정책논리를 구성한다. "Human Capital Theory"가 대표적인 이론으로서 공리주의의 가정과 가치관과 분석모형을 제공한다.

(2) 正義의 관점과 교육의 기회균등론

교육정책의 탐구에서 주류를 구성하는 또 다른 이론적 관점은 정의의 관점과 교육의 기회균등론이다. 이는 공리주의 이론적 관점과 함께 교육행정학 연구에서 많이 적용되어온 규범 이론적 관점이다. Strike(1982)는 ‘자유주의 교육정책론’을 개진하여 교육정책의 규범이론의 모형을 제시하였다. 합리성에 근거한 자유주의, 민주주의 제도에서의 학교교육, 교육의 기회균등에 관한 Rawls의 정의론적 입장을 종합하여 그의 교육정책론을 구성하였다. 국내에서는 이돈희(1999)의 '교육정의론'이 이 역할을 하고 있다. 이종재(2000)는 이러한 문제에 대한 탐색을 시도한 바 있으며, 최희선 외(1989)의 번역서는 Gutman과 Strike의 저서의 일부를 선정하여 번역하여 소개하였다. 이렇듯, 교육정의에 관한 다양한 생각들이 논의된 바 있지만, 首尾一貫하는 교육정의론을 찾기는 어려운 실정이다.

이러한 상황에서 Kahne의 연구는 자유주의 교육정의론을 상호 비교할 수 있는 중요한 틀을 제시하여 준다. 정의론과 교육기회균등론의 입장은 공리주의와 같이 좋은 삶에 대한 특정 가치를 전제하지 않는다. 이는 개인 스스로 가치를 추구할 수 있는 권리를 인정한다. 가치의 규정과 선택에 대하여 개방적 입장을 취하면서, 정의의 원칙과 개인의 권리에 초점을 둔다. 반면에, 이들은 비록 결과주의자들은 아니지만, 교육정책이 어떤 결과를 초래할 지에 대하여 주목한다. 교육에서 학생의 교육통제권을 인정하지는 않으나 개인의 자유에 대한 권리를 신봉한다.

정의에 대한 이론적 관점과 교육의 기회균등론은 교육과 삶의 관계에 대한 인식에 따라서 정책의 논리에 차이를 보인다. 학교교육 그 자체에 의미를 두는 입장과 학교교육을 삶의 준비과정으로 보는 입장에 따라서 그리고 학교교육의 불균등에 대한 보상 여부에 따라서 정책의 입장을 달리한다. 교육에서의 기회균등의 의미에 대하여 여러 관점 간에 차이를 보인다. 전통적인 교육의 기회균등론(Gutman, 1968)과 결과적 차이의 균등까지를 요구하는 Coleman(1968)의 ‘교육기회균등론’은 관점이 다르다. Rawls(1971)의 ‘정의이론’은 교육정책의 탐구를 위한 정책논리를 구성하는데 관점을 구분할 수 있는 틀을 제시하고 있다. 이 틀은 두 개의 축 즉, 균등을 보는 관점과 균등을 구현하는 원리에 따라서 구별된다.

1) 균등을 보는 관점 : 차별금지의 원칙 vs 공정한 기회의 원칙

균등을 보는 관점은, 합당한 기준 이외의 요인으로 차별하는 것을 부정하는 ‘차별금지’의 관점(Equality as equality of careers open to talents)과 ‘공정한 기회’(Equality of fair opportunity)를 중심으로 보는가에 따라서 구별된다. ‘차별금지의 관점’이 능력 중심으로 차별 없이 ‘자유경쟁’을 강조하는 입장이라면, ‘공정한 기회를 강조하는 입장’은 ‘공정한 경쟁’을 강조하는 입장으로서 적합한 요인, 즉 능력 이외의 환경적 요인의 작용이 최소화되어 비슷한 능력을 가진 사람들은 비슷한 삶의 기회를 가져야 한다는 관점을 따르고 있다.

2) 균등을 구현하는 원리: 효율성의 원칙 vs 차등적 대우 원칙

균등을 구현하는 방식 중 하나는 ‘효율성의 원리’(Efficiency principle)로서 타인의 처지를 훼손하지 않으면서 개인의 처지를 개선하는 것을 추구하는 원리이다.(Rawls, 1971. 67-72) 이에 반하여 ‘차등적 대우의 원리’(Difference principle)는 Rawls의 정의론의 차등적 보상의 원리를 반영한 것으로서, 사회적 지위와 직위를 획득할 수 있는 기회는 차별 없이 공정하게 개방되어야 하며, 효율성의 원리와 병행하여(병행하는 범위 안에서), 최약자의 최대혜택을 부여하기 위해서는 사회, 경제적 불평등도 용인될 수 있다는 원칙을 설정하고 있다.(Rawls, 1971. 302)

Principle of efficiency: "arrangements are judged efficient so long as no individual's position can be improved without simultaneously lowering the desirability of a different individual's position".

Differnece principle: Social and economic inequalites are to be arranged so that they are both (1) to the greatest benefit of the least advantaged, consistent with the just saving principle(efficiency), and (2) attached to offices and positions open to all under the conditions of fair equality of opportunity.

‘균등을 바라보는 관점’과 ‘균등을 구현하는 원리’에 따라 교육의 기회균등에 대한 4개의 정책논리를 다음 표에서와 같이 구별할 수 있다.

표 1.  교육의 기회균등에 관한 관점

균등의 관점 균등을 구현하는 원리	차별철폐와 능력중심 (Equality of Careers open to Talents)	균등한 기회와 공정한 경쟁 (Equality of fair Opportunity)
효율의 원리 (Efficiency)	자연적 자유주의(Natural Liberty) 자유주의자 관점 (Libertarian Perspective)	자유주의 균등론(Liberal Equality) 能力主義 관점(Meritocracy)
차별의 원리 (Difference)	자연주의적 귀족주의 (Natural Aristocracy)	민주적 균등론 (Democratic Equaltiy)

a) 자연적 자유론(System of Natural Liberty)와 자유주의자의 관점(Libertarianism)

이 관점은 차별철폐의 원리와 효율의 원리를 따르는 정책관점으로서 개인의 자유를 보장하는 권리 그 자체를 강조한다. 기회균등의 결과보다는 권리 그 자체의 중요성을 강조한다. 정부의 지나친 규제의 폐지와 자유시장원칙을 선호한다. 교육정책의 입장은, 교육제도의 운영에서 ‘개인의 권리를 존중하고 시장의 통제를 선호’한다.

b) 자유주의 균등론(System of Liberal Equality)과 업적주의(Meritocracy)

자연적 자유론에서는 ‘부익부 빈익빈’ 현상을 가속화할 수 있기 때문에 공정한 기회를 제공하기 위한 노력을 강조한다. 기회와 경쟁의 공정성만 보장이 된다면, 결과의 불균등도 감내할 수 있다는 입장이다.

학교교육은 업적주의 사회를 구현하기 위한 가장 중요한 정부의 과제가 된다. 이  입장에서는 균등한 기회와 공정한 경쟁을 저해하는 요인의 영향력을 최소화하는데 역점을 둔다. Jefferson의 ‘업적주의론’이나, ‘Headstart program’이나 ‘효과적인 학교론’(Coleman, 1966. 72)등이 여기에 속한다.

c) 민주적 균등론(Democratic Equality)과 Rawls적 차등보상론

Rawls는 그의 ‘A Theory of Justice'에서 공리주의와 자연적 자유주의, 그리고 업적주의에 대한 대안적 관점과 이론을 제시하였다. 정의의 제1원칙과 제2원칙을 통하여 평등권 보장의 원칙과 기회균등의 원칙 그리고 차등적 보상의 원칙을 제시하였다. 위에서 언급한 차별의 원칙이 그의 정의의 원칙을 요약하고 있다. Rawls의 접근은 평등에 대하여 공리주의적 접근을 하고 있다. 평등이 그 자체로 목적이 되기보다는 효용을 증대하기 위한 방편으로 정당화된다.

d) 자연주의적 귀족주의 (Natural aristocracy)

자연주의적 귀족주의는 차별철폐원칙과 차등보상원칙을 선호한다. 이 입장에서는 합당하지 않은 요인에 의한 차별을 부당한 것으로 규정한다. 천부적 역량이 부족한 사람들에 대한 정부의 보조도 부정한다. Jefferson의 경우에는 덕성과 재능에 근거한 자연주의적 귀족주의를 신봉하였다. 이들은 그들의 재능을 자연적 약자를 위하여 발휘할 것으로 전제하기 때문에 이들에 대한 차등적 대우나 보상을 선호한다. (Rawls, 1971. 74)

(3) 민주적 공동체론(Democratic communitarianism)

공리주의와 교육권보장론에서는 자율-합리적 인간을 가정하고 있으나 공동체주의는 개인과 공동체간의 관계에서 공동체가 강조하는 조화, 규율, 지원을 통하여 목적과 의무을 공유하게 된다. Dewey(1927)는 민주주의를 삶의 과정으로 본다. 정치적 참여를 보장하는 제도를 넘어서 공동체에 대한 헌신과 공동체 구성원들이 상호작용하는 과정이 민주주의의 이상을 구현한다고 보았다. 따라서 그가 소망하는 공동체는, 공유하는 다양한 관심이 존재해야 하고, 자유스럽게 논의하고 추구할 수 있는 기회가 보장되어야 한다.(Dewey, 1927) 이 점은 Amy Gutman(1987)의 ‘자유주의적 민주교육론’(Liberal Democratic Vision of Education)에도 반영되어 '비차별 원칙' (Nondiscrimination principle)과 '비억압 원칙'(Nonrepression principle)에 중점을 두고 민주주의 교육론을 전개하고 있다.

이 입장은 공동체 삶의 의식이 민주주의의 이상을 구성한다고 본다. 합리적이고 민주적인 의사결정과정을 통하여 공유하는 목적을 추구할 수 있게 된다고 본다. 민주적 공동체에서는 고정된 가치나 목적을 추구하기보다는 끊임없이 개선을 추구하는 ‘實事求是’접근을 취한다. 개인과 공동체간의 양자택일의 선택보다는 공동의 목표를 향하여 협력하면서 일할 수 있는 환경조성을 강조한다. Dewey는 개인이 타인과 그가 속한 전체를 위하여 기여할 때 사회가 안정적으로 조직․운영될 수 있으며, 교육은 이러한 사회적 유용성을 위하여 개인의 성향을 발견하여 훈련해야 함을 강조한다. (Dewey[1916] 1966, 88) 이는 ‘弘益人間’의 정신과 일맥상통할 수 있다.

이 속에서 공동체적인 삶과 사회적 조화, 공유하는 관심, 지성적 토론, ‘다양성을 포용하는 전체성’을 추구한다. 공동체에서 발현하는 소속감, 사명감, 지원을 증진하고 , 지나친 개인주의 성향으로부터 파생하는 질시, 소외, 파괴적 경쟁과 착취를 피하기 위하여 노력한다. 개인의 성장을 추구하면서도 공유하는 비전과 사회적 조화를 존중하고 다양성을 존중하는 개인과 공동체간의 균형을 강조하는 中道路線을 추구한다. 개인적 자유주의와는 달리, 다양성을 포용하는 전체성을 지향한다.

Middle ground

Wholeness incorporating Diversity

민주적 공동체론을 신봉하는 교육논리는 '사회적 태도와 민감성 계발'을 목표로 삼는다. 학교교육 상의 공동체의 모형과 공동 수행하는 과제를 통하여, 학생들이 관심을 공유하고 다양성을 존중하며 공유하는 목표의식과 의무감을 갖도록 노력해야 하며 중요한 사회적 이슈에 대하여 지성적 토론에 참여할 수 있도록 노력한다.

민주적 공동체모형의 교육정책논리는 다음과 같이 요약할 수 있다. 이 정책논리는 오늘날 한국의 학교교육을 점검하는 기준이 될 수도 있다.

1) 학교교육에 접근할 수 있는 기회를 넘어서, 교육의 과정은 공유하는 관심과 상호의존성을 형성하는 변혁적 교육경험을 제공할 수 있어야 하며, 이러한 것이 교육의 목적이 되어야 하다.

2) 학교는 살아있는 공동체의 실험장이 되어야 하며, 공동체로서의 삶을 경험할 수 있어야 한다. 민주적 공동체모형은 학교와 교실 안에 공동체를 형성하는 교육과정에 초점을 둔다.

3) 경험중심교육을 강조한다. ‘해보는 공부’를 통하여 지식(knowledge)을 경험(knowing)으로 구조화하고(Dewey[1938]1963, ch.7), 자기주도적 학습능력을 계발하고 창의성과 사고구성력을 계발할 수 있을 것이다. 학습의 소외현상(disengagement to learning), 학습과정에서의 배제현상을 극복할 수 있는 길을 모색할 수 있을 것이다.

동경대 부속고등학교의 개인별, 집단별 project 수행과제가 그 예가 될 수 있을 것임.

한국의 PISA 결과에 대한 분석결과 참조.

4) 개인적이고 경쟁적인 학교교육의 과정을 극복할 수 있는 길을 찾도록 모형을 제시한다. 타인과의 연계의식을 형성하고 타인에 대한 배려와 의무감을 형성하고, ‘나’ 중심의(egoism) 개인주의, 단절, 이기주의, 파괴적 경쟁을 피할 수 있도록 학교교육을 구성해야 한다.

5) 학교교육에 대한 경제적 동기 유발과 선별을 위한 학교교육은 공동체의식을 형성하기보다는 훼손한다. ‘나의 성공이 다른 사람의 실패로부터’ 연유하는 것을 경험하는 학교교육에서는 공동체의식의 형성을 기대하기 어렵다.

민주적공동체모형은 공리주의모형과는 추구하는 가치가 다르다. 민주적공동체 모형은 물질적 효용보다도 공유하는 목적에 대한 헌신과 협력을 강조한다. ‘자유주의 교육권보장론’은 공동체보다도 ‘정의’(Justice)를 공동체에 우선하는 가치로 설정하고 있으나 민주적 공동체모형은 공동체를 우선적 가치로 설정한다. 자유주의에서는 자유에서 자율로, 가치에 대한 중립적 입장을 견지하고 있으나 공동체모형은 중도노선을 강조한다.

교육의 기회균등과 관련하여 교육정책의 주류 논리에서는 “공리주의”와 “자유주의 균등론”에서는 투입과 과정의 평준화, 그리고 결과적 차등 보상론을 제기하고 있다. 그러나 Dewey는 교육의 획일화와 표준화를 부정한다. 학생의 교육필요의 다양성과 이에 터한 ‘모든 학생의 완전한 成長’(Full growth of all individual: Dewey, 1900; 1956)을 추구해야 함을 강조한다. 교육기회의 불균등에 대응해야 하나, ‘표준화에 의한 균등은 사회적 결속을 위협하고 교육의 획일화와 비교를 위한 측정치를 조성하여 ‘zero-sum’경쟁구조를 형성할 수 있음을 경고한다. 이 점과 관련하여 Tocqueville([1848] 1966, 53)은 기회의 균등과 공동체 모형을 동시에 추구할 수 있는 방법을 고민하였음을 보여주고 있다. 그는 재능발휘가 봉사적 활용으로 연결되어야 함을 강조하였다. Tocqueville은 ‘자연주의적 귀족주의’를 제창하고 있는 셈이다. 'Noblesse Oblige'(선택받은 자의 도덕적 책무)의 모형이다.

正義의 원칙은 교육정책을 탐구하고 논의하는데 제1의 원리가 될 수 있는가? 이 점에서, Sandel(1982)은 중요한 제안을 주고 있다. ‘정책이 정의에 집중하면, 구성원간의 상호헌신과 공동체의 합의와 협조적 공동체에 근거한 보다 고차적이고 바람직한 일의 수행방법을 조장하고 유지할 수 있는 기회를 놓칠 가능성이 매우 높다’. 정의에 헌신한 관계보다는 이상적 가족관계를 반영하는 관계가 교육정책을 탐구하는데 훨씬 더 바람직한 모형을 제시할 수 있다. ‘줄기세포적 가치형성관계’(Embryonic Relation)를 만드는 것이 중요하다. 자발적인 관심과 애정, 사랑, 상호 헌신이 정의에 대한 헌신보다도 교육의 관계를 구성하는 더욱 중요한 원리가 될 수 있다. 교육은 정의의 원칙과 기준만으로 운영될 수 없다. 가장 지혜로운 부모가 그 자녀를 위하여 생각하고 해주고, 싶어 하는 것이 교육정책의 기준이 되어야 할 것이다.(Ideal Parent Criteria).

Cornel M. Hamm, Philosophical Issues in Education: An Introduction, The Falmer Press, 1989.

교육이 이러한 기능을 수행할 수 있기 위해서는 공동의 목표를 설정하고 나아갈 수 있어야 하며, 공동의 책임감과 공동의 필요에 부응하고 이 일들을 가능하게 해 줄 수 있도록 학교교육이 개인을 변혁하는 역량이 있어야 할 것이다.

(4) 자아실현조장론

자아실현조장론(Humanistic Psychology)은 자아실현, 잠재적 능력의 계발, 전인적 성장 등을 추구한다. 교육의 목적은, 개체적 성장과 성숙과 자율의 이상을 구현하기 위한 역동적 과정이다. 자아실현의 이상이 인간중심교육과정의 핵심을 구성한다.

이 관점에서는 개인이 그 나름의 성장을 주도해 갈 수 있도록 자유가 허용되어야 하며, 권한이 부여되어야 한다. 비지시적이고 비계층적인 여건 속에서 개인은 자아실현을 위한 경험을 조직해가야 한다. 자기주도적 학습, 전인을 위한 교육, 조장자로서의 교사역할, 비지시적 방법, 내재적 동기유발, 상담과정으로서의 교육, 자유학교 등이 이 관점을 대변하는 주요 언어가 되어 왔다.

IV. 결   론

이 논의는 교육정책의 탐구를 위한 지식구조와 범위를 규정하고, 인식의 地平을 그려보기 위한 의도에서 시작되었다. 우선 교육정책과 관련된 논의는 교육행정학의 한 분과영역으로서 ‘교육정책學’이라고 말할 수 있는 정도의 학문적 체계를 갖추고 있지는 않다고 생각한다. 그러나 ‘교육정책의 탐구’를 위해서는 교육학의 영역 중에서 교육행정학의 분야에서 이 과제를 담당해야 할 것으로 판단한다.

교육에 대한 국가의 일(Work of Nations)이 중요해지는 만큼 교육정책 탐구의 중요성은 증대한다. 정책적 접근이 중요한 만큼 정책의 탐구는 중요한 의미를 갖는다. 종전의 교육정책 탐구 시에는, 정책의 ‘내용’에 대한 탐구가 그 주류를 이루어 왔으나(내용적 접근), 이제는 정책의 효과에 관한 한계적인(Marginal Technical Approach)기술 공학적 접근 뿐만 아니라, 정책의 맥락에 관한 심층적 이해와 정책과정에 대한 분석이 더욱 요청된다고 할 수 있다. 이 점에서 교육정책의 탐구에서 정책학의 지원을 더욱 많이 받아들여야 할 필요가 있다고 할 수 있다. 특히, 정책의제의 설정과정과 정책결정의 여건을 조성하는 과정에 관한 연구에서 이러한 논의는 중요한 의미를 갖는다. 또한 정책의 집행과정과 평가, 정책의 승계와 종결에 관한 정책의 변동과정에 관한 연구는 대학입학전형제도연구나 평준화정책에 관한 연구에 시사하는 바가 클 것으로 예상된다.

교육정책의 규범이론은 교육정책의 탐구에 중요한 위치선정을 하게 해 준다. 교육은 이념지향성을 갖는다. 그리고 정책논의에서 입장과 논리의 차이를 이해하는 방법으로서 그 정책이 근거하고 있는 정책의 가치 혹은 규범의 중핵을 확인하는 일은 매우 중요하다. 이 점에서 Kahne의 공리주의, 정의이론, 민주적 공동체론, 자아실현론로의 정책 가치지향의 구분은 유용하다. 특히, 교육에서 정의의 원칙이 4개의 유형으로 구별될 수 있음을 밝힌 점은 우리의 政策位置를 比定하는 준거가 될 수 있으며, 이는 정책에 따라 적합한 가치 기준을 모색하는 유용성을 발견하는데 도움을 줄 것이다. 또한, 교육의 상위가치를 모색하기에 적합한 모형으로서 민주적 공동체모형과 John Dewey에 대한 관심을 다시 가질 필요를 생각하게 한다.

교육정책의 탐구에 대한 교육행정학의 독자적인 기여를 만들어 가기 위하여 교육정책 사례에 대한 기술과 사례연구를 축적해 나갈 필요를 공감하길 기대한다.

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‘교육정책의 탐구를 위한 지식구조와 범위’에 대한 토론

김 태 완(계명대학교)

이 종재 교수님의 “교육정책 탐구를 위한 지식구조와 범위”를 읽으면서 좋은 영화를 한편 보면서 맛볼 수 있는 기분좋은 행복감을 느꼈다. 이 논문은 주제에 대해 매우 잘 정리된 생각을 보여주고 있으며, 다음과 같은 점에서 다른 논문에서 보기 어려운 좋은 점들을 가지고 있다.

첫째, 교육정책의 규범적 지향과 논리를 매우 중요하게 생각하여 체계적으로 소개하고 있다. 그동안 우리는 흔히 많은 교육정책이 경제논리(utilitarianism) 또는 정치논리(populism, right-based theories) 에 휘둘리는 경우를 보아왔다. 그 때마다 이들과 다른 교육논리(자아실현론, psychological humanism)를 내세우지만 이 교육논리는 잠재능력의 개발, 전인적 성장 등과 같이 추구하는 가치가 개인에 제한되는 문제를 안고 있다. 즉, 사회문제를 해결하는데 적극적으로 기여하기 보다 개인의 성장에 기여함으로써 간접적으로 사회발전에 기여한다는 이러한 교육논리는 사회적인 힘을 갖는데 한계를 보여 왔다.

이 논문은 교육정책의 규범적 논리의 체계를 설명하면서 교육전문가들이 중요하게 생각해야 할 규범으로서 민주적 공동체론(democratic communitarianism)을 강조하고 있다. 이 민주적 공동체론은 우리가 지향하는 good society를 이룰 수 있는 매우 중요한 교육논리로서 경제논리와 정치논리를 상대할 수 있는 좋은 규범체계이다. 즉, 기존의 자아실현론의 약점을 보완할 수 있는 이 민주적 공동체론은 이미 한 세기 전에 John Dewey 가 교육의 이념으로 제시한 민주주의(democracy) 와 포스트모던시대의 사회적인 요청으로 강조되고 있는 공동체(community)의 실현을 지향하는 교육논리이다. 그러므로 교육전문가는 민주적 공동체(democratic community)의 실현을 교육정책의 중요한 규범적 지향과 논리로 자리잡을 수 있도록 노력할 필요가 있다.

둘째, 첫 번째와 같은 맥락에서 “정책은 공공재와 서비스를 제공하는 차원을 넘어서 사회구성원을 차원높은 학습으로 안내하고 성장하도록 하며 민주주의를 위한 것이다(Beyond delivery towards democracy)”는 Lasswell, Lindblom, Etzioni의 입장을 소개하고 있다. 비록 간단하게 소개하고 있지만 그 의미와 시사하는 바는 매우 크다.

셋째, 정의의 관점과 교육기회 균등론을 일목요연하게 분석하고 있다는 점이다. 그동안 교육기회의 균등과 관련하여 많은 주장들이 있어 왔으나 여러 주장들을 일목요연하게 정리한 분석은 보기 어려웠다. 이 논문에서는 균등을 보는 관점과 균등을 구현하는 원리에 따라 네 개의 입장으로 나누어 교육기회의 균등론을 설명하고 있는 점에서 독자에게 유익한 시사점을 제시하고 있다.

넷째, 정책과정분석의 주요 내용으로서 우리가 간과하기 쉬운 메타분석(meta analysis)을 소개하고 있다. 메타분석은 우리가 가지고 있는 분석의 틀, 모형, 논의방식, 사용언어, 이론과 관점, 철학적 배경 등이 어떠한지에 대해 분석하는 것이다. 일반적으로 우리가 사용하고 있는 분석의 틀과 도구들은 대체로 정형화되어 있기 쉬우며, 주어진 것으로 생각하는 경향이 있기 때문에 논의의 대상이 되지 않는 경우가 많다. 하지만 이것은 끊임없이 확인하고 재확인해야 할 연구의 대상이다. 왜냐 하면 분석의 틀에 문제가 있으면 분석결과는 의미가 없기 때문이다.

이상과 같이 이 논문이 가진 좋은 점과 더불어 교육정책의 탐구에서 다음과 같은 점들을 유의할 필요가 있다.

첫째, 정책결정분석의 접근방식의 하나로 소개하고 있는 힘(power)에 의한 방식에 대해 더많은 연구가 필요하다. 실제로 “정책은 정치의 산물이며, 정치는 힘의 산물이다”는 관점에서 보면 정책은 합리적인 의사결정의 결과라기 보다 비합리적인 힘의 산물이다. 그동안 교육행정은 행정이론의 영향을 받아 합리성을 강조해 왔다. 그 결과 실제적인 정책(de facto policy)은 항상 법적인 정책(de jure policy)과 거리가 멀다. <표 1>은 우리 나라의 법적 교육정책과 실제 교육정책의 차이를 보여 준다.

<표 1> 우리 나라의 법적 교육정책과 실제 교육정책

법적 정책(de jure policy)	실제 정책(de facto policy)
전인교육, 인성교육 다양성 추구 창의성 자율성 개방성 지방자치	입시위주교육 획일적 비창의적 비자율적 비개방적 중앙통제

흔히 교육행정가는 법적인 정책을 교육정책으로 생각하는 경향이 있으나 이것은 교육현실과 너무 다른 인식이다. 물론 법적 정책은 must be 를 추구하고, 실제 정책은 be-ing 이기 때문에 오는 차이일 수 있다. 그러나 문제는 그 차이가 너무 크다는 데 있다. <표 1>은 우리 교육의 실제 모습을 제대로 파악하기 위해 합리적인 정책결정의 접근보다 힘에 의한 접근을 해야 함을 보여 준다. 그것은 실제로 학교현장에서 실시되고 있는 정책이 왜 법적인 정책과 다른가에 대해 규명하지 않으면 교육문제를 해결할 수 없기 때문이다. 실제 교육을 이루고 있는 지배적인 의식(힘)이 무엇인지에 대한 규명이 필요하다. 즉, 교육정책을 결정하는데 영향을 미치고 있는 힘에 대한 분석이 중요하다.

둘째, 우리 나라 교육정책의 탐구에서 중요하게 고려해야 할 것은 국내외 경제와 정치, 사회환경의 변화가 교육정책결정에 매우 중요한 역할을 하고 있다는 점이다. 지금은 많이 잊혀졌지만 황 우석 교수 사건은 우리 사회가 이미 세계화의 중심에 들어와 있음을 실감케 해 주었다. 교육정책의 결정에 있어서 세계적인 원칙과 표준(global imperatives and standards)은 이제 참고의 수준을 넘어서고 있다고 할 수 있으며, 이를 고려하지 않은 어떠한 교육정책도 상상하기 어려울 정도이다. 그러므로 세계적인 원칙과 표준은 교육정책결정에 영향을 미치는 중요한 변수로서 탐구의 대상이 되어야 할 것이다. 이것은 선진국의 경우에도 마찬가지로 적용된다.

우리는 정책에 대한 이해를 돕기 위해 정책이 이루어지는 정책세계를 상정해 볼 수 있다. 휴렛과 레미쉬(Howlett and Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. 2003)는 정책에 영향을 주는 정책세계를 (그림 1)과 같이 국제체제, 국가, 그리고 사회의 세 가지로 나누어 설명하고 있다. 즉, 정책세계(policy universe)는 정책의 기본이 되는 영역으로서 국제체제, 국가, 그리고 사회 등 세 영역의 정책관계자들이 직간접적으로 정책에 영향을 주는 환경을 말한다.

(그림 1) 정책세계, 정책 하위체제와 이해집단 네트워크의 구성

이들 정책세계의 세 영역은 다시 정책과 직접 관계를 가진 정책 하위체제(policy subsystem)를 통해 정책에 영향을 주고 있다. 국제체제의 경우에는 국제기구나 단체들, 국가의 경우에는 국회, 행정부, 사법부, 연구기관, 대학, 학교 등이며, 사회의 경우에는 정당, 매스 미디어, 노동조합, 시민단체 등이다. 이들은 정책에 대한 의견을 서로 나누는 집단으로서 정책담론공동체(discourse community)라고 할 수 있으며, 학교와 교사들은 여기에 속한다.

최종적으로 정책은 정책결정과정에 직접 그리고 자주 참여하여 권한을 행사하는 이해집단 네트워크(interest network)에 의해 결정된다. 이해집단 네트워크(interest network)은 정치적인 이해득실을 고려하는 정치권과, 정책의 집행을 책임져야 하는 행정관료, 그리고 정책의 영향을 직접 받는 교원들의 이익을 보호하기 위해 구성된 교원 단체나 노조로 이루어져 있다. 미국에서는 일찍이 이익집단, 의회위원회, 그리고 정부관리를 철의 삼각관계(iron triangles)라고 부르며, 이들은 강한 연대를 형성하여 일반대중의 이익보다 자신들의 이익을 위해 일하는 것으로 보았다.

그러므로 “교육정책의 탐구를 위한 지식구조와 범위”는 (그림 1)에 나타난 정책세계, 정책 하위체제, 그리고 이해집단 네트워크에 대한 이해를 도와 주는 데 기여하는 그러한 지식으로 구성된다고 할 수 있다.

제3주제

교육경제학의 지식구조와 범위

발표   임  천  순 (세 종 대 학 교)

토론   김  명  수 (한국교원대학교)

교육경제학의 지식구조와 범위

교육경제학의 지식구조와 범위

세종대학교  임 천 순

	요 약
본 논문은 학문영역으로서의 한국교육경제학의 학문적 특성, 지식구조, 그리고 발전 과제를 탐색하고자 하였다. 우선, 교육경제학의 개념과 학문적 성격, 그리고 형성과정을 개관하였다. 이어서 최근의 교육경제학 지식구조의 변화와 관련하여 교육경제학 관련 국내·외 학술지 등에 나타난 교육경제학의 연구동향을 분석하였다. 끝으로 한국 교육경제학 발전과제를 제시하였다.

Ⅰ. 서  론

급격한 사회환경의 변화 속에서 학문의 위상과 발전방향을 어떻게 설정할 것인가를 탐구하는 것은 매우 중요한 일이다. 교육행정학의 정체성, 그리고 더 범위를 좁혀서 교육행정학의 한 부분으로서의 교육 경제학의 학문적 정체성과 지식구조에 대한 점검은 시의성이 크다고 본다.  최근 교육행정학의 세부 분야로의 분화 추세와 함께, 학회 및 학술활동의 중복과 영세성의 문제점이 드러나고 있는 것도 사실이다.

교육경제학이 교육의 발전에 어떻게 기여를 할 것인가에 대해 심각한 진단과 반성도 해볼 필요가 있다. 급속히 전개되는 국내외 사회환경의 변화는 교육경제학의 지식기반의 축적을 위한 연구의 방향도 다시 설정하도록 요구한다.  본 논문은 이러한 관점에서 독립적인 학문영역으로서의 교육경제학의 형성배경과, 학문의 성격, 그리고 확대되는 지식구조의 새로운 지평을 탐색해 본다.

Ⅱ. 교육경제학의 형성배경과 학문적 성격

교육경제학은 교육학과 경제학의 2세대 학문영역이라고 할 수 있다. 교육경제학은 또한 경제학과 교육학을 가교하는 학술활동이라고 볼 수 있다. 즉, 교육경제학은 교육학과 경제학간의 간학문적(interdisciplinary) 분야이다.

1. 교육경제학의 형성배경

교육경제학 연구의 전성기라 할 수 있는 1960년대와 1970년대는 특히 인적자본론에 기초한 많은 연구와 실증분석 연구가 수행되었다. 초기의 교육경제학 연구는 크게 거시적 접근과 미시적 접근의 두 가지 유형으로 구분할 수 있다. 거시적 접근에 의한 연구는 주로 국가발전과 경제성장에 대한 교육의 기여 정도를 들 수 있다. 반면에 미시적 접근은 개인차원에서 교육투자가 개인에게 미치는 경제적 효과에 대한 연구와 학교 단위에서의 생산성에 관한 연구를 들 수 있다.

1960년대와 1970년대는 교육경제학 연구가 가장 활발하였던 시기이다. 런던대학의 Blaug교수는 세계 각국에서 수행된 교육경제학에 관련된 연구를 「교육경제학 초록집」이라는 책자로 1978년까지 3차례나 발간함으로써 후학들에게 귀중한 지도자료를 제공하는 동시에 이시기에 걸쳐 행해진 교육경제학 연구의 양적발전을 입증하여 주기도 하였다.

1970년대에 들어와서는 Schultz, Becke 등의 전통을 비판하는 Mincer, Dore Arrow, Freeman 등의 다양한 가설의 등장으로 교육과 임금격차, 비용-수익률산출에 근거한 교육투자의 생산성 등의 연구 접근 방법론적으로 강한 비판을 받아왔다. 이러한 경제학적인 접근 유용성에 대한 비판 때문에 교육경제학연구는 관심의 초점에서 멀어진듯하다. 치열하게 전개된 논쟁으로 인해 교육경제학의 연구가 주춤하게 되었다. 활발히 수행되던 교육과 소득, 비용수익률 산출 등의 전형적인 연구가 국내에서도 줄어들기 시작하였다. 그러나 최근에는 국가 단위의 거시적 교육경제학에서 학교 단위의 미시적 교육경제학으로 그 단위가 세분화되고 연구 활동이 다시 활성화 되고 있는 추세이다.

2. 교육경제학의 학문적 성격

교육경제학의 학문적 성격에 대해서는 명확하게 정리하기 어렵다. 교육경제학은 시각에 따라 교육학의 한 분야가 될 수도 있고 또 경제학의 특수화된 계보일수도 있다. 따라서 교육경제학은 교육과 경제의 관계를 분석하는 학문영역으로 그 연구대상의 폭은 매우 넓다고 볼 수 있다.

교육행정학과 교육경제학의 관계를 파악하는 관점에는 두 가지가 있다. 하나는 교육경제학을 교육행정학의 하위영역으로 파악하려는 것이고, 다른 하나는 교육경제학과 교육행정학을 대등한 것으로 보려는 것이다. 일반적으로는 교육경제학을 교육행정학의 하위영역으로 보는 것이 관례이다.

독특한 연구방법은 학문의 또다른 성립요건이다. 교육경제학은 교육이 지니는 경제적 측면을 경제학적 논리와 수법으로 고찰하려는 응용경제학의 한 분야이다. 교육경제학의 연구활동은 경제학적 방법론, 특히 그 중에서도 실증적 분석방법에 의한 계량적 접근이 주류를 이루고 있다. 특히 이러한 실증적 분석방법에 의한 계량적 접근의 가능성은 교육경제학이 기존의 교육학내의 다른 영역과 견주어 볼 때 보완적 기능을 가지면서 분석적인 연구기재와 도구를 가지고 있어서 독자적으로 크게 공헌할 유용성이 높다. 그럼에도 불구하고, 교육경제학이 지나치게 수리화하는 부분에 대한 반론도 있다.

3. 교육경제학과 인접학문

교육경제학의 학문적 성격과 관련하여 교육경제학의 인접학문관의 관계에 대한 논의가 필요하다.

교육재정학 연구의 초창기에는 교육재정학의 연구가 교육경제학의 연구를 포함하였다. 즉 교육의 소비가치와 투자가치, 교육의 생산성, 인력개발, 교육투자와 경제성장, 교육의 비용-효과분석, 교육비 분석 등도 교육재정학의 연구영역에 포함되었다. 교육경제학과 교육재정학이 완전하게 동일시 될 수는 없지만, 양 분야는 상호보완적이고, 연구의 영역도 중첩이 되는 부분이 많기 때문에 같은 맥락에서 보아야 한다.

교육학용어사전에서는 교육경제학을 교육행정학과는 수직적 보완관계, 교육사회학과는 수평적 보완관계에 있으며, 교육재정학과는 서로 대등한 관계에서 상호 협력과 가능성이 큰 수평적 관계로 설정하고 있다.

교육경제학은 교육재정의 문제를 연구하고, 교육재정학은 교육경제학의 이론과 분석적 틀을 활용하기도 한다. 점차 학문의 세분화가 진척되면서 교육경제학과 교육재정학은 그 분야를 달리하게 되었으나 아직도 교육경제학과 교육재정학의 양자 간에는 내용적으로 중복되는 부분이 상당히 많다.

실제로, 교육재정과 관련된 많은 연구의 주제와 접근이 교육경제학적인 이론과 분석적 관점에서 수행되는 것이 바람직하다. 예를 들면, 교육재정 투입과 산출의 관계를 분석하는 교육생산성, 교육생산 함수의 연구는 교육재정의 교육경제학적 접근의 미시적인 접근방법이다.  교육재정의 확보, 배분 모형의 대안적인 분석적 접근도 교육경제학적인 원리와 이론, 그리고 분석적 접근에 기초하는 경우가 많다. 이러한 측면에서 교육재정의 연구도 지금보다는 훨씬 더 교육경제학적인 이론과 분석의 틀을 통해 접근되어야 한다고 본다.  최근 들어서는 여러 학문 간에 방법론의 공유가 흔하며, 자기 영역만의 독특한 방법론만을 가지고 연구하는 학문분야는 거의 없고, 사회과학 전 분야에 걸쳐서 거의 공통된 방법론이 부각되고 있는 실정이다.

III. 교육경제학의 지식구조와 지식기반

학문의 지식구조란 학문을 구성하는 고유한 지식의 구조와 그 총체적인 내용의 지식체계라고 볼 수 있다. 지식체계는 그 자체의 완결성을 의미한다. 분야는 갈수록 전문화하면서 세부 영역별로 특수한 지식을 요구하고 있고 대학은 고유의 학문적 심오함을 추구한다는 가치 하에 그 연구내용을 복잡화하고 추상화하고 있기 때문이다(채승진, 2003).  따라서 독자적인 학문체계로서의 교육경제학의 지식구조는 교육경제학을 구성하는 고유하고 전문적인 지식체계, 또는 지식기반과 관련이 있다.

1.  교육경제학의 지식기반

근래에 지식기반사회, 지식체계, 그리고 지식구조란 용어에 대한 학계의 관심이 늘고 있다. 바로 1년 전인 2005년의 교육행정학회 연차학술대회의 주제도 교육행정학의 지식기반에 관한 것이었다. 올해의 주제는 교육행정학의 지식구조와 범위로 설정되었으나, 발표자의 입장에서는 지식구조와 지식기반의 차이에 대한 의미 있는 결론을 내리지 못하였다. 다만, 교육경제학의 지식기반과 지식체계가 사회환경의 변화에 따라 새롭게 요구되는 교육경제학의 지식구조와 범위에 대한 논의를 연구활동에 대한 평소의 주장의 연장선상에서 부족하나마 진행하고자 한다.

우리나라의 교육경제학 지식. 전달체계는 교육행정학의 지식구조와 전달체계에 독립적인 학과나 전공조직의 형식보다는 상위조직인 교육행정학의 극히 부분적인 교과목의 형식으로 편성되어 있다. 그래서 교육경제학의 지식구조, 또는 그의 전달체계도 의존할 수밖에 없다고 본다. 따라서 교육경제학의 지식구조에 대해 논하기 이전에 교육행정학에서의 지식기반에 대한 논의를 살펴보는 것이 필요하다.

학문의 지식구조에 대한 논의는 우선 해당 분야의 학자나 연구자들이 어떻게, 어떤 지식을 창출(연구)하며, 이를 어떻게 축척(출간)하고, 필요한 수요자에게 이를 어떻게 확산(활용)시키며, 일선(교육)현장에 어떻게 활용할 것인지(강영삼, 2005)를 가늠해 보는 일에서 출발한다고 할 수 있다. 이러한 측면에서 우리나라에서의 교육경제학자들의 활동과 그간의 성과를 먼저 살펴보고자 한다.

2. 주요 국내학자들의 학문적 활동

1970년대에 들어서 우리나라의 학자들에 의해 교육경제학이 본격적으로 연구되기 시작하였다. 특히, 경제발전과 관련된 인적자본 투자의 수익성의 규명작업이 많이 이루어졌다.  이러한 연구에 참여한 경제학자들은 교육투자수익률 추정을 통한 교육투자의 경제적 가치를 확인한 남우현과 정창영(1973), 그리고 교육 수요 추정 및 교육의 경제성장기여도 분석을 시도한 김영봉(1975)의 연구들이 있다.

여기에서 국내학자들의 교육경제학 연구활동에 대한 자세한 논의는 백일우(2002)에서 발췌, 정리하였음.

1970년대에는 교육학자들에 의한 교육경제학 연구가 많이 이루어 지기도 하였다.  특히, 교육의 내적효율성에 관한 연구로 배종근 외(1972), 김윤태 외(1975), 김재범(1977)의 연구들을 들 수 있다. 교육비용 분석연구로 윤정일과 박종렬(1978)의 연구도 보고되었다. 1980년대는 미시적 연구가 착수되기도 하였다. 예를 들어 국가적 차원의 교육투자수익률 분석 또는 교육비용 분석은 물론, 개인적 차원의 소득분배에 관심을 둔 인적자본 소득함수도 분석되었다. 한편, 단행본으로서 교육경제학․교육재정학 분야의 저서로서 김영철.공은배(1988)의 <교육경제와 재정>도 이 시기에 출간된 바 있다.

1990년대 초에는 고 배종근 교수님을 초대회장으로 ‘한국교육재정 경제학회’가 설립되어 후술할 학술지 ‘교육재정경제연구’가 되며 교육경제학 연구와 발전에 박차를 기하게 되었다. 보다 최근인 2000년대에 들어와 한국교육재정경제학회가 교육재정경제학사전을 기획하여 교육경제학과 교육재정학의 연구성과와 축척된 지식기반을 집대성하여 중요한 연구 및 교육자료를 제공하는 성과를 보였다.

3. 교육경제학의 지식 전달체계로서의 학술지

교육경제학 연구를 게재하는 학술지야 말로 교육경제학 연구에 의해 생산되는 지식의 중요한 전달체계이다.  따라서 교육경제학 영역에서의 지식의 생성과 축적되는 지식기반의 확산을 가늠하는 바로미터는 관련 학술지에 실리는 연구논문들이다.

백일우(2002) 교수는 교육경제학의 논문을 게재하는 관련 학술지를 다음과 같이 정리한 바 있다: 교육경제학을 취급하는 대표적인 국외학술지는 ‘Economics of Education Reveiw'로서 1981년도 미국에서 창간이래 현재까지 발간되고 있으며, 1993년이래 영국 학자들을 중심으로 발간되는 ’Education Economics‘도 최근 학자들에게 주목받고 있다. 또한 경제학 교육방법론 전문학술지지만 그 이름 때문에 교육경제학 주제도 자주 다루고 있는 ’Journal of Economic Education'도 관심을 가질 만하다(백일우, 1994). 교육경제학을 전문적으로 취급하지는 않았지만 그래도 인적자원관리와 관련하여 교육경제학 내용을 많이 취급하는 학술지로는 ‘Journal of Human Resources'를 들 수 있다. 그밖에도 교육경제학의 중요한 영역인 인적자본이론이 자주 논의되는 학술지로는 ’Journal of Labor Economics', ' Industrial Relation'등이 있다. 이와 함께 학교경영과 관련된 교육생산함수이론 등은 ‘Educational Evaluation and Policy Analysis', 'The Journal of Higher Education', 'Journal for Higher Education Management' 등에서 찾아 볼 수 있고, 교육 재정에 관한 문제는 ’Journal of Education Finance' 등에서 찾을 수 있다.

발표자는 국내외 교육경제학의 분석을 위해 최근의 국내의 교육경제학 연구동향을 우리 한국교육재정경제학회의 학회지에 게재된 논문들의 주제 및 내용을 중심으로 분석하였다. 그리고 국외의 교육경제학의 연구동향은 국제적으로 유일한 교육경제학 분야의 전문학술지인 Economic of Education Review에 게재된 논문을 참고하였다. 분석결과는 다음과 같다.

국내의 학술지에 게재된 연구추세에 대한 분석은 연구자가2005년 한국교육재정경제학회에서 발표한 교육경제학의 연구동향의 일부 내용을 다시 정리한 것임.

IV. 교육경제학 학술지에 게재된 연구의 최근 동향

한국교육재정경제학회는 1992년 9월 창간호를 시작으로 매년 2호씩 발간하여 그동안 발간된 논문의 총수는 200여 편에 이른다. 교육경제학 분야의 대표적 전문학술지인 Economic of Education Review는 1981년 창간호 이후 매년 4호씩 발간하여 그동안 발간된 논문의 총수는 300여 편에 이른다. 본 논문에서 중점적으로 다루어질 연구논문들은 2000년 이후 최근 5년간 교육재정경제학회와 Economic of Education Review에 게재된 논문을 중심으로 분석하였다.

최근에는 교육경제학 연구의 영역과 범위가 확대되어 다양한 주제의 연구가 이루어지고 있다. 이하에서는 새롭게 연구가 확대되고 있는 교육경제학 관련 연구의 추세를 비교분석해 본다.

1.  학업성취와 교육생산함수 연구

최근 해외저널에 나타난 대표적인 연구들 중 Iida Hakkinen외(2003), Patrick외(2003), Nicola 외(2000), Kathleen Thomas(2004), John외(2001), Julian외(2003) 등을 들 수 있다. 최근에는 Nechyba(2004), Wobmann(2004), Hanusk(2004), 그리고 Dolton(2004)등이 주목된다.  최근 수행된 이러한  연구 결과는  학생들의 학업성취도와 교육비에 의해 통제될 수 있는 학교 내적 요인간의 특별한 상관관계도 없음을 보여준다.

외국에서 수행되고 있는 연구의 종류와 양에 비해, 우리나라에서는 이 분야의 연구가 많이 수행되지 않고 있다. 간헐적으로 교육의 생산성 논의(정태범, 1990; 반상진,1994; 임천순, 2001)가 있었으나, 자료수집의 어려움 등으로 인해 실중적인 분석을 한 연구는 극히 드물다.

우리나라에서 수행된 소수의 생산함수 분석의 결과는  외국의 교육생산함수에서 도출한 결과와 크게 다르지 않게 나타나고 있다. 중학교 3학년 학생들의 영어와 수학성적을 성과변수로 하여 추정한 초기의 연구결과(오영수, 1993)에 따르면 학생들의 학업 성과 결정에 있어서 학교와 가정배경의 차이는 매우 중요한 영향을 미치는 것으로 드러났다.

특히 교육성과에 대한 학교의 영향이 과목마다 다르게 나타난다는 사실과 학생에 의해 평가된 교사의 교육적 특성이 매우 유의미한 영향을 주는 것으로 교사의 영향이 중요하다는 점을 지적하고 있다. 이러한 결과는 학교교육의 성과 차이가 학교의 물리적 요인, 즉 하드웨어적 특성보다는 교사의 능력과 열의와 같은 전반적인 소프트웨어적 측면에 있다는 기존의 연구결과와 대체로 일치하는 것으로 볼 수 있다(정태범, 2001).  이밖에도 서울시 고등학교 자료를 통해 학교간의 학력 차이를 분석하여 학교 변인에 의한 학업성적 설명력이 학생 변인에 의한 설명력보다 다소 높게 나타난 한미라(1985), 김창권(1989), 전용환(1991), 그리고 보다 최근에 수행된 오영수(2003), 임천순외(2004) 등의 연구가 있다.

2. 학교선택과 학교교육의 질 연구

최근 Hoxby(2003) 등의 연구는 학교 간 경쟁과 학생들의 학교선택이 교육생산성에  영향에 대한 매우 흥미로운 연구결과들을 분석한 바 있다.  학교간의 경쟁을 유도하여 학부모에게 자녀들의 학교선택을 허용하는 학교선택권 제도는 학생들의 학업성과를 높다는 실증적인 연구가 관심을 모으고 있다. 한편, 2003년 DICE보고서는 학생들의 학비를 직접 지원해 주는 바우처의 사용이 학생들의 사립학교의 선택을 더욱 촉진한다는 연구 결과를 보고하고 있다. 이러한 연구에서 특히 주목할 점은 이러한 학교선택이 학생들의 학비를 지원하는 바우처의 사용이다.

바우처는 특히 경제적으로 혜택 받지 못한 어린이들이 학습 성과를 개선시키는 효과도 있는 것으로 나타나고 있다(Wobmann, 2004). Hoxby(2003)는 최근 미국에서의 바우처 제도의 도입이 자율학교 (charter school: 학부모에게 추가적인 선택권을 부여하는, 비교적 자율적인 공립학교)에서의 학교선택(school choice) 및 학생들의 학업성과는 물론, 이들과 경쟁하는 인근 공립학교 학생들의 학업성과도 개선시키는 효과가 있다는 결론을 도출하였다.  유사한 사례로, 공립학교간의 경쟁촉진도 학생들의 성과를 높이는 것으로 나타나고 있다(Hoxby 2000). 영국의 Bradely와 Taylor(2002), Levacic(2004)도 유사한 학교경쟁의 긍정적 효과를 보여주고 있다. 그 밖에도 많은 국제비교분석의 결과가 학생들의 학업성취와 사립학교간의 경쟁요인, 그리고 학교운영과 인사행정의 자율성 등은 정적상관관계가 있다는 결과를 보여주고 있다 (Wobmann,2003). 한편 Psacharopoul-os(2004)는 대학의 분석에서 대학간 경쟁, 대학선택 및 대학의 자율성이 교육생산성 함수를 상승시켜 주는 제도들이라고 지적하고 있다.

이러한 연구결과들은 최근의 우리나라의 교육개혁에서 학교경쟁과 학교선택권 강화 등에 대한 논의가 확대되고 있는 시점에서 이러한 측면에서 몇 가지 시사점을 제공해 준다. 학습선택권은 학부모와 학생이 실제로 선택학교에 접근(access)할 수 있는 보장과 필요한 경우 지원이 제공된다는 점을 상기할 필요가 있다. 접근의 기회보장은 특히 재정적으로 어려운 자녀들에게 보장해 주는 지불능력의 지원, 또는 보장이다.

이러한 측면에서 우리나라의 교육개혁에서 학교경쟁의 논리는 도입했으나, 학교만 경쟁시키려고 할뿐, 실제로 학교선택을 돕는 학생중심의 재정지원은 없었다는 점을 상기해 볼 필요가 있다.  그리고 바우처를 통해 지불능력이 열악한 학생들의 학교 선택을 지원하는 재정지원 기재는 새롭게 관심을 가져볼 만한 부분이라고 생각한다. 이러한 교육평등화 접근은 학교의 수월성 제고(노력)는 물론, 학습결과의 실질적인 평준화의 의미를 담는다.

3. 학업성취와 교원의 보상 및 유인체계

교사는 교육생산과정에서 가장 중요한 ‘투입요인’의 하나이다(Rivkin et al, 2004). 최근에 수행된 교원관련 연구의 주된 관심중의 하나는 우수한 교사의 채용과 보유를 위한임금 및 보상 체계의 효과와 관련된 연구이다(Dolton, 2004).  또한 교사들의 교과지식, 교과개발 능력, 학생평가 능력 등 수업능력이 학생들의 학업성취도에 적지 않은 영향을 준다는 점이 최근의 많은 연구들에서 다시 확인되고 있다(Sanders & Horn, 1998; Darling-Hammond, 1997; NCTAF, 1996; McDiarmid, et. al., 1989; Hawk, Coble, & Swanson, 1985). 이러한 연구에 힘입어 주요국에서는 교사들의 능력향상을 유도하기 위한 여러 가지 방안들이 정부차원에서 제시되고 있는 추세이다(하봉운. 2004).

미국의 경우는 1990년대에 들어와서 능력급(competency-based pay), 조건급(contingency pay), 집단성과급(group-based performance awards)등의 성과기준지향의 보수체계 개혁이 주종을 이루고 있다. 우리나라의 경우에도 교원보수에 관한 연구가 진행되고 있는데 이러한 연구는 보수체제에서의 일률적인 보수 인상 및 단일 보수체제 내에서의 지엽적인 문제해결에 초점을 두어 왔다(송기창, 1988).  그밖에도, 교원보수체제의 국제적 비교 연구(안석현, 1989; 한국교총, 1995; 한유경, 1999; 윤정일 외, 2003 등), 타 직종과의 보수 수준에 대한 비교 연구(이영화, 1987; 도흥문, 1992; 이종일, 1994 등), 보수체제의 변천에 관한 연구(한경수, 1975; 허태진, 1984; 대한교육연합회, 1995; 전제상, 1997 등), 교단에 도입된 성과급제에 대한 교원의 인식에 초점을 둔 연구(정정호, 1996; 서명호, 1997; 김대원, 1998; 신인숙, 1999 등), 성과상여금에 대한 분석에 관한 연구(김혜숙 외, 2003)등이 있다.

교원의 보상체계와 관련된 최근의 연구들은 교직의 타직종과 비교한 상대적 기대소득이 교직선택과 이직에 현저한 영향을 끼친다는 점을 보여주고 있다. Dolton(2004)은 교직 이직 추세의 원인 중 일부는 보상체계에 대한 교사들의 주관적 평가가 각기 다르기 때문이라고 설명한다.  상대적 기대소득은 교직선택에 영향을 미치기도 하지만 이직에도 영향을 미친다. 돌턴과 반 더 클라우프(1995)는 교사의 상대 소득이 높으면 높을수록, 교직을 떠날 확률은 낮아진다는 것을 보여주고 있다. 이는 교사의 이직 결정에 있어서 상대적 기대 임금이 갖는 중요성을 확인해주는 것이다.

그러나 소득만이 교직에 대한 불만족의 유일한 요인은 아닌 것으로 나타난다. 교직을 떠나는 교사들을 대상으로 실시한 면담은 학교를 그만 두는 이유로서 과도한 작업 스트레스와 업무 부하 등 근무 환경의 특성이 보상체계보다 더 많은 영향을 준다는 점도 발견된다. 이러한 관점에서, 남아 있게 유도하는 요인으로서 작업 부하나 학생의 행동에 있어서의 변화가 봉급보다 우선이었다(Dolton, 2004).

한편, 교사와 관련된 국내외 연구를 비교해보면 연구영역이나 주제의 선택과 분석방식의 차이가 드러난다.  Economic of Education Review에 게재된 논문들을 보면 교사의 보상체계가 학생들의 학업성취도에 미치는 영향과 교사의 질적 방안 모색에 관한 연구내용이 주를 이루고 있다. 학업성취도가 높은 지역이 교사들에게 높은 보수를 지급하거나 교원의 보수가 높은 지역이 낮은 지역에 비하여 학생들의 학업성취도가 높다는 연구결과들을 보고하고 있다.  반면, 우리나라연구에서는 교사의 보상관련연구들은 교사의 보수체계와 관련된 외국사례 등의 분석을 통하여 현재의 보수가 교원의 동기부여 기능을 적절하게 수행하는지, 노동의 대가로 적정한지의 여부와 다른 직종과 비교하여 적정한지 등에 대한 정책 제안형의 연구가 많이 눈에 띈다. 이러한 연구에서는 교원 보수에 관한 연구 또한 교원의 보수체계의 문제점, 외국의 교원보수, 교원의 보수정책 평가. 교원 보수지급 근거의 변천, 교원 새로운 보수체계 등이 연구 내용의 주된 주제가 되고 있다.

4. 고등교육의 교육경제학 연구동향

근래의 교육분야의 정책적 관심은 고등교육과 관련된 문제이다.  이를 반영하듯 한교육재정경제학회지에 실린 연구의 상당수가 고등교육의 교육경제학, 또는 교육재정학과 관련된 주제이다.  최근 수행된 고등교육과 관련된 교육경제학 연구 주제는 공립대 사립대학 지원에 대한 지배 구조와 제정 지원 격차, 다양화, 특성화, 그리고 구조 조정과 관련된 연구들이 주종을 이룬다. 국내의 연구는 특히 사립대학 재정 운영의 효율화 방안과 사립대학 경영합리화와 재정확립 방안, 대학재정지원 방식의 개선 등에 대한 연구와 대학재정 자체평가의 평가준거체계 개발, 학교재정 평가를 위한 지표체계 개발에 관한 연구가 활발하게 이루어져 왔다. 이러한 연구중, 특히 관심의 대상이 되는 문제는 국립대학과 사립대학에게 지원되는 각종 재정사업이다.

고등교육 재정지원과 관련된 연구에서 특히 중요한 질문은 ‘고등교육의 경비를 누가 부담해야 하는가’와 ‘비용이 어떻게 지불되어야 하는가’ 이다. 고등교육의 비용을 누가 부담해야 하는가의 문제는 고등교육의 교육경제학에 있어서 매우 중요한 연구주제이다.

5. 평생 ․ 직업교육 교육경제학적 분석

해외저널이나 교육재정․경제학회의 학회지를 분석해 보면 평생교육과 직업교육분야는 교육경제학자들이 많은 관심을 갖는 연구주제는 아닌 것이 잘 나타난다.  그 이유는 교육의 경제효과에 관한 초기의 많은 연구들이 일반교육에 집중해 왔고, 학교급간 효과의 격차에 관심이 컸던 데에도 원인이 있다. 그중에서도, 직업교육에 관한 교육경제학적 측면의 연구가 드물다.  이러한 측면에서, Muller(1996)가 초기의 교육경제학 연구에서 학교교육이나 고등교육의 직업관련 수익을 제대로 규명하지 못한 것이 성인교육에 대한 부분을 제대로 반영하지 못하였기 때문이라고 하는 지적은 흥미롭다.

해외의 Economics of Review of Education에 실린 평생직업교육 연구주제로는 과잉교육, 학교에서의 직업 세계로의 이행(Lassibille외, 2001;  Ronald et al, 2004; Peter et al, 2003; Li, 2003) 등을 볼 수 있다. 실업교육에 대한 연구로는 Dolton and  Vignoles(2002) 등을 들 수 있다.  국내에서는 학교교육의 역할에 대한 노동시장론적 관점(장원규, 2001)과 직업 교육 분석에 대한 교육경제학 측면에서의 연구가 눈에 띈다. 그밖에 국책연구기관등에서 과잉교육, 직업계로의 이행, 노동시장 등에 대한 연구가 이루어지고 있으나 교육경제학 측면에서의 분석은 드문 편이다.

6. 평생 ․ 직업교육 교육경제학적 분석

해외저널이나 국내학회의 학회지를 분석해 보면 평생교육과 직업교육분야는 교육경제학자들이 많은 관심을 갖는 연구주제는 아닌 것이 잘 나타난다. 그 이유는 교육의 경제효과에 관한 초기의 많은 연구들이 일반교육에 집중해 왔고, 학교 급간 효과의 격차에 관심이 컸던 데에도 원인이 있다. 그 중에서도, 직업교육에 관한 교육경제학적 측면의 연구가 드물다. 이러한 측면에서, Miller(1996)가 초기의 교육경제학 연구에서 학교교육이나 고등교육의 직업관련 수익을 제대로 규명하지 못한 것이 성인교육에 대한 부분을 제대로 반영하지 못하였기 때문이라고 하는 지적은 흥미롭다.

해외의 Economics of Review of Education에 실린 평생직업교육 연구주제로는 과잉교육, 학교에서의 직업 세계로의 이행(Lassibille외, 2001;  Ronald et al, 2004; Peter et al, 2003; Li, 2003) 등을 볼 수 있다. 실업교육에 대한 연구로는 Dolton and  Vignoles(2002) 등을 들 수 있다. 국내에서는 학교교육의 역할에 대한 노동시장론적 관점(장원규, 2001)과 직업 교육 분석에 대한 교육경제학 측면에서의 연구가 눈에 띈다. 그밖에 국책 연구기관 등에서 과잉교육, 직업계로의 이행, 노동시장 등에 대한 연구가 이루어지고 있으나 교육경제학 측면에서의 분석은 드문 편이다.

한편 평생교육에 관한 연구는 성인교육의 참여라는 측면에서 형평성의 문제 역시 중요한 논의의 대상이 되어야 하나, 이에 대한 접근은 그리 많지 않은 편이다. 향후의 연구과제로는 투입된 다양한 형태의 평생교육지원 사업이 어떠한 성과를 얻고 있는지의 관점에서 많은 분석이 이루어져야 한다고 생각한다.

7. E-learning 관련 연구

최근 급성장하고 있는 E-learning을 통한 온라인 교육시장에 대한 연구도 방치되고 있다고 본다. 장원규(2001)는 이 분야에 대한 연구의 시급함을 공급자와 수요자의 관점에서 제기하였다. 우선 공급자 관점에서 보면 취약한 온라인 산업구조, 양질의 컨텐츠와 특화된 솔루션 미비, 기술개발 및 표준화 활동의 미흡 등의 연구의 필요성을 지적하고 있다. 수요자 관점에서는 유료 컨텐츠 구매에 관한 인식부족, 온라인 교육시스템 미흡, 학습효과의 측정 및 피드백의 부재를, 그리고 정부 관점에서의 문제점은 온라인 교육시장에 대한 법적․제도적 장치 마련, 온라인 업체의 네트워크 구축 문제 등의 연구 과제를 제시하고 있다.

교육산업의 연구에 있어서 최근에 부상되는 연구 주제로 교육시장 개방 부분에 주목할 필요가 있다. 교육시장 개방은 교육산업에 대한 교육경제학적인 측면에서 국제적인 연구 범주를 포함하는 일이다. 특히, 최근에는 교육산업이 다양화되고 교육산업의 규모도 엄청나게 확대되고 있다. 국내외 교육시장의 개방, e-learning, 사교육 활동의 심화 등 교육산업의 범주가 엄청나게 확대되고 있다. 교육시장 개방은 단순히 상품의 개방이 아니라 초․중등교육, 고등교육, 평생교육, 교재, 프로그램 등의 개방을 통해 의식과 제도, 관련인력을 파견하여 고용증대를 도모하고 자국의 문화를 교육을 통해 전파할 수 있다는 점에서 교육시장 개방의 파급효과는 크므로 이에 대한 연구는 당연히 우리 학계에서 담당해야 한다고 생각한다.

8. 교육개혁재정의 성과 연구

최근 5년간 우리 학회지에 발표된 상당수의 논문들이 교육개혁 재정과 관련된 문제로서 교육투입의 성과에 대한 주제를 다루고 있다. 과거의 초‧중등 교육개혁이 주로 교육체제의 통치구조, 교육재정의 과정 및 투입에 초점을 두었다면 현재는 교육재정의 투입과 그에 상응하는 교육성과의 확인에 보다 많은 관심을 두고 있다(Ladd, 1996; 윤홍주. 2004 재인용)

교육재정의 성과에 직결되는 교육재정 배분의 효율성 원칙은 교육개혁을 위한 재정지원의 결정에 있어서 특히 중요하다. 교육재정 배분의 효율성은 교육예산의 낭비적 요인을 제거하고 교육생산성을 증진시킬 수 있다는 차원에서 교육재정 확보의 문제보다 더 중요하다(정일환, 2004). 즉, 효율성의 준거는 고등교육개혁 사업을 위해 국가적으로 막대한 예산을 투입하므로 이의 성과를 판단하는 데 매우 중요하다고 볼 수 있다는 점이다.

일반적으로 효율성의 개념은 투입(input)과 산출(output)과의 관계이고, 효율성의 개선은 투입에 대한 산출 비율의 증가를 의미한다. 이 경우 정해진 목표의 산출을 위하여 가능한 최소의 노력과 비용이 투입된 데에 대한 효과성(greater effectiveness) 측면과 일정하게 주어진 노력과 비용을 투입하여 가능한 한 최대의 교육결과를 가져오게 하는 부가된 생산성(added productivity)의 측면이 고려될 수 있다(Guthrie, Garms, & Pierce, 1988; 반상진, 1997; 정일환 2004).  윤정일(1988)은 효율성의 개념을 단순히 투입과 산출의 관계로만 해석하지 않고 보다 폭넓은 의미로 해석해야 한다고 주장한 바 있다. 또한, 효율화의 의미를 효과성(effectiveness)과 능률성(efficiency)으로 구분하고 효과성을 목표달성도로, 능률성을 투입과 산출의 비율로 설명하고 있다.

9. 효율성과  형평성에 대한 평가 연구

외국의 교육개혁과 관련된 교육재정배분 연구에 있어서 가장 우선시 되는 원칙 중의 하나가 형평성이고, 이는 교육에 있어 평등권과 관련이 된다(Odden Picus, 2000; Brimley외, 2002). 미국과 같이 교육재정의 주요한 한 원천이 지역의 재산세로 구성되어있는데 지역에 따른 교육비의 차이는 매우 크다(교육인적자원부, 2002; 방수명, 2004 재인용). 하지만 교육비가 중앙에서 배분되는 경우 높은 형평성이 유지된다는 결과도 있다.

이러한 교육개혁의 성과에 대한 논의에 있어서, 교육개혁은 각기 다른 계층과 집단에게 주는 자원배분의 성과는 물론 투입되는 재정의 부담 및 배분의 방법에 따라 효율성과 형평성에 관한 정치․경제적인 문제가 제기되고 있다. 어떤 정책을 위해 어떤 방식으로 재정을 확보하고 배분하는 것이 각기 다른 집단과 계층에게 수혜와 불이익을 주는지는 많은 관심이 모아지는 주제이다.

교육의 정치․경제학에 있어서 형평과 효율의 문제는 매우 중요하다. 지금까지는, 우리 학계에서 이 부분에 대한 연구를 소홀히 하였다. 교육재정의 확보나 배분에 대한 논의와 분석은 많이 진행되었으나, 이러한 활동에 대한 성과에 대해 정치․경제학적인 분석과 평가는 드물었다. 실제로 주어진 교육재정사업이 국민의 교육수혜에 효율성측면이나 형평성측면에서의 실증적인 평가의 접근이 매우 부족하였다.

최근의 연구 추세를 살펴보면 특히 교육의 성과에 대한 관심의 확대와 함께 교육투자의 경제적 효과에 대한 관심이 새롭게 대두되고 있다. 구미 선진국에서는 이미 오래 전부터 교육투자의 성과와 그에 따른 정책 당국의 책무성과 관련하여 많은 연구들이 진행되어 왔다. 우리나라도 최근에 이르러 교육투자 성과와 책무성에 관련된 연구에 대한 관심이 증대되고 있다.

지난 5년간의 교육재정경제학회의 논문들을 조사해 보면 국내의 연구는 교육재정 투자의 성과 및 책무성과 관련하여 지표개발, 성과주의 도입에 따른 인식조사, 외국사례를 통하여 우리나라의 문제점을 도출하고 방안을 제시하는 데에 그치고 있다.

여기에는 여러 가지 이유가 있겠으나, 그 중 하나는 교육투자의 성과를 실증적으로 접근할 수 있는 data 수집이 쉽지 않아 분석을 위한 접근이 부족한 것이 아닌가 생각한다. 이러한 어려움에도 불구하고 이제는 엄청난 규모의 국가재정이 투입되는 재정지원 사업들에 대한 평가 작업들, 전술한 평가의 기준, 즉 효율성과 형평성의 기준에서 구체적인 분석이 이루어져야 한다. 이러한 분석이 가능하기 위한 data base의 구축부터 시작해야 한다.

집약하면, 형평성과 효율성의 기준, 나아가서는 책무성의 준거는 앞으로 교육개혁의 방향을 설정하고 개혁사업을 지원하는 재정투자 결정에 필수적인 기준이 되어야 한다. 효율성, 형평성, 그리고 책무성의 기준은 특히 비용이 많이 드는 개혁을 위한 의제 선정시점부터 사업 추진 지원을 위한 재정지원에 대한 결정을 할 때 중요한 준거가 되어야 한다. 어떤 교육 재정의 모형이 사회적 형평을 이룩하는데 어느 정도 기여할 수 있는가의 문제와 그 모형을 통해 한정된 교육 재원이 효율적으로 분배, 이용되고 있는가? 그리고 형평과 효율의 조화를 준거로 투입되는 재정의 효과나 성과가 투입된 재정의 책무성의 측면에서 타당한가? 등의 문제는 교육재정의 결정이나 평가의 중요한 기준이 되어야한다.

이러한 연구는 교육재정적인 문제를 교육경제학적인 관점에서 교육경제학적인 논리구조와 분석의 틀을 의미 있게 적용할 수 있는 분야라고 생각한다. 이점은 개혁을 위해 투입되는 교육재정 배분에 대한 이론적이고 실증적인 효과를 검증할 수 있는 분석의 틀의 필요성을 제기하는 것이다. 이러한 측면에서 교육경제학의 학문적, 분석적 틀은 교육학, 또는 경제학의 어느 다른 학문 분야보다 적합한 분석의 틀을 제공해 줄 수 있다고 본다.

집약하면, 국내외 교육경제학 관련 학회지를 분석한 결과 주목할 점은 해외에서의 확대되는 연구활동을 통한 교육경제학의 지식생산과 축적에 국내의 학술활동과 연구의 지식기반이 부응하지 못하고 있다는 점이다. 특히, 앞서 학회지의 분석에서 제기된 중요한 교육현안 ---예컨대, 학교선택, 교육투자의 성과 등--- 과 관련된 연구주제와 관련된 치열한 논쟁이 제기 되는 것에 비해 우리의 경우는 그렇지 못하다는 현실의 문제점이다. 대두되고 있는 교육경제학의 주요 현안을 중심으로 교육경제학에 요구되는 새로운 지식기반과 구조의 발전을 위한 학술적 연구와 노력이 시급하다고 본다.

V. 교육경제학의 발전과제

한국에서의 교육경제학 연구는 그 동안 양적 질적으로 많은 성과를 거둔 것이 사실이다. 그리고, 이에 따라 교육경제학의 지식기반의 구축에 크게 기여하였다.  그러나 연구 방법론 측면에서 보면 우리나라의 경우 상당부분 문헌연구에 의존하고 있는데 비해 양적연구나 질적 연구에는 상대적으로 미흡한 경향이 있었다. 이러한 문제점은 교육경제학의 모 학문의 역할을 하는 교육행정학에서도 지적되는 문제이다. 기존의 많은 연구가 이론이나 연구 결과를 검토하여 대안이나 방안을 제시하는 처방적 연구 성향이 강한 편이고 우리나라의 행정 현상을 탐구하는 현장과 연계된 분석적인 연구는 부족하였음이 지속적으로 지적되고 있는 실정이다.

교육경제학의 지식구조는 급변하는 사회환경과 교육환경의 변화에 따른 시대적 요구에 다가서야한다.  교육경제학은 새롭게 대두되고 예상되는 미래지향적 교육현안에 대한 분석을 통해 새로운 지식의 창출과 활용에 치중해야 한다.  그러기 위해서는, 교육경제학의 지식기반의 확대를 위한 연구의 폭을 확대해야 한다. 본 논문에서 제시된 국내외 학회지 게재 논문의 분석결과를 감안할 때, 특히 지금까지 교육경제학 연구에서 소외되었거나 거의 다루지 않는 분야에 관한 연구의 비중을 높여야 한다.

교육경제학은 교육현상을 탐구하여 최종적으로는 교육수립 정책에 영향을 주는 점이 중요하다.  교육 경제학은 교육현상의 분석과 예측을 통해 학교의 미시적 경영에도 매우 유용하게 활용될  수 있으며,  앞으로 이 영역이 크게 확대되어야 할 것이다.

현실응용력을 높이는 방향으로 교과목과 교육방식도 변화될 필요가 있다. 그리고 학과 내에 분산되어 있는 교수자원이나 지식을 공유할 수 있도록 교육행정학의 인접 영역간의 공조와 협력도  모색해야 할 것이다.

교육경제학을 연구하고 교육하는 교육경제학자들의 활동에 있어서 연구와 교육의 괴리가 크다는 점도 해결해야 할 과제이다. 일부 학술지의 논문과 정책세미나 등을 통해서만, 그리고 학자들 사이에서만 논쟁하다 보니 연구의 주제가 현실과는  점점 유리되어 간다는 지적도 있다. 한편, 교육경제학의 지식 전달 체계로서의  학술지의 심사, 평가체계에도 문제가 있다.  기존의 심사방법은 형식적이고 의례적인 Peer review 방식의 형식적인 심사과정으로 이어질 수 있다.  논문심사자의 선정도 의례적이고 전문성과 무관한 형식적인 심사로 이어지는 문제도 나타난다.

교육경제학의 출범은 교육행정학과는 차별화된 교육의 경제적 측면의 학문적 접근을 위한 것이었다. 이러한 측면에서 교육경제학의 독자적, 그리고 전문적 위치를 구축한 것은 틀림이 없다. 그러나 이 시점에서 교육경제학에 요구되는 시대적 역할과 사명에 시의성 있게 부응하고 있는 것인가에 대해 반성해 볼 필요가 있다고 생각한다.  교육경제학에서 창출되는 지식과 연구의 성과가 학교현장이나 교육행정기관에서도 충분히 활용되도록 노력을 기울여야 한다. 교육행정학이 이론과 실천의 통합학문이고, 현실에 기반을 두지 않을 수 없듯이 교육경제학도 실천적인 측면의 실용성을 간과할 수 없다고 본다.

참고문헌

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Resistance", Eastern Economic Journal, Vol. 20, No. 3, Summer. 외

‘교육경제학의 지식구조와 범위’에 대한 토론

한국교원대학교 김 명 수

Ⅰ

작년 교육행정학회에서도 교육행정학의 지식기반에 관한 학술대회가 개최되었듯이 어떠한 학문의 지식기반에 대한 논의를 통해 그 학문의 정체성을 규명하는 일은 앞으로의 연구와 발전을 위해 반드시 필요한 일이라 할 수 있다. 발표자는 “교육경제학의 학문적 근거를 확립하고 지금까지의 연구방향에 대한 재설정이 필요하다”는 전제에서 교육경제학 학술지의 연구동향을 분석하여 교육경제학의 발전과제를 제시하였다.

발표자의 논문은 크게 보아 네 부분으로 구성되어 있다. 우선, 발표자는 교육경제학의 형성배경과 학문적 성격을 살펴보고, 교육경제학의 지식구조와 지식기반에 대한 개괄적인 논의를 거쳐 교육경제학 학술지에 게재된 최근 연구동향을 분석하였으며, 마지막으로 발표자는 교육경제학의 발전과제로 첫째, 교육경제학 지식 기반의 확대, 둘째, 교육경제학 연구와 실제 교육과의 괴리 극복, 셋째, 학술지 심사 및 평가체제의 개선을 지적하였다. 토론자는 발표자의 논문 전개논리나 내용에 대하여 전체적으로 크게 이견(異見)을 가지고 있지 않다. 또한, 발표 주제가 명확히 정의되기 어려운 점이 있으므로 발표자의 원고에 대한 논의보다는 토론자가 발표자의 원고를 읽으면서 생각한 몇 가지 아쉬운 점을 정리해 보는 것으로 토론을 시작하고자 한다.

Ⅱ

교육경제학의 형성배경과 학문적 성격에 대해서는 이론적 배경에 대한 고찰이 보다  충분히 이루어지지 않은 점이 아쉽다. 교육경제학의 형성배경에 대한 보다 구체적인 분석이 이루어졌으면 하는 점과 -발표자가 지적한 대로- 교육경제학의 학문적 성격이 명확히 정리되기 어려운 점은 있으나 교육경제학의 학문적 성격에 관한 발표자 개인의 정의가 첨언되었으면 하는 아쉬움이 있다.

발표자는 교육경제학의 지식 기반을 국내외 교육경제학 학술지의 연구동향 분석을 통해 유추하고 있으나 -사실 대부분의 인문․사회과학 지식기반은 그 연구동향을 중심으로 지식기반에 관한 논의가 있음을 토론자도 잘 알고 있다.- 교육경제학 분야의 전문가이신 발표자의 학문적 식견을 바탕으로 교육경제학의 기반을 이루고 있는 순수 학문적 성격에 관한 논의를 통해 교육경제학만의 지식기반을 분석해 보는 시도가 함께 이루어졌으면 하는 아쉬움이 남는다.

발표자는 국내․외 교육경제학 학술지의 최근 연구동향을 8가지 범주로(5, 6번 중복) 구분하여 분석하고 있다. 그 과정에서 각 범주마다 우리의 연구동향에 대한 지적과 발표자의 제안들을 제시하고 있다. 발표자가 제시한 범주들은 교육경제학의 지식기반을 이루는 주요한 주제들임은 분명하지만, 이러한 연구동향들을 국내․외를 구분하여 분석하였다면 보다 이해하기 용이하지 않았을까 하는 생각이 든다.

Ⅲ

교육경제학은 교육현장의 실제적인 문제에 가장 많은 관심을 가지고 있을 뿐만 아니라 교육현장의 참여와 협조 없이는 발전하기 힘든 학문이다. 그러나, 발표자가 지적한 것처럼 지금까지의 교육경제학 연구가 양적연구나 질적연구에서는 상대적으로 많이 미흡한 경향이 있었을 뿐만 아니라 현장과 연계된 분석적이고 실용적인 연구가 부족하였음을 부인할 수 없다. 앞으로의 교육경제학 연구는 보다 많은 양적연구와 질적연구가 이루어지고 교육현장에 실용성 있는 연구들이 이루어져야 할 것이다. 마지막으로 교육경제학의 연구 성과가 현실에서 충분히 활용될 수 있도록 노력을 기울여야 한다는 발표자의 제언에 동의하면서 교육경제학의 지식기반과 지금까지의 교육경제학 연구동향을 분석한 발표자의 연구를 출발점으로 다양한 교육재정경제학적 연구와 분석이 활발하게 이루어지기를 기대한다. 오늘의 원고를 발표해 주신 발표자께 감사의 말씀을 드리며 토론을 마치고자 한다.

제4주제

교육재정학의 지식구조와 범위

발표   공  은  배 (한국교육개발원)

토론   윤  정  일 (서 울 대 학 교)

교육재정학의 지식구조와 범위

한국교육개발원 공 은 배

Ⅰ. 서론

한 학문의 정체성이 무엇이냐의 규명과 함께 그 지식구조는 어떻게 형성되어 있고, 더 나아가 어떻게 형성되어야 한다는 것을 논의한다는 것이 결코 쉽지 않은 과제이다. 교육재정학의 경우도 이 점에 있어서는 예외가 아니다. 그동안 교육재정학의 지식구조를 본격적으로 논의했다기 보다는 이와 유사한 논의가 “학문의 성격과 발전 방향”에 관한 논의라 할 수 있다. 교육재정․경제연구학회가 창립되어 2년이 지난 1994년 그 논의가 이루어졌고 그 결과를 교육재정․경제연구(제3권 제1호)에서 특집으로 다루고 있다.

사실 교육재정학의 지식구조 내지는 지식기반이 무엇인가에 관해서는 아직까지 미국 교육재정학회에서도 논의되지 않고 있는 것으로 나타나고 있다. 미국 교육재정학회는 1975년에 설립되어 30년이 넘고 있지만 교육재정학의 학문구조에 관해서 본격적으로 논의된 흔적을 찾아볼 수가 없다. 매년 특정 주제에 관한 연보(연차대회 보고서)를 발간하고 있으며, 교육재정 및 정책에 관한 연구 편람의 발간을 서두르고 있는 실정이다(www.aefa.cc/index.cfm.). 아직까지 학회차원에서 발간하는 저널도 없었으나, 금년도에 “교육재정과 정책”이라는 창간호의 발간을 준비하고 있다. 여하튼 미국 교육재정학회에서 교육재정학의 지식구조에 관해 논의가 안 되고 있다 해서 우리의 경우도 위보되어야 한다는 것을 의미하는 것은 아니다. 단지 이러한 논의 자체가 쉽지 않을 것이라는 점을 시사하고 있는 것이다.

그럼에도 불구하고 교육재정학의 지식구조를 규명하려는 노력은 계속 강구되지 않으면 안 된다. 이를 위하여 이 글에서는 교육에서 지식에 관한 논의를 개관하여 지식 구조를 추출하기 위한 기초를 마련하고, 교육재정학에 관한 이론적․실제적 분석을 통하여 지식구조를 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 교육에서의 지식 논의

1. 지식기반사회에서의 지식에 대한 정의

인류의 역사는 경제적 수단의 변화에 따라 발전해왔으며, 오늘날 경제적 수단의 기본요소로서 지식이 자리매김을 하면서 지식에 대한 정의는 재정립되고 있다. 지난 산업시대에서는 자원, 자본, 노동력이 경제적 수단이었으나, 21세기 들어서면서 지식이 경제적 수단의 기본 요소로 인식되었고 이로서 지식기반경제사회가 도래되었다. 이러한 배경에서 지식에 대한 정의는 재 논의되고 있다. 지식기반경제사회에서 지식은 일반적으로 좀 더 많은 부가가치와 새로운 가치를 창출할 수 있는 능력이나 아이디어를 의미한다. 이러한 견지에서 지식기반경제 사회에서의 지식은 ① 암묵적 지식(tacit knowledge)과 ② 형식적 지식(codified knowledge)으로 구분하여 다음과 같이 논의할 수 있다(Foray & Lundvall, 1996).

첫째, 암묵적 지식은 어떤 일을 할 수 있는 노하우를 의미하며 숙련된 기술(skill) 등과 같이 쉽게 형식화할 수 없는 특성으로 인해 전달, 습득에 어려운 지식을 지칭한다. 주로 도제관계, 현장실습 및 실험, 사례연구, 경험학습, 동료와의 상호교류 등을 통해 습득할 수 있는 지식이다. 누가 무엇을 알고 어떤 기술과 능력을 가지고 있는가에 대한 정보(know-who)로도 설명되며, 사교, 특수교육환경, 비공식모임, 동문, 전문가모임, 고객, 하청업자, 독립적인 조직기구와의 일상적 접촉․교류 등을 통해 습득할 수 있다.

둘째, 형식적 지식은 정보로서의 지식을 의미한다. 객관적 사실에 대한 지식(know-what)으로 일반적으로 정보를 지칭하며 법률 전문가, 약사, 컨설턴트 등과 같은 전문직종의 종사자는 업무수행에 있어서는 이러한 지식의 보유와 축적이 필수적이다. 이 유형의 지식은 사물의 원칙과 법칙에 대한 과학적 지식(know-why)으로 화학, 전기전자와 같은 특정 산업분야의 기술개발에 있어 매우 중요하다. 이러한 지식의 창출과 재생산은 대학과 같은 특수기구에 의해 이루어진다. 기업의 경우는 대학과의 공동연구 또는 잘 훈련된 고급인력의 채용이나 대학연구소와의 교류 등을 통해 습득하고 있다.

유사한 관점에서 OECD(1996)는 ‘지식기반 경제(knowledge-based economy)’를 ‘지식과 정보의 창출, 확산, 활용이 모든 경제 활동에 핵심이 될 뿐 아니라 국가의 부가가치 창출과 기업과 개인의 경쟁력의 원천이 되는 경제’라고 정의하였고, 지식의 유형을 다음의 4가지로 분류하고 있다. ① know-what : ‘사실’에 대한 지식으로 정보와 유사하다. ② know-why : 자연의 원리나 법칙에 대한 과학적인 지식을 의미한다. ③ know-how : 무엇인가를 할 수 있는 기술과 능력을 의미한다. ④ know-who : 누가 무엇을 알고 있는가, 그리고 누가 문제해결 방법을 알고 있는가에 대한 정보를 의미한다.

한편, 최근 과학기술과 정보통신기술의 급속한 발전을 기반으로 한 일련의 급격한 변화를 지식혁명으로 규정한 세계은행은 지식과 정보를 후진국 경제발전의 새로운 수단으로 간주하였고, 이 관점에서 지식을 두 가지로 구분하였다(World Bank, 1998). 즉, 새로운 경제 발전 수단으로서의 지식을 ① 기술에 관한 지식(knowledge about technology)과 ② 특성과 특질에 대한 지식(knowledge about attributes and characteristics)으로 구분하였다. 기술에 관한 지식의 불균등한 분배 현상을 지식격차(knowledge gaps)로, 특성과 특질에 관한 지식의 부족과 불확실성으로 초래되는 문제를 정보문제(information problem)로 규정하였고, 지식격차와 정보문제의 해결이 경제 발전의 관건임을 강조하였다. 따라서 세계은행은 모든 국가들이 지식의 관점에서 경제 발전 문제를 재검토할 것을 요구하면서 특히 후진국의 경우 선진국과의 지식격차를 줄이기 위해서는 지식의 습득, 흡수, 교류에 중점을 둔 정책적, 제도적 대응의 필요성을 역설하였다.

2. 교육에서의 지식에 대한 논의

교육적 의미에서의 지식은 주로 학교교육에서 무엇을 가르칠 것인가와 관련하여 교육내용으로서의 지식으로 논의할 수 있을 것이다. 스펜서는 ‘어떤 지식이 가장 가치가 있는 지식인가’를 탐색하는 과정에서 학교에서 가르치는 지식은 일련의 죽은 사실로 구성되어 있음을 비판하였고, 학교에서는 학습자가 실생활에 연결시켜 사용할 수 있는 가치있는 지식을 가르쳐야 한다는 결론을 내렸다. 이처럼 교육적 의미에서의 지식은 학습자가 사용할 수 있는 지식인가와 나아가 지식을 사용하여 새로운 지식을 창출할 수 있는 가의 관점에서 논의될 수 있다.

최근 지식기반사회가 도래하면서, 피터 드러커는 ‘지식은 오늘날의 유일한 자원이다’라고 언급한 바 있으며, 이로 인해 학교와 교육계에서의 지식에 대해 재 논의하게 된다. 이러한 관점에서 OECD CERI는 ① 학교에서 학생들이 습득해야 할 지식과 ② 교육의 성과를 효율적으로 달성하기 위해 교육계가 갖추어야 할 지식을 다음과 같이 논의하였다(Hargreaves, 2000).

첫째, 학생들은 초등학교에서는 읽고 쓰기, 셈하기와 아울러 IT 소양을 신장시킬 것이며, 중등학교에서는 교과영역관련 지식을 습득하게 될 것이다. 이와 관련된 지식에는 ① 초인지와 기능(meta-cognitive abilities and skills)으로서 사고하는 방법과 학습하는 방법을 학습하는 지식, ② 형식 학습과 비형식 학습을 통합하는 능력, 즉 명제적 지식(knowing that or declarative)과 과정적 지식(knowing how or procedural)을 통합하는 지식, ③ 정보가 넘치는 세계에서 지식을 접근하고 선택하고 평가하는 능력, ④ 다양한 영역의 지적 능력을 계발하고 적용하는 능력, ⑤ 작업하는 데 효과적으로 협동할 수 있는 능력, ⑥ 지식을 창출하고 변형하고 전이하는 능력, ⑦ 애매모호한 상황, 예기치 못한 문제, 예측하지 못한 여건 등을 극복할 수 있는 능력, ⑧ 다양한 직종에 대처할 수 있는 능력, 즉 자신을 재 디자인하고, 특정 직종에 적응하고, 교육과 훈련을 통해 새로운 직종을 선택하고 만들어 가는 능력 등이 포함된다.

둘째, 학생들이 습득해야 할 지식을 효과적으로 제공하는 교육계는 ① 교육계의 모든 지도자들이 지식경영에 대한 지식을 갖추어야 하며, ② 대학교와 일반학교 간에 연구개발(R&D) 체제를 구축하여 학교 수업현장에 필요한 교사 전문성 관련 지식을 창출하며, ③ 교육기관 상호간에 교사 전문성 관련 지식을 효과적으로 전달하고 공유하는 방법에 대한 지식을 가지며, ④ 전문적 지식을 창출하고 공유할 수 있는 학교와 교사들의 네트워크를 구축하는 지식이 필요하다.

교육계가 갖추어야 할 지식 측면에서는 먼저 교사가 갖추어야 할 전문지식을 논의해 볼 수 있다. 교사가 갖추어야 할 전문성 관련 지식은 술만 등(Broko & Putman, 1994; Grossman, 1990; Grossman, Wilson, & Shulman, 1989; Shulman, 1986)의 정의에서 찾아볼 수 있다. 이들은 교수방법을 계획하고 실행하는 행위와 관련된 전문지식을 교사가 갖추어야 할 지식으로 정의하고, 크게 교과지식(subject matter knowledge), 교과교육학지식(pedagogical content knowledge), 일반교육학지식(general pedagogical knowledge)으로 구분하였다. 이 중 교과지식에는 교과지식의 내용 및 구조와 교과지식을 탐구하는 구조가 포함된다. 교과교육학지식에는 교과지식에 부합하는 교수방법에 대한 포괄적 개념, 교과지식에 부합하는 교수전략에 대한 이해와 실천, 학생들의 교과지식에 대한 이해와 오개념에 대한 지식 및 교육과정과 교육과정 자료에 대한 지식이 포함된다. 끝으로 일반교육학 지식에는 학습환경과 교육전략, 학급경영, 학습자와 학습에 대한 지식 등이 포함된다.

이와 같은 교사가 갖추어야 할 전문지식을 그 지식이 어떻게 창출되느냐의 관점에서 ① 기초 연구에서 창출된 지식, ② 학문적 고찰에서 창출된 지식, ③ 과정에서 창출된 지식, ④ 실천가에 의해 창출된 지식으로 구분하고 다음과 같이 논의할 수 있다(Nonaka & Takeuchi, 1995). 이 중에서 기초연구에서 창출된 지식(knowledge deriving from primary research)은 학문영역의 지식체를 조직하는 과학적 체계를 제공한다. 이 지식을 측정하는 방법은 수행된 연구의 질을 준거로 삼는 것이다. 즉 연구 결과의 생산성, 출판 빈도, 인용 빈도 등으로 측정할 수 있다. 다음으로 학문적 고찰에서 창출된 지식(knowledge deriving from scholarship and review)은 유효한 지식 기반을 창출하는 데 매우 유용한 방법이다. 개별 고찰, 메타 분석 또는 체계적 검토 등으로 지식을 창출할 수 있다. 과정에서 창출된 지식(knowledge embedded in materials and precesses)은 교육과정을 재조정하는 지식, 학습자에 대한 지식, 교육학 지식 등을 포함한다. 넷째, 실천가에 의해 창출된 지식(practitioners knowledge)은 교사들이 실제 수업현장에서 가르치는 방법에 대한 지식과 교사로의 자질과 관련된 지식을 의미한다. 이와 같은 지식들이 모두 하나의 지식기반을 이루는 것이라고도 볼 수 있다.

3. 교육계에서의 지식경영

21세기 지식기반사회는 첨단 기술기반 경제로 과학과 기술의 인터페이스를 통해 급변하는 지식을 지속적으로 창출하고, 이로서 새로운 지식이 축적되며, 축적된 지식에는 끊임없이 일종의 지식의 유출효과 현상이 나타나고 있다. 이처럼 21세기 혁신을 주도하는 지식은 매우 경쟁적이며 그 흐름이 매우 빠르다. 그러나 이와 달리 교육계의 지식은 전통적으로 지식의 흐름이 매우 느리다. 여기에는 다음과 같은 구조적 이유와 습관적 이유가 존재한다(Walshe, 2002). 첫째, 교사들은 수업시간 이외 시간이 부족하여 자신이 가르치는 것에 관해 논의할 시간이 없는 구조적 이유가 있으며, 둘째, 교사들은 정보를 주고받는 일을 거의 하지 않는 습관이 있다는 이유이다. 실로 학교 문화에서는 정보를 교환하고 지식을 공유하는 일이 오히려 꺼려지고 있다는 점이다(Fullan, 2001).

교육계가 지식기반사회에서 공유하는 지식에 대한 정의를 반영하고자 한다면, 지식을 형성하고, 공유하며, 창출하고 경영해야 한다는 주장이 제기되고 있다(Fullan, 2002a). 정보는 다만 기계적인 의미이며, 정보가 사회적 생명력을 가질 때 비로소 지식으로 창출된다는 것이다(Brown & Duguid, 2000). 즉 이 의미는 조직체 내에서의 지식의 역할에 대한 이해가 선행되고, 이에 상응하는 경영기법과 실천이 존재하며, 나아가 지식을 공유하여 문화적 가치를 만들어 낸다는 의미이다(Fullan, 2002b). 이와 같은 지식을 공유하는 데는 지식을 받아들이고 주는 과정에 기회가 있어야 하며, 여기에는 책임이 뒤따라야 한다는 지식-공유 패러다임까지 제안되고 있다.

Ⅲ. 교육재정학의 지식구조

1. 교육재정학과 인접학문 구조

교육활동을 제대로 전개해 나가기 위해서는 인적․물적 자원의 지원이 절대적으로 필요하다. 이러한 자원을 돈 또는 돈으로 환산이 가능한 것이라고 볼 때, 늘 그 자원은 희소하기 때문에 우리가 관심의 대상으로 삼지 않을 수 없다. 이러한 관심을 다루는 학문이 교육재정학이라고 볼 수 있다. 그러나 이러한 관심을 다루는 학문으로 교육재정학만 있는 것이 아니라 교육경제학, 교육경영학 등도 아주 밀접하게 유관되어 있다. 이 3가지 학문 간에는 단지 관심의 초점에 차이가 있을 뿐이다. 주로 경제적인 관점에서 “교육과 돈”의 관계를 고려할 때 다음과 같은 3가지 질문을 생각해 볼 수 있다(Jones, 1985).

① 국가․사회가 다른 부분도 고려하면서 교육을 위해 얼마나 많은 돈을 배분해야 하는가?

② 납세자인 국민들의 교육재정 부담과 학생들에 대한 교육의 수익을 어떻게 분배할 것인가?

③ 바람직한 성과를 달성하기 위하여 재정자원을 어떻게 관리해야 하는가?

이상과 같은 활동들은 정부가 주로 해야 하는 활동들이며, 그렇기 때문에 정부활동 자체를 배분차원(allocation dimension)과 분배차원(distribution dimension)으로 구분하고 있다(Musgrave, 1959). 이를 교육재정으로 국한하여 본다면 배분차원과 세입차원(revenue dimension)으로 분류하기도 한다(Johns, 1983). 여기에 경제안정 기능만 포함하면 재정학의 주 관심사이기도 한 정부가 발휘해야 하는 3가지 기능이 된다.

상기한 3가지 질문과 관련하여 돈의 중요성을 재론할 필요가 없는바, 이를 다루는 학문을 우선 의도적으로 교육경제학, 교육재정학, 교육경영학으로 구분해 볼 수 있다. 교육경제학이란 교육적인 지출과 사회 전체의 행복과의 관련성을 다룬다. 물론 여기서의 행복이란 다분히 경제적인 관점에서 측정된 것을 의미하고 있다. 교육재정학은 교육재원을 확보하기 위한 매커니즘과 그러한 재원을 어떻게 활용해야 하는가에 대한 정책에 관심을 갖게 된다. 보다 구체적으로 조세 및 교부금 지원 등이 포함된다. 교육경영학의 과업은 바람직한 정책목표의 성취를 위해 “돈의 흐름”을 감독하는데 있다.

이러한 관점에서 교육경제학은 자원의 배분기능(allocation function)을 수행하고, 교육재정학은 분배기능(distribution function), 교육경영학은 집행기능(management function, execution function)을 각각 수행하게 된다. 이러한 기능을 보다 구체화하면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> “교육과 돈”에 관한 연구 개관

학문영역	주요기능	세부내용 예시
교육경제학	자원배분	․ 인간자본론 ․ 투자수익률 ․ 비용-수익, 비용-효과 등 ․ 인력계획
교육재정학	자원분배	․ 재원 조달 ․ 지출 계획 ․ 공정성 고려 : 학생, 담세자, 지역, 교원, 교육 및 학교 프로그램 등
교육경영학	자원 집행․관리	․ 예산편성 ․ 회계 ․ 감사 등

자료 : (Jones, 1985 ; 26)

그러나 이상과 같은 개관은 “교육과 돈”의 관계를 다루는 학문영역에 관한 이해를 돕기 위한 의도적인 분류에 지나지 않는다. 실제로 다루고 있는 내용을 보더라도 밀접하게 관련되어 있을 뿐만 아니라 중복되고 있기도 하다. 더욱이 실제의 적용현장에서는 상당한 정도로 혼재되어 운용되고 있다고 볼 수 있다. 따라서 3가지 영역의 학문관계를 다음 [그림1]과 같이 나타낼 수 있다.

교육경제학

교육재정학

교육경영학

[그림 1] “교육과 돈”의 관계를 다루는 학문 영역

실제로 우리나라에서 돈을 중심으로 한 교육자원의 흐름을 보면, 국민들로부터의 세금을 기초로 정부예산을 편성하는데, 이 과정이 자원 배분과정이라 볼 수 있으며, 기획예산처가 수행하고 있다. 국가재정운용계획에 의해 분야별 가용재원의 한도(ceiling)를 정하고 있으며, 교육 분야의 경우가 교육인적자원부 예산인 셈이다. 따라서 이에 관한 학문이 교육경제학이라 할 수 있으며, 자원 배분 과정에의 원용을 위해 인간자본론, 투자수익률, 인력계획 등의 전문지식이 필요한 것이다. 다음 과정으로 교육인적자원부 예산 규모가 결정되면, 기타 재원 증대를 위한 노력과 함께 이의 합리적인 지출계획을 수립하여야 할 것이다. 말하자면 이것이 자원의 분배과정이다. 이 과정에서 다양한 종류의 공정성 등이 추구되어야 하는 것이다. 이러한 기능을 주로 교육인적자원부, 시․도교육청 등이 수행하고 있는데 이에 관한 학문영역이 교육재정학이다. 다음 단계가 돈의 흐름 속에서 마지막 단계에 해당되는 최종적인 소비단계이다. 단위기관 내지는 학교가 수행하는 기능에 해당된다. 나름대로 주어진 자원을 합리적으로 집행․관리해 나가야 한다. 이러한 기능수행과 관련하여 가장 중요한 활동내용이 예산편성, 회계, 결산 및 회계감사 등이다. 이에 관한 학문이 교육경영학이다.

교육재정에서 추구해 나가야 하는 대표적인 가치 중의 하나이나, 최근으로 오면서 충족성(adequacy)이 보다 더 강조되는 경향이 있음. 공정성의 개념은 주로 교육세입을 중심으로 한 투입측면에 초점을 두고 있는데 비해 충족성은 교육비 지출과 교육성과에 초점을 두고 교육의 목적달성을 위해 어느 정도의 재정이 소요되는 가의 논의에 강조점을 두고 있음(Ladd & Hansen, 1999 ; Ladd, Chalk & Hansen, 1999).

이 3가지 영역에 해당하는 기능은 현실적으로 아주 밀접하게 관련되어 있다. 예를 들면, 교육재원의 조달노력과 합리적인 교육비 지출계획을 수립하는 것(교육재정학)은 어느 정도까지는 교육비의 총량규모까지 결정하게 되고(교육경제학), 여러 가지 좋은 재정분배제도가 구안되었다 할지라도(교육재정학) 책임 있는 집행(교육경영학)이 이루어지지 않는다면 그 제도는 비효과적일 수밖에 없다. 또한 책임 있는 집행을 통하여 높은 성과를 이룩한다면(교육경영학) 교육에 대한 보다 많은 자원배분(교육경제학)을 가능하게 할 수도 있을 것이다. 말하자면 “돈의 흐름”으로 나타난 결과는 전 과정에 환류되고 있는 것이다.

상기한 3가지 질문을 정치학적인 관점, 즉 정치적인 맥락에서 이해한다면 공공선택(public choice), 조세(taxation) 및 학교조직(school organization)에 관한 결정을 다루는 것과 같은 것이다. 환언하면, 교육에 얼마나 많은 돈을 배분해야 하는가와 같은 공공재의 적정규모 결정을 위한 접근방법이 공공선택이론이다. 담세자에게 어느 정도의 교육재정 부담을 지울 것이고 학생들에게 어느 정도의 수익을 보장할 것인가의 결정을 위해서는 지방세 등에 관한 결정과 불가분의 관계에 있다. 경우에 따라 그 결정을 위해 정치적 선택을 할 수 있다. 그리고 소기의 목적달성을 위해 자원을 어떻게 관리해야 하는가는 교육행정기관 및 단위학교의 조직과 불가분의 관계에 있다. 그 과정에서 정치적 결정을 해 나갈 수 있다. 이러한 맥락을 이해한다면 교육재정학은 정치학으로부터 많은 영향을 받는다고 볼 수 있다. 오히려 교육재정은 정치학이나 정치적인 행위의 렌즈를 통해서 판단되어야만 하는 것이다. 왜냐하면 교육재정에 관한 결정은 다양한 수준의 정부(연방, 주, 지방)에 따라 다르듯이 통치수준에 따라 달리 나타나기 때문이다.

한편, 법적인 측면에서의 관심도 교육재정학에 지대한 영향을 미친다. 특히 공립학교 재정의 경우는 더욱 그렇다. 왜냐하면 공교육 자체가 법에 의해 운영되고 있기 때문이다. 따라서 연방정부, 주정부, 지방정부 별로 어떤 형태의 법률이든 교육재정에 직․간접적으로 영향을 주고 있다. 교육재정에 관한 수많은 소송(litigation)이 이를 입증하고 있으며(Undwewood & Verstegen, 1990), 우리나라의 경우도 교육재정에 관한 판례가 종종 나타나고 있다.

한 예로, 「학교용지확보에관한특례법」 위헌제청(2005. 3. 31)등을 들 수 있음.

학교의 조직과 지배구조도 교육재정과 아주 밀접하게 연계되어 있다. 일찍이 Tyack(1974)는 하나의 모형에 의해 공교육을 실시하는 것을 벗어날 수 없기 때문에 교육개혁이 지체되고 있다는 문제를 “하나의 가장 좋은 제도(One Best System)”를 통해 비판했다. 여하튼 최근으로 오면서 공공재정을 지원받는 사립학교, 차터스쿨, 현장경영 등 다양한 학교교육이 시도되고 있다.

이상에서와 같이 교육재정학을 협의의 관점에서 보면 자원의 분배기능의 수행과 관련 있지만 그 연계 및 환류구조를 고려한다면 자원의 배분기능과 집행․관리 기능까지도 수행하는 것으로 이해할 필요가 있다. 말하자면 순수한 의미의 교육재정학보다는 좀 더 광의의 관점으로 이해되어야 한다. 이는 교육재정학 저서에 나타나고 있는 내용 구성이나 교육재정의 실제에 있어서도 그대로 나타나고 있기 때문이다. 이러한 교육재정학은 교육에 관한 정부의 재정을 다루고 있는 학문분야이기 때문에 당연히 재정학과 밀접하게 연계되고 있다. 같은 논리로 경제학, 정치학, 경영학, 행정학, 법학 등이 교육재정학의 인접학문영역이 될 수 있다.

교육경제학

교육학

교육

재정학

교육

경영학

정치학

경제학

행정학

재정학

경영학

교육행정학

법학

[그림 2] 교육재정학의 인접학문의 관계

교육재정학의 연구영역을 윤정일(2004)은 크게 3가지 차원으로 분류․제시하고 있다. 학문의 내용, 교육대상 및 재정단위가 그것이다. 이 중 학문의 내용은 교육재정철학, 교육재정사, 교육재정정치, 교육재정계획, 교육재정확보, 교육재정배분, 교육재정운영, 교육경제의 8가지로 구분하고 있다. 교육대상을 초등․중등․고등교육재정, 사학교육재정, 특수교육재정, 실업교육재정, 사회교육재정과 같이 7개로 분류하고 있다. 재정단위는 중앙교육재정, 지방교육재정, 단위학교 재정과 같이 제시하고 있다. 분류의 타당성을 논외로 하더라도 이 제시결과는 일종의 교육재정학에 관한 지식구조의 한 예시에 해당하는 셈이다.

더 나아가서 교육재정학의 연구방법도 크게 7가지인 역사적 접근법, 법학적 연구, 철학적 연구, 경제학적 연구, 기술적 연구, 비교연구 및 정치학적 연구를 제시하고 있다. 따라서 독자적인 연구영역과 연구방법이 있고, 이를 연구하는 학회활동이 활발하게 이루어져야 하나의 학문영역으로 인정받을 수 있다는 조건을 제시(김종철, 1985)하였는데, 교육재정학도 원용을 많이 하고 있기는 하여도 이 조건을 충족하고 있다고 볼 수 있다.

2. 교육재정학 관련 저서에 나타난 지식구조

다음에 교육재정학에 관한 주요 저서의 내용을 살펴볼 필요가 있다. 왜냐하면, 이러한 저서들이 교육재정학에 관한 지식구조를 반영하여 씌어졌다고 가정할 수 있기 때문이다.

우선 우리나라 교육재정학에 관한 저서의 내용을 보면 <표 2>와 같다. 모두 5권의 사례가 제시되고 있다. 가장 최근의 저서인 윤정일의 「교육재정학원론」을 보면, 이미 10여 년 전에 출간했던 내용을 보완한 것으로 나타나고 있다. 교육재정학의 성격에서부터 교육재정에서 추구되어야 할 가치 준거인 교육평등, 교육재정정책, 교육재정의 확보․배분․운영․평가와 대학재정, 사립학교 재정과 민영화 정책, 보수체계 등을 광범위하게 다루고 있다. 그 이전에 출간된 어떠한 내용보다도 체계화 되었다고 볼 수 있다.

<표 2> 교육재정학 관련 저서 및 내용구성

저자 및 저서	주 요 내 용 (목 차)
윤정일(2004)	1. 교육의 개념 3. 교육재정과 교육평등 5. 교육재정 확보 7. 교육재정 배분론 9. 단위학교 재정 11. 교육재정 평가 13. 자립형 사립고교 적정 납입금 15. 교육민영화 정책	2. 교육재정학의 학문적 성격 4. 교육재정정책의 변천과정 6. 교육세제도 8. 교육재정 배분의 실제 10. 학교예산의 원칙 12. 대학등록금 정책 14. 대학 재정지원정책 분석 16. 업적주의 보수체제
한국교육행정학회 (1995)	1. 교육재정학의 학문적 성격 3. 교육의 비용 5. 교육의 투자수익 측정 7. 조세제도와 교육재정 9. 교육재정 운영 11. 사학재정	2. 교육재정제도의 변천과정 4. 교육의 효과 6. 교육재원 확보 8. 교육재정 배분 10. 초․중등교육재정 12. 고등교육재정

<표 2> 계속

저자 및 저서	주 요 내 용 (목 차)
윤정일(1992)	Ⅰ. 교육과 교육재정학 1. 교육의 개념 3. 교육재정과 교육의 기회 균등	2. 교육행정과 교육재정 4. 교육재정 배분론
	Ⅱ. 한국의 교육재정 5. 교육재정의 현황과 문제 7. 교육세 9. 교육재정 운영 11. 사학재정 지원	6. 교육재원 확보방안 8. 교육재정 배분의 현황과 과제 10. 교육자치제와 지방교육재정
	Ⅲ. 고등교육재정 12. 대학의 교육여건과 재정구조 14. 대학 납입금 정책	13. 대학단위 교육비 15. 고등교육 재정정책과 교육기회
김재범(1977)	Ⅰ. 교육재정의 개념 1. 교육재정의 의의 3. 교육재정 정책	2. 교육재정의 기초
	Ⅱ. 교육예산의 편성, 집행 및 결산 4. 교육예산의 성립 6. 교육경비의 지출	5. 교육예산의 수입 7. 문교예산의 추이
	Ⅲ. 교육재정제도의 전망 8. 우리나라 교육재정제도의 변천 10. 교육재정과 새로운 기법	9. 교육재정제도의 새로운 경향 11. 교육재정에 관한 연구
백현기(1963)	1. 교육재정의 원리 3. 교육경비의 주요문제 5. 예산회계제도상의 주요문제	2. 교육재정운영 현황 4. 교육수입의 주요문제 6. 교육재정의 확립

한편, 미국에서 발간된 교육재정학 관련 저서의 내용 구성을 보면 <표 3>에서와 같다. 접근 가능한 저서를 중심으로 모두 15권이 비교․검토되었다. 교육재정학의 기초이론에서부터 교육재정학의 나아갈 방향에 이르기까지 다양한 내용들로 구성되고 있음을 볼 수 있다.

<표 3> 미국 교육재정학 관련 저서의 내용 구성

저자 및 저서	주 요 내 용 (목 차)
Brimley, Jr. & Garfield(2005)	1. 교육경제학 3. 교육재정의 공정성 5. 교육세입원 7. 주정부 기능으로서의 교육 9. 법정의 영향과 풍토 11. 학교시설 재정 13. 회계와 감사 15. 인적자원과 교육재정	2. 교육재정의 충족성 4. 교육재정제도 6. 지방통제의 훼손 8. 교육에 대한 연방정부의 관심 10. 공재정과 사학 12. 학교예산 관리 14. 학교사회의 경영 16. 교육재정의 나아갈 방향
Owings & Kaplan(2005)	1. 교육재정에 대한 오해 3. 교육재정법체계 5. 과제이슈 7. 재정노력 9. 교육재정 구조 11. 예산정책 이슈 13. 교육재정 현안 이슈	2. 교육재정사 4. 인간자본 투자로서의 교육재정 6. 재정 능력 8. 공정성과 충족성 10. 인구통계와 교육재정 12. 교육비 지출과 학생 성취
Tompson & Wood(2005)	Ⅰ. 광맥락적 고찰 1. 학교, 가치와 돈 3. 재정지원 기본 구조	2. 학교재정 : 정책적 관점
	Ⅱ. 학교재정 운영 4. 교육재정의 책무성과 전문성 6. 인건비 편성 8. 학생활동예산 편성 10. 교통과 급식예산 편성	5. 예산 계획 7. 수업예산 편성 9. 학교 하부구조별 예산편성 11. 법적 책임과 위험관리
	Ⅲ. 미래전망 12. 현장중심의 리더십	13. 학교재정의 미래
Odden & Picus(2004)	1. 교육재정 개관 3. 공정성과 충족성의 평가준거 5. 교육재정 구조 : 방식 선택 7. 주정부 교육재정제도의 개혁 9. 교육구, 학교 및 교실 수준의 재원 배분․활용 11. 교육시설 재정	2. 교육재정에 관한 법적 이슈 4. 일반재정의 과세론 6. 학생필요, 교육수준, 규모의 경제 및 가격의 조정 8. 지방교육원의 예산 운영 10. 성과제고를 위한 재원 활용
Garner(2003)	Ⅰ. 공교육 재정 1. 학교 지도자를 위한 재정 입문 3. 세입, 소득, 신용화폐 : 재정계획의 기저	2. 경제와 교육의 관련성 4. 교육기회균등을 위한 재정 :접근, 취급, 산출
	Ⅱ. 전략적 재정계획 수립 5. 전략적 재정계획의 구성요소 7. 회계제도의 내용과 과정	6. 교육구 재정구조 8. 예산편성의 내용 및 과정
	Ⅲ. 현장중심의 교육구 계획 수립 9. 수업․전략적인 재정계획 수립 11. 비교과 부문 재정	10. 학교시설 계획 재정 12. 재정보고, 성과평가 및 책무성

<표3 계속>

저자 및 저서	주 요 내 용 (목 차)
King, Swanson & Sweetland(2002)	Ⅰ. 교육재정 정책 이해의 배경 1. 모든 학생에게 높은 기준을 달성하기 위한 재정	2. 시장경제에서의 교육적 의사결정
	Ⅱ. 교육재원 확보 3. 과세원칙 5. 학교자원을 위한 재산세	4. 정부의 세입재원 6. 학교 자체재원 확충
	Ⅲ. 교육재정 배분 7. 정부간 이전 및 재원 배분모형 9. 연방정부의 역할	8. 학생차이와 교육구 특성
	Ⅳ. 고도의 기준을 달성하기 위한 교육재정 정책 10. 교육재정 정책의 판례 고찰 12. 고도의 학생 성취 달성하기	11. 충족성 관점에서의 공정성 평가
	Ⅴ. 성과제고를 위한 인센티브 창출 13. 성취수준별 재정적 보상과 교원 보수의 연계 15. 민영화와 학교교육의 선택 : 수요자 측면	14. 학교단위 의사결정 : 공급자 측면
	Ⅵ. 교육재정 정책의 새로운 방향정립 16. 교육재정 정책의 체계적 개혁을 위한 시사
Monk(1990)	Ⅰ. 교육재정에서 공공참여의 원칙 1. 교육서비스의 생산․분배를 위한 효율성과 시장의 활용 3. 자유와 바우처제도	2. 교육자원 분배의 공정성 4. 예산 연방주의와 공동선택 문제
	Ⅱ. 세입 5. 과세이론	6. 지방정부의 세입증대 : 재산세
	Ⅲ. 교육세입의 분배 7. 일반교부금 분배 이론 9. 목적교부금 분배 : 이론적 고려 사항	8. 일반교부금 분배 실제 10. 초․중등교육재정에서의 연방정부 참여
	Ⅳ. 단위학교의 자원배분 11. 교육생산성 13. 학교교육 생산체제의 투입과 그 속성(Ⅱ)	12. 학교교육 생산체제의 투입과 그 속성(Ⅰ) 14. 교원자원 배분
Guthrie, Garms & Pierce(1988)	Ⅰ. 정책, 추구가치와 공교육 1. 미국교육 형성 3. 교육재정에서 정부 역할	2. 공공가치와 교육정책
	Ⅱ. 교육의 구조와 재정 4. 교육조직 6. 주정부 교육재원 배분 8. 교육재정의 정치학	5. 교육지출 7. 연방정부 교육정책
	Ⅲ. 생산적인 학교관리 9. 교육계획과 예산편성 11. 인적자원관리	10. 재정적 자원 12. 학교에서의 공학기술
	Ⅳ. 교육개혁 13. 교육공정성 제고 15. 교육적 선택의 증대	14. 교육의 효율성 추구

<표3 계속>

저자 및 저서	주 요 내 용 (목 차)
Alexander & Salmon(1995)	1. 공교육제도의 성격 3. 인간자본투자로서의 교육 5. 교육을 위한 과세 7. 교육기회의 불균등 9. 교육재정 제도의 구조 11. 교육재정의 정치학 13. 인사정책과 교원보수 15. 교육생산 함수와 재정적 관심	2. 교육재정의 법적 측면 4. 공교육을 위한 수급경향 6. 세수와 담세의 형평 8. 재정능력과 부담 노력 10. 공정성 측면 12. 연방정부의 역할 14. 시설재정
Webb, McCarthy & Thomas(1988)	1. 교육재정의 역사 및 배경 3. 교육의 투입-산출 분석 5. 주․지방정부의 교육재정 능력 7. 학생과 교육구의 특수필요지원 9. 교육시설재정 11. 교육재정관련 판례 13. 교육구 예산	2. 교육의 수익 4. 교육세입 6. 주․지방정부의 교육지원 노력 8. 주정부 재정지원모형 평가 10. 연방정부의 교육재정 역할 12. 사학재정
Jones(1985)	1. 정치․경제적 배경과 교육재정 3. 지방교육세 : 재산세 5. 기본모형의 수정․보완사항 7. 교육재정제도의 정치성과 평가 9. 학생단위 재정지원과 미래 교육재정	2. 교육세입 4. 주정부의 6가지 교육재정 배분모형 6. 교육시설재정 계획 8. 연방정부의 지원
Johns, Morphet & Alexander(1983)	1. 도입 3. 인간자본과 교육의 경제적 수익 5. 교육을 위한 과세 7. 교육재정의 정치학 9. 기회의 불균등과 교육의 재배분효과 11. 교육재정 프로그램의 기획 및 개발 13. 교육시설재정 15. 연방정부의 교육재정 역할	2. 교육재정의 경제학 : 교육과 국가경제 4. 교육재정의 경제학 : 교육수요와 지원경향 6. 교육재정의 법적 측면 8. 교육을 지원하기 위한 재정능력과 부담노력 10. 주정부 지원이론의 발달과 영향 12. 학교지원을 위한 주정부 규정 14. 인사정책과 보수
Garms, Guthrie & Pierce(1978)	Ⅰ. 공공가치와 정책이슈 1. 도입 3. 교육재정에서 정부역할	2. 공공적 가치와 교육정책
	Ⅱ. 학교구조와 재정 4. 학교조직 6. 교육지출 8. 정부 교육재원 분배	5. 공교육에서의 단체협약 7. 연방정부 교육정책의 정치․경제학
	Ⅲ. 미국교육재정 개혁 9. 주․지방정부의 교육재정 개혁 11. 학교 경영 및 예산편성 개혁 13. 교육재정의 정치학	10. 교육의 효율성 12. 교육재정 개혁기법
	Ⅳ. 교육재정의 특수과제 14. 자본관리 16. 고등교육재정	15. 도시소재 학교의 정치․경제 17. 향후 방향

<표3 계속>

저자 및 저서	주 요 내 용 (목 차)
Burrup(1974)	Ⅰ. 교육:필요경비인가 현명한 투자인가? 1. 경제학과 교육재정 3. 과세의 이론과 실제	2. 교육 : 인간에 대한 투자
	Ⅱ. 3단계 정부사업으로서의 교육 4. 지방책임의 감소 6. 연방정부의 교육관심 증폭	5. 주정부 주기능으로서의 교육
	Ⅲ. 법적제도와 교육재정 개혁 7. 법정과 교육재정	8. 공재정과 사학
	Ⅳ. 주정부 교육재정프로그램 개혁 9. 세라노 이전 교육재정 제도 11. 세라노 이후의 개혁 대안	10. 교육시설 재정의 개혁요구
	Ⅴ. 교육구 및 학교의 재정운영 12. 학교예산 관리 14. 학교재산 관리․보험 16. 학생활동 재정	13. 회계․감사 15. 인사행정 및 재정
	Ⅵ. 교육재정 개혁의 성격 17. 미래 교육재정 개혁

이와 같은 15권의 저서 목차(장)을 기초로 한 구성내용을 중심으로 통합․재분류한 결과가 <표 4>에 제시되고 있다. 물론 여기에 제시된 내용도 또 다시 통․폐합이 가능하나, 원저자의 의도를 존중한다는 면에서 더 이상 축소하지는 않았다. 조정․제시된 내용을 기초로 교육재정학의 지식구조를 판단한다면 우선 교육재정학에 관한 기초이론, 교육재정학에서 추구되어야 하는 가치 등이 이론적 배경에 해당된다고 볼 수 있으며, 나머지의 내용들이 교육재정학의 각론으로 분류될 수 있다. 교육세원, 정부의 관심 및 지원, 교육재정 법체계, 교육재정 배분, 교육재정 계획, 교육시설재정, 단위학교 자원배분 등이 비교적 빈도수가 많게 나타나고 있다.

<표 4> 미국 교육재정학 관련 저서 내용의 통합

주 요 내 용	사 례 수
◦ 교육재정학 개관(기초이론, 정치․경제적 맥락 등) ◦ 교육재정학에서의 추구가치(공정성, 평등성, 효율성 등) ◦ 교육세원(재산세, 조세론 등) ◦ 교육에 대한 정부의 관심․역할(연방, 주정부 등) ◦ 교육재정 법체계(판례 및 각종 소송 사건 등) ◦ 교육재정 능력과 노력 ◦ 교육재정 배분 ◦ 교육시설 재정 ◦ 교육재정 계획(교육지출 포함) ◦ 단위학교 자원 배분(학교예산편성 포함) ◦ 교육재정 제도 ◦ 교육재정 현안․이슈․방향 ◦ 인적자원과 교육재정 ◦ 재정보상과 교원보수 ◦ 사학재정(민영화 및 학교선택 포함) ◦ 학교단위 의사결정과 교육재정 ◦ 회계제도와 감사 ◦ 교육생산 함수와 재정(투입-산출 포함) ◦ 교육필요와 재정 ◦ 교육재정 발전사	19 21 18 16 10 9 13 10 14 18 7 8 6 5 5 8 3 4 3 2

주 : 사례수는 각 저서에 제시된 목차(장)의 빈도를 의미하며, 유사한 내용은 통․폐합 되었으며, 사례가 하나 밖에 없는 내용은 제외하였음.

3. 교육재정학 관련 연구․논문에 나타난 지식구조

교육재정학 관련 연구․논문에 나타난 지식구조를 살펴보기 위하여 우선 연구논문의 분포를 추출하였다. <표 5>에 우선 교육재정․경제학 관련 연구들의 연구내용별 분포 사례가 나타나고 있다. 여기에 제시된 연구사례는 “교육재정․경제연구”, “교육행정학연구” 및 “교육학연구”에서 추출된 것이다. 최근 사례의 일부는 누락되고 있으나, 그 동안의 경향치를 파악하는데는 크게 문제가 되지 않을 것으로 보인다. 지금까지 교육재정학에 관한 연구사례를 보면 교육재정운영․집행과 교육재정 배분․지원에 관한 사례가 상대적으로 많게 나타나고 있다. 그 다음으로 교육재정 확보, 교육재정 계획, 교육재정 철학의 순으로 나타나고 있다. 교육재정사와 교육재정정치 부문의 사례가 가장 적음을 알 수 있다. 여기서 제시하고 있는 분류기준인 교육재정철학에서부터 교육재정운영집행은 기본적으로 윤정일의 기준에 근거하고 있다(윤정일, 2004). 참고로 교육경제학에 관련된 사례도 교육재정학의 경우보다는 작지만 상당한 정도에 달하고 있음을 볼 수 있다. 교육수요/공급과 내적효율성에 관한 논문이 비교적 많게 나타나고 있다.

<표 5>교육재정경제학 연구들의 연구내용별 분포 사례

연도별(년) 하위분류		1963 -1972	1973 -1982	1983 -1992	1993 -1996	1997 -2000	2001 -2004	전체
교육재정학	교육재정철학	-	-	2	5	-	3	10(2.6)
	교육재정사	-	-	1	2	4	-	7(1.8)
	교육재정계획	-	-	3	3	11	5	22(5.8)
	교육재정정치	-	-	-	1	1	5	7(1.8)
	교육재정확보	-	-	6	13	8	8	35(9.2)
	교육재정배분지원	-	-	7	16	13	22	58(15.3)
	교육재정운영집행	-	-	6	9	25	29	69(18.2)
	소계	-	-	25	49	62	72	208(54.9)
교육경제학	교육수요/공급	-	-	2	12	25	16	55(14.5)
	교육요소 시장	-	-	5	3	5	7	20(5.3)
	내적효율성	-	-	6	4	17	15	42(11.1)
	외적효율성	1	-	7	6	10	3	27(7.1)
	소계	1	-	20	25	57	41	144(38.0)
기타		-	1	4	7	4	11	27(7.1)
전체		1 (0.3)	1 (0.3)	49 (12.9)	81 (21.4)	123 (32.5)	124 (32.7)	379 (100.0)

주: 1) 서지영․차양은(2005). "교육재정․경제학 연구동향 분석". 교육재정경제학연구. 14(1) : 175.

주: 2) 본 자료에 제시된 사례는 “교육재정․경제연구”, “교육행정학연구”, “교육학연구”에서 추출한 것으로 원자료에서는 각각의 사례가 제시되었으나, 여기서는 통합․제시하였음.

다음 <표 6>은 교육재정학 분야 석․박사 학위논문수의 분포를 나타내고 있다. 이 자료 역시 국회도서관의 학위논문 DB를 토대로 논문제목에 나타나는 키워드를 중심으로 검색한 것이기 때문에 누락된 사례가 있을 수 있기 때문에 정확하게 일치하지 않을 수도 있다. 일단 석․박사 학위논문 수는 모두 451편에 달하고 있으며, 그 중 박사의 경우는 28편에 지나지 않고 있다.

전반적으로 <표 5>의 분류내용보다 임의적으로 세부 분야의 분류를 확대하였는데, 교육비의 경우가 190편으로 가장 많게 검색되고 있다. 다음으로 교육재정 확보와 교육재정 배분으로 각각 12%정도를 차지하고 있다. 그 다음으로 교육재정운영․집행, 교육재정사, 교육재정철학 등의 순을 보이고 있다. 박사학위 논문 28편의 분포를 보면, 이 역시 교육비의 경우가 10편으로 가장 많게 나타나고 있으며, 교육재정 배분 5편, 교육재정확보 4편, 교육재정철학, 교육재정운영․집행, 교육재정규모 등이 2편씩으로 집계되고 있다.

<표 6> 교육재정학 분야별 석․박사 학위논문 수 분포

연도별 학위 세부 분야	1959 -1972		1973 -1982		1983 -1992		1993 -1996		1997 -2000		2001 -2004		2004 -현재		소계		총계
	석사	박사	석사	박사	석사	박사	석사	박사	석사	박사	석사	박사	석사	박사	석사	박사
교육재정철학	-	-	-	-	1	-	2	-	-	-	-	1	1	1	4	2	6(1.3)
교육재정사	1	-	2	-	5	-	2	-	-	-	-	-	-	-	10	-	10(2.2)
교육재정계획	-	-	3	-	2	-	-	-	-	-	-	-	-	-	5	-	5(1.1)
교육재정정치	-	-	-	-	-	1	-	-	1	-	-	-	-	-	1	1	2(0.4)
교육재정확보	-	-	1	-	11	2	14	-	11	-	12	2	4	-	53	4	57(12.6)
교육재정배분	-	-	-	0	10	1	10	1	14	1	11	2	3	-	48	5	53(11.8)
교육재정운영집행	-	-	-	-	3	-	8	-	4	1	12	-	11	1	38	2	40(8.9)
교육재정평가	-	-	-	-	3	-	-	-	-	-	-	-	2	-	5	-	5(1.1)
교육재정개혁	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	3	-	3	-	3(0.7)
교육재정규모	-	-	-	-	-	-	1	-	3	-	1	-	1	2	6	2	8(1.8)
교육재정법	-	-	-	-	1	-	-	-	1	-	-	-	1	1	3	1	4(0.9)
교육비	4	-	15	-	40	6	34	1	41	1	21	1	25	1	180	10	190(42.1)
교육재정일반	2	-	5	-	23	-	13	1	10	-	10	0	4	-	67	1	68(15.1)
총계	7 (1.6)	- (0.0)	26 (5.8)	- (0.0)	99 (22.0)	10 (2.2)	84 (18.6)	3 (0.7)	85 (18.8)	3 (0.7)	67 (14.9)	6 (1.3)	55 (12.2)	6 (1.3)	423 (93.8)	28 (6.2)	451 (100.0)

주 : 본 자료는 국회도서관 DB에 탑재된 1959년부터 현재까지 교육재정 관련 석․박사 학위논문 중 논문 제목 key word에 “교육재정”, “교육비”, “학교재정”, “학교회계” 등을 포함하는 논문들을 교육재정학 논문으로 간주했고, 이 중에서 분야별 키워드로 다시 검색한 결과이기 때문에 실제와 정확하게 일치한다는 점에서는 차이가 있을 수도 있음.

4. 종합판단

이상에서 교육재정학의 지식구조를 이론적 측면과 실제적 측면으로 구분하여 개관하였다. 이론적 측면과 관련해서는 자원(돈)의 흐름 속에서 교육재정학의 위상과 인접학문과의 관계구조를 살펴보았다. 그리고 교육재정학 관련 국내외 저서에 나타난 지식구조 및 교육재정학 관련 연구․논문에 나타난 지식구조를 분석하였다.

이러한 과정을 통하여 나타난 교육재정학의 지식구조 및 범위를 제시하면 다음과 같다. 물론 여기에 제시되는 내용은 중복을 최소화 한 잠정적인 안의 성격을 띠고 있다.

□ 개념, 이론

◦ 인접학문구조

◦ 교육재정학에서 추구해야 하는 가치 준거

□ 교육자원 배분

◦ 인적자원

◦ 재정계획

◦ 생산함수론

◦ 정부의 역할

□ 교육자원 분배

◦ 교육세원

◦ 교육재정 배분(분배)

◦ 교육필요와 재정

◦ 교육재정 능력과 노력

◦ 교육재정 법체계

□ 교육자원 관리

◦ 단위학교 자원분배(예산편성)

◦ 교육시설 재정

◦ 단위학교 의사결정 구조

◦ 교원 보수

◦ 회계제도 및 감사

□ 교육재정 제도

◦ 교육재정사

◦ 사학재정

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“교육재정학의 지식구조와 범위”에 대한 토론

서울대학교 윤  정  일

Ⅰ. 교육재정학의 지식구조를 규명한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 학자마다 관심영역이 다르고 국가마다 강조점이 서로 다르기 때문이다. 한 학문의 지식구조는 학자들 간에 서로 합의해서 결정하는 것이 아니라 학문 연구의 추세에 따라 항상 새롭게 구축되어 가는 과정인 것이다. 그러므로 어떠한 학문영역도 완성된 지식구조를 가지고 있지 않으며 보다 완전한 모습으로 발전하고 변화하고 있는 것이다. 한국교육재정․경제학회가 창립된 지 14년이 경과한 이 시점에서 교육재정학의 지식구조를 규명하고자 하는 일은 매우 바람직하고 가치있는 일이라고 본다.

Ⅱ. 발표자는 교육재정학의 지식구조를 밝히는 일이 쉽지 않다는 것을 전제하고 우선 지식기반사회에서의 지식에 대한 정의를 탐색하고, 교육에서의 지식에 대한 논의와 교육계에서의 지식경영에 대하여 고찰하였다. 교육재정학의 지식구조를 밝히기 위하여 교육재정학과 인접학문 구조를 논의한 후 교육재정학 관련 저서에 나타나 있는 지식구조와 교육재정학 관련 연구․논문에 나타난 지식구조를 분석하고 이를 종합하여 교육재정학의 지식구조를 정리․제시하였다. 교육재정학 관련 저서는 국내 저서 5권, 미국에서 출판된 저서 15권의 주요내용 목차를 분석하였고, 교육재정학 관련 연구․논문에 나타난 지식구조는 “교육재정․경제연구”, “교육행정학연구”, “교육학연구”에 게재된 교육재정 관련 논문들의 연구내용을 분석하고, 교육재정학 분야 석사학위논문 423편과 박사학위논문 28편을 분석하였다. 교육재정학의 지식구조를 규명하기 위한 발표자의 노고를 높이 평가한다.

Ⅲ. 본인에게 교육재정학의 지식구조에 대하여 연구․발표할 기회가 부여되었다면 어떻게 하였을 가를 생각해 보면 역시 발표자가 분석했던 작업과 유사한 작업을 했을 것 같다. 그렇다고 해서 교육재정학의 지식구조를 규명하기 위하여 발표자가 실시했던 분석과정이 완벽하였고, 그 결과가 만족하다는 것은 아니다. 학문의 발전을 위해서는 연구발표자가 잘한 부분에 대한 칭찬이나 높은 평가보다는 부족하거나 미흡했던 부분, 의견을 달리 하는 부분에 대하여 토론자 나름의 의견을 제시해야 할 것이다. 따라서 토론자의 책무를 수행하기 위하여 다음과 같은 의견을 제시한다.

Ⅳ. 교육재정학의 지식구조라면 교육재정학 저서들의 공통된 목차가 어떻게 되어 있으며 교육재정학 연구․논문의 주제들이 어떻게 분포되어 있는가를 밝혀서 나열하기 보다는 이들 간에 관계가 어떻게 맺어지고, 그 중에 핵심적인 지식은 무엇이며 주변의 지식은 무엇인지에 대한 논의가 있어야 할 것이다. 다시 말하면 교육재정학에서 가르치고, 연구하는 내용들 중에 가장 기본이 되고 뿌리가 되는 것은 무엇이며, 나무의 둥치에 해당하는 내용은 무엇이고, 가지나 잎에 해당하는 내용은 무엇인가에 대한 연구자 나름으로의 판단이 있어야 할 것이다. 물론 교육재정학 지식들 중 상위지식, 중위지식, 하위지식을 구분하거나 핵심지식, 중간핵심지식, 주변지식을 구분하고 판단하는 일은 대단히 어렵고, 논란의 여지가 많을뿐더러 의견의 일치를 보기도 어려울 것이다. 그럼에도 불구하고 교육재정학 지식의 구조를 논의하기 위하여는 이와 같은 시도가 있어야 하며, 연구자 나름으로의 지식에 대한 logic tree를 만들어야 할 것이다. 이는 교육재정학만이 아니라 교육행정학, 교육경제학, 교육정치학 등 모든 학문분야도 매한가지라고 본다.

Ⅴ. 한 학문의 지식의 구조는 한 사람의 학자가 분석․제시하기는 매우 어려운 작업이다. 따라서 지식의 구조에 대하여 관심을 가진 학자․연구자들로 연구팀을 구성하고 집중적이고도 계속적인 브레인스토밍과 논의를 통하여 지식의 구조를 규명해야 할 것이다. 연구팀에 의하여 규명되고 설정된 지식의 구조를 가지고 학회에서 집중적인 토론을 하게 되면 그런대로 학자들의 의견을 수렴한 결과물을 산출할 수 있을 것이다. 그렇지 않고 개인에게 지식의 구조를 연구․발표토록 한다면 그것은 어디까지나 개인의 의견이지 학회의 공통된 의견이나 결과가 아니고 학회의 공식적인 입장이 될 수는 없는 것이다. 따라서 차후에 어떠한 학문의 지식구조를 논의할 경우에는 사전에 연구팀을 구성하고 연구팀에서 지식구조의 시안을 제시하고, 이에 대하여 토론하고, 의견을 모으는 방법을 택해야 할 것이다.

제5주제

교육경영학의 지식구조와 범위

발표   박  세  훈 (전 북 대 학 교)

토론   박  남  기 (광주교육대학교)

교육경영학의 지식구조와 범위

교육경영학의 지식구조와 범위

전북대학교 박 세 훈

Ⅰ. 서  론

어떤 분야이든지 그것이 하나의 독립된 학문으로 인정을 받기위해서는 세 가지 기본 요건을 갖추어야 한다(김종철, 1985). 즉 그것은 ① 그 나름대로의 독자적인 연구영역을 가져야 하고, ② 독자적인 연구방법론을 가져야 하고, ③ 전공자들이 학회를 형성하고 활동해야 한다는 것이다. 이러한 점에 비추어 볼 때 교육경영학을 우리나라에서 하나의 독립된 학문으로 인정하기에는 아직 미흡하다고 볼 수 있다. 교육경영학은 교육행정학과 개념 구분이 모호한 실정이며, 연구영역이나 연구방법론도 상호 교환적으로 사용하고 있다고 해도 과언이 아니다. 지방교육경영학회가 있기는 하지만, 아직 전국적인 차원의 교육경영학회는 없는 실정이다.

한편, 교육경영학이 학문적인 체계를 갖추기 위해서는 교육경영 현상을 기술하고 설명, 분석, 예언, 통제할 수 있는 개념이나 법칙 및 이론이 정립되어 있어야 한다. 그러나, 아직 이렇다 할 교육경영학에 관한 이론서를 찾아보기는 힘들다. 학교경영학에 관한 저서는 많이 출판되어 있으나, 아직 교육경영학의 이름으로 출판된 전문적인 저서는 드문 실정이다.

학교경영은 학교교육의 목표를 달성하기 위하여 비전과 전략을 설정하고 목표 달성을 위한 경영자원(인적, 물적, 재정적, 정보 자원 등)을 조달하고 관리하는 계획적인 활동이라고 할 수 있다. 그에 비해 교육경영은 학교교육을 포함해 각종 교육기관인 교육조직체에서 학습자의 행동변용을 목표로 해 영위되는 인적, 물적, 운영상의 모든 교육활동을 관리하는 것, 또는 교육목적을 효과적으로 달성하기 위해 다양화, 다원화된 현대의 교육주체와 교육기능을 전체적으로 받아들여 그것을 통합하고 관련짓는 관점에서 교육을 파악하려는 개념으로 이해할 수 있다(永岡順, 1992). 따라서 정의상으로는 교육경영이 학교경영과 같은 뜻이 아니라 그 폭과 영역에 있어서 더 넓은 범위를 가지고 있다고 할 수 있다. 그러나 관례적으로 학교경영을 교육경영과 동일시하는 것은 교육주체와 교육기관을 학교에 한정하여 생각하기 때문이다. 교육경영은 국가나 정부, 또는 교육인적자원부 차원에서 교육을 폭넓게 이해해야 하는 사람들의 관심 대상이며, 공교육은 물론이거니와 사교육까지 포함하는 광범위한 분야라 볼 수 있다. 여기서는 한국의 교육경영과 학교경영은 큰 차이가 없다는 전제하에 같은 맥락에서 유사한 개념으로 다루고자 한다. 그간 오랜 기간 동안의 집권화된 교육행정 체제하에서 단위학교의 다양성이나 독특성을 아직은 찾아보기 힘들기 때문이다.

그간 학회 차원에서 교육행정학의 학문적 성격을 규명하려는 노력은 여러 차례 있었다. 최근에도 2002년 「한국 교육행정학 연구의 반성과 발전방향 탐색」, 2005년 「한국교육행정학의 지식기반」을 주제로 두 차례나 학회 차원의 학술적 조명을 시도한 바 있다. 그러나 오늘처럼 교육행정학의 유사학문의 지식구조와 범위를 종합적으로 규명하려는 시도는 처음으로 알고 있다.

21세기 지식기반사회에 접어들면서, 새로운 지식 창출이 사회변화를 촉진하는 핵심세력이며 국가 경쟁력의 초석임을 강조하고 있다. 그러나 실제 교육현장의 모습을 관찰해 보면 크게 달라졌다고 보기 어려우며, 아직도 구태의연한 수준에 머물러 있다고 해도 과언이 아니다. 학교경영을 둘러싸고 있는 환경은 과거와 크게 달라지고 있다. 따라서 학교경영을 책임지고 있는 실무 행정가나 미래의 경영자들에게 새로운 지식기반을 무장시켜 주어야 함은 당연한 일이다.

생명체와 마찬가지로 모든 지식도 한정된 수명을 가지고 있으며, 어떤 시점에서 지식은 더 이상 지식이 아닌 것이 되어 이른바 토플러(2006)가 말한 무용지식(obsoledge)이 될 수 있다. 무용지식은 모든 사람, 기업, 조직, 사회의 지식토대에 큰 부분을 차지하고 있다. 결과적으로 오늘날 기업과 정부, 개인은 알게 모르게 전보다 더 쓸모없어진 지식, 변화로 인해 이미 사실이 아닌 생각이나 가정에 근거하여 의사결정을 내리고 있는 것이다. 변화가 가속되면 될수록 무용지식의 축적속도도 그만큼 빨라진다는 무용지식의 법칙을 학교경영자들이 인식해야 한다.

우리나라의 교육행정이나 학교경영이 구태의연한 모습으로 부터 벗어나지 못하고 있는 것도 바로 학교경영자들이 새로운 지식기반에 근거하기 보다는 전통적인, 이미 사실과 거리가 먼 무용 지식에 근거하여 학교경영에 임하고 있기 때문이라고 할 수 있다. 그런 점에서 학교 경영자를 훈련시켜야 할 책임이 있는 전문가들이  교육경영학의 지식기반에 대해 관심을 가지고 연구하지 않으면 안된다.

차제에 교육경영의 개념과 경영환경의 변화, 교육행정학에서 차지하는 위상, 지금까지 발간된 저서와 논문을 통해 밝혀진 교육경영학의 지식의 구조와 범위는 무엇인지 밝히는 일은 앞으로 교육경영학의 학문적 체계를 정립하고 새로운 지식기반을 확립하는데 필요한 일이라 사료된다. 특히 이 논문에서는 교육경영학이 학교경영과 학급경영을 포함하는 포괄적인 개념으로 전제하고 학교경영과 학급경영의 지식의 구조와 범위를 다루고자 한다. 교육경영과 교육행정은 매우 유사한 개념으로, 개념 구분이 쉽지 않은 실정이다. 특히, 오늘 제 2주제로 발표되는 교육행정학의 지식구조에 교육기획이나 조직, 인사, 장학, 제정, 사무, 평가들이 포함되기 때문에 교육경영의 개념 속에서는 이들 행정과정 요소들을 가급적이면 배제하고 학교경영과 학급경영에 국한하여 지식구조와 범위를 고찰하고자 한다.

Ⅱ. 교육경영의 의미와 경영환경의 변화

1. 교육경영의 의미

어떤 학문 분야의 연구주제와 그 지식기반을 이해하기 위해서는 그 분야의 개념적 구조를 보면 잘 알 수 있다. 그러나 불행하게도 교육행정 및 경영분야에서는 학자들이 동의할 수 있는 개념적 구조가 현재까지 존재하고 있지 않다. 그 이유는 아마 교육행정학의 잠재적인 범위가 매우 광범위하기 때문일 것이다.

교육경영의 의미를 분명히 하기 위해서는 교육경영이 교육행정이나 교육지도성과 어떠한 차이가 있는가를 먼저 밝혀야 한다. 그러나 유감스럽게도 이 세 가지 개념은 동의어인 것처럼 사용되고 있으며(Yukl, 1989), 실제로 분명한 개념 정의 없이 사용되고 있는 경향이 있다(Shields & Newton, 1994). 대개 세 가지 개념 중 실용적인 목적 때문에 교육행정을 가장 상위의 개념으로 규정하는 경향이 있다(Bolam, 1999). 즉, 교육행정이 국제적으로 널리 수용되고 있는 개념이며, 따라서 그 분야의 광범한 개념을 받아들일 수도 있으며 기관경영이나 정책 연구를 포괄할 수 있기 때문이다.

행정과 경영은 엄격하게 구분하지 않고 유사한 개념으로 사용하는 것이 일반적이다. 다만, 행정(public administration)은 정부나 공공기관에서 즐겨 쓰고, 경영(private business administration)은 영리추구를 목적으로 하는 사기업에서 주로 사용한다. 오늘날 경영학의 여러 기법을 공공기관에 적용하여 조직체의 효율성을 극대화하려는 시도가 있으면서 경영의 개념이 공공기관에서도 사용되고 있다. 교육경영은 교육목적 달성의 극대화를 위한 관리 과정이라 정의할 수 있다. 특히 교육경영은 다음과 같은 관점에서 행정과 구분된다(박동서, 1984; 윤정일 외, 2005).

첫째, 경영은 이윤의 극대화를 목표로 하는 반면, 행정은 공익의 추구를 목표로 한다. 둘째, 경영은 정치권력을 지니고 있지 않은데 반하여, 행정은 권력을 내포하고 있어 강제성을 띈다. 셋째, 행정은 독점성을 지니고 있어 경쟁력이 없거나 극히 제한되어 있고 비능률적이고 봉사의 질이 저하되기 쉬우나, 경영은 독점성을 지니기 어려워 경쟁성이 높으며, 따라서 능률적이며 봉사의 질이 높다. 넷째, 행정은 법령의 제약을 엄격하게 받는데 반하여, 경영은 상대적으로 법률적 제약을 덜 받는다. 다섯째, 민주국가의 행정은 이념상 고도의 합리성과 법 앞에 평등을 요청하는데 대하여, 사기업의 경영은 이러한 원칙의 적용을 적게 받는다.

미국의 경우 최근에 차터스쿨을 맡아 경영하는 전문적인 교육경영 업체가 생겨나기도 했고 학교운영의 자율성이 주어진 사립학교는 경영의 측면이 많이 개입될 수 있지만, 우리나라는 사립학교까지 국가의 통제하에서 운영되고 있기 때문에 교육경영이 교육행정과 다르다고 보기 어렵다. 교육경영을 교육행정과 구분하기 어려운 이유도 바로 이 점 때문이다.

한편, 학교경영(management)을 학교관리(operation)와 구분하는 경우도 있다. 일반적으로 경영체를 경영층, 관리층, 작업층으로 나누어 생각하면, 관리를 경영의 하위개념으로 볼 수 있다(대학 교직과 교재 편찬 위원회 편, 1984). 즉 경영이 최고층의 통제를 의미하는 것이라면, 관리는 정책의 집행을 의미한다고 볼 수 있다. 이런 점에서 학교경영은 학교장의 주관적, 자율적, 민주적, 분권적 관점에서 교육목표 달성에 영향을 미치는 활동이라고 한다면, 학교관리는 객관적, 타율적, 법규적, 관료적, 집권적인 방법으로 교육목적 달성을 지원하는 보조적인 활동으로 인적, 물적, 재정적 자원의 기능이라고 할 수 있다.

최근에 학교개혁과 관련하여 지도성이나 지도자를 긍정적으로 생각하는 반면에, 관리나 관리자는 부정적으로 보는 경향이 있다. 그러나 유능한 행정가는 훌륭한 지도자이면서 효과적인 관리자가 되어야 한다는 점에서 지도성과 관리를 엄격하게 구분하는 것도 어려움이 있다. 일반적으로 교육지도성은 그 중심에 정책 형성과 조직 변화를 도모할 책임이 있는 것으로 규정하며, 교육경영은 합의된 정책을 수행하는 관리자의 기능을 의미하는 것으로 규정하고 있다. 교육 지도자는 보통 경영의 책임도 가지고 있으며, 경영자와 지도자 공히 마땅히 그들이 관리하는 조직과 그 환경을 고려하지 않으면 안된다.

Kowalski(2003)는 6가지 준거의 측면에서 지도성과 경영은 구분될 수 있다고 주장하고 있다. 즉 그가 주장한 준거와 그에 따른 개념의 차이를 보면 다음과 같다.

첫째, 활동의 성격으로 경영은 작업수행방법에 대한 의사결정에 초점을 두는데 반하여, 지도성은 조직을 개선하기 위하여 어떤 일을 해야 할 것인가의 결정에 초점을 둔다.

둘째, 타인에게 영향을 미치는 목적이 다르다. 경영은 미리 결정된 목표달성을 위해 영향을 미치는 반면에, 지도성은 공유할 공통의 목표를 수립하고 달성하기 위하여 영향을 미친다.

셋째, 창의성과 혁신의 관점에서, 경영은 획일성과 효율성을 보장하기 위하여 표준화된 절차를 적용하는 반면에, 지도성은 리더가 자율적으로 사고하여 새로운 통찰력이나 혁신적인 방안을 마련하고 이를 부하직원들에게 전달하고 의견일치와 협조를 구한다.

넷째, 행정적 전략으로, 경영은 실패회피 전략을 사용하며 일반적으로 조직의 효율성을 제고하기 위하여 간단한 목표나 방법을 활용한다. 반면에 지도성은 성공추구 전략을 사용하며, 행정에 대한 문제해결이나 모험 감행 방식을 추구한다.

다섯째, 외적인 세력에 대한 관심으로 경영은 주로 조직의 안에서 업무를 수행하며 작업장을 떠나는 일이 거의 없는데 반하여, 지도성은 업무에 대한 내․외지향성을 모두 가지고 있으며, 학교의 사명이나 운영에 영향을 미치는 사회적 환경변화에 민감하다.

여섯째, 융통성의 문제로서, 경영은 조직의 획일성이나 안정성에 편향되어 있는 반면에, 지도성은 변화와 새로운 정보에 개방적이며 새로운 변화에 발맞추어 행동이나 작업방법을 변화시킨다.

이처럼 교육경영과 교육지도성은 서로 별개의 개념으로 이해되고 있으나, 두 가지 역할이 모두 효율적인 행정을 위해서는 필요하다. Guthrie와 Reed(1991)는 학교행정가는 경영자이면서 지도자이어야 한다는 말로 이러한 관점을 함축적으로 표현하고 있다. 경영관리자로서는 물적, 재정적, 인적 자원의 관리에 주력해야 하며, 지도자로서는 적절한 교수 학습 환경을 조성하고 유지하며, 학교의 목표를 수립하고 달성할 수 있도록 다른 사람들을 자극하는데 필요한 비전과 기술을 보여주어야 한다.

Jim Clemmer는 경영과 지도성은 서로의 약점을 보완해주는 상보적인 강점이 있다고 주장하면서 두 개념에서 강조하고 있는 바를 다음 표와 같이 비교하여 제시하고 있다.

<표 > 경영과 지도성의 상보적 장점

경 영	지 도 성
과정	사람
사실	감정
지적	정의적
머리	심장
지위 권력	설득력
통제	헌신
문제 해결	가능성 사고
반응적(역행적)	사전 행동적(순행적)
일을 올바르게 하기	올바른 일을 하기
규칙	가치
목표	비젼
사람 밑에서 불을 지피기	사람내부에 불을 지피기
문서화된 의사소통	언어적 의사소통
표준화	혁신

자료 출처 : Jim Clemmer, http://www.clemmer.net/excerpts/management_leade

Harry Tomlinson(2004)이 편집한 책 「교육경영의 주요연구과제」에 포함된 지도성과 경영의 개념에 대한 다른 시각을 종합해보면, 지도성을 경영의 하위 개념으로 정의하기도 하고 경영을 지도성의 하위개념으로 정의하기도 한다. 또한 학교효과성과 학교 개선이 교육경영 분야를 대표하는 중요한 주제이다. 학교효과성은 무엇이 성공적인 학교의 특징인지를 밝히는 연구를 통한 경영에 대한 것이며, 학교 개선은 인적 자원을 통해 성공하기 위한 학교의 지도성에 대한 것이다.

학문의 추세나 교육 환경의 변화로 학회나 학회지의 명칭이 변화되는 경우도 있다. 그 대표적인 예가 영국의 교육행정학회이다. 지난 30년 동안 영국의 교육 지도성․경영․행정학회는 관심 영역이나 정치적 정책적 경향에 있어서 상당한 변화를 겪어왔다. 1971년에 창설된 영국 교육행정학회의 명칭이 1980년에 영국 교육경영 및 행정학회로 바뀌면서 경영과 행정의 통합을 시도하였으며, 2001년에는 연구나 교육실제의 초점 변화를 반영하여 지도성의 명칭을 추가하였다. 따라서 학회지의 명칭도 교육행정학에서 교육경영 및 행정으로, 다시 교육경영․행정․지도성으로 변화된 것이다.

이러한 역사적 변화 때문에 최근의 관심사가 선진국의 경우 지도성에 초점이 주어진 것이 사실이다. 최근 지도성을 강조하는 것은 부분적으로는 지도성과 경영의 성격에 대한 정의와 이해가 달라졌기 때문이라고 볼 수 있다. 2000년 영국에서 창설된 전국학교지도성대학이 바로 그러한 변화와 관계가 있다. 지도성을 강조하는 경향이 얼마나 오래 갈지 확실하지는 않지만, 학교지도성에 대한 강조로 교육경영에 대한 관심과 연구가 시들해진 것은 사실이다.

Harris Jenkins는 473편의 학술논문이나 저서에 대한 분석을 통해 교육경영학의 연구를 4가지 범주로 유형화하였다. 이러한 범주는 현재에도 후속연구를 위한 구조적 틀로서 가치가 있다(Gunter, 1999).

첫째, 비교적 접근으로 교육기관의 경영이 산업조직이나 상업조직과 어떤 유사점과 관련성이 있는지를 탐구한다.

둘째, 조직적 접근은 조직구조나 지도성 및 역할과 같은 조직이론의 모델이나 개념이 교육기관에서 어떻게 적용되는지를 논의한다.

셋째, 경영적 접근은 경영적 접근이나 기법들이 정책연구와 점점 분리되고 있지만, 조직효과성 제고라는 공통의 목표를 통해 재통합할 수 있는 가능성을 인식하는 방법이다.

넷째, 환경적 접근은 교육경영이 교육기관을 사회적 환경이나 경제적 환경의 범주 안에서 보는 관점으로 체제이론을 적용하는 것이다.

Gunter(1999)는 영국에서 활동하고 있는 전문가와의 면담과 영국 교육지도성․ 경영․행정학회의 학회지에 발표된 논문에 대한 검토를 통해 하나의 구조적 틀을 제시한 바 있다. 그는 1944년 이후의 교육경영학의 목적과 발전단계를 다음 표와 같이 3가지로 나누어 기술했다.

<표 > 교육경영학의 발달단계

	1944-1974	1974-1988	1988-현재
정책 상황	교육행정	교육과정 관리	단위학교경영
목적	교육체제발전	문제해결	학교개선
실무자	행정가	경영자	리더
경계선	연속적	비연속적	네트웍킹
훈련	실험적 규정	복수적 규정	계약규정
이론적 초점	사회과학	경영이론	개념적 다원론
이론적 지향성	이론 정립	이론의 검증 및 기술	규범적
연구의 초점	정책개발	정책평가	현장 경영개선

이 표에서 보는 바와 같이, 교육경영은 시대가 변함에 따라 추구하는 목표나 방법이 변화되어 왔음을 알 수 있다. 최근의 교육경영의 4가지 주요 연구과제는 교육가치, 교육이론, 교육지도성, 교육변화로 요약될 수 있다(Tomlinson, 2004).

첫째, 교육가치의 하위 영역은 교육가치를 고려하는 틀로서 윤리적, 도덕적, 종교적 측면에 대한 연구를 통합하는 것이다. 경영의 정서적 맥락이나 젠더 문제가 가치에 관한 연구의 주된 관심사로 이해되고 있으며, 교육경영의 정치적 측면도 윤리적인 측면과 관련하여 개념화되기도 한다.

둘째, 교육이론의 영역은 국제적인 맥락에서 분석하고 연구한 논문들이 포함되어 있다. 이 분야는 학교효과성이나 학교 개선과 같은 전통적인 이론들을 조명하고 있다. 연구나 이론을 재무관리나 계속교육의 독특한 측면에 적용한 부분도 포함되어 있다.

셋째, 교육지도성 분야는 지도성 연구의 원래의 초점이었던 교장의 문제에 대해 여전히 많은 관심을 집중하고 있으며, 최근에는 분산 지도성으로서 중간 관리층의 지도성에도 관심을 두고 있다.

넷째는 교육변화의 영역으로 최근에 교육경영의 영역에서 연구의 관심사가 변화된 맥락과 개념의 변화 등이 논의되고 있으며, 실용적인 측면에서 변화의 과정에 대한 연구와 변화의 전략, 조직문화 및 교육시장의 관계에 대한 연구들이 제시되고 있다.

교육행정이나 경영은 교사교육처럼 실제적인 활동을 다루는 연구 분야이다. Hirst(1966)가 주장한 것처럼, 교육학은 학문이 갖추어야 할 논리적인 특성을 가지고 있지 못하며, 몇 가지 지식의 형식과 학문의 범위를 끌어들여 연구하는 분야이다. 교육경영학도 주로 사회과학의 이론이나 지식을 차용하여 학교 안에서 이루어지고 있는 교육경영 현상을 기술, 분석, 예언, 통제하는 연구 분야라고 할 수 있겠다.

전술한 바와 같이, 교육행정학의 지식구조와 범위를 따로 분리하여 다루고 있기 때문에 여기서는 교육경영을 교육지도성을 포함하는 개념으로 다루고자 한다. 학교조직의 목표를 효율적으로 달성하기 위해서는 교육지도성이나 교육경영이 모두 요구되며, 교육경영학의 지식기반을 확립하는데 이 두 개념이 중요한 의미를 지니기 때문이다. 교육경영학은 학교조직의 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 인적, 물적 자원을 포함한 학교조직 운영상의 모든 교육활동을 관리하는 것을 의미한다고 정의할 수 있다.

2. 학교경영 환경의 변화

일반적으로 학교는 비교적 안정적인 기반 위에서 운영되어 왔다고 해도 과언이 아니다. 그러나 최근에 학교를 둘러싸고 있는 내․외환경이 급속히 변화함으로써 학교경영 방식에도 많은 변화가 요청된다. 이는 전통적인 학교경영의 지식기반이 무너지고 있음을 시사하며, 새로운 학교경영 패러다임이 요구되고 있음을 의미한다고 볼 수 있다. 학교경영에 대한 지식기반을 살펴보기 전에 학교경영에 영향을 미치는 경영 환경의 변화를 먼저 살펴보고자 한다.

첫째, 지식기반 사회의 도래이다. 지식기반 사회는 지식 또는 지적 자본이 개별 경제주체 및 경쟁력을 결정하는 핵심요소로서 작용하는 사회이며, 지식의 생성․분배․활용, 그리고 이를 통한 경제주체의 혁신 능력을 기초로 하는 사회이다(OECD, 1996). 지식기반 사회에서의 학교교육은 보다 수준 높은 교육이 요구되며, 교육의 목표나 학습통제권도 종래의 그것과는 달라져야 한다. 즉 지식 창조와 공유에 교육목표를 두어야 하며, 학습의 통제권도 지식공동체인 사회 구성원이 가지게 된다(이돈희 외, 1999). 따라서, 학교경영자는 이러한 변화에 부응하여 교육목표이나 교육방법의 변화를 위해 한층 노력을 해야 할 것이다.

둘째, 학교교육의 형태가 달라지고 있다. 지식기반 사회에 접어들면서 학교의 이미지도 종래의 폐쇄적인 교육기관에서 사이버 교육기관이나 재택교육 등으로 바뀌어 지고 있으며, 교사의 역할도 지식의 전달자로서의 기능보다는 학습의 안내자나 조정자로서의 역할이 강조되고 있다. 수업방식도 다양하고 전문적인 것으로 바뀌어야 하며, 교육과정 운영도 획일화에서 다양화와 통합화로 바뀌어야 할 것이다.

셋째, 지속적인 교육개혁이다. 교육의 경쟁력을 강화하기 위하여 중앙정부의 교육개혁 노력은 지속될 것이며, 학교평가, 교장평가, 교사평가, 학생평가 등의 각종 평가가 학교경영에 적지 않은 영향을 미칠 것이다. 단위학교의 권한을 강화하려는 단위학교 구성원들의 요구와 함께, 중앙정부나 교육자치단체의 통제로 학교경영자는 더욱 힘든 역할을 수행하게 될 것이다.

넷째, 교원단체와 학교구성원 들의 갈등이다. 교원의 의사를 대변하는 한국교원단체총연합회, 전국교직원노동조합, 한국교직원노동조합, 뉴라이트전국연합의 자유교직원노동조합 간의 갈등이 심화될 것이며, 학교내부에서도 학부모와 교사, 교사와 학교 행정가의 갈등이 빈발할 것이다.

다섯째, 교직원의 전문성 신장과 학교경영 참여이다. 갈수록 교원들의 전문성이 신장되고 있다. 교원 중에는 석사학위 소지자는 물론이거니와 최근에는 박사과정을 운영하고 있는 대학들이 증가하면서 박사학위 소지자도 크게 늘고 있는 형편이다. 특히, 2011년부터 사범대학이 6년제로 전환되면 신규교사들도 대부분 석사학위 소지자로 채용될 가능성이 많아 교원들의 학력수준은 지금보다도 더 높아질 전망이다. 뿐만 아니라, 재교육을 요구하는 사회적 조류에 따라 교사들의 전문성 신장 노력도 증가될 것이다. 따라서 교사들이나 행정 직원들의 학교경영 참여 요구가 거세게 표출될 것이다. 단위학교 의사결정 구조가 더욱 민주적인 방향으로 변화될 것이 예상된다.

여섯째, 학생 수의 급감으로 학교경영에 어려움을 겪을 학교가 늘고 있다. 저출산의 여파가 이미 초등학교의 입학자의 급감을 초래하고 있다. 이는 해가 갈수록 중등학교에도 영향을 미치게 될 것이며, 농어촌에 소재한 소규모 학교의 통폐합, 특히 사립학교의 운영에 심각한 영향을 미칠 것이다. 그리고 갈수록 학생모집에 어려움을 겪고 있는 실업계 학교의 운영에도 어려움을 가중시킬 것이다. 자녀의 수가 줄어드는데 비해, 학부모의 교육에 대한 관심이나 열의는 더 증대됨으로써, 학교교육의 질에 대한 학부모들의 요구도 거세질 것이다. 앞으로 학교경영의 책무성이 더욱 강조될 전망이다.

이상에서 보는 바와 같이, 앞으로 학교교육이나 학교경영은 많은 변화가 예상된다. 학교경영 환경의 변화는 학교경영에 대한 새로운 패러다임을 요구하게 될 것이며, 이것이 미래의 학교경영의 지식기반이 될 것임이 분명하다.

Ⅲ. 교육경영학의 지식구조와 범위

1. 교육행정학에서의 교육경영학의 위상

교육경영학의 지식의 구조를 밝히기 전에 교육행정학에서의 교육경영학의 위상을 먼저 논의할 필요가 있다. 이 두 영역은 서로 중첩되는 부분이 많고 유사한 개념으로 인식되고 있는 만큼, 교육행정학 대학원 교육프로그램이나 저서 및 교장 연수 프로그램에서 학교경영학이 어떠한 위치를 점하고 있는지를 밝혀 볼 필요가 있다.

우선 보다 전문적인 수준에서 교육행정학을 연구하고 가르치는 대학원에 설치된 전공 명칭의 측면에서 보면(김병주, 2005), 일반대학원의 경우는 거의 대부분 교육행정전공으로 개설되어 있으나, 교육대학원 경우는 일부 대학 즉, 교육경영 및 평가전공(경희대), 교육경영 및 평생교육전공(연세대), 교육경영전공(동국대)의 명칭을 사용하고 있다. 교육대학원 이외의 일부 특수대학원에서 교육행정경영학과(중부대 원격대학원), 대학경영 전공(상명대 정치경영대학원), 학교경영관리 전공(홍익대 교육경영관리대학원) 등의 명칭을 사용하고 있기는 하지만, 이는 일반대학원이 아닌 특수대학원들로서 극히 일부에 불과하며, 교육행정 전공과 명확히 차별화된 교육과정을 제공하고 있지는 않다.

그리고 학교경영 분야는 교육행정의 지식기반 중에서 교육행정 현장에 대한 행정적 지식기반인 전문적 지식기반에 해당되는 것으로(김흥주, 2002) 대부분의 대학의 교육행정 전공 대학원 프로그램에 강좌가 개설되어 있다. 즉 교육과정에 학교경영이나 학교경영 특론이라는 명칭을 사용하여 교과목을 개설하고 있는 대학을 보면, 박사과정만 설치된 대학은 66.7%(2개/3개교), 석․박사 모두 설치된 대학은 80.3%(21개/26개교), 교육대학원 교육행정 전공은 88.2%(60개/68개교), 교육경영 등 유사전공에서는 80%(4개/5개교)가 학교경영 교과목을 개설하고 있다(김병주, 2005).

한편, 단위학교 경영자인 교장은 학교경영계획의 수립과 실천, 교직원의 조직과 관리, 교육과정의 운영, 교육적 변화와 개혁의 실천, 지역사회의 선도 및 지역교육여건의 적극적 활용, 시설 및 회계의 관리 등에 이르기까지 학교경영의 성패를 좌우하는 중요한 역할을 수행한다(서정화 외, 2000). 따라서 이들 교장을 양성하는 프로그램의 질은 매우 중요하다. 김명수(2005)는 교육행정가 양성 프로그램의 지식기반을 분석하였다. 교육행정가 양성프로그램에서 학교경영이 차지하는 비율을 보면, 서울교육대학교의 교장자격 연수 프로그램을 보면 전체 190시간 중에서 학교경영이 차지하는 비율은 28시간(14.7%)이며, 교육과정 운영과 교육정책 비젼 영역을 학교경영 영역으로 포함하면 32.1%를 차지하고 있다. 한국교원대학교부설 종합연수원의 프로그램을 보면, 전체 196시간 중 학교경영 영역은 73시간(37.2%)으로 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 서울대학교 사범대학 부설 행정연수원의 프로그램에서는 교육지도성 탐구과정과 교육직무연구과정 영역을 원격과정으로 20시간 운영하고 있으며, 교육지도성 탐구 강의를 60시간 운영하고 있어 학교경영이 차지하는 비중을 따져보면 42.1%를 차지하고 있다고 말할 수 있다. 물론 시․도에서 주관하는 사전연수 프로그램에 일부 학교경영에 관련된 내용이 포함되고 있으며, 다른 영역도 일부 관련이 있기 때문에 학교경영 영역이 교장 양성 프로그램에서 차지하는 비중은 다른 어떤 영역보다 더 중요하다고 할 수 있다.

학문의 지식기반 확산과 이해에 있어 저서는 논문과 더불어 매우 중요한 위치를 차지하고 있다. 주삼환(2005)은 김흥주(2000)의 전문적 지식기반에 해당하는 하위분야를 키워드로 하여 교육행정 관련 저서와 역서를 검색한 결과 확인된 557권의 책을 영역별로 분류한 바 있다. 이중 학교경영에 관련된 책은 저서 62권과 역서 8권을 포함 전체 70권(12.6%)으로 나타났다. 그러나 학교경영의 범위를 기획이나 조직, 장학, 인사 및 지도성, 시설이나 사무 등으로 광범위하게 생각해보면 학교경영에 관련된 저서는 훨씬 많다고 볼 수 있다(154권). 특히 “교육행정 및 교육경영”이나 “학교․학급경영론” 등이 대학의 교직과목으로 채택되면서 이 분야의 저서가 눈에 띄게 늘었다고 볼 수 있다.

학교경영의 지식기반이 무엇인지를 탐구할 수 있는 또 하나의 근거는 박사학위 논문이다. 박사학위는 학교경영학에서 다루어지고 있는 독자적인 연구 영역이 무엇인지의 정보를 제공해주고 있기 때문이다. 그런 점에서 1984년부터 1987년까지의 미국의 박사논문의 연구 영역을 분류한 조광제(2002)의 연구는 유용한 정보를 제공해 주고 있다. 그는 3,884편의 교육행정학 박사학위 논문을 분류하여 주 유목 34개, 그 하위유목 184개를 제사한 바 있다. 그에 따르면 학교경영은 교육행정대상 영역의 하나로 전체 박사학위 중 264편으로 전체의 6.80%를 차지하며, 주로 연구되는 내용을 비중의 순서로 제시하면, 학교경영 전반, 학교효과성, 교육시설운영, 교육정보관리, 전문위원회제도, 교육목표관리, 학교폐쇄, 사무관리, 해외학교운영, 학교자문단체 운영, 교육경영기법, 학교도서관 운영, 학교수송관리, 학교상담관리, 학교비서직 운영, 교육자료실 운영, 학교에너지 관리, 학교급식업무, 그리고 마지막으로 학교통계관리이다. 미국의 학교경영의 영역은 우리의 그것과는 다소 차이가 있지만, 학교경영의 안에서 어떠한 연구가 이루어지고 있는가를 이해하는데 도움을 주는 것은 사실이다.

학급경영은 전체 17편(0.44%)으로 학급경영문제 및 전략, 학급의 조직 및 분단편성, 학급 내 교사와 학생의 행위 및 상호작용, 학교 내의 학습 환경 관리, 학급경영의 평가 및 도구 분야가 주로 연구대상이 되고 있음을 알 수 있다.

2. 학교경영학 관련 저서, 학술논문, 학위논문에 나타난 학교경영의 지식구조

지식의 구조는 Bruner(1973)의 「교육의 과정」이후 널리 알려진 개념이다. 그에 따르면, 지식의 구조는 한 교과를 이루고 있는 ‘기본 개념과 원리’ 또는 핵심적인 아이디어를 가리키며, 이 지식의 구조를 배우면 다른 내용을 쉽게 기억․이해할 수 있으며, 배운 것을 다른 사태에 적용할 수 있는 것이다(이홍우, 1998). 지식의 폭발 시대에 무엇을 가르칠 것인가의 문제가 모든 교육자의 고민인데 지식의 구조는 바로 그에 대한 해답이라고 볼 수 있다. 가장 적절한 지식의 구조는 보다 큰 지식의 집합이 일반화되는 일련의 명제라고 볼 수 있다.

학교경영학의 지식의 구조와 범위는 무엇인가? 이에 답은 결코 쉽지 않다. 발표자는 이에 대한 답을 찾기 위하여 우선 그간 우리나라에서 출간된 학교경영학 관련 저서의 내용을 분석해 보고 어떤 공통요인이 있는지를 찾아볼 것이며, 우리와 유사한 환경을 가진 일본의 저서도 아울러 분석할 것이다. 그리고 저서보다는 보다 전문적인 내용을 다루고 있는 학회지를 분석할 것이다. 그러나 한국교육행정학회의 공식 학회지인 「교육행정학 연구」는 교육행정학의 지식기반에서 분석될 것으로 짐작되기 때문에 한국지방교육경영학회의 학회지인「지방교육경영」을 분석의 대상으로 삼을 것이다. 그리고 한국과 미국을 포함한 영어권의 학위논문을 UMI를 통해 검색하여 학교경영학 관련 학위논문들을 분석 유목화하여 지식의 구조를 도출해 보고자 한다.

가. 한국과 일본의 학교경영 관련 저서에 나타난 학교경영학의 지식구조와 범위

우리나라의 학교경영학 관련 저서들을 검토하여 학교경영학의 지식기반을 확인하고, 지식기반 사회에 부응하는 새로운 지식기반을 탐색하는 것은 매우 중요한 과업이라 생각한다. 이를 위해 학교경영학 관련 저서목록을 작성하여 저서들에서 구체적으로 다루고 있는 내용들을 분석하였다. 주삼환(2005)이 국회도서관에 소정된 교육행행정학 관련 저서 557권의 목록을 제시한 바 있는데, 그 중에서 학교경영(학)의 이름으로 발간된 저서 수는 20권이며, 학급경영은 4권으로 나타났다. 학교경영에 관련된 저서를 모두 포함시키지 못한 한계는 있지만, 교육행정학의 저서 내용과 종복을 가급적이면 피하기 위하여 학교경영의 명칭을 직접 사용한 저서에 국한하였다. 구체적으로 저서의 내용을 분석하기 위하여 한국의 저서 14권을 선정하여 내용을 분석한 결과, 적어도 하나의 장(chapter) 이상으로 내용을 다룬 것을 종합해보니 전체적으로 35개의 내용이 다루어졌다. 장의 내용을 분석하면 약간의 중복이 있을 것으로 생각되지만, 여기서는 독립된 장의 명칭을 보고 내용을 분석하였음을 밝힌다. 많이 다루어진 내용과 횟수를 간추린 결과는 다음 <표 3>과 같다.

<표 > 「학교경영」관련 저서에 나타난 내용과 횟수

내 용	횟수(N=14)	내 용	횟수(N=14)
인사행정	11	학교경영 조직	7
학교경영의 기초	11	지도성	7
학교경영 이론	9	학교시설	6
학교경영 평가	8	학교경영 모형	6
학교 재정	8	학교경영 계획	5
교육과정 운영	7	의사결정	5
교육행정 조직	7	의사소통	5
장학	7	․	․

이 표에서 보는 바와 같이, 학교경영의 저서에서 가장 많이 다루어진 내용은 인사행정과 학교경영의 기초로서 전체 14권 중에서 11권이 이를 다루고 있으며, 학교경영의 기초(10권), 학교경영이론(9권), 학교경영평가와 학교재정이 각각 8권에서 소개되고 있으며, 교육과정 운영, 교육행정조직, 장학, 지도성, 학교경영조직이 각각 7권에서 소개되고 있고, 학교시설과 학교경영모형이 6권, 학교경영계획과 학교경영 이론, 의사결정, 의사소통이 5권에서 다루어지고 있었다. 기타 소수의 저서에서 다루고 있는 내용을 소개하면, 학교경영의 혁신, 학교사무, 학생행정, 교원의 연수활동, 총체적 질 관리 경영, 동기유발, 학교경영 기법 등이다.

그리고 교직과목의 수업을 위해 발간된 “교육행정 및 교육경영”이나 이에 유사한 제목의 책과 “학교․학급경영론”의 저서를 분석해 보더라도 앞에서 분석한 학교경영학의 지식구조와 큰 차이를 찾아보기 힘들다. 16권의 저서를 분석해본 결과, 대부분 공통적으로 다루고 있는 내용이 교육지도성, 교육인사행정론, 교육재정론, 교육행정의 기초, 교육행이론, 교육행정조직론, 동기이론, 장학론, 학교경영의 기초 학급경영의 기초 등이다. 이러한 내용은 12권 이상에서 소개하고 있는 내용이다. 그 외에 책마다 약간의 차이를 보이는 내용들이 저서에 수록되어 있는 정도이다. 특히 교직과목의 저서는 임용고사를 위한 준비서로서의 역할도 가지고 있기 때문에 아마 공통적인 내용을 포함할 필요도 있다고 사료된다.

우리와 경영환경이 유사하다고 볼 수 있는 일본의 저서내용을 분석하여 우리와 어떤 차이가 있는지를 살펴보았다. 이를 위해 일본에서 출간된 학교경영학과 교육경영학 책의 내용을 분석해 보았다. 그 결과는 <표 4>에 제시되어 있다.

<표 > 일본의 저서에 나타난 학교경영의 지식구조와 횟수(N = 7)

지 식 구 조	횟 수
지방 교육행정 조직	5
학교경영 개혁(지도성, 학교평가, 책임론)	5
학생 관리론(교육권)	5
교육과정과 교과서 행정	5
현대 학교 비판론과 경영	4
교육비와 교육재정	4
학교개혁(학교분권화, 학교선택권)	4
학교경영의 기초	4
교육법	3
교직원 인사행정	3
학교경영 평가	3
조직 구조론(과정)	3
학부모, 지역사회 관계정립	3

일본에서 출간된 7권의 학교경영학 및 교육경영학 저서를 살펴본 결과 나타난 주제와 횟수를 보면, 일본의 학교경영학에서 다루고 있는 내용은 37개로서 우리와 비교해서 볼 때, 저서 수는 적지만 포괄하고 있는 내용은 약간 많은 것으로 나타났다. 그리고 빈도의 순서에 차이는 약간 있지만, 대개 다루고 있는 내용은 우리와 비슷하다고 할 수 있다. 그리고 일본의 저서 내용을 우리의 그것과 비교해 볼 때, 가장 두드러진 특징은 일본의 학교경영학이 이론보다는 학교 경영의 실제 문제를 더 많이 다루고 있다는 점이다. 또한 최근의 학문적 경향이나 경영환경의 변화에 따른 새로운 문제를 반영하고 있는 점도 눈여겨 볼 필요가 있다.

나. 지방교육경영학회지에 나타난 교육경영의 지식구조

한국지방교육경영학회의 학회지인「지방교육경영」은 우리나라에서 유일하게 교육경영의 명칭을 사용하고 있는 전문적인 학술지이다. 1996년에 처음 발간된 창간호부터 2005년 까지 발간된 논문집에 수록된 논문을 분석한 결과, 지금까지 다루어진 주제는 모두 23개이다. 4편 이상 게재된 주제와 횟수를 정리하면 다음 표와 같다.

<표 > 「지방교육경영」에 게재된 주제와 횟수

주 제	횟 수
교육정책	19(17.8%)
교육재정 ․ 경제	17(15.5%)
교육개혁 ․ 혁신	9(8.2%)
교원정책	8(7.3%)
학교 공동체 이론	8(7.3%)
대학정책	7(6.4%)
교육과정 운영	6(5.5%)
지도성	6(5.5%)
유아교육 정책	5(4.5%)
학교 선택권	4(3.6%)
학교 운영위원회	4(3.6%)
학생행정 ․ 훈육	4(3.6%)
인적자원개발	3(2.7%)
교육시설	3(2.7%)
기타(9주제)	12(10.8%)

위 표에서 보는 바와 같이, 가장 많이 다루어진 주제는 교육정책으로 전체 110편중에서 19편(17.8%)이 게재되어 있으며, 다음으로 교육재정․경제 17편(15.5%), 교육개혁․혁신 9편(8.2%), 교원정책 8편(7.3%), 학교공동체 이론 8편(7.3%), 대학정책 7편(6.4%), 교육과정 운영 6편(5.5%), 지도성 6편(5.5%), 유아교육정책 5편(4.5%), 학교선택권(3.6%), 학교운영위원회(3.6%), 학생행정․훈육(3.6%)이 각각 4편씩 게재되어 있다. 기타로 인적자원개발과 교육시설이 각각 3편씩 게재되어 있고, 인사행정과 학교효과성, 및 학교재구조화론이 2편씩 게재되어 있다.

대학정책과 유아교육정책을 포함하여 교육정책 관련 논문이 가장 많이 다루어졌다고 볼 수 있으며, 비교적 최근에 창간된 논문집이기 때문에 최근의 학교경영환경에 관련된 주제도 다수 게재되어 있음을 알 수 있다.

다. 박사학위 논문에 나타난 교육경영학의 지식의 구조

교육경영학의 지식구조를 파악할 수 있는 또 하나의 접근방법은 관련분야의 박사학위 논문을 분석하는 것이다. 박사논문은 최근의 학문적 경향을 반영하기도 하며 특정 학문이 지향하고 있는 지식의 구조를 포함하고 있기 때문이다. 따라서 교육경영학의 지식구조를 파악하기 위하여 우리나라의 국회도서관과 미국의 UMI ProQuest Digital Dissertations에 수록된 논문의 목록을 수집하여 분석하였다.

우리나라 박사논문에 나타난 연구 내용을 살피기 위하여 국회도서관의 검색창에서 ‘교육경영’과 ‘학교경영’ 및 ‘학급경영’을 키워드로 하여 교육학 박사학위 논문을 검색한 결과 총 21편의 목록을 수집하였다. ‘교육행정’을 키워드로 하여 검색하면 16,000건 이상이 검색되는데 교육행학의 지식구조와 중복되는 관계로, 여기서는 이에 한정하였다. 전체 21건 중에서 학교경영체제 개선 모형에 관계되는 논문이 5개로 가장 많고, 그 다음으로 많은 것이 효과적인 학교에 대한 것 4편이고, 총체적 질 관리(TQM) 모형에 대한 논문과 행정가의 직무에 대한 논문도 각각 2편 검색되었다. 나머지는 주로 교사에 관련된 것 들이다. 학교경영에 관련된 논문이 더 있을 것으로 사료되지만, 21편만 검색되는 것은 교육행정학으로 분류되었기 때문인 것으로 생각된다.

외국의 학교경영 관련 박사학위 논문의 내용을 파악하기 위하여 학위논문 데이터 베이스를 수집하여 제공하고 있는 미국의 UMI ProQuest Digital Dissertations에 2006년 까지 수록된 논문의 목록을 수집하여 분석하였다. 학교경영(school management)과 교육경영(educational management)을 키워드로 하여 논문을 검색한 결과 전체적으로 학교경영은 294편, 교육경영은 121편이 검색되었다. 이 중에서 삭사학위 논문과 학교경영과 무관한 논문을 제외하고 분석대상으로 삼은 논문은 396편이었다. 교육행정 전공 박사과정 5학기 이상 수료한 학생 5명과 집단 토의를 거쳐 대영역을 구분하고 그에 따른 하위영역을 구분한 결과는 다음 표와 같다.

<표 > 미국의 박사학위 논문에 나타난 교육경영학의 연구 영역      (논문 수/%)

						1. 경영모형과 체제	2. 경영의 이론과 실제
			1. 경영의 기초 (93/23.5)
						3. 경영의 성과와 평가	4. 경영철학
						1. 교장의 역할과 과업	2. 교장의 양성과 임용
			2. 교장론 (43/10.9)
						3. 교장의 자질과 특성	4. 교장의 책무성
						1. 직원 능력 개발	2. 교육 경영 훈련
			3. 연수 및 전문성 개발(28/7.0)
						3. 연수방법 개발과 평가
						1. 지도성 모형	2. 지도성 개발
			4. 지도성 (27/6.8)
						3. 지도성 행동	4. 지도성과 효과성
						1. 학교 조직	2. 경영 조직
			5. 학교 경영조직 (24/6.0)
						3. 지배 구조
교육경영학 의 연구 영역
						1. 교감의 역할과 과업	2. 교감의 책무성
			6. 교감론 (18/4.5)
						3. 교감의 자질과 특성	4. 교감의 양성과 임용
						1. 학교 재구조화	2. 학교 개혁 이행
			7. 교육개혁 (17/4.3)
						3. 학교 개혁 프로그램
						1. 여성 행정가	2. 교육감
			8. 행정가 (17/4.3)
						3. 행정가 행동
						1. 교육의 질	2. 학교 개선
			9. 효과성 및 성취도 (14/3.5)
						3. 학교 효과성	4. 학생 성취도
						1. 의사 결정 모형	2. 의사 결정 과정
			10. 의사결정 (14/3.5)
						3. 의사 결정 참여
						1. 학생 태도	2. 학생 지도와 관리
			11. 학생 관리 (12/3.0)
						3. 특수아 교육
			12. 학교재정․경제 (11/2.8)			1. 기획 및 관리	2. 배분과 비용-효과성
						1. 교사의 임용	2. 교사의 역할과 과업
			13. 교사론 (10/2.5)
						3. 교사의 윤리 강령	4. 교사의 동기 및 스트레스
			14. 교원단체 (10/2.5)			1. 교원 노조	2. 단체 교섭
			15. 교육과정 행정 (7/1.8)			1. 교육과정 개발	2. 교육과정 평가
						1. 총장	2. 의사결정 구조
			16. 고등교육 (7/1.8)
						3. 대학원	4, 고등교육의 시장
						1. 교사 참여	2. 학부모 참여
			17. 학교 참여 (6/1.5)
						3. 지역사회 참여
						1. 경영 평가	2. 학교 평가
			18. 학교평가와 감사 (6/1.5)
						3. 학교 감사
						1. 정책 개발	2. 정책 시행
			19. 교육정책 (5/1.3)
						3. 정책 분석
			20. 장학 (4/1.0)			1. 임상 장학	2. 장학사 역할
			21. 학교 교육 (4/1.0)			1. 공․사립학교	2. 종교학교
						1. 교육행정 구조 분석	2. 특수 교육 행정
			22. 교육 행정 (3/0.8)
						3. 교육 행정 실제
			23. 갈등 관리 (2/0.5)			1. 이해 당사자 갈등	2. 갈등 요인
			24. 인간관계 (2/0.5)			1. 교장-교사 인간관계	2. 민주적인 인간관계
			25. 인사 행정 (2/0.5)			1. 인사행정 형태	2. 여성 승진
			26. 기타 (10/2.5)

가장 많은 연구는 학교경영의 기초에 관한 것으로 93편(23.5%)이며, 그 다음은 교장론 43편(10.9%), 교직원 연수 및 전문성 개발 28편(7.0%), 지도성 27편(6.8%), 학교경영조직 24편(6.0%), 교감론 18편(4.5%), 교육개혁 17편(4.3%), 행정가 17편(4.3%), 학교효과성 및 성취도 14편(3.5%), 의사결정 14편(3.5%), 학생관리 12편(3.0%), 학교재정․경제 11편(2.8%), 교원단체 10편(2.5%), 교육과정 행정 7편(1.8%), 고등교육 7편(1.8%), 학교참여 6편(1.5%), 학교평가와 감사 6편(1.5%), 교육정책 5편(1.3%), 장학 4편(1.0%), 학교교육 4편(1.0%), 교육행정 3편(0.8%), 인간관계 2편(0.5%), 인사행정 2편(0.5%), 갈등관리 2편(0.5%) 등이 게재되어 있다.

영역을 중심으로 살펴보면, 한국의 저서와 학회지, 일본의 저서, 그리고 한국과 미국의 박사학위 논문에 나타난 영역이 크게 다르지 않음을 알 수 있다. 어떤 관점을 취하든지 교육과정과 수업을 중시하는 교육내용, 학교의 주요 구성원인 인적 자원 관리, 시설, 환경, 재정, 및 사무를 포괄하는 물적 자원 관리, 그리고 교육 목표의 달성을 지원하는 지원행정이 학교경영의 지식구조에 포함되어야 함을 시사한다.

3. 학교경영학의 지식구조와 범위

발표자는 학교경영학의 지식구조를 전술한 여러 원천을 근거로 크게 다섯 가지로 제시하고자 한다. 첫째, 학교경영의 기초로서, 여기에는 학교경영의 본질, 교육법, 학교제도의 내용들이 포함된다. 둘째, 학교경영조직 영역에는 학교경영전략과 모델, 학교행정 체제, 학교경영체제, 학교조직론, 학교조직 특성론, 학교의 정치학의 지식들이 포함된다. 셋째, 학교경영 행동론에는 동기이론, 인간관계론, 학교 의사결정, 의사소통, 학교경영자의 지도성, 반성적 행동이 포함된다. 넷째, 학교경영의 실제 영역에는 학교경영계획과 학교경영관리기법, 교육과정 관리와 운영, 인적 자원 관리, 물적 자원 관리, 교내 장학론, 학년․학급경영이 포함된다. 마지막으로, 학교경영의 개혁과 평가 영역에는 학교개혁, 학교경영개혁, 학교경영평가의 지식들이 그 범위로 포함된다. 이들 학교경영학의 지식구조와 범위를 표로 정리하면 다음 <표 7>과 같다. 각 지식의 구조와 범위에는 구체적으로 어떠한 내용들이 담아져야 할 것인지에 대해서는 관점에 따라 다를 수가 있다. 그러나 학교경영자들에게 학교경영에 대한 안목을 제공하고 학교경영의 지침을 제공해줄 수 있는 실제적이고 미래지향적인 내용들이 포함되어야 할 것이다.

<표 > 학교경영의 지식구조와 범위

대영역	지식의 구조	범위
학교경영의 기초	학교경영의 본질	• 개념 • 영역 • 원리
	교육법	• 교육법의 의의 • 교육법의 원리 • 교육법의 구조
	학교제도	• 학제의 본질 • 학제의 유형
학교경영 조직	학교경영 전략 과 모델	• 학교경영 전략 • 학교경영 유형
	학교 행정체제	• 중앙교육 행정조직 • 교육자치제도
	학교 경영체제	• 교육청 • 교원단체 • 학부모 • 학교운영위원회 • 지역사회
	학교조직론	• 학교의 역사 • 학교조직 이론 • 학교의 문제 • 새로운 학교 • 사학
	학교조직 특성론	• 조직문화 • 조직풍토 • 조직건강
	학교의 정치학	• 권력과 권위 • 조직 갈등관리 • 학교정치학
학교경영 행동론	동기이론	• 동기의 의의 • 내용이론 • 과정이론
	인간관계론	• 인간관계이론 • 학교공동체 구성원간 인간관계
	학교 의사결정	• 의사결정모형 • 의사결정과정 • 교내 운영체제
	의사소통론	• 효과적인 의사소통 절차 및 방법 • 의사소통유형
	학교경영자의 지도성이론	• 지도성 유형 • 새로운 지도성 이론 • 교사의 행동규범
	반성적 행동론	• 반성적 행동이론과 모형
학교경영의 실제	학교경영 계획과 관리기법	• 경영계획 의의와 원리 • 경영계획 모형 및 절차 • 학교경영 관리기법
	교육과정 관리와 운영	• 교육과정 개발, 교육과정 편성 및 운영 • 교과 운영조직 • 교과서행정
	인적자원 관리	• 교사 • 교감 • 교장 • 교육장 • 교육감 • 교육위원 • 여성행정가
	물적자원 관리	• 사무관리 • 시설관리 • 학교재정
	교내장학론	• 장학의 기초, 수업관찰 및 분석 • 교내장학의 유형 • 학습지도의 조직화
	학년․학급경영	• 학년․학급경영의 기초 • 환경 • 체제 • 학생지도 • 진로지도 • 평가
학교경영의 개혁과 평가	학교 개혁	• 시장지향적 개혁전략 • 학교 재구조화론, • 학교문화 변화전략 • 단위학교 자율경영제
	학교경영개혁	• 학교 효과성 • 학교 개선 • 학교 질 관리
	학교경영평가	• 학교평가 • 교장평가 • 교사평가 • 교육의 책무성

Ⅳ. 학급경영의 지식구조와 범위

학급은 학교교육이 구체적으로 이루어지는 가장 기본적인 단위이다. 학급에서 교사의 수업과 학생의 학습이 이루어진다. 또한 학급은 학생들이 생활하는 공간으로서 급우들과의 인간관계를 통해 사회생활에 필요한 기본적인 규칙과 질서를 배우게 된다. 따라서 학급을 어떻게 운영 관리하느냐에 따라 교육의 성과가 달라진다고 할 수 있다. 박병량(2004)은 학급경영의 의의를 교육이 실제로 이루어지는 곳, 학생들이 매일 생활하는 장소, 학생의 학업성취와 인격형성이 크게 영향을 받는 곳, 교사의 전문성을 신장 발달시키는 곳, 학교교육의 발전이 가반하는 곳으로 정리하고 있다.

이처럼 현직교사들에게 중요한 의미를 갖는 교과임에도 불구하고, 학급경영은 대학에서 소홀하게 가르쳐지고 있는 분야이다. 학급경영이라는 독립된 과목은 사범대학의 교육학과에서나 설강되는 실정이며, 교직과목으로 가르치고 있는 「교육행정 및 교육경영」이나 「학교․학급경영론」의 마지막 장에 소개되어 있는 관계로 간과되기 십상이다. 특히 최근에는 교육학과의 교육과정에서도, 복수전공이나 기타 자격증 취득에 필요한 과목에 밀려 설강하기조차도 어려운 교과목이 되고 말았다. 초임교사에게는 말할 것도 없고, 경력교사에게도 중요한 의미를 갖는 교과가 교사 양성과정에서 소홀히 취급되는 것은 크게 우려할만한 일이다.

학급경영의 지식구조는 학급경영의 과업이나 영역과 밀접한 관련이 있다. 학급경영의 지식구조를 밝히기 위하여, 우선 학급경영의 영역에 대해 살펴보고, 국내․외 저서와 학위논문에 나타난 연구 주제를 살펴보고자 한다.

학급경영의 영역은 학급경영의 과업이나 범위로서, 교수활동을 학급경영에 포함시켜야 할지의 여부를 놓고 논란이 있다. Johnson과 Bany 등은 수업과 경영활동을 개념적으로 분리하여 파악하지만, 경영활동을 수업활동에 통합된 활동으로 간주하며, Lemlech는 교육과정의 계획이나 학생의 학습진도 점검 등의 수업활동을 경영활동 안에서 보려는 입장을 취하고 있다(박병량, 2004). Tidyman은 학급교사의 활동을 교수활동과 경영활동으로 구분하고 그 사이에 존재하는 경계활동(borderline activity)으로 인정하고 있다(문낙진, 1993).

박병량(2004)은 교육현장의 일반적인 학급활동 영역에 따라 학급경영 영역을 집단조직 및 지도영역, 교과학습 영역, 특별활동 영역, 생활지도 영역, 환경․시설관리영역, 사무관리 영역, 가정 및 지역사회관계 영역, 학급경영계획 수립 영역으로 분류하여 제시하고 있다. 그러나, 학급관리 영역은 학습지도 영역, 생활지도 영역, 환경 및 시설관리 영역, 사무관리 영역, 가정 및 지역사회 관계 영역으로 구분하는 것이 일반적이다.

1. 학급경영 관련 저서에 나타난 지식구조

우리나라에서 출간된 학급경영 관련 저서 12권의 내용을 분석해본 결과는 다음과 같다.

<표 >「학급경영」의 저서에 소개된 주요 주제와 횟수

주 제	횟 수
학급경영의 이론(개념, 기초, 이해, 본질)	12
수업경영의 실제	12
학급경영 평가	11
교실환경 경영	10
학급 편제 및 편성	8
학급경영 평가	7
학급정보 ․ 문서관리	7
학급담임	7
교사의 인간관계	7

전체적으로 21개의 주제들이 소개되고 있다. 이 중에서 12권의 저서에서 모두 다루고 있는 주제는 학급경영의 이론과 수업경영의 실제이다. 학급경영의 이론은 학급경영의 개념, 기초, 이해 본질이 포함되며, 수업경영의 실제에는 교과지도, 생활지도, 자치활동 지도, 특별활동 지도, 학생 성취도 평가 등이 포함된다. 다음으로 많이 소개된 주제는 교실환경 경영(10권)이며, 학급편성과 편제(8권)가 그 다음이다. 학급경영평가, 학급정보 및 문서관리, 학급담임, 교사의 인간관계가 각각 7권에서 다루어지고 있다. 기타로 소개된 주제를 열거하면 규칙과 행동수칙, 교육과정, 의사소통, 학년경영, 놀이경영, 문제 학생 훈육, 시간별 학급경영, 시기별 학급경영, 학생동기 강화, 행동경영 등이다.

일본에서 출간된 저서의 내용을 보면, 학교교육연구소(2001)에서 펴낸 「학교경영의 기초지식」에 소개된 내용은 모두 7장으로 학급경영의 기초, 학급심리, 아동․학생의 활동, 발달단계와 학급경영, 학습지도와 학급경영, 학부모와의 관계, 그리고 학급경영에 대한 기대이다. 다음으로 사사키 아키라(1997)의 저서 「학급경영의 연구와 실천」을 보면 학급경영의 의의와 역사, 학교경영과 학급경영, 아동이해와 집단지도, 교육과정과 학급경영, 교육과정 외 활동과 학급경영, 학급경영을 지지하는 것, 학급경영의 실제 등이 소개되고 있다. 우리나라와 비교해서 큰 차이를 발견하기는 어려우나, 우리나라의 저서들에 비해 학생과 교육과정, 학습지도에 더 초점을 두고 접근하고 있음을 알 수 있다.

미국의 대표적인 저서인 Emmer, Evertson, Worsham(2006)이 공동으로 출간한 「중등학교 교사를 위한 학급경영」에서는 학급과 공간 및 자원의 조직, 규칙과 절차의 선택, 학생 활동의 관리, 학년 초의 준비, 수업계획과 수업관리, 협동학습 집단의 관리, 적절한 학생 행동 유지, 효과적인 수업을 위한 의사소통 기술, 문제행동의 관리, 특별 집단의 관리의 내용들이 소개되고 있다. Weinstein(2003)의 저서의 내용을 보면, 중등학급의 환경, 교사와 학생의 첫 만남, 물리적 환경의 정비, 행동규범의 확립, 안전하고 보호적인 교실 만들기, 가족과의 관계, 학급에서의 시간관리, 학생 동기유발 강화, 자율 학습의 관리, 집단 활동의 관리, 교사주도 수업과 토론 수업, 학생의 부적절 행동 관리, 문제 학생 도움주기, 폭력행동의 예방과 대처의 문제를 다루고 있다.

한편, 「초등교사를 위한 학급경영」쓴 Evertson(1989) 등은 학급과 비품 관리, 규칙과 절차의 선택, 학생활동 관리, 보상과 처벌, 학년 초의 준비, 바람직한 학생 행동 관리, 효과적인 수업을 위한 계획․조직․시행, 특별 학생의 관리, 효과적인 수업을 위한 의사소통 기술, 학급조직 및 경영의 평가의 내용이 소개되어 있다.

이상 3권의 저서에서 보는 바와 같이, 미국의 학급경영 저서에 나타난 내용들은 실제 학급교사들을 위한 지침서적인 내용을 담고 있다. 내용을 종합하면, 효과적인 수업을 위한 환경의 관리, 효과적인 수업지도, 그리고 특별 학생의 지도로 요약할 수 있다. 학급경영 환경이 우리나라와 다르게 때문에 학급경영의 지식구조에 대한 접근도 다르다고 할 수 있지만, 교사의 양성과정이나 현직연수에서 교사들이 당면할 실제 상황에서 효과적으로 대처할 수 있는 기술과 방법을 익힐 수 있는 내용으로 구성되어 있다는 점은 우리에게도 시사하는 바가 크다.

학급경영의 지식구조를 파악하기 위하여, 학교경영학과 마찬가지로 국회도서관과 UMI ProQuest Digital Dissertations를 통해 ‘학급경영’을 키워드로 하여 검색하였는 바, 한국의 경우는 초등학교 훈육모형에 관한 논문이 한편 검색되었으며, 미국의 경우에는 3편 검색되었다. 그 내용은 ‘효과적인 학습 환경을 조성하기 위한 교원양성대학 교수의 기술 활용에 대한 분석’, ‘중등 학급경영 훈련 프로그램이 학생의 행동에 미치는 효과’, ‘인터넷 여과장치에 대한 교사들의 관점 연구‘ 이다. 검색된 논문의 수가 적어서 학급경영의 지식구조를 파악하는 데는 실효가 없을 것으로 생각된다.

2. 학급경영의 지식의 구조와 범위

학급경영의 지식구조와 범위를 밝히기 위해서 지금까지 국내외의 관련 저서와 학위논문을 분석하였다. 교육경영학에 비하여 양적인 한계가 있는 것은 사실이지만, 발표자는 이상의 결과를 근거로 학급경영의 지식구조와 범위를 다음 표와 같이 제시하고자 한다.

학급경영의 영역은 크게 6개로 구성된다. 첫째, 학급경영의 기초 영역으로 학급경영의 본질, 성격, 과업, 원리, 모형, 학급경영의 계획이 포함된다. 둘째, 학급경영체제로서 학급조직, 교사의 역할과 자질, 학생의 이해, 학급내 인간관계의 내용이 포함된다. 셋째, 학급의 물리적 환경정비 영역으로 학급환경 정비, 규칙과 절차, 가정․지역사회와의 협력체제가 포함된다. 넷째, 학급경영의 실제 영역으로 학습지도, 생활지도, 자치활동지도, 특별활동지도가 포함될 수 있다. 다섯째, 특별학생지도의 영역으로 훈육의 문제와 지도, 학교폭력에 대한 지도와 관련된다. 여섯째, 학급경영의 평가로서 학급경영평가의 과정, 학생평가, 교사평가가 그 안에 포함된다.

<표 > 학급경영의 지식구조와 범위

대 영 역	지식의 구조	범 위
학급경영의 기초	학급경영의 본질	• 학급경영의 개념과 의의
	학급경영의 성격	• 목적 • 자원의 활용 • 경영과정
	학급경영의 영역	• 학급경영 과업에 따른 전략
	학급경영의 원리	• 일반원리와 실천원리
	학급경영의 모형	• 학급경영개념모형 • 사회체제모형 • 체제모형
	학급경영의 계획	• 의미 • 경영계획 수립 • 시기별 계획 • 시간별 계획
학급경영의 체제	학급조직	• 교수-학습 집단 • 학생집단편성 • 교수체제 • 분단조직
	교사의 역할과 자질	• 역할 • 자질 • 특성 • 윤리 • 담임선임방법
	학생의 이해	• 학생의 발달이론 • 상담단계별 행동특성
	학급 내 인간관계	• 인간관계의 구조 • 인간관계지도 • 교사 -학생관계 • 학생-학생관계
학급의 물리적 환경 정비	학급 환경 관리	• 사회 심리적 환경 • 물리적 환경 • 환경 구성 • 환경평가
	행동규범	• 행동규범의 준비 • 행동규범의 개발 • 행동규범의 시행
	가정․지역사회 관계	• 교사-가정의 협력관계 • 지역사회와의 교류
학급경영의 실제	학습지도	• 효과적인 수업전략 • 소집단운영 • 의사소통기술 • 수업집중 훈련 • 동기유발 • 과제관리
	생활지도	• 생활지도의 내용 • 생활지도계획 • 안전사고 • 건강관리 • 놀이 지도
	자치 생활지도	• 학생회 • 학급회 • 동아리활동
	특별활동 지도	• 목표와 내용 • 지도방법
특별 학생지도	훈육문제와 지도	• 훈육문제의 유형과 원인 • 훈육지도방법
	학교 폭력에 대한 대처	• 학교안전관리시스템 • 학교폭력예방전략 • 학교폭력에 대한 대응전략
학급경영의 평가	학급경영 평가의 과정	• 유형 • 과정 • 요소 • 실제
	학생 평가	• 내용 • 방법
	교사 평가	• 내용 • 방법

Ⅴ. 맺는말

지금까지 교육경영학의 지식구조와 범위를 학교경영학과 학급경영학으로 나누어 살펴보았다. 학교경영학과 학급경영학은 그 중요성에 비하여 그간 학문적인 조명을 소홀히 해왔던 분야라고 생각한다. 그리고 교육행정학의 타 분과 학문에 비하여 학교 현장의 경영과 가장 직접적으로 관련이 있는 분야이기도 하다. 오늘 발표되는 분야 중에서도 교육정책학과 더불어 전국 단위의 학회가 없는 분야이기도 하다. 물론 한국지방교육경영학회가 있기는 하지만, 아직 학회 규모나 학회 회원의 분포 면에서 전국 규모의 학회라고 보기에는 한계가 있는 것이 사실이다.

교육경영학의 발전과 지식구조의 확립을 위하여 몇 가지 제언을 덧붙이고자 한다. 첫째, 교육경영학의 지식구조에 대한 심층적인 논의가 지속적으로 필요하다. 교육경영학의 지식구조는 교육경영학의 이론적 체계로서 뿐만 아니라, 학교경영자의 마인드를 형성하는 중요한 관점을 제공해 준다는 측면에서 중요한 의미를 지니고 있다. 전술한 학문의 구조는 하나의 가설적인 대안으로 앞으로 계속 수정되고 보완되어야 할 것이다. 시대의 변화와 더불어 경영환경이 계속적으로 변화되고 있기 때문에 학문의 구조나 범위도 달라질 것으로 보이며, 마땅히 달라져야 할 것이다. 따라서 앞으로도 주기적으로 학문의 구조나 범위에 대한 심층적인 논의가 있어야 할 것이다. 이러한 논의에는 학자들을 포함해 다양한 관련 집단들이 참여하여 이루어져야 할 것이다.

둘째, 교육경영학의 지식구조는 대학원 프로그램이나 연수 프로그램에 반영되어야 한다. 교육경영학은 현장의 교육경영에 도움을 줄 수 있는 실제적인 학문의 성격을 지니고 있다. 자칫 학문의 구조가 이론적인 체계를 갖추는데 급급하여 현장경영에 유용성을 제공해주지 못한다면 문제이다. 현재 학교 경영자를 양성하는 코스는 다양하다. 단순히 교장 자격 연수를 담당하는 기관뿐만 아니라 대학원에서도  일익을 담당하고 있다. 따라서 관련 집단의 논의를 거쳐 마련한 학문의 구조가 형성되면 이를 대학원이나 연수 프로그램에 반영하여 어떠한 코스를 택하든 본질적인 학문의 구조는 접하도록 해줄 필요가 있다. 현대적인 지식의 구조로 무장된 학교 경영자들이 있어야 학교가 변화될 것이며, 교육개혁도 성공할 수 있을 것이다.

셋째, 교육경영학이 발전하기 위해서는 전국 규모의 학회가 설립될 필요가 있다. 다른 학회와 달리 교육경영학회는 교원들이 다수의 회원으로 참가할 수 있는 분야이다. 현장의 교장을 포함한 교원들이 참여함으로써, 한국적인 경영이론을 확립할 수도 있으며, 경영이론과 실제의 간극도 줄일 수 있을 것이다. 전문학자들의 경우 회원이 중첩되는 한계는 있다 하더라도 교육경영학회는 앞으로 교육경영학이 독자적인 학문적 영역을 확립하고 그 정체성을 확보하는데, 나아가 한국의 교육경영의 발전을 위해 필수불가결한 조건이라 생각한다. 영국에서처럼 교육행정학회의 명칭을 바꾸는 일은 더 어려울지도 모른다.

마지막으로, 교육경영학의 학문적 구조와 범위를 분명히 할 구체적인 지식 개발이 필요하다. 발표자는 학교경영과 학급경영의 지식구조와 범위를 제시하고 그 안에 포함될 구체적인 지식에 대해서는 여기서 언급하지 않았다. 교육경영학의 지식기반은 구조나 범위 못지않게 그 안에 담아진 구체적인 지식이 중요하기 때문에 앞으로 이에 대한 연구가 있어야 할 것이다.

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‘교육경영학의 지식구조와 범위’에 대한 토론

박 남 기(광주교육대학교)

우리나라 교육행정학계는 지금까지 미국의 'Educational Administration'을 ‘교육행정학’으로 ‘School Management’를 ‘학교경영’으로 번역하여 사용해왔다. 그리고 교육행정학은 국가차원 뿐만 아니라 학교차원의 행정까지를 포함하는 개념으로 사용해왔고, 대부분 행정과 경영을 구분하지 않은 채 사용해왔다. 그런데 이번에 학회에서는 ‘교육경영학’의 지식구조와 범위를 밝히고자 하는 주제를 설정함으로써 이러한 혼란을 줄이고자 한 것으로 보인다.

박교수는 외국의 학교경영 관련 박사학위 논문의 내용을 파악하기 위하여 학교경영(school management)과 교육경영(educational management)을 키워드로 하여 학위논문 데이터 베이스를 수집하여 제공하고 있는 미국의 UMI ProQuest Digital Dissertations에 2006년 까지 수록된 논문의 목록을 분석한 결과 전체적으로 학교경영은 294편, 교육경영은 121편이 검색되었다고 밝히고 있다. 그런데 우리나라 학회에서 말하는 교육경영학을 영어로 표시하면 ‘Educational Management’가 될 것인지는 잘 모르겠다. 부연하자면 지금 교육행정학회에서 밝히고자 하는 것이 Educational administration과 구분되는 Educational management의 지식구조와 범위인지, 그리고 이 양자가 서로 다른 의미로 별도로 존재하고 있는 것인지 토론자는 잘 모르겠다. 결론부터 말하자면 이번에 ‘교육경영학’이라는 용어를 내 건 것은 그동안 ‘교육행정학’이 소홀히 해왔던 ‘학교’ 차원의 행정(혹은 경영)에도 초점을 둘 필요가 있다는 정도의 의미가 아닐까 하는 생각이 든다.

먼저 교육행정학과 교육경영학의 관계에 대해 박교수는 “교육행정학의 지식구조와 범위를 따로 분리하여 다루고 있기 때문에 여기서는 교육경영을 교육지도성을 포함하는 개념으로 다루고자한다”라고 하여 교육경영학은 교육행정학에 교육지도성을 포함한 개념으로 보고 있다. 여기서 말하는 ‘교육지도성’은 지금까지 교육행정학의 중요한 부분 중의 하나로 여겨져왔던 ‘지도성이론’과는 다른 것으로 보인다. 논의 과정의 혼란을 막기 위해서는 교육지도성과 지도성의 유사성과 차이성을 밝힐 필요가 있을 것이다. 그리고 교육행정학에 교육지도성이론을 더하는 것이 교육경영학이 되는 근거에 대한 논의도 추가할 필요가 있어 보인다.

교육행정학회에서는 지금까지 지도성도 교육행정학의 중요한 분야의 하나로 포함시키고 있었다. ‘교육행정’과 ‘교육경영’이라는 용어에 관한 혼란의 핵심은 ‘행정학’과 ‘경영학’의 구분에 대한 혼란과 관련되어 있지 않을까 싶다. 우리 학계에서 지금까지 별로 사용하지 않던 ‘교육경영학’이라는 용어에 대한 혼란을 피하기 위해서는 먼저 행정학과 경영학의 지식구조와 범위를 비교 검토하여 그 유사성과 차이성을 밝힌 후에 거기로부터 교육경영학의 지식구조와 범위를 유추하는 것도 하나의 방법일 것이다.  이는 ‘교육’경영학의 고유성을 무시하자는 것이 아니라 교육경영학의 ‘경영학’ 차원을 별도로 검토해보는 것도 의미가 있을 것이라는 의미이다. 박교수가 논문에서 경영과 행정을 이윤 극대화 대 공익 추구, 정치권력 부재 대 행정 권력 내포, 경쟁성 대 독점성, 법률적 제약으로부터의 상대적 자유 대 엄한 제약, 합리성과 법 앞의 평등 차원에서 상대적인 자유 대 엄한 준수 등의 다섯 가지 차원에서 구분하고 있기는 하지만 이러한 구분은 더 이상 어려운 것이 현실이다. 이미 국가경영, 혹은 학교경영이라는 용어가 널리 사용되고 있어서 경영과 행정이라는 용어 사이의 벽이 허물어진지 오래되었기 때문이다.

박교수는 “정의상으로는 교육경영이 학교경영과 같은 뜻이 아니라 그 폭과 영역에 있어서 더 넓은 범위를 가지고 있다고 할 수 있다.....한국의 교육경영과 학교경영은 큰 차이가 없다는 전제하에 같은 맥락에서 유사한 개념으로 다루고자 한다”라고 함으로써 교육경영과 학교경영을 유사한 개념으로 보고 있다. 또한 “이 논문에서는 교육경영학이 학교경영과 학급경영을 포함하는 포괄적인 개념으로 전제하고 학교경영과 학급경영의 지식의 구조와 범위를 다루고자한다”라고 함으로써 잠정적으로 교육경영학은 학교경영과 학급경영을 합한 것으로 규정한 후 학교경영과 학급경영의 지식구조와 범위를 제시하고 있다. 박교수가 의미하는 바는 교육경영학은 학교와 학급이라는  조직을 이해하고 이 두 가지 조직을 경영하는데 필요한 지식구조라는 것일 것이다. 그런데 박교수 스스로도 이 양자의 지식 구조와 범위를 구분하여 밝히고 있듯이 이 양자를 하나의 구조로 엮는 것이 어려워 보인다. 만일 이 양자를 ‘교육경영학’이라는 하나의 학문 하에 묶으려면 이 양자를 통합하는 하나의 구조를 만들어내야 할 것이다.
토론자가 최근에 과연 학급경영이 하나의 학문으로 성립할 수 있을까 하는 의구심을 가지면서 ‘학급경영의 지식구조와 범위’라는 주제의 논문을 준비하다가 1930년대에 이미 일본에서 ‘학급담임학’(Mizuki, 1930)과 학급경영원론(Kitazawa, 1930)이라는 책이 발간되었음을 발견하게 되었다. 그리고 우리나라에서도 1950년대와 60년대에 걸쳐 학급경영에 관한 다양한 책이 발간되었음을 알게 되었다(윤형모, 1965; 이석범, 1955; 이수남, 1965; 이형종, 1961; 정식영, 1964; 학급경영사전편찬위원회, 1964).  학급이나 학교 모두 인간으로 구성된 조직이므로 조직 경영에 관한 일반론에 있어서는 양자의 지식구조와 범위가 겹칠 수 있다. 그러나  학교와 학급이라는 조직은 경영자, 경영 대상과 영역이 달라서 핵심 관심사와 이를 이해하고 실무를 돕기 위한 지식구조와 범위도 상당 부분에서는 다를 수밖에 없다는 결론에 도달하게 되었다. 따라서 학교와 학급경영을 통칭하는 의미로서의 교육경영은 미래 교사나 학교경영자 교육 과정(process)의  편의상 하나의 강좌로 묶이거나 교재로 엮어진 것일 뿐 이 두 가지가 하나로 통합된 새로운 학문 분야가 되기는 어려울 것 같다.

박교수가 도출한 학교경영과 학급경영 지식구조와 범위의 타당성 여부는 논외로 하고자 한다.  박교수의 논문을 토대로 향후 교육경영의 지식구조와 범위가 하나의 체계로 묶일 수 있을지에 대해 더 논의가 되기를 기대한다. 박교수가 인용하고 있는 Gunter(1999)의 논문에서는 교육경영학의 개념을 어떻게 정의하고 있고, 그 구조와 범위를 어떻게 다루고 있는지 추출하여 소개하면 향후 논의에 도움이 될 것 같다.  박교수의 발표를 기점으로 하여 ‘교육경영학’이 별개의 학문 분야로 성립될 수 있을 것인지에 대한 논의가 이어지기를 기대해본다.

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제6주제

교육정치학의 지식구조와 범위

발표   이  일  용 (중앙대학교)

토론   신  현  석 (고려대학교)

교육정치학의 지식의 구조와 범위

교육정치학의 지식의 구조와 범위

중앙대학교  이 일 용

I. 서 론

한국교육정치학회가 1994년 4월 2일 창립총회를 가진 이후 10여년이 흐른 이 시점에서 한국교육정치학의 지식의 구조와 범위에 대하여 파악하는 것은 중요한 의미가 있다. 한국교육정치학회는 1994년에 ‘교육정치학 연구의 현황과 과제’라는 주제로 학회 창립 기념 학술대회를 개최하여 교육정치학의 학문적 정초를 한국에 제공하는 역할을 하였다. 2000년에는 ‘21세기 교육정치학의 새지평’이라는 주제로 교육정치학의 연구를 위한 영역 개척 측면에서 학술대회를 개최하였다. 2004년에는 ‘한국교육정치학 연구의 10년 성과’라는 주제로 한국교육정치학의 학문적 정체성, 연구동향, 학회의 발전과정, 한국교육정치학의 발전 과제라는 논문들을 발표하게 되었다. 이러한 일련의 활동을 하였으나 아직도 한국교육정치학의 정체성이나 한국교육정치학의 지식 구조를 확실하게 밝히는 것이 쉽지 않다.

한국교육정치학회보 창간호에서 안기성 교수는 학회창립을 축하해야 할 일로 다음과 같은 것을 지적하였다. 즉 교육과 정치를 이원론적으로 다루었던 것을 일원론적으로 볼 수 있는 길을 열었다고 하는 것이다. 특히 교육정책이 정치적인 영향을 크게 받는 현실에서 정치의 영향을 권력이라는 차원에서 정치학적으로 살펴보는 것은 교육 현상을 더 정확하게 진단하고 설명하는 것이라고 할 수 있다. 이러한 일원론적 입장에서 교육정치 현상을 살펴보려는 노력을 경주하여 교육현상을 보다 더 현실적으로 해석할 수 있는 틀을 제공하게 되었다.

교육정치학의 연구목적이 미국의 경우에는 정치적 연구(political process)에 초점을 두었다가 정책분석(policy analysis)으로 강조점이 옮겨졌다. 그리고 연구의 패러다임에 있어서도 행동주의 패러다임에서 정책 패러다임으로 변화하고 있다. 이러한 특징을 가지고 있는 외국의 교육정치학과 비교하여 한국교육정치학 연구의 동향과 특성을 살펴봄으로써 한국교육정치학의 지식의 구조가 무엇인가를 밝혀보려는 것이 이 논문의 목적이다.

한국에는 교육현상 문제를 다루는 학회가 다수 있다. 유사한 연구주제를 어떤 관점에서 어떤 방법으로 분석하는가에 따라서 연구의 결과는 사실 설명에 차이를 보일 수 있다. 한국교육정치학의 지식 구조는 관련 학술저서를 통해서도 파악할 수 있다. 한국의 교육정치 현상을 설명하는 저서들이 개인 논문집, 편저, 역서 등의 형태로 출판되었다. 그러나 한국교육정치학의 지식 구조를 제시해야 하는 교육정치학 과목의 교재로 사용할만한 것은 많지 않다. 한국교육정치학회의 회원들은 1994년부터 독자적으로 교육정치 현상을 분석하려고 노력하고 있다. 이러한 노력의 결과가 한국교육정치학회에서 발간하는 교육정치학연구지 1집에서 13집까지에 포함되어 있다. 게재된 논문의 수가 총 98편에 달한다. 이들을 분석함으로써 한국교육정치학의 지식의 내용을 파악할 수 있을 것이다.

본 논문은 한국교육정치학의 지식구조를 발간된 저서 및 교육정치학연구에 게재된 논문들을 중심으로 살펴보고자 한다. 먼저 미국과 한국의 교육정치학회의 창립과 발전과정에 대하여 살펴보고, 다음으로 한국 교육정치학의 지식의 구조와 범위, 그리고 그에 대한 비판, 마지막으로 한국교육정치학의 발전과제들이 무엇인가를 제시하고자 한다.

II. 미국과 한국의 교육정치학회 발전과정

미국의 교육정치학회는 1969년에 미국교육학회의 특별연구집단(SIG)으로 출발하였다. 1987년에 처음 연보가 나온 이후 여덟 번째로 교육정치학에 대한 연보를 창립 25주년 기념으로 1994년에 발간하였다. 교육정치와 정책이 연구영역으로 자리를 잡아가고 미국교육학회의 Division L로 자리 매김하였다. 그러면서 1997년에 미국교육정치학회는 미국교육학회의 교육정치 및 정책 분과에서 활동을 하면서 특별연구집단의 지위는 상실하나 독립학회로서의 기능은 수행하는 것으로 확정되었다.

미국 교육정치학의 발달과정은 네 단계로 구분할 수 있다(김용일, 2000). 첫째 단계는 교육정치학의 태동기이다. 정치-행정 이원론을 기반으로 성립된 교육행정학의 유용성이 약화되면서 정치-행정 일원론이 그 대안으로 주목받게 된다. 둘째 단계는 교육정치학의 성립기이다. 정치-행정 일원론의 관점에서 연구 활동이 활발해지고, 1969년에 미국 교육정치학회가 창립되었다. 셋째 단계는 연구 성과가 어느 정도 축적되면서 연구자들의 관심사가 정책과정 위주의 연구에서 정책분석으로 전환되는 시기이다. 넷째 단계는 교육정치학의 학문적 정체성에 대한 재조명기이다. 학문적 정체성과 향후 과제에 대해 활발히 논의하고 있다.

미국의 경우도 교육정치학의 정체성에 대한 논의가 학회발전과정에서 발생하였고, 이를 위해 교육정치학도들이 교육정치학회를 중심으로 정책분석과 교육정치를 구분하는 분석의 틀을 개발하자고 강조하였다. 교육정치적 연구의 예로 학교통치의 민주성, 교육기회의 균등배분, 중앙․지방․학교 관계의 학교체제에 대한 영향력, 이익집단의 역할 등에 대한 연구의 필요성을 강조하였다.

그러면서 학회의 발전을 위해 학회의 연구집단으로서의 정체성을 확실히 할 수 있도록 학회의 기능을 활성화 할 것을 제안하였다. 학회의 연구발전을 위해 매년 연보 형태로 교육정치학의 연구 업적을 정리하고, 학문적 결과의 소통을 위해 학회 뉴스레터를 적극 활용하며, 관련 학회와의 관계 형성을 통해 연구의 영역에 대한 심층적인 논의를 하고 있다. 학회의 연보는 1987년부터 1996년까지는 Falmer Press에서 출판되었다. 1997년부터는 Corwin Press에서 맡아 출판하고 Educational Policy 잡지에 게재하고 있다(Scribner, et al., 2003).

한국교육정치학회의 경우도 1994년 4월 2일 창립총회를 거쳐 매년 봄에 연차학술대회를 개최하여 2006년까지 13회를 개최하였으며, 정기학술대회를 7회 개최하였다. 1994년부터 1-2대 회장에 안기성 교수, 1998년부터 3-4대 회장에 강무섭 교수, 2002년부터 5대 회장에 진동섭 교수, 2004년부터 6대 회장에 임천순 교수, 2006년부터 7대 회장에 이일용 교수가 활동하였다.

학회 창립이후 공동편집 저술이 발표되고, 뉴스레터가 발행되었으며 세 차례에 걸쳐 교육정치학연구에 대한 학술대회가 개최되었다. 학회 차원에서 현실 문제에 대한 교육정치학적 접근이 정책이슈나 정치경제학, 정치학 등의 측면에서 이루어지고 있다. 그러나 연구의 분석 틀이나 한국적 이론화 등이 약한 편이다. 그러나 꾸준하게 매년 학술지를 발간하고 있다. 특히 최근에 와서는 년 2회 학술지가 발간되고 있다. 학회의 홈페이지는 http://www.kspe.net으로 다양한 정보를 담고 있다.

앞에서 미국과 한국의 교육정치학회의 발전과정을 약술하였다. 학회의 활동 중 학술대회 개최가 중요 영역 중 하나이다. 미국의 교육정치학회에서 발간한 연보의 연도별 주제와 한국교육정치학회가 학술대회 개최를 하면서 제시했던 주제들을 비교하면 다음의 <표 1>과 같다. 이들을 비교해 보면 관심 영역의 면에서 유사성을 발견할 수 있다.

<표 1> 미국교육정치학회 연보 주제 및 한국교육정치학회 학술대회 주제 비교

미국교육정치학회 연보 주제	한국교육정치학회 학술대회 주제
1987 교육수월성과 선택의 정치학 1988 학교행정 개혁의 정치학 1989 새로운 세기의 교육정치학 1990 교육과정과 시험의 정치학 1991 미국 도시교육의 정치학 1992 인종과 성의 정치학 1993 학교와 사회서비스 연계의 정치학 1994 교육정치학 연구 1995 교육정치학과 새로운 기관 운영철학 1996 아동세계에서의 전문성과 책임 1997 책무성의 정치학 1998 교육연구의 정치학: 정밀성 대 정책옹호 1999 교사교육의 정치학 2000 미국교육에서의 이익집단 2001 교육에서의 이익집단 2002 선거와 교육 2003 고등교육의 정치학 2004 다문화 미국에서의 교육과정 정치학 2005 교사와 행정가 전문성 개발의 정치학	1994.6 교육정치학 연구의 현황과 과제 1994.12 한국교육정책의 교육정치학적 분석 1995.6 지방교육자치제 1996.4 한국의 교육개혁과 그의 정치학 1997.4 한국교육에서 Governance의 문제 1998.5 한국사회의 교원과 정치 1998.11 교육기관 평가의 정치학 1999.7 한국교육개혁의 정치경제학적 조망 2000.6 21세기 교육정치학의 새지평 2000.12 교육과정의 정치학 2001.6 대학 의사결정 구조 개편의 정치학 2002.3 자유주제 발표 2002.5 고등학교 체제의 교육정치학적 분석 2003.12 교육정책결정 관련 주체들의 역할과 기능 재조명 2004.5 한국교육정치학 연구의 10년 성과 2004.12 고등교육 구조조정의 정치학 2005.6 교육개혁 10년의 성과와 과제 2005.12 교육인적자원개발 정책의 정치경제학 2006.6 고등교육국제화의 교육정치학 2006.11 사학의 교육정치학적 이해

III. 교육정치학의 지식의 구조와 범위

1. 학술저서를 통해본 교육정치학의 지식 구조와 범위

한국교육정치학회의 초대회장이신 안기성 교수가 고려대학교 재직 시 1994년에 학회를 창립하였다. 같은 해에 김용일 교수의 미군정기 교육정책연구: 교육정치학적 접근이란 박사학위논문이 발표되었다. 그 외에 다른 논문들이 있으나 교육정치학적 관점을 가지고 논의한 경우는 많지 않다. 논문으로는 일본의 민주주의 교육제도 수용과정에 대한 교육정치학적 고찰(안기성, 1975), 교육정치학 연구의 현황과 과제(김용일, 2000), 사립고등학교의 학교운영위원회 운영과정에 관한 미시정치적 사례연구(오영재, 2004) 등이 있다.

단행본으로 학회의 창립과 함께 소개된 책으로는 교육정치학론이 있다. 이 책은 한국교육정치학회에서 발간한 편역서로서 교육정치학에 대한 계몽서의 구실을 할 수 있다. 교육정치학론은 교육의 전문성과 정치적 중립성 보장이라는 관념의 함정에 빠져서 교육과 정치의 이원론을 강조하고, 양자의 상호관련성에 대해 언급을 금기시하여 왔던 점에 대하여 비판적인 논거를 제공해 준다는 점에서 주목할 만하다.

그 외 번역서로는 교육정치(이일용, 1991), 교육정치학(안기성외, 1997) 등이 있다. 일반저술로는 학회의 뉴스레터에 제시된 교육정치학 관련 저서들을 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 즉 한국교육개혁의 정치학(안기성외, 1998), 위험한 실험(김용일, 2000), 한국의 교육개혁정책(신현석, 2000), 지방교육자치의 현실과 이상(김용일, 2000), 교육정책론(정일환, 2000), 정치로부터 자유로운 교육(김재웅, 2001), 교육과정의 정치학(조영달, 2001), 한국사회의 변동과 교육(심성보외, 2001), 교사와 법(염철현, 2001), 한국교육정책의 쟁점(윤정일외, 2002), 교육의 미래(김용일, 2002), 학교컨설팅(진동섭, 2003), 교육정책결정론(이일용, 2003), 학급경영 마이더스(박남기, 2003) 등이 있다.

앞의 저서들에서 다루어지고 있는 내용을 통합적으로 논의하여 교육정치학의 지식의 구조를 밝히기에는 한계가 있다. 그러나 교육정치학이 다루고자하는 연구영역이나 주제에 대하여는 어느 정도 파악할 수 있다. 한국교육정치학이라는 제목의 저서들이 무엇을 담고 있는가가 아니라 무엇을 담아야 할 것인가의 문제에서 논의가 머물 수밖에 없다. 한국 교육정치학 교재에 무엇을 담아야 할 것인가는 한국교육정치학의 발전과제에서 논하기로 한다.

그렇다면 미국의 경우는 교육정치학 과목이나 교재를 통해 무엇을 가르치려고 하는가를 살펴볼 필요가 있다. Spring(2005)의 경우는 미국교육정치학 교재에서 다음과 같은 것을 강조하고 있다. 미국의 국력신장과 교육, 갈등의 원인, 재정적 갈등, 관료제에 대한 대응, 학생학업성취도 측정, 국가정책과 학교의 혁신, 주정부의 교육통치 유형, 지역교육구의 교육위원회, 교과서 및 검사지 시장, 법원의 개입, 이익집단의 역할 등이다.

Wirt와 Kirst(1997)는 미국교육의 정치적 역동성이란 책에서 다음과 같은 내용을 담고 있다. 즉 갈등, 비정치 신화, 분석의 틀, 학교요구, 시민참여, 교육위원회, 정치가로서의 교육장, 학교 내 미시정치학, 주정부의 역할, 주정부 교육정책 결정과정, 연방정부의 학자금지원, 법원의 기능, 교육관련 규정, 교육과정의 정치학, 교육정치학에서의 정치의 의미 등이다.

이러한 교육정치학 교재들의 교육과정 내용들이 교육정치학의 핵심을 제시하고 있다고 유추할 수 있다. 그러나 내용적 접근의 한계가 있다. 따라서 교육정치학의 연구를 위한 개념적 틀로 합리주의적 미시정치학, 문화적 접근의 교육정책 및 교육정치학, 구조주의적 신제도주의 등이 소개되기도 한다(Scribner, et al., 2003).

합리주의적 미시정치학은 사람들이 권력을 어떻게 사용하여 영향을 미치는가? 사람들은 목적 달성을 위하여 경쟁하면서 어떻게 갈등을 일으키는가? 사람들은 목적 달성을 위하여 어떻게 협력하는가를 살펴보게 된다. 이러한 분석은 외부 영향력이 크기 때문에 문화적 접근을 통한 총체적 분석의 도움이 필요하다.

문화적 접근의 교육정책 및 교육정치학은 관련된 변인을 분리하여 보는 것이 아니라 가치와 실제를 총체적으로 보면서 문화적 측면에서 비교하는 것이다. 그러나 문화적 접근은 모든 것을 설명하려다 아무 것도 설명하지 못할 수도 있어 합리주의적 미시정치학의 도움을 받을 필요가 있다.

구조주의적 신제도주의는 역사적 접근, 사회학적 접근, 선택이론적 접근을 통해 정치, 경제, 사회적 측면을 통합적으로 분석하려는 것이다. 구조주의적 접근의 한계는 인간적인 측면과 자발성을 무시하고 있다. 따라서 문화적 접근의 도움이 필요하다.

교육정치학의 지식기반이 될 수 있는 미국의 잡지들로는 Educational Administration Quarterly, Educational Evaluation and Policy Analysis, Planning and Changing, 고등교육 관련 잡지들로는 Review of Higher Education과 Journal of Higher Education 등이 있다. 그리고 앞에서 언급한 미국 교육정치학회의 연보 등이 있다.

미국에서는 교육정치학 과목을 어떻게 가르치고 있는지 Garn과 Fusarelli(2006)는 교육정치학회 뉴스레터에서 밝히고 있다. 28명의 학자로부터 33개의 강의계획서를 제출받아 분석하였다. 강의계획서에서 교육정치학에 대한 논의는 연방, 주, 지역 수준의 정책결정에 초점이 있다. 그리고 정치학과 관련하여 여러 문헌을 참고서로 사용하면서 정치와 정책의 문제를 다룬다. 이때 권력, 정의, 형평, 비판이론, 여성주의, 정치적 행동 등에 대하여 거시 및 미시적 분석을 시도한다. 학문적 배경으로는 정치학, 교육학, 역사학, 사회학 등이 강하게 관련이 있고, 경영학, 경제학 등은 오히려 덜 관련이 있다.

과목에서 가르치는 내용은 이해당사자들의 정치적 행동, 교육의 정치적 본질, 정책 이슈, 정책과정 등이 기본적으로 다루어진다. 정치이념 및 신념, 비판이론, 사회정의, 여론, 권력관계 등이 논의되어진다. 그리고 강의 시 외부 연사를 초청하여 활용한다. 교육장, 교육위원회위원, 주국회의원, 시민단체 임원, 교원노조 임원, 정부행정가, 교육로비스트 등이 강의를 담당하게 된다. 최근에 관심을 끄는 영역으로는 학교선택, No Child Left Behind, 인종 및 성 관련 학교 개혁 등이다. 그리고 웹페이지가 강의용으로 활용된다.

2. 교육정치학연구 논문집을 통해본 교육정치학의 지식 구조와 범위

본 논문에서 중점적으로 다루어질 연구논문들은 교육정치학연구에 게재된 총 98편의 논문이다. 교육정치학연구는 1994년 창간호를 시작으로 매년 1호씩 발간되었다. 단 1998년에 2호 발간, 2003년에 9․10합본호, 그리고 2005년부터 년 2호를 발간하고 있다. 구체적인 연보별 발간호수와 게재 논문수는 <표 2>와 같다.

<표 2> 교육정치학연구 발간호수별 논문 게재수

발 간 호 수	게재 논문수
1집(창간호), 1994	10
2집, 1995	7
3집, 1996	8
4집, 1997	7
5집 1호, 1998	8
5집 2호, 1998	7
6집, 1999	7
7집, 2000	7
8집, 2001	7
9․10집, 2003	6
11집, 2004	11
12집 1호, 2005	5
12집 2호, 2005	4
13집 1호, 2006	4
합계	98

교육정치학연구의 논문은 총 98편으로 연구자는 연구내용을 교육정치학연구, 교육개혁, 교육정책 및 평가, 교육통치․교육자치 및 학교자치, 교원, 교육과정, 초중등교육, 대학교육, 시민교육, 남북문제, 외국의 사례 등 11영역으로 나누었다(이일용, 2004). 각 연구내용별 논문수는 <표 3>에 나타나 있다.

한국교육정치학 연구내용 영역은 위에서와 같이 11영역으로 구분된다. 이 가운데 관심을 많이 두어 관련 논문수가 많은 분야들로는 교육개혁 분야가 17편으로 가장 많고, 교육통치․교육자치 및 학교자치 분야가 14편, 교육정책 및 평가 분야가 13편, 대학교육이 12편, 교육정치학연구가 10편으로 뒤를 잇고 있다. 다음으로는 교원, 초중등교육, 외국사례 순으로 논문이 많이 발표되었다. 관심을 더 기울일 필요가 있는 분야는 교육과정, 남북문제 등이다.

한국교육정치학 연구 동향을 연구내용 영역별로 구분하여 분석하려고 하나 연구논문 사례수가 적은 관계로 전체적인 동향파악이 어려운 문제점이 있다. 따라서 연구동향 파악을 위하여 교육정치학 연구내용 영역별로 제시된 논문들을 연구영역 중심으로 간략히  소개하는 수준에서 동향 및 교육정치학의 지식구조를 파악하려고 한다.

<표 3> 한국교육정치학 연구내용 분류

한국교육정치학 연구내용 영역	사 례 수
교육정치학연구	10
교육개혁	17
교육정책 및 평가	13
교육통치․교육자치 및 학교자치	14
교원	8
교육과정	4
초중등교육	6
대학교육	12
시민교육	5
남북문제	3
외국의 사례	6
합계	98

가. 교육정치학 연구

교육정치학의 학문적 정체성 확립을 위해 학회차원에서 세 차례의 논의가 있었다. 교육과 정치의 관계를 규명할 수 있는 시대 상황이 전개되었다. 교육정치학의 성격, 교육정치학의 연구대상, 교육정치학의 연구방법, 교육정치학의 이론 등에 대하여 살펴보았다. 교육정치현상에 대한 모형 제시가 있었으며, 연구방향으로는 권력, 갈등, 정치사회화, 한국적 교육정치학 등에 대한 논의가 있었다.

특히 최근의 논의에서는 학회의 발전과정, 한국교육정치학의 정체성, 연구동향, 연구과제 등에 대하여 살펴보았다. 미국 교육정치학회의 연보 발행과 한국의 교육정치학회의 학술대회가 비교되기도 하였다. 아직도 어떤 학자들은 교육정치학과 교육행정학 관련 학문분야 간의 차이점이 무엇인지, 교육정치학적 연구결과의 질적 수준에 의문을 제기하기도 한다.

관련 발표논문들은 다음과 같다. 한국교육정치학의 과제(안기성, 창간호, 1994), 교육정치학의 학문적 성격에 관한 고찰(김용일, 창간호, 1994), 교육에서 비정치의 신화에 관한 고찰(김용일, 2집, 1995), ‘정책 패러다임’과 새로운 세기의 교육정치학(김용일, 6집, 1999), 차이의 정치학의 교육적 함의(김재춘, 6집, 1999), 21세기 교육정치학 연구의 방향과 과제(신현석, 7집, 2000), 교육정치학의 학문적 정체성 탐색(정일환, 11집, 2004), 한국교육정치학의 연구 동향(이일용, 11집, 2004), 한국교육정치학회의 발전과정(김용일, 11집, 2004), 한국교육정치학의 반성과 발전 과제(김재웅, 11집, 2004).

나. 교육개혁

교육개혁 문제는 가장 많이 다루어진 주제이기도 하다. 해방이후 각 정권의 교육개혁 정책이 연구의 대상이 되었다. 특히 제5공화국 이후에는 대통령 직속의 자문기구들을 통하여 많은 정책들이 제시되었다. 문제는 교육개혁 관련 정책들이 어떻게 결정되는가 하는 것이다. 정책의 결정과정에 대한 관심과 함께 정책을 결정하는 자문기구들의 자문, 심의, 의결기구로서의 위상에 대한 논의가 있었다.

특히 교육개혁위원회의 개혁이 시작된 지 10년이 지난 시점에서의 진단이 교육개혁의 이념, 초중등, 고등교육, 평생교육의 차원에서 이루어졌다. 비교교육차원에서의 교육개혁의 유형을 살펴볼 수 있으며, 교육관련 집단들의 개혁에 대한 인지도 등에 대한 연구가 있었다. 그러나 교육개혁이 실천되나 한국교육의 경쟁력이 높아지지 않고 한국교육에 대한 만족도가 저하되는 원인을 규명할 필요가 있다.

관련 논문들은 다음과 같다. 한국 교육개혁의 정치학(안기성, 3집, 1996), 제3공화국의 교육개혁과 정치(정재걸, 3집, 1996), 1980년대 교육개혁의 정치적 의미와 교육적 의미: 졸업정원제와 과외금지 정책을 중심으로(김재웅, 3집, 1996), 제6공화국 교육개혁의 정치학: 노태우대통령 집권기의 교육개혁 정책과정을 중심으로(최준렬, 3집, 1996), 현 정부의 교육개혁의 정치학: 5.31 교육개혁안의 형성과정을 중심으로(신현석, 3집, 1996), 대통령자문 교육개혁기구의 역할과 기능 재조명: 교육개혁위원회를 중심으로(김성열, 9․10집, 2003), 교육개혁안에 대한 교육관련 집단의 인지도와 교육개혁의 과제(정일환․최외출, 3집, 1996), 교육개혁 정책의 유형분석 연구(신현석․김준문, 5집 1호, 1998), 한국 고등교육 개혁의 정치학(신현석, 6집, 1999), 초중등교육개혁의 정치학적 접근: 참여 민주주의적 관점(심성보, 6집, 1999), 21세기 교육개혁과 교육정치학: 학교교육을 중심으로(김재웅, 7집, 2000), 교육개혁 10년의 진단과 과제(임천순, 12집 1호, 2005), 교육개혁의 이념과 철학(신현석, 12집 1호, 2005), 초중등분야 교육개혁 10년의 성과와 과제(이일용, 12집 1호, 2005), 5.31 교육개혁 이후의 한국 고등교육정책의 변화와 쟁점(김안나, 12집 1호, 2005), 문민정부 교육개혁과 평생교육 정책의 향방(한숭희, 12집 1호, 2005), 한국 교육개혁에 나타난 정치적 담론의 변화추이(박영숙․반상진, 12집 2호, 2005).

다. 교육정책 및 평가

교육정책은 정치과정의 소산으로 나타난 결과이다. 이러한 정책들을 가치론, 정책평가모형, 기관평가, 인적자원개발 정책 등의 측면에서 살펴보았다. 특히 기관평가는 초중등, 고등교육기관, 행정기관 등의 측면에서 논의되었다.

교육정책의 과정 즉 정책형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가의 측면에서 일어나는 갈등을 규명하는 것이 중요하다. 또한 평가 기준의 설정에 있어서 합리성을 확보하고 실행하는 과정 중에 의견을 충분히 수렴하는 것이 필요하다.

관련 논문들은 다음과 같다. 교육정치학적 관점에서 본 한국교육정책(강무섭, 창간호, 1994), 교육정책평가의 이론모형 정립 및 적용성 탐색에 관한 연구(정일환, 2집, 1995), 교육정책분석에서의 가치론에 관한 탐구(정일환, 5집 1호, 1998), 중등교원의 질 관리를 위한 정책 모형의 개발(I)(신현석, 5집 2호, 1998), 교육행정기관 평가의 정치학(송기창, 5집 2호, 1998), 초중등교육기관 평가의 정치학(정일환, 5집 2호, 1998), 고등교육기관 평가의 정치학(김남순, 5집 2호, 1998), 교원교육기관 평가의 정치학(박남기, 5집 2호, 1998)

교육정책에서 요구사정 기법의 적용방안 탐색(정일환․주은경, 6집, 1999), 대학평가정책의 제도적 맥락 고찰(박진형, 11집, 2004), 5.16 군사정부의 교육정책과 결정유형(박호근, 12집 2호, 2005), 교육인적자원개발 연구추진체제의 진단과 과제(이장익, 12집 2호, 2005), 교육인적자원개발의 정책 추진체제 평가(최준열, 12집 2호, 2005).

라. 교육통치․교육자치 및 학교자치

두 번째로 많이 논의된 영역이다. 국가에서 단위학교에 이르기까지 권한의 배분, 의결과 집행의 분리, 각 단위의 운영체제 확립 등이 중요한 논의 사항이다. 최근에 지방교육자치제도의 변화가 예상되는 가운데 일반자치와 교육자치의 통합문제, 도 단위의 지방자치제도, 단위학교 책임경영의 도입문제 등이 현실적으로 관심을 끄는 영역이다. 교육감의 선출, 교육위원회의 위상, 학교운영위원회의 정착 등에 대하여 논의되었다.

관련 논문들은 다음과 같다. 교육재정의 정치학(최준렬, 창간호, 1994), 지방교육자치제의 변천 과정에서 나타나는 교육정치력의 작용과 그 한계(김창곤, 2집, 1995), 교육자치제 선호의 심리 사회 인구학적 배경과 공교육에 대한 민중의 지원(양승실, 2집, 1995), 교육의 정치성에 따른 발전적 교육통치체제의 구도(반상진, 2집, 1995), 교육에서의 거번넌스의 문제와 그의 장래(안기성, 4집, 1997), 중앙수준에서의 ‘Governance' 문제와 교육(이일용, 4집, 1997), 지방수준에서의 ‘Governance' 문제와 교육(신현석․이은구, 4집, 1997),  단위학교에서의 ‘Governance' 문제와 교육(김성열․조석훈, 4집, 1997), 지방교육 자치제도의 기본원리와 운영구조(이차영, 4집, 1997), 교육위원회 구성에서 정당 관여의 문제에 관한 고찰(김용일, 4집, 1997), 학교운영위원회의 정착을 위한 연구(김형관외, 5집 1호, 1998), 교육위원회 구성의 원리탐구와 실제분석(고전, 5집 2호, 1998), 단위학교에서의 의사결정에 관한 사례 연구(이일용, 6집, 1999), 제주도 불법선거 사례가 교육감 선거제도 개혁에 주는 함의(김경회, 11집, 2004).

마. 교원

교원의 문제는 논의의 핵심 사항이기도 하다. 교원인사와 관련하여서는 양성, 임용의 문제가 논의의 중심에 있다. 그리고 교사의 경우는 교직단체를 통하여 정책의 결정에 영향을 미치고 있는 점이 한국적 상황에서 분석될 필요가 있다. 양성체제의 개혁, 교사집단의 비공식조직 영향력 등이 논의되었다.

관련 논문들은 다음과 같다. 교원인사의 정치학(김성열, 창간호, 1994), 한국사회의 교원과 정치(안기성, 5집 1호, 1998), 교육정치학적 관점에서 본 교사 양성 체제(김재웅, 5집 1호, 1998), 교원임용의 정치학: 중등교원의 신규임용을 중심으로(김용일, 5집 1호, 1998), 교직단체의 정치학(김혜숙, 5집 1호, 1998), 90년대 교원정책의 정치 경제학적 의미(윤종건, 6집, 1999), 교원양성체계 구조조정의 정치학(조동섭, 11집, 2004), 교사의 비공식조직 참여 실태에 대한 조사연구(이장익, 13집 1호, 2006).

바. 교육과정

교육과정에 대한 논의가 전공 연구자의 수에 따른 한계 때문에 많은 편이 아니다. 그러나 교육과정의 문제가 학생들에게 어떤 내용을 가르칠 것인가의 문제와 관련하여 중요한 논의 사항이다. 나아가서는 교과서 시장, 지식내용 선정의 문제, 지식을 통한 통제 등의 문제와 연관 지어 살펴볼 필요가 있다.

관련 논문들은 다음과 같다. 교육과정의 정치학(김두정, 창간호, 1994), 교육과정의 정치학: 분석 틀의 탐색을 중심으로(김재춘, 7집, 2000), 국가 교육과정 개정의 정치학: 제7차 교육과정 개정을 중심으로(홍후조, 7집, 2000), 교육과정의 개혁: 선행 논의와 탐구 과제(김용, 8집, 2001).

사. 초중등교육

초중등교육과 관련하여 학교재구조화, 대안교육, 고등학교의 다양화, 학교장의 권한 행사, 남녀교사에 대한 인식 문제 등이 논의되었다. 의외로 초둥등교육에 대한 논문이 많지 않은 편이다. 앞으로 초중등교육에 대한 미시정치학적 분석이 시도될 필요가 있다.

관련 논문들은 다음과 같다. 학교 재구조화에 대한 이론적 실천적 논의(양승실, 6집, 1999), 대안 교육의 성격규명과 제도화: 가능성과 문제점의 탐색(신현석, 8집, 2001), 특수목적고등학교와 자립형 사립 고등학교에 관련된 논란의 성격(강태중, 9․10집, 2003), 실업계 고교체제 개편 정책의 쟁점 논의와 발전 방향 탐색(정태화, 9․10집, 2003), 사립 중등학교장의 임파워먼트에 관한 연구(이욱범, 9․10집, 2003), 초등학생의 남녀교사에 대한 인식비교연구(김차옥․양정호, 11집, 2004).

아. 대학교육

대학교육과 관련하여서 학생선발의 의미, 대학운영체제, 학생활동, 대학구조조정, 대학의 국제화 문제 등이 논의되었다. 입학시험이 중요한 의미를 갖는 상황에서 학생선발의 문제가 논의되었다. 또한 대학에서의 총장선출, 대학 내 의사결정체제의 문제, 국제화를 위한 대학경쟁력 강화의 일환으로 실시되는 대학 구조조정의 갈등 해소를 위한 노력 등이 관심의 대상이다.

관련 논문들은 다음과 같다. 교육선발의 정치학(김재웅, 창간호, 1994), 대학사회에서 학생이 갖는 위치에 대한 규범적 관점의 검토(이차영, 2집, 1995), 대학 의사결정 구조의 현황과 문제점(강인수, 8집, 2001), 대학운영시스템 개선과 총장선출방법의 미래(강원근, 8집, 2001), 대학평의원회의 가능성과 한계(김용일, 8집, 2001), 연구중심대학: 형성 과정과 조직 운영상 특징(김용, 9․10집, 2003), 대학구조조정의 정치학(신현석, 11집, 2004), 대학원 구조개혁의 정치학(유현숙, 11집, 2004), 전문대학 구조조정 방안 연구(백형찬, 11집, 2004), 학부교육 국제화의 교육정치학(김혜숙, 13집 1호, 2006), 대학원교육 국제화의 교육정치학(신현석, 13집 1호, 2006), 문제툴로서의 초국적 교육의 개념과 동향 분석(천세영․박호화, 13집 1호, 2006).

자. 시민교육

민주사회에서 시민교육을 어떻게 시킬 것이며, 사회 변화의 과정에서 교육시민운동의 역할에 대하여 살펴보고 있다. 민주주의의 원리, 교육과 사회이동의 정치적 의미 등에 대하여 살펴보고 있다.

관련 논문들은 다음과 같다. 다름의 정치와 공동선의 정치 간의 대립과 시민교육의 방향(심성보, 창간호, 1994), 듀이의 노작교육론이 갖는 민주주의의 원리(전일균, 3집, 1996), 교육과 사회적 이동의 정치적 의미(정우탁, 4집, 1997), 밑에서 작게, 그리고 천천히 - 교육시민운동과 교육정치학(정유성, 7집, 2000), 정치지형의 변화와 교육시민운동의 새로운 과제(심성보, 9․10집, 2003).

차. 남북문제

남북통일 문제와 관련하여 현 상태의 비교와 통일에 대비한 대책을 논하고 있다. 통일에 대비한 갈등 최소화 방안에 대하여 논의하고 있다. 분단된 이후의 교육이념과 목적의 상이점 분석, 통일 후의 주민들에 대한 정치사회화 문제를 다루고 있다.

관련 논문들은 다음과 같다. 남북한 교육이념 변화의 비교연구(김남순, 창간호, 1994), 남북통일 이후 북한 지역 주민의 정치사회화(안기성외, 7집, 2000), 통일교육과 정치사회화의 문제: 어느 통일교육안에 대한 비판과 대응(안기성, 8집, 2001).

카. 외국의 사례

외국의 사례는 분석의 영역들 중에 다른 곳에도 속할 수 있다. 여기에서는 외국의 경우를 논문제목에 제시한 경우에 한하여 분류하였다. 미국의 교육정치학, 학교선택제, 교육개혁, 정치와 종교의 관계, 공립학교의 의미를 미국중심으로 살펴보았다.

관련 논문들은 다음과 같다. 미국 교육정치학의 연구동향(I)(신현석, 창간호, 1994),

외국의 학교 선택 정책(김영화, 2집, 1995), Kinship between the effective school theory and Deming's quality improvement philosophy: implications for educational reform(손희권, 3집, 1996), 미국 교육체제 구조조정의 정치학(성열관, 5집 1호, 1998), 국교설립금지조항에 비추어 본 미국교육에서의 정치와 종교의 관계(손희권, 5집 2호, 1998), 미국 공립학교 출현에 대한 교육정치학적 분석(김재웅, 8집, 2001).

IV. 교육정치학의 지식 구조와 범위에 대한 비판

1. 교육행정학과 교육정치학의 지식 구조의 관계

미국교육행정국가정책위원회(National Policy Board for Educational Administration: NPBEA)는 1989년에 학교행정가 양성과정 개선 보고서에서 교육행정의 지식기반으로 일곱 가지를 제시하였다. ① 학교교육에 대한 사회․문화적 영향(societal and cultural influences on schooling) ② 교수․학습과정 및 학교개선(teaching and learning processes and school improvement) ③ 조직이론(organizational theory) ④ 조직연구 및 정책분석 방법론(methodologies of organizational studies and policy analysis) ⑤ 지도성과 경영과정 및 기능(leadership and management processes and functions) ⑥ 정책연구 및 교육정치학(policy studies and politics of education) ⑦ 학교교육의 도덕․윤리적 측면(moral and ethical dimensions of schooling).

NPBEA의 열 개 기관 중의 하나인 미국교육행정대학협의회(University Council for Educational Administration: UCEA)는 10년 계획으로 행정가에게 필요한 기본 지식을 확인하는 가운데 일 단계 작업을 통하여 1994년에 일곱 가지를 발표하였다. ① 학교교육에 대한 사회․문화적 영향(societal and cultural influences on schooling) ② 교수․학습과정(teaching and learning processes) ③ 조직연구(organizational studies) ④ 지도성 및 경영과정(leadership and management processes) ⑤ 정책연구와 교육정치학(policy and political studies) ⑥ 학교교육의 법적․윤리적 측면(legal and ethical dimensions of schooling) ⑦ 학교교육의 경제․재정적 측면(economic and financial dimensions of schooling).

미국교육행정국가정책위원회(NPBEA)와 미국교육행정대학협의회(UCEA)가 행정가에게 필요한 기본 지식 영역을 <표 4>와 같이 제시하였다. 교육정치학이 정책연구과 함께 교육행정가 양성을 위한 교육행정분야의 하나로 자리매김하고 있다.

<표 4> NPBEA와 UCEA가 제시한 교육행정 지식기반 7개 영역

	NPBEA	UCEA
1	학교교육에 대한 사회․문화적 영향	학교교육에 대한 사회․문화적 영향
2	교수․학습과정 및 학교개선	교수․학습과정
3	조직이론	조직연구
4	조직연구 및 정책분석 방법론	지도성 및 경영과정
5	지도성과 경영과정 및 기능	정책연구와 교육정치학
6	정책연구 및 교육정치학	학교교육의 법적․윤리적 측면
7	학교교육의 도덕․윤리적 측면	학교교육의 경제․재정적 측면

오늘의 한국교육행정학회의 연차대회에서도 교육정책학, 교육행정학, 교육경제학, 교육재정학, 교육경영학, 교육정치학, 교육법학의 측면에서 지식의 구조와 범위를 논하고 있다. 교육행정학과 교육정치학의 상호관계를 이해하면서 교육정치학이 교육행정가의 양성과 관련하여서는 어떤 역할을 하고 있는가를 살펴볼 필요가 있다.

2. 교육정치학의 지식 구조와 범위에 대한 비판

교육정치학의 지식의 구조와 범위에 대하여 학술 서적과 학술지를 중심으로 교육정치학 지식의 영역과 범위에 대하여 살펴보았다. 연구주제에서처럼 교육정치학의 지식의 핵심구조를 파악하는 것은 여러 가지 요인으로 인하여 어려운 점이 있다. 교육정치학의 지식 구조와 범위를 명확히 하는 데는 다음과 같은 한계점이 현실적으로 존재하고 있다.

첫째, 교육정치학의 정체성을 확실히 하는 데는 학문연구의 역사나 이론화의 미비로 인하여 아직도 핵심 연구 영역은 제시되나 교육정치학의 정체성을 지식의 구조 측면에서 명확히 하는 데에는 한계점이 존재하는 것이 사실이다.

이러한 한계점을 극복하기 위해서는 우선 교육정치학의 분석의 틀 또는 이론을 명확히 제시할 수 있어야 한다. 이러한 분석의 틀이 한국교육정치학의 지식 구조를 심층적으로 명쾌하게 설명할 수 있을 것이다. 미국의 경우도 학교체제를 중심으로 정치적 영향력을 도표로 제시한 경우가 있다. 한국의 경우 학교의 교육적 결과를 증진시키기 위한 메카니즘을 교육정치적 관점에서 조망해 보는 도표가 분석의 틀로서 제시될 필요가 있다.

둘째, 교육정치학의 지식의 구조를 밝히는 데는 참여 학자들의 수와 다양한 전공자들의 참여가 중요하다.

한국교육정치학에 대한 학자들의 전공은 학회 참여자들의 전공과 교육정치학연구 논문 게재자 전공으로 나누어 볼 수 있다. 학회회원으로 다양한 분야의 전공자들이 학회논문집을 구독하고 있다. 그러나 학회지에 게재한 논문 98편을 중심으로 살펴보면 다음 <표 5>와 같다. 연구 참여자의 전공은 교육행정이 83편을 게재하고 있어 85%를 점하고 있다. 그리고 교육사회 6편, 교육철학, 교육과정 전공자들이 각각 4편씩을 게재하였고, 교육사 전공자가 1편을 게재하고 있다. 교육행정의 경우도 중복 게재를 고려하면 더 적은 수의 학자들이 참여하고 있는 것이다.

<표 5> 연구 참여자들의 전공

전 공	사 례 수
교육행정	83
교육사회	6
교육철학	4
교육과정	4
교육사	1
합계	98

셋째, 한국교육정치학 관련 논문 및 단행본의 특성 및 제한점은 다음과 같다. 교육정치학 관련 논문으로 학위를 받는 경우는 드문 경우로 볼 수 있으며 1994년에 김용일 교수가 받은 박사학위논문이 최초의 것이라고 할 수 있다. 그 후 교육정치학에 관심을 가진 학자들의 학회활동과 논문작성이 증가하면서 한국의 교육정치학도 한걸음씩 진보하게 되었다.

학회창립이후 박사학위논문 작성자들이 자유롭게 발표하는 학술대회가 2002년에 한차례 이루어졌을 뿐이다. 그 외 다른 학회지에 교육정치학 관련 논문은 거의 없는 편이고, 교육학연구, 교육행정학연구, 교육재정경제연구, 비교교육연구, 교육법학연구 등에서 유사논문들이 발견되기는 하나 확실히 교육정치학적 접근인 경우는 많지 않다. 교육정치학의 연구방법에 대한 교육과 교육정치학의 학문으로서의 정체성을 확실히 하는 노력도 동시에 경주되어야 한다.

번역서로는 교육정치(1991), 교육정치학론(1994), 교육정치학(1997) 등이 있어 학부나 대학원과정에서 교재로 사용되는 경우가 있다. 그러나 교육정치학이라는 학문을 총체적으로 제시하기에는 부족하다고 판단되며, 앞으로 교재로 사용할 수 있는 교육정치학 학술서를 학회차원에서 공동으로 발간할 필요가 있다.

일반 저서들은 대개가 논문모음집 형태의 특성을 가지고 있으며, 일부 저서의 경우 일정한 주제를 가지고 일관성 있게 내용을 제시하고 있기도 하다. 발간된 저서의 주제들은 교육개혁문제가 가장 많이 다루어졌으며, 교육과 정치의 관계, 지방교육자치, 한국의 교육정책, 학교학급의 문제, 교육과정, 교원 등에 관한 문제들이 주제로 논의되었다.

넷째, 교육정치학연구 논문의 연구내용 측면에서의 특성 및 제한점은 다음과 같다.

외국의 연구는 정책에 관심을 가지면서 정치적 탐구영역으로는 학교통치의 민주성, 교육기회의 배분, 국가-시도-시군구의 관계, 민주역량, 이익집단 등이 연구의 주제가 되고 있다. 그리고 과거에는 정책분석 관점에서 권력 및 권위, 지도성, 형평성, 민주주의, 정치적 행위, 의견제시 등이 분석의 대상이 되었다.

신현석(한국교육정치학회, 2000)은 교육정치학의 연구주제 영역으로 정책분석, 교육의 정치경제학, 미시정치학, 신비판적 접근 등을 제시했다. 이들 각각에 있어서의 연구방향으로는 지배적 정치 이데올로기와 권력에 대한 비판적 연구, 다양한 집단적 가치의 갈등과 통합과정 탐구, 사이버 정치시대에서의 정치사회화 과정 탐구, 문화적 특수성에 바탕을 둔 한국적 교육정치학의 정립을 제시했다.

김용일(한국교육정치학회, 1994)은 외국학자들이 제시한 연구영역으로 Eliot의 교육과정, 교육시설, 통치의 당위와 조직, 인사, 재정 등을 제시했다. 또 Scribner & Englert의 통치, 권력, 갈등, 정책 등을 제시했으며, 堀和郞의 교육문제에 대한 시민의 의견, 정책엘리트의 전략, 정책결정과정 참가자의 상호관계, 정책결정의 전제와 현실맥락, 교육이익집단의 영향, 교육행정기구 및 절차의 영향, 지역권력구조의 영향 등을 연구영역으로 제시하였다. 동시에 자신의 분류로는 교육체제(학교제도, 자치제도, 행정체제, 입법부, 사법부, 행정부), 교육정책(교육과정, 재정, 시설, 인사, 입시, 교육개혁, 교육정책사, 교육법규, 교육구성원들), 교육정치학론(방법론, 이론, 연구방법) 등을 제시하였다.

이러한 교육정치학의 연구대상 영역 분류와 비교하여 본 연구자는 교육정치학연구지의 논문을 중심으로 한국교육정치학의 연구영역과 내용을 다음과 같이 11가지로 분류하였다. 즉 교육정치학 연구, 교육개혁, 교육정책 및 평가, 교육통치, 교육자치 및 학교자치, 교원, 교육과정, 초중등교육, 대학교육, 시민교육, 남북문제, 외국의 사례 등으로 분류하였다.

연구의 내용과 관련하여 각국의 경우는 시대적, 환경적 제한으로 나라마다 공통 및 특별 연구 영역을 가지고 있다. 연구의 중요 영역 설정과 관련하여 교육정치학적 접근을 통해 공통 관심사를 결정할 필요가 있다.

다섯째, 교육정치학연구 논문의 연구방법상 특성 및 한계점은 다음과 같다.

교육정치학연구지의 2006년 제13집 1호까지의 총 98편의 논문 중 역사적 연구 5편, 사례연구, 비교연구, 판례분석 등 각 1편 등 8편의 논문을 제외하고는 대개는 서술식으로 작성한 정책 및 정치적 접근 논문들이 90편이다. 교육정치학적 관점으로 바라본다는 측면에서 논문들이 작성되어 있으나 아직도 다른 분야의 연구방법과 확연히 구별되는 점이 잘 드러나지 않는 점도 있다.

한국교육정치학에서 사용된 연구방법은 <표 6>에서와 같이 서술적 연구가 93편이며, 통계적 연구가 5편이다. 학문적 특성상 정치학적 분석을 위해 서술적으로 기술하는 형태를 취하고 있다. 서술적 연구 93편 가운데는 서술과정에 통계자료를 사례수 중심으로 일부 제시한 논문이 9편이 있다. 통계적 방법은 카이스퀘어가 3편, log linear analysis, 중다회귀가 각각 1편에서 사용되었다. 정치적인 연구의 인과관계 설명을 위해 컴퓨터를 이용한 다양한 통계처리 방법이 동원될 필요가 있다. 더 나아가 현상학적 접근의 질적 연구 등도 동원되어 한국 교육정치 현상을 있는 그대로 조망해 볼 필요가 있다.

<표 6> 사용된 연구방법

연구방법 분류	사 례 수
서술	93 (사례수 9편 포함)
통계	5
합계	98

V. 한국교육정치학의 발전과제

앞에서 미국과 한국의 교육정치학회 발전과정, 교육정치학의 지식의 구조와 범위를  학술서적과 교육정치학연구의 논문을 중심으로 살펴보았다. 교육정치학연구의 논문들을 중심으로 연구영역이 교육정치학연구, 교육개혁, 교육정책 및 평가, 교육통치․교육자치 및 학교자치, 교원, 교육과정, 초중등교육, 대학교육, 시민교육, 남북문제, 외국의 사례 등으로 분류되었다. 이어서 교육정치학의 지식 구조와 범위에 대한 비판이 제시되었다. 이러한 상황에서 한국교육정치학의 발전을 위한 과제로는 다음과 같은 다섯 가지를 제시할 수 있다.

첫째, 한국교육정치학의 정체성 확립을 위한 노력이 계속 지속되어야 한다. 한국교육정치학 연구의 발전을 위해서는 다양한 전공 영역의 학회 회원 확보를 통한 연구 측면에서의 전문성 신장이 요구된다. 다양한 전공의 학자들이 한국교육정치학의 지식구조를 밝혀내고 이론화를 시도하여 기본 개념, 연구 대상 영역, 한국적 이론 측면에서 모형을 제시하여야 한다. 한국교육정치학의 정체성 확립을 위한 노력이 연구방법의 다양한 적용을 통하여 이루어질 필요가 있다. 연구동향 분석에서 나타났듯이 교육정치학 연구방법이 거의 서술적 분석에 머무르고 있다. 교육정치학적 연구를 위하여 다양한 방법을 동원할 필요가 있다. 법률적 연구, 역사적 연구, 질적 연구, 계량적 연구 등이 종합적으로 동원되어야 할 것이다.

둘째, 한국교육정치학의 발전을 위해서는 학회의 모임이 활성화 되고 학회지에 많은 논문의 투고가 있어야 할 것이다. 학문적 경향을 홍보하기 위한 뉴스레터의 적극적인 활용이 필요하다. 또한 발표된 연구결과를 확산시키는 노력을 통하여 교육정치학에 대한 정보를 상호 공유할 필요가 있다. 그리고 다학문적 접근을 통한 한국의 교육정치학에 대한 공동연구 풍토를 조성할 필요가 있다.

셋째, 한국교육정치학이 이론화 단계를 거쳐 제대로 정착하기 위해서는 교육정치학의 일반화도 중요하지만 한국적 특수성에 대한 연구도 실시하여 외국 의존적 학문태도를 극복할 수 있어야 한다. 이론과 실제가 다른 현상의 극복, 연구를 위해 확보하기 어려운 정보의 획득, 정형화된 사고의 극복 등의 노력이 있어야 한다. 한국에서 더욱 연구가 이루어져야 할 분야로는 다음과 같은 것들을 들 수 있다. 수월성과 선택, 변화의 정치학, 단위학교의 미시정치학, 새로운 세기의 정치사회화, 이익집단(교사 및 학부모)의 영향력, 새로운 학교체제의 형성, 교육재정 배분의 정치학, 도시와 농촌의 교육정치학, 성의 교육정치학, 한국교육정치학 연구방법론, 남북통합의 교육정치학 등이 관심의 대상이 될 필요가 있다.

넷째, 한국교육정치학의 발전을 위해서는 학부, 일반대학원, 특수대학원에서 교육정치와 관련된 과목들이 많이 개설될 필요가 있다. 그리하여 한국적 의사결정, 권력 배분, 갈등 현상 등에 대한 분석이 이루어 질 수 있도록 후진들을 양성할 필요가 있다. 대학원 학생들의 참여 증진을 통한 연구 계층의 계속적인 확대 노력이 있어야 할 것이다. 그리하여 대학원 학위과정에서 교육정치학적 관점으로 많은 논문이 작성될 수 있도록 노력을 기울일 필요가 있다.

다섯째, 한국교육정치학의 지식구조에 터한 교재의 개발이 시급하다. 현재 번역서, 편역서, 논문모음 저서 등이 있으나 정식으로 교재용으로 개발된 저서는 없는 상황이다. 학회의 공동노력으로 교재를 개발하여 사용할 필요가 있다. 한국 교육정치학 교재에 무엇을 담을 것인가를 논의하여 제시할 필요가 있다. 예를 들면, 교육정치학의 개념, 교육정치학의 연구동향, 교육과 정치의 관계, 권한의 배분, 의사결정체제, 국가수준의 갈등해결, 도수준의 갈등해결, 시도수준의 갈등해결, 학교에서의 갈등해결, 교육과정의 정치학, 이익집단의 영향력, 교육개혁 등을 제시할 수 있다.

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http://www.kspe.net

‘교육정치학의 지식구조와 범위’에 대한 토론

신 현 석(고려대학교)

Ⅰ. 요 약

이 논문은 한국 교육정치학의 지식구조를 발간된 저서 및 교육정치학 연구에 게재된 논문들을 중심으로 살펴보고 있다. 이를 위해 먼저 미국과 한국의 교육정치학회 발전과정을 살펴보고, 한국 교육정치학의 지식의 구조와 범위 그리고 이에 대한 비판, 그리고 한국 교육정치학의 발전과제를 제시하고 있다.

Ⅱ. 토 론

1.지식의 구조와 범위에 대한 이해

연구자는 한국 교육정치학의 지식의 구조와 범위를 1994년 한국 교육정치학회 창립의 전후로 그동안 발간된 학술저서와 교육정치학회지인 ‘교육정치학연구’에 게재된 논문들을 중심으로 살펴보고 있다. 학술저서를 통해서는 연구자가 밝히고 있듯이 “내용을 통합적으로 논의하여 교육정치학의 지식의 구조를 밝히기에는 한계”가 있음을 고백하고 있다. 그래서 이에 대한 대안으로 미국의 교육정치학 교재의 목차(Spring, 2005; Wirt & Kirst, 1979), 연구를 위한 개념틀(Scribner, et al., 2003), 교육정치학 관련 학술지(EAQ, EEPA 등), 강의계획서 분석(Garn & Fusarelli, 2006) 등을 제시하고 있다. 한편, ‘교육정치학연구’지에 게재된 논문 내용을 ① 교육정치학연구, ② 교육개혁, ③ 교육정책 및 평가, ④ 교육통치, 교육자치 및 학교자치, ⑤ 교원, ⑥ 교육과정, ⑦ 초중등교육, ⑧ 대학교육, ⑨ 시민교육, ⑩ 남북문제, ⑪ 외국의 사례 등 11개의 영역으로 분류하여 제시하였다.

특정학문의 지식구조는 그 학문을 지탱하는 기본적인 골격으로 지식의 범위에 대한 수렴적인 개념이다. 학문론에서 반복적으로 입증된 결론이 이론을 파생시키고 이론의 집합체는 특정분야의 지식을 생성한다. 그리고 지식은 유사성과 연계성의 원리에 따라 확장되는 가운데 범위가 확정되고 연구를 위한 방법론과 학자사회가 형성되면서 특정의 학문세계를 구축하게 된다. 이 때 학문의 지식구조는 학문의 중심적 토대가 되는 개념, 이론, 관점의 유기적 연계 속에서 파악될 수 있으며, 범위는 지식구조가 설득력 있게 적용될 수 있는 한계로서 지식구조의 발산적 개념에 해당된다. 따라서 지식구조는 특정학문의 내용적 정체성을 확인할 수 있는 최대공약수이자 모수(parameter)의 역할을 하며 이 때 구조는 학문의 성격에 따라 한계 효용범위를 갖는다. 학문의 지식구조는 ‘깊이’를 다루는 종적인 개념인데 비해, 학문의 범위는 ‘넓이’와 관계되는 횡적인 개념이다. 소위 ‘학문의 정체성’이라 함은 학문의 지식구조가 분명하고 지식의 파급한계를 구획하는 경계 범위가 뚜렷할수록 더 잘 확립되어 있다고 할 것이다.

연구자는 학문의 지식구조와 범위를 별도의 장에서 개념적 논구 없이 한국 교육정치학의 연구실제로부터 찾고 있다. 학술저서로부터 나올 것이 없음을 알고 미국의 교육정치학계에서 찾아보고 있지만 교육정치학의 탐구 영역 혹은 주제의 나열에 그치고 있다. 교육정치학연구지에 게재된 논문의 연구내용을 통해서도 역시 영역별 분류 그 이상을 넘고 있지 않다. 교재의 목차, 강의계획서, 연구논문 제목을 통해서 도출해야 할 것은 교육정치학의 탐구영역이 아니라 탐구영역 내에서 핵심을 이루고 있는 “개념, 이론 관점의 유기적인 연계망”으로서 ‘지식구조’이다. 그리고 지식구조가 작동하는 탐구영역의 조합을 통해 인접학문과의 관련성이 경계의 확정으로 제시되어야 교육정치학이라는 학문의 범위를 읽어낼 수 있다. 연구자는 기본적으로 축적된 지식의 양적인 부족과 시간의 조급함 속에서 발표주제에 대한 접근과 이해에 적지 않는 어려움을 겪었을 것으로 짐작된다.

2.연구내용의 설정과 전개

연구자는 교육정치학의 지식구조와 범위를 파악하기 위하여 ① 교육정치학의 발전과정, ② 학술저서와 연구논문의 분석을 통한 교육정치학의 지식구조와 범위, ③ 지식구조와 범위에 대한 비판, ④ 한국 교육정치학의 발전과제 등을 소목차로 정하여 논의를 해나가고 있다.

교육정치학의 지식구조와 범위라는 주제의 성격에 대한 이해는 전술한 바와 같다. 여기서는 이러한 주제에 부합되는 연구내용을 설정하고 전개하고 있는가를 알아보고자 한다. 전체적으로, 핵심 내용은 ‘학술저서와 연구논문의 분석을 통해 교육정치학의 지식구조와 범위’와 ‘지식구조와 범위에 대한 고찰’일 것이다. 이런 점에서 ‘교육정치학의 발전과정’은 학회의 역사를 통해 어떤 주제에 과심을 갖고 있었는지에 대한 시사점을 줄 수는 있지만, 오히려 ‘지식의 구조와 범위’에 대한 개념적 이해를 먼저 도모하는 것이 바람직해 보인다. 개념의 명증성 확보를 통해 교육정치학의 지식구조와 범위를 실증적으로 분석해서 보여주기 위한 토대가 구축되지 않은 것은 아쉬움으로 남는다. 이로 인해 정작 ‘학술저서와 연구논문의 분석을 통한 교육정치학의 지식구조와 범위’는 지식의 내용파악을 위한 영역분류에 그치고 있다(연구자의 원고 p.2). 그리고 ‘지식구조와 범위에 대한 비판’은 주로 교육정치학 연구의 실상에 대한 한계와 문제점 지적하는 것에 국한되어 있다. 마지막으로, 한국 교육정치학의 발전과제는 ‘학문의 지식구조와 범위’ 즉, ‘학문의 정체성’을 확립하기 위한 과제들을 적시하고 있다.

Ⅲ. 결 어

연구자는 적어도 우리나라 장면에서 신생학문이라 할 수 있는 교육정치학의 지식구조와 범위를 어떻게, 무엇을 통해 볼 것인지 상당한 고민을 했을 것으로 보인다. 현실적으로, 축적된 단행본이나 연구논문 그리고 대학의 개설 강좌 부족 등으로 많은 어려움이 있을 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 단행본과 연구논문 분석이 영역분류에 국한되기보다 구체적인 개념과 이론 그리고 적용된 관점이나 분석틀에 대한 검토와 유목화로 진행되었다면 제한된 범위에서나마 한국 교육정치학의 지식구조와 범위가 보다 선명해지지 않았을까 하는 아쉬움이 남는다. 아울러 각 대학(원)에서 개설되어 있는 교육정치학 관련 교수요목, 교육정치학연구지 이외의 학술지에 수록된 교육정치학 관련 논문들도 지식구조의 도출과 범위 설정에 반영될 수 있으면 더욱 바람직하였을 것이다. 향후 교육정치학회 차원에서 교육정치학의 지식구조와 범위 설정에 관한 진지한 탐구가 있어야 할 것이다.

제7주제

교육법학의 지식구조와 범위

발표   강  인  수 (수 원 대 학 교)

토론   허  종  렬 (서울교육대학교)

교육법학의 지식구조와 범위

수원대학교  강  인  수

Ⅰ. 서 론

대한교육법학회는 지난 9월 창립 20주년을 기념하여 <교육법학연구 20년의 성과와 과제>를 주제로 전국교육법학자대회를 개최하였다. 학회 창립 20년이지만 물론 그 이전에 헌법과 교육법령을 해설한 수준의 연구물이나 행정법 논리로 교육관계법을 해석한 연구물이 없지는 않았다. 교육법학의 독자적 학문의 가능성과 방법론(안기성,1976)이 제시된  1970년대 중반 이후 새로운 영역으로서 교육법학에 대한 관심이 일면서 교육법학의 영역이 확립되면서 1984년부터 학회 창립의 논의를 거쳐 1986년 대한교육법학회가 창립총회를 가지게 되었다. 그리고 헌법학자들 중심으로 1984년에 한국교육법학회가 결성되었다.

교육법학연구가 이루어진지 30년, 학회창립 20년 동안 연구논문과 연구보고서, , 학회지, 단행본, 박사학위 논문 등을 통하여 독자적 학문영역이 구축되어 왔다고 본다.   그 동안 교육법학의 학문적 성격과 학문의 대상과 영역, 연구동향 등 그 정체성에 대한 논문(박재윤,1986, 고전,1997, 허종렬.2002. 등)이 발표되기도 했지만 금년의 20주년 기념 학술발표대회에서는 지금까지의 연구성과를 정리하고 앞으로의 과제를 찾아내는 토론을 통하여 우리나라 교육법학의 정체성을 점검하고 성숙을 위한 발판을 다듬게 되었다고 본다.

지식의 구조에 대하여 Gowin은 ‘어떤 분야 또는 그 분야의 한 사례에서 지식의 구조는 핵심질문, 핵심개념, 개념체계, 신뢰할 만하고 적합한 연구방법과 기법, 중요하고 공통적인 연구결과, 관련분야 내외에서의 가치, 주창자와 청중(이른바 학문공동체), 해당분야에서 다루는 관심현상과 지적호기심을 일으키는 사건등으로 특징지을 수 있다’고 정의하였다. 그리고 지식의 구조는 ①핵심질문(The telling question), ②핵심개념(The key concepts): 개념구조(Conceptual structure), ③방법(Methods), ④지식주장(Knowledge claims), ⑤ 가치주장(Value claims) 등 다섯으로 구성되어야 한다고 하였다.

D. Bob Gowin, Educating,(New York, Cornell University Press,1981), pp.86-106를, 임연기 역, 교육학의 이해(공주대출판부,2005),pp.114-126에서 발췌.

이러한  Gowin의 지식구조의 정의를 원용하여 필자는 교육법학의 지식구조와 범위의 논제는 교육법학의 학문적 성격-독자성 여부, 핵심질문-탐구의 핵심주제, 기본원리와 목적, 연구동향, 연구대상과 지식내용, 연구방법 그리고 과제등으로 구성되어야 한다고 생각하고 소론은 이에 따라 진술하기로 하였다.. 그러므로 본 소론에서는 첫째, 교육법학의 학문적 성격은 어떠하며 독자성이 있는가, 교육 법학의 기본원리와 목적은 무엇인가, 교육법학의 연구동향은 어떠한가, 교육법학은 법률현상을 대상으로 하는가, 연구의 내용과 방법은 어떠한가, 그리고 교육법학의 과제는 무엇인가 즉, 교육법학의 핵심질문, 교육법학의 성격, 교육법학의 목적, 연구동향, 연구의 대상과 내용 및 연구방법, 그리고 교육법학의 과제등에 대하여 지금까지의 논의를 중심으로 정리하고자 한다.

II. 교육법학의 탐구주제-핵심질문제

교육법학이 학문의 독자성을 갖기 위해서는 교육법과 교육법학의 핵심질문 또는 핵심주제가 교육학 그리고 일반법학과 구별되는 고유하고 특수해야한다.  교육법학의 핵심주제는 교육법학이 삶과 교육의 현상을 법률현상 즉 권리와 의무의 관계로 파악하고자하는 학문영역이다.

학습과 교육은 원래 생명의 천부인권사상과 어린이의 생래적기본권으로서, 전면발달권으로서 삶을 학습하고 배울 권리가 있다는것은 자연법 사상으로 실정법 이론으로서도 인정되는 것이다. 그러므로 처음에 교육은 사적영역의 것으로 자녀의 생래적 기본권이며, 전면발달권에 대한 부모의 의무이자, 권리로서 가정권(domestics right)에 속했다. 프랑스 혁명을 전후하여 산업자본가의 생산성 향상을 위한 어린 노동자에 대한 교육의 필요성과 인권운동가들의 아동노동해방 요구에 따라 제정된 공장법, 또는 아동노동해방법에 의해 어린 노동자들에게 자혜적인 교육이 시작되었다. 이와함께 콘도르세 등에 의해 주창된 공교육론에 의해 국가가 국민의 자녀교육을 부모로부터 위임(자연법 사상으로는 신탁설)받아 드디어 국가가 의무취학제도 등 교육을 관리하는 공교육체제가 시작되었다. 국가는 자격증제도를 채택하여 교사를 양성, 임용하여 법률로써 교육할 권리와 의무를 부과하고 국민의 보편적 가치를 담은 교육과정을 교육하도록 정하였다. 국가와 교사는 부모의 지위를 대신하여 자녀를 교육하게 되었다.(부모대위권-in loco parentis). 특히 국가는 자녀의 가사종사나 노동을 위해 자녀교육을 기피하는 가정의 어린이에 대하여 ‘보호자로서의 국가’(parens patrias)의 관념으로 어린이의 삶의 준비를 위해 교육을 관리하게 되었다. 이는 영미법에서는 국가가 국민의 교육을 포함한 복지를 위해 법률을 제정할 권리인 복지권능(police power)에 포함되는 국가의 권리로서 이해되었다.

복지권능(police power)은 미국의 연방이나 주의 복지행정의 기능에 대한 권리로서 ‘공중보건, 공공의 안년 및 사회일반의 복지를 위한 법ㄹ율을 제정할 권리’이다.

George M. Jojnson, Education Law(Michigan State Univ. Press.1969),p.243.

이와같이 시작된 공교육의 체제하에서 교육은 문화적, 윤리적 성질의 관계이외에 권리와 의무의 관계로 이해되어 교육하는 자와 교육받는 자간에는 법적인 관계를 가지게 된다. 즉 교육법제에 근거하여 국민전체를 대상으로 교육을 조직하고, 교육을 국가의 관리체제에 포함시키는 공교육체제는 교육제도의 구성주체인 학생,부모, 교원,설치자, 국가사이의 권리와 의무 내용 및 상호관계를 규율하는 법 관념의 체제를 가진다. 그리고 교육에서의 법적관계는 교육현장을 중심으로 교육의 주체들 사이에공교육의 기본원리의 측면에서 상호충돌과 갈등을 예상하게 되고, 교육법은 이들 각 주체들 간의 법익의 조화를 목적으로 하고 있다(강인수, 1989:13).

그러므로 교육법학의 핵심질문은 당연히 공교육체제에서 ‘교육은 누구의 것인가’, ‘누가 어떻게 해서 어떠한 이익을 교육으로 부터 받아야 하는가, 누가 교육에 대하여 어떠한 의무를 지는가’ 이다. 이러한 질문들이 교육권을 구성하고 있다. 따라서 교육법, 교육행정, 교육제도의 문제는 궁극적으로 교육권의 문제이며, 심지어 교육내용, 방법, 평가에 관한 문제조차도 교육권적 인식 없이는 올바르게 해석될 수 없다(강인수.1989,桑原敏明 외.1979).

교육법학은 법 관계를 대상으로 하므로 근대 법학이 보편적으로 추구하는 목적에 따라 권리에 관한 문제를 정면에서 다루는 것이어야 한다(허종렬.2002).

따라서 교육법학은 교육현상을 권리와 의무의 시각으로 파악하면서 교육의 이념과 목적, 그리고 교육학의 연구성과에 기초하여 교육당사자들간의 갈등과 혼란을 해결하면서 그 이익을 정의롭고 조화롭게 배분하도록 하는 것이 핵심주제라고 할 수 있다.

III. 교육법학의 성격

1. 통합학문으로서의 교육법학

학문은 인간의 삶의 현상을 파악하고 더욱더 이상적인 삶을 영위할 수 있는 노력과 방법을 모색하는 일이라고 할 수 있다. 인간의 삶의 현상은 어떤 시각에서 관찰하고 설명하느냐에 따라 얼마든지 다양하게 파악하고, 그에 따라 다양한 학문으로 이름이 지어진다.

인간의 동일한 삶의 현상을 신체적 성장과정으로 파악하면 생물현상이고 그것을 다루는 학문영역을 생물학으로, 인격이 형성되는 성숙의 과정으로 파악하면 심리현상이고 그것을 다루는 영역을 심리학이라 할 수 있다. 또한 삶의 현상을 사회화 과정으로 보면 사회현상과 사회학, 생산과 분배, 소비의 과정으로 보면 경제현상과 경제학, 지배와 복종 그리고 통치 현상으로 보면 정치현상과 정치학, 역사의 형성과 전개과정으로 보면 역사현상과 역사학, 가르치고 배우는 교육의 과정으로 보면 교육현상과 교육학, 그리고 권리와 의무 현상으로 보면 법률현상과 법률학이라고 할 수 있다.

그렇다면 교육법학은 삶의 현상을 어떻게 파악한 영역이며, 그래서 어떠한 학문분류체계에 속하는가가 교육법학의 성격을 규명하는 첫째 문제라 할 수 있다.

교육법학은 우선 교육학과 법학을 통합해서 붙여진 이름으로 파악할 수 있다. 그런데 교육학도 그 자체로 철학, 심리학, 생물학, 역사학 등의 학문의 통합학문으로 볼 수 있고, 법학도  사학, 철학, 물리학, 공학, 미술 여타의 학문의 성과에 기초하여 사회적 제도를 건설, 운용하는 지적체계이므로 통합학문으로 이해하여야 할것이다.

교육학과 법학 양자를 모두 통합학문으로 이해한다면 교육법학은 통합학문과 통합학문이 다시 통합된 통합학문으로서 이른바 간학문적 성격을 충분히 갖고 있다고 보아야 한다.  즉, 인간의 삶의 현상을 가르치고 키우며, 배우고 성장하는 현상으로 보는 교육현상과 이를 다루는 교육학, 그리고 삶의 현상을 권리와 의무 현상으로 보는 법률현상과 이를 다루는 법률학을 통합한 학문이 교육법학이라고 할 수 있다.

교육법학에 있어서 법학적 측면과 교육학적 측면을 중심으로 그 교육법학의 학제성을 정리하면 다음과 같다(고전(2006)

<표 1> 교육법학의 학제성
법 학 적 측 면	교 육 법 학	교 육 학 적 측 면
① 법해석학(조리법학·인권법학) · 교육법의 특수논리 체계의 해명 · 교육재판·판례법의 발전을 목표로 교육법원리 및 교육조리해석 구축	① 교육법해석학 · 교육조리론 · 교육인권론	① 원리적 교육학(교육원리·교육사상사 등) · 교육조리를 뒷받침하는 교육인권 원리론 · 교육의 자유를 근거로 한 교육의 인간적 주체성, 어린이의 발달의 법칙성 제시
② 법사회학 · 정책·권리운동사적 동태적 연구 · 교육법학의 특수 법학화에 공헌	② 교육법사회학	② 교육행정학, 사회교육학, 비교교육학 등 ·교육법제사,교육재판,학교관습,교육운동연구 ·교육법의 실명화에 공헌
③ 법철학 · 인간존재의 문제를 추구	③ 인간학으로서 교육법철학	③ 교육철학 · 교육의 본질을 추구

자료 : 일본교육법학회편, 앞의 사전(209～210頁)과 일본교육법학회편, 敎育法學の課題と方法(東京:エイデル硏究所,1980)3～15頁에 게재된 가네꼬 교수의 견해를 중심으로 재구성함

*고전(2006)한국의 교육법학20년의연구동향과 과제,대한교육법학회 창립20주년기념학술대회자료집.p.624.

법학은 속성적으로 학제적 성격을 보유할 수밖에 없다. 법은 사회현상을 다루는 학문이고 사회의 현상은 원인이 다양하다. 개벌적인 법률서비스는 구체적인 문제에 한정되지만, 이러한 구체적인 문제는 다양하기 짝이 없고 어떠한 분류로도 묶어낼 수가 없기 때문이다. 인문학이나, 자연과학 등의 학문은 현실적인 사회제도를 덜 유념하거나, 유념하지 않고 문제를 제기할 수가 있다. 이들 학문이 추구하는 가치가 절대성에 있다면 법학의 임무는 현실적으로 성공의 가능성이 높은 제도를 정착시키는, 상대성에 있다. 법학은 타 학문의 성과를 바탕으로 하여, 이성적인 사회제도를 건설하는 합리적인 지식의 총체이다(안경환.2006)

그런데 우리는 종래 학문의 분류체계를 만들어, 문과니 이과니,사회과학이니 해왔지만 오늘날 제반 학문간의 영역구분의 의미가 적어지고 통합적 현상으로, 통합적 학문으로 파악하는 노력이 강화되고 있다. 이것은 앞에서 진술했듯이 인간의 동일한 삶의 현상을 시각에 따라 다른 현상으로, 다른 학문영역으로 이름붙여 왔는데 삶의 현상과 관계가 복잡하고 통합적으로 이루어지게 되니 학문의 대상도 통합되어지는 것으로 이해할 수 있을것이다.

2. 독자적 학문으로서의 교육법학

그렇다면 통합학문인 교육법학은 교육학 이론과 법학이론을 필요와 상황에 따라 섞어서 적용만 하면 되는 학문인가, 교육현상을 법학적 시각과 이론으로 파악하는 학문인가, 아니면 법률현상을 교육학적 시각과 이론으로 파악하려는 학문인가, 교육현상과 법률현상을 통합해서 파악하면서 양자의 단순 합성이 아닌 독자적인 논리와 이론이 정립되는 학문인가가 문제이다.

첫째, 교육법학은 교육현상을 법률적 시각으로 파악하려고 노력하는 학문이라고 생각한다.그것은 교육현상이 법률현상보다 기초적이고 기본적으로 삶의 현상으로 파악되기 때문이다. 그러므로 교육법 연구에서 법학의 역할은 교육법학 연구의 필요조건이지 충분조건은 아니다.그 충분조건은 교육학의 힘을 빌어서 비로서 충족되는것이다. 다시말해 교육법학은 교육학의 이해의 기초위에서 이루어져야 한다는 것이다(허종렬2002,2006)  ).

둘째, 교육법학은 두 영역의 이론을 단순히 나열하거나 그래서 필요한 대로 활용하거나 하는 단순 합성이 아니고 통합된 그 자체가 본래의 양자와는 다른 특수성과 독자성을 가진다고 생각한다. 즉, 교육학과 법률학의 돌연변이나 단순한 잡종이 아니고 교육학과 구별되고 공법으로서의 행정법학과는 다른 특수하고 독자적인 영역의 학문이라는 것이다. 교육학의 한 분과가 아니고, 공법학의 한 분과가 아닌 독자성을 가진다는것이다.

교육법학의 독자성에 대하여 허종렬은 독일 공법학계의 라반트(Paul Laband)가 행정법의 성립 초기에 행정법은 행정에 관한 사법, 행정에 관한 형법, 소송법 등 제 법률의 원리를 차용한 모자이크에 불과하다고 하여 그 독자성을 의심한데 대하여 오토 마이어(Otto Mayer)가 행정법은 그러한 제 법률에서 차용한 법 원리를 제외하고도 남는 것이 있으니 그것이 행정법에 고유한 법원리라고 반박하면서 행정법이 행정법으로서 독자성을 갖는 것은 바로 이러한 법 원리 때문이라고 주장한것과 같이 교육법도 마찬가지로 교육에 관한 사법, 교육에 관한 형법, 혹은 행정법, 교육에 관한 노동법 등 다른 제 법률들에서 차용한 법 원리를 제외하고도 남는 것이 있으니, 그것이 교육법에 고유한 법 원리이며, 교육법이 교육법으로서 독자성을 갖는 것은 바로 그러한 법 원리 때문이라고 하면서 교육법은 더 이상 단순한 공법의 한 분야이거나 제 법률의 원리를 차용한 모자이크에 불과한 것이 아니며, 교육학적 교육법학의 연구대상으로 치부될 분야도 아니다. 교육학과의 학제적 접근을 전제로 하되 「법학적 교육법학」으로 인식하고 그렇게 정립해가야 할 것이라고 주장한 바(허종렬,2006)와 같이 교육법학은 그 성격과 연구방법 등에서 독자성이 있으며 독자적 이론 구축에 대해 계속적인 노력이 필요하다.

교육법 관계 주체들간의 갈등은 사회법적 특수성을 가지는 교육법을 교육의 이념을 실현하려는 입법목적과 공교육의 기본원리가 국가의 행정작용인 행정법 원리로만 이해되는 경우에 더욱 심각하게 될 것이며, 그 갈등과 혼란은 정의롭게 해결될 수 없을 것이다. 만일 교육법학이 교육철학, 교육사회학, 교육행정학, 비교교육학 등 교육학의 누적된 연구성과를 활용하지 않는다면, 이는 관료의 시녀로서만 구실하는 경직된 행정법의 깊은 늪에서 헤어날 수 없게 될 것이다(강인수,1989:13).

3. 사회법의 성격을 지닌 특수법으로서의 교육법

교육법학이 독자적학문이기 위해서는 먼저 독자적 원리가 인정되어야 한다. 먼저 교육법이 일반행정법과 구별되는 성격은 교육법학이 공법 특히 행정법학과 구별  되는 근거는 교육법과 행정법의 성격의 차이에서 비릇된다.

첫째, 교육법은 일반법에 대하여 특별법의 지위를 가지면서 동일한 대상을 규율할 경우 일반법과 내용이 상충될 경우 우선적 효력이 있다. 그예로서 민법상의 부모의 자녀 보호양육감독권에 대한 의무취학법, 지방자치법에 대한 지방교육자치법, 국가공무원법에 대한 교육공무원법, 노동조합 및 노동관계조정법에 대한 교원노동조합설치운영에관한법률 등이다. 이들 법률은 일반법의 원리를 교육의 본질과 이념 그리고 교육 고유의 원리를 반영한 교육법원리를 구현하기 위한 법률들이다. 그러므로 교육법은 공법의 한 부분으로 공법 특히 행정법의 일반적 원리가 그대로 적용되는 영역이 아니라 교육에 고유한 특수한 특수법으로서의 성격이 인정되고 있다. 즉 교육법의 성격과 내용은 행정법의 한 분야가 아니라 행정법, 민법, 형법, 노동법 등의 일반법의 원리를 그대로 적용할 수 없고 그 원리를 수정한 새로운 교육법 원리가 있고 이를 계속적으로 정립하고 있다.

둘째, 교육법은 공법과 사법의 영역이 합해져 있거나, 구별이 분명치 않은 중간영역인 특수법적 성격이 강하다.  공법적 성격은 학교제도와 운영에 대한 법률내용이 국가나 지방자치단체의 행정작용에 의한 내용들이고, 사법적 성격은 어린이와 부모를 위시한 공교육당사자들의 교육권, 사립학교의 교육관계, 교육쟁송이 민사재판에 의해 이루지는 경우 등이다.

셋째, 교육법은 사회법적인 성격이 강하다. 공교육 사상의 근원이 된 콘도르세의 평등,보통, 완전한 자유 교육 이념과 산업혁명기 이후 산업자본가나 공장주들이 생산성 향상을 위해 어린 노동자의 교육에 관심을 가지면서 출현한 아동노동해방법이나 공장법은 어린이 특히 저소득층의 어린이에게 보통교육을 하기 위한 법이었고, 그후 의무취학법은 이러한 배경에 따라 경제적․사회적․신체적 약자의 약자성을 보상하기 위해 제정된 법이었다. 이와같이 공교육사상과 의무취학제도는 모든 국민의 인간다운 생활을 보장하고, 교육의 기회를 균등하게 보장하기 위해 출현된 제도이므로 공교육관련법은 그 성격이 노동법이나 사회법과 같이 교육의 영역을 국민의 자유권에 유보하지 않고 생활권적 기본권으로서 보장하고 있다. 이러한 생활권적 기본권은 국가가 국민생활을 사적자치영역으로 두지 않고 직접 국가가 관여하여 모든 국민 특히 사회적 약자의 인간다운 생활을 보장하기 위한 성격을 갖고 있다. 그러므로 교육법은 사적자치의 영역과 국가의 관여영역을 동시에 가진 특수한 법으로서, 그리고 국가에 평생교육 진흥의무를 부과하는 등 사회복지를 증진하기 위한 사회법적 성격을 갖고 있다.

넷째, 교육법은 교육행정의 성격과 같이 인간을 육성하는 교육에 관한 법규이므로 지휘․복종의 공권력적 관계라기보다, 지도,조언을 통한 조장적, 육성적 성격이 지배적이고, 전문성, 기술성이 강화된 조장행정의 성격이 강하다(표시열.2002.60)

이러한 교육법의 성격에 기초한 교육법의 고유한 법원리는 교육법, 그리고 교육법학의 핵심주제와 교육법의 이념과 목적, 그리고 연구대상과 내용, 범위에서 나타나고 있다.

IV. 교육법학의 원리와 목적

1. 교육법학의 정의

교육법은 교육의 고유의 원리와 사회적 기능으로서의 교육활동을 국가적 규모로 조직, 운영해 나가는 데 필요한 법원리로 구성된 법규 및 법관념의 체계이다(江幡 裕,1983).

교육법을 헌법상의 교육에 관한 기본원리와 그 기본원리를 구현시키기 위한 제반법령이며, 교육을 받을 권리와 관련되는 교육당사자들의 교육에 관한 권리와 의무에 관한 법령이며, 또한 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영에 관한 사항을 구정한 법령으로 정의할 수도 잇다(표시열,2002:59-60).

교육법학은 “교육법학은 교육에 관한 법규범을 주로 연구의 대상으로 하는 학문이며 구체적으로 교육입법, 교육행정, 교육재판을 둘러싼 교육법제 전반을 다루는 것(안기성,1976), 또는 특수법으로서의 교육법체계를 구성하는 교육조리(敎育條理)를 탐구하며, 또한 넓은 의미의 법학의 다양한 방법들을 원용하는 것을 시도하는 연구(박재윤,1986)라고 정의하기도 하고, 또는 교육법 현상(敎育法現象)을 독자적 연구대상으로 하여 교육학과 법학의 학제적 연구방법 및 결과를 토대로 교육과 법의 관계구조를 설명·진단·예측하는 학문으로 정의하면서 교육법 현상을 교육법에 관련되어 있는 법적 현실 모두를 지칭하는 것으로서 교육입법·교육사법·교육행정의 전 영역을 포괄하는 개념으로 규정(고전,1997)하기도 한다.

일본에서는 교육법학((敎育法學; Schulrechtskunde, education law)을 교육법을 전문으로 연구하는 학문으로서 교육학과 법학과의 학제적(學際的) 공동 연구를 통해서 새로운 종합 사회과학으로서의 독자성을 지향하고 있는 연구 분야(兼子 仁, 1993)로 정의하고 있다.

이러한 정의를 종합하면 교육법학은 교육현상에서 제기되는 법률관계 즉 교육법현상을 교육학과 법학의 연구성과를 토대로 독자적 이론을 정립하면서 교육관계당사자의 법익을 조화롭게 규명하기 위한 학문 영역이라고 정의할 수 있다.

2. 교육법학의 기본원리

교육법학의 기본원리는 교육법의 원리에 기초하여 이 원리를 학문연구를 통해 정립해나가야 하는것라고 할 수 있다. 교육법의 원리를 국민의 교육의 자유와 학습권, 국민의 교육을 받을 권리 보장하는 공교육제도, 교사의 교육권과 부모의 교육요구권, 교직의 전문직성과 특별신분보장, 교육행정․학교경영의 조건정비성 등이라고 정리하기도하고(兼子 仁.1978), 고전(2003)은 교육기본권의 기속성 원리(이념적 원리), 공공성 원리(방법적 원리), 교육조리 존중의 원리(내용적 원리) 등으로 설명하고 있다. 이러한 견해를 종합하면 첫째, 공교육체제에서 교육당사자의 교육권 조장과 조화,  헌법의 교육을 받을 권리, 교육의 의무성, 무상성, 자주성, 전문성, 중립성 및 대학의 자율 보장, 교육조리의 존중, 사회권적 기본권으로서의 특수성과 독자성 확립 등으로 정리 할 수 있다.

가. 공교육체제에서의 교육당사자의 교육권 보장과 조화

교육법학의 기본원리는  공교육 체제에서의 교육육당사자의 교육권의 개념을 공교육원리에 따라 정립하고 해석, 활용하는데에 있다. 이에 대하여 강인수의 교육법 연구(1989)의 내용을 발췌하여 정리하기로 한다.

공교육에서의 관계 당사자는 각각 교육에 대한 권리와 의무를 갖고 교육법체제하에서의 주체로서 상호 관련 구조를 이루고 있다.  교육권에 관한 각 주체들 간의 관련구조를 고찰하는 것은 교육권에 대한 각 주체의 권리의 배분을 이해하게 되고, 또 학생의 교육을 받을 권리를 보장하기 위해 각각 어떠한 권리와 의무가 있는 가를 파악하기 위해서 필요한 일이다.

공교육의 제 주체들 간의 교육권의 관계를 구조화하기 위하여각 주체들의 교육권의 개념과 내용 등을 토대로 다음과 같이 준거를 정할 수 있다.

준거 1: 교육에 관한 모든 권리는 근원적으로 <교육을 받을 권리>에서 시작되며 아동 ․ 학생의 교육받을 권리는 제 교육권의 중핵적인 위치에 있다.

오늘날 어린이는 발달가능태로 간주되어 성인에 대한 어린이의 권리가 선언되었으며, 헌법학에서도 아동 ․ 학생의 학습권을 생래적 기본권으로서의 인간의 성장발달권 또는 인간의 전면발달요구권을 충족하기 위한 기본권으로 인정하고 있다. 그리고 각국의 헌법에서도 교육을 받을 권리를 기본적 인권으로 규정하고 있다. 교육법학에서도 자연법사상으로서의 이론과 실정법으로서 헌법과 교육법의 기본원리로 아동 ․ 학생의 교육을 받을 권리를 제 교육권의 중핵적인 개념으로 인식하고 있다.

어린이는 외부의 자극을 동화하고 그 구조를 조절, 재조화하면서 발달한다. 탐구와 학습은 동물의 생존과 결부된 생래적인 활동과 필요(intrinisic activities and needs)이기 때문에 교육은 그것의 방향을 지워주되, 어린이 스스로가 그 방향을 구체적으로 선택하도록 조정하여야 한다. 이에 대해 David L. Kirp & Mark, G. Yudifm Educational Policy and the Law (Berkerley : McCuchan Publishing Corporation, 1974), p. 136과 堀尾揮久, “子どもの發達と子どもの權利”, 兼子 仁 外(編), 『 敎育行政と敎育法の原理』(東京:東京大學出版會, 1974), pp.15~16 참조.

1924년의 제내바 아동권리 선언, 세계인권선언의 교육조항(제 26조), 1959년의 UN 아동권리 선언 등은 「아동권리선언등은 「아동의 발달 가능태」의 개념이 그 사상적 기반으로 되었다.

한국헌법(§ 31), 브라질 헌법 (§ 166, §168 §177), 프랑스 제 4 공화국(前文13§34④), 西獨憲法(§ 6, §7) 일본헌법(§ 26), 중공헌법 §51, §13), 소련헌법(§45) 등인데 규정내용에 대해서는 金哲洙(編), 『 立法資料敎材 憲法』(서울: 博英社,1980),pp254~258 참조.

伊藤秀夫, 『改正 敎育制度論法 序說)』, pp 32~33, 兼子 仁, 『敎育法(新版)』(東京 : 第一 法規株式會社, 1983), p. 197, 今橋盛勝, 『敎育法と法社會學』(東京 : 三省堂, 1983), p.64, 有地 亨 “ 父母의 監護敎育權と公敎育,” 日本敎育法學會(編), 『 敎育權と學習權』(東京 :總合勞動硏究所,1981), pp. 240~242, 中川良延, “親權と子どの敎育をる權利”. 『 北海道大學 法大論集』, 16=3,4號(1964), pp. 428~ 448.

준거 2: 아동의 교육을 받을 권리를 보장하는 1차적 의무를 이행할 권리를 가진자는 부모이며, 교육은 친자관계에서는 <共有>라고 할수 있다. 친자 관계는 혈연의 자연적 관계로 아동의 교육에 대한 부모의 권리는 교육의 의무를 제 1차적으로 이행할 권리 내지 의무이행의 優先的 權利라고 할 수 있다.

부모의 교육할 권리는 아동에 대해 자연법상의 양육, 교육할 의무와 실정법상으로 감호 ․ 교육할 의무의 제 1차적 권리 내지 의무의 우선적 권리이다. 민법상의 보호 ․ 양육권(민법 제 913조)과 헌법 (제 31조), 교육법상의 부모의 교육의무는 아동에 대해 의무를 이해할 우선적 지위를 법이 인정하고 있다고 하겠다. 부모의 교육권의 내용은 학교선택권, 교육내용결정․선택권, 학교운영참가권, 교육조건정비요구권등이다.

준거 3: 교사의 아동 ․ 학생을 교육할 권리는 자연법상으로는 부모의 신탁에 의한 것이고 실정법상으로는 국가에 의한 자격증 제도나 채용 등으로 인정되고 있는 것이다. 그러므로 교사의 교육권은 아동과의 법적인 관계에 의해 신탁을 받은 것이고 아동의 교육을 받을 권리를 위임받은 것이다.  교사의 교육권은 교사라고 하는 지위에서 성립하는 기능이므로 직권이지 교사 개인의 자유권은 아니며 사항적 권한이다.그러므로 교사의 교육권은 학생의 학습권과 일반인권을 보장하기 위해 직무상 필요로 하여 인정된 권리이고 권한이라는 것이다. 그리고 국가의 교육내용에 대한 공권력적 관여나 교육사의 교육활동에의 공권력적 통제를 배제하는 데에 그 법적의의를 찾을 수 있다. 구체적 내용은 학교교육에서의 교육과정 편성권, 교재의 채택․선정권, 교육방법의 결정권, 평가권, 징계권등이다.

준거 4: 설치자의 교육권은 인적, 물적 시설의 관리권이며, 이것은 교육활동에까지 미친다고 할 수 없다. 따라서 설치자는 권리를 가진다기 보다 의무를 가진다. 이것은 교육을 받을 권리를 보장하는 교육조건의 정비의무인 것이다. 설치자의 교육관리권의 내용은 물적시설설치 및 사용규칙제정권, 시설사용인가권, 인사권등이다.

준거 5: 국가의 교육권은 국민의 교육을 받을 권리에서 유래하는 권리이다. 공교육체제에서 설치자 등 사회가 제공하는 교육에 대한 감독 ․ 통제의 권리이므로 이는 교육청구권의 변형이며, 교육을 받을 권리의 보장을 후견적으로 보장하기 위한 것이다. 이러한 견해는 공공의 편의와 一般福祉를 증진시키는 국가의 福祉權能이라는 관념과 <보호자로서의 국가>(parens patrias)라는 관습법의 원리에 기인한다. 교육권의 내용은 교육제도확립권, 교육수준확보에 필요한 기준설정권과 감독권, 적절한 교육수준유지를 위한 지도,조언, 권고권, 균등한 기회보장을 위한 재정원조권,국립학교설치권, 분쟁조정의 제정권 등이다.

이상과 같은 준거에 터하여 학교교육에서의 관계당사자, 즉 교육 주체들간의 교육권의 관련구조를 다음 <그림 Ⅰ-1>과 같이 구조화 할수 있다.

이에 대한 선행연구로 ①太田忠勇은 왼편 그림으로써 나타내면서 그 관련 구조를 설명하고 있다. (太田忠勇, “親と敎師”, 眞野宮雄, 『敎育權』, pp.74~87 참고바람). 이에 대해서는 다음과 같은 지적을 할 수 있다. 첫째로 국가 및 지방공공단체를 같은 차원의 범위에 두고 있다. 국가는 공립학교 設置經營者로서의 地方公共團體를 관리․감독하고, 또한 지방공공단체의 교육권은 국가에 의해 위임된 것이므로 같은 범위에 두는 것은 타장하지 않다. 둘째로 敎育機關의 設置經營者로서 私立學校 設置者의 敎育權은 고려하지 않고 있다. 공교육의 범위를 國立學校에 限定하지 않고,「公的 性格을 띤 學校敎育」으로 하여 學校法人인 私立學校도 포함하는 것으로 보아야 할 것이다. ② 伊藤秀夫의 敎育權에 관한 關係圖는 옆의 그림과 같은데 다음과 같이 지적할 수 있다. 첫째, 太田忠勇과 같이 兒童, 父母와 敎師를 같은 次元의 圓內에 두고 있다. 이 점은  太田忠勇의 構造와 같이 위의 준거 1,2,3,에 비추어 타당하지 않다. 그는 兒童을 敎育權의 中核으로 보면서 構造에서는 부모, 교사와 같은 次元에 두고 있다. 둘째 國家의 교육감독권을 지나치게 강하게 인식하여 諸主體의 상위에 두고 있다. 公敎育體制에서 國家의 교육감독권은 인정되고 필요하나, 모든 제주체에 대한 지나친 支配 統制는 바람직하지 않으며, 國家는 支援, 助長의 義務로서의 基準設定權 監督權 등을 갖는다는 측면에서 보아야 할 것이다. 『改訂 敎育制度論序說(東京 : 第一法規株式會社, 1969), p.32 참조』.

<그림 Ⅰ-1> 敎育權 主體間의 關聯構造

나. 헌법의 교육을 받을 권리, 교육의 의무성, 무상성, 자주성, 전문성, 중립성 및 대       학의 자율 보장

우리헌법 제31조헌법와 일본헌법 제26조 등 세계각국의 헌법에서는 어린이, 국민의 교육을 받을 권리를 정하고 교육의 의무성, 무상성, 중립성 및 대학자치에 대해 규정하고 있다. 교육을 받을 권리에 대하여는 우리 헌법은 ‘균등한 교육을 받을 권리’를 선언하고 있다. 이는 교육의 기회균등 측면에서 오늘날 <차별의 금지> 차원에서 , <차별의 제거>라는 적극적 우선의 측면이 강조되고 있다. 그리고 학생의 헌법상의 시민적 기본권의 보장측면에서 특별권력관계의 극복으로 학생의 일반인건의 보장이 확대되어야 한다.

교육의 의무성에 대하여는 의무교육의 학교단계를 확대하면서 국민의 교육을 받을 권리의 균등한 보장을 강조하고 있다.

교육의 무상에 대하여는 교육비의 직접부담에서 간접부담으로, 개인부담에서 공공부담으로 이전되어 무상제가 공비부담의 확대로 발전하여야 할것이다.

교육의 자주성, 전문성, 중립성의 원칙은 지방교육자치제도 등 교육제도와 행정에서 그 정신의 구현을 위한 노력이 강화되어야 할것이다. 그리고 평생교육진흥의무 및 교육제도 법정주의 등은 교육의 모든 영역에서 강조되어야 할것이다.

다. 교육조리의 존중

교육의 이념과 원리에 기초하여 교육의 실질적 내용적 원리가 정립되어야 한다. 이는 교육입법, 교육재판에서 일반 행정입법이나 사건과 다르게 교육의 본질과 이념에 충실한 국민의 법의식을 반영해 나가야 한다는 원리이다.

라. 사회권적 기본권으로서의 특수성과 독자성 확립

특별법으로서의 교육법의 성격을 사회법적 성격을 가진 특수법으로서 독자성을 가진다는 것은 앞에서 진술하였다. 이러한 특수법으로서의 독자성을 확보해나가는 것이 교육법의 특유한 원리라고 할 수 있다.

3. 교육법학의 목적

교육법학의 목적은  먼저 국민의 교육을 받을 권리의 실현과 권리보장을 위한 이론을 구성하여, 교육당사자 상호간의 교육권의 충돌을 조정하며 교육입법과  교육재판에서 교육이론 및 공교육법리의 적용을 통한 행정법 논리의 극복을 통해 교육조리를 정립하고 해석, 적용하는 것으로 말할 수 있다.

먼저 국민의 교육을 받을 권리의 실현과 권리보장을 위한 이론 구성을 위해 교육당사자의 교육권의 개념을 바르게 정립하기 위해서, 교육기본법상의 교육당사자의 교육권 개념의 해석과 적용을 위한 연구가 활발해야 하며,  둘째, 국민의 균등한 교육을 받을 권리, 의무무상교육, 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 학문의 자유와 대학의 자치 등에 대한 이론을 발전적으로 규명해 나가야 할 것이다. 셋째, 학생의 교육을 받을 권리와 시민적 기본권을 보장하여 헌법상의 기본권의 주체로서의 학생의 기본적 인권을 보장하는 노력하여야 한다. 네째, 학부모의 학교선택권, 교육내용 선택․결정권, 학교참여권, 학부모의 교육권의 제한과 한계에 대한 연구로 학부모의 교육권을 바르게 규명되어야 한다. 다섯째, 교원의 교육권의 법적성격과 근거, 교원의 교육권의 내용- 교육의 자유, 교육과정편성권,, 교재의 작성․선택의 자유와 한계, 교육내용과 방법의 선택결정권, 교원의 교육권과 실체적 권리보장- 교원의 신분보장과 교육권, 교원의 근로기본권, 교원의 교육권의 제한과 한계 등에 대한 이론을 규병하고 발전시켜야 한다. 여섯째, 학교설치․경영자의 교육관리권에 대한 성격과 내용과 바르게 규명해나가야 한다. 일곱째, 국가의 국가의 교육권한의 범위, 국가의 교육권한의 내용- 교과서제도, 의무교육제도, 비의무교육에서의 학교배정권, 국립대학에 대한 국가의 규제권, 지방교육행정기관의 교육권한 등을 바르게 정립해 나가야 한다. 끝으로 교육당사자 상호간의 교육권의 충돌을 조정하여 교육권의 조화로운 보장을 통해 국민의 교육권을 보장하고 국민의 인간다운 삶의 향상을 통한 국가와 사회의 발전을 꽤해야 한다.

둘째, 교육입법 교육재판에서 교육이론, 공교육법리, 교육조리의 적용을 통한 행정법 논리를 극복해야 할것이다.

교육입법과 재판에서 교육의 본질과 원리, 구리고 교육의 자주성, 전문성, 중립성을 무시한 입법과 재판이 아직 계속되고 있다. 교육법학은 이러한 입법과 재판에서 교육이론과 원리, 그리고 교육법의 원리 등에 입법과 재판의 준거가 될 수 있는 여건 형성을 위한 학문 연구가 활발할 필요가 크다고 본다. 최근 우리나라의 경우 교사의 상황수업과 계기수업에서 학생의 자유로운 판단력과 창의력을 침해하는 교사의 편향적 교수학습활동을 학생의 교육을 받을 권리를 침해하는것이다. 헌법재판소도 학생의 수학권이 교사의 수업권보다 더 중요하게 보장되어야할 우선적 성격임을 판시한 바 있다. 그러나 이에 대한 행정 지도가 부족한 현실이다. 헌법과  교육기본법 제6조의 교육의 중립성과 교원의 의무조항에 대한 해석과 교육법의식에 의한 교육조리를 확립하고 이러한 내용이 입법으로 반영되어야 할것이다. 그리고 지방교육자체제법의 개정과정에서 무시되고 있는 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성의 헌법적 해석이 강조되어 타당한 입법이 되도록 해야 할것이다.

교육재판에서도 최근 교육이론과 교육법 논리의 적용이 상당히 이루어지고 있으나  단순한 행정법 논리에 따른 재판의 경향을 극복해야 할 것이다.

V. 교육법학의 연구동향

1. 한국의 교육법학의 연구동향

한국 교육법 연구동향에 대하여 고전 교수가 연구사적 동향, 박사학위 논문의 동향으로 구분하여 정리한것을 소개하기로 한다(고전2006).

가. 연구사적 동향

연구사적 동향을 교육법규 해설연구기(광복후 - 70년대 중반), 교육법학도입기(70년대 중반 - 80년대 중반), 교육법학적 접근 전기(80년대 중반 -90년대중반,학회창립10년), 교육법학적접근중기(90년대중반 - 현재, 학회창립20년)으로 나누고 각 기간별 연구동향을 분석하여 특징을 제시하면서 이를 표로 정리하였는데 교육법학적 접근 중기를 별도표로 나눈 것을 붙여서 제시한다.

<표 1> 교육법 관련 주요 연구사(1945～2006)

구 분	주요내용	논 문	연구보고서	단행본
교육법규 해설연구기 (-70년대 중반까지)	· 정부간행 교육관계 법전 · 교육법규 해설 단행본 · 『敎育學硏究』지에 2편	김창곤(74;敎育學硏究) 이원호(76;敎育學硏究)	대한교련(71)	박희병(50) 김재규·정태수(65) 오천석편(69) 김낙운(69,74)
교육법학 도입연구기 (-80년대 중반까지)	· 교육법학의 가능성 모색 (안기성:『새교육』(76.6)) · 교육권관련 박사학위논문 출현 · 교육법규 정비 개선에 관한 연구 · 대학시설에 관한 연구 · 대한교련의 법규관련 연구 (교권문제,법령연혁) · 교육법규해설 단행본 다수	· 백명희(문학박사;77) (교원의 권리,의무) · 박인희(법학박사;82) (교육의 자유) · 조규인(법학박사;84) (대학자치) · 허재욱(교육박사;85) (사립학교법) · 외국(정태수, 표시열)	대한교련(80) 대한교련(81) 이종재외(81) 김영철외(81) 서정화외(81) 대한교련(85) 대한교련(86)	안기성역(77) 대한교련(80) 김창수(81) 이종국(82) 한경주(83) 안기성(84) 김낙운(84)
교육법학적 접근연구기 (전기:80년대중반-90년대중반)	· 한국교육법학회 창설(84) 「교육의 자유와 대학의 자치」 「한국교육법연구」(95,97) · 대한교육법학회 창설(86.9) 『敎育法學硏究』창간호(88) 제2호(89) 제3호제4호 통합호(92) 제5호(93) 제6호(94) 제7호(95) 제8호(96) 제9호(97) · 교육현장관련 단행본 출간 (전교조,심인섭,진영옥;88) ·「교육법학연구」단행본출간 (안기성;1989) · 대학법규관련 연구보고서 출간(한국대학교육협의회) · 다양한 분야의 박사학위 논문 출현 ․한국교육행정학회의 전문서 강인수외5인「교육법론」 (1995)	·교육학박사 법학박사 강인수(87) 고재형(88)안규철(87) 이경운(90)박덕원(89) 신현직(90) 이종만(91) 임헌소(92)박재윤(92) 허종렬(93)이혜숙(93) 김형근(94)김윤섭(93) 이천수(94)오태진(94) 김관수(96)김혜선(94) 원영상(95) 유영웅(95) 조석훈(96) 고 전(97) 김흥주(97) · 외국(최윤진, 이시우) ·『敎育學硏究』논문 백명희(27,2)윤정일외(29,4이종국(30,2) 김흥주(35,1) ·『敎育行政學硏究』 조석훈(11,3) 허종렬(12,3) 김관수(14,1) 이군현(15,1) 김흥주(15,2) 고 전(15,3)	KEDI보고서 박덕규외(89) 장석민외(89) 김영철외(89) 안기성외(90) 김신일외(90) 윤정일외(91) 김영철외(95) 박재윤외(97) 대교협보고서 강인수(90) 김동건외(90) 신현직(91) 이종승외(91) 김형근외(94) 대한교육법학회 (안기성외;94)	전교조(88) 심임섭(88) 진영옥(88) 이완정(88) 안기성(89) 강인수(89) 한국교총(90) 박재윤(95) 교육행정학회 (95) 정태수(95) 허재욱(96)
교육법학적 접근연구기 (중기:90년대중반이후	․학회 학술활동 내실화 -『敎育法學硏究』연2회 발간 2002년 14권 1,2호 부터 2006년 18권 2호 발간예정 - 학술대회 연 4회개최 (2003～현재) - 학술대회 분야별 확대 및 비교교육법 포럼 연4회개최 (2005-현재) ․교육법 관련 박사학위자 다수 배출(27편 증가) ․교육법 관련 단행본 출간 - 20여권 발간 - 교원,사회교육법,외국법등 ․공동연구 추진 활성화 -정책과제,교육법학사전등	·교육학박사 법학박사 박창언(98) 김태진(98) 허태진(98) 노기호(98) 장상필(99) 박길상(99) 한승희(99) 이준성(99) 염철현(99) 김용선(02) 이수광(00) 안주열(02) 조주호(00) 정부영(02) 김학추(01) 이수훈(03) 김석범(02) 송요원(03) 홍영혜(03) 최취주(04) 정현승(04) 강일원(05) 황준성(05) 정순원(06) 『敎育法學硏究』중심으로 논문게재 경향 -일부 논문은 ·敎育學硏究, 韓國敎育,敎育行政學硏究 게재	KEDI보고서 김혜숙외(99) 이기우외(02) 박재윤외(02, 04,05) 이혜영외(06) 대교협보고서 윤형원외(98) 송석구외(98) 교육학술정보원 박재윤외(99) 한국교총연구소 허종렬외(01) 강인수외(02) 교육부(학진) 박재윤(99) 조석훈(99) 강인수외(03) 교육법학회(06)	권두승(1998) 김정래(1998) 최윤진(1998) 허재욱(1998) 안규철(1999) 하승수외(‘99) 하갑수외(‘99) 강인수외(‘00) 박재윤외(‘00) 박재윤(2000) 김윤섭(2000) 김범주(2001) 표시열(2002) 조석훈(2002) 박재윤외‘03 박재윤외‘03b) 김윤섭(2003) 이병헌(2006)

※ 단행본의 박재윤외(2000)교육과 법(신우사)은 정년퇴임기념논문집, 신현직(2003),교육법과 교육기본권(청년사)은 유고집임. 이시기의 외국박사학위는 학진등록된 31,322건(2006년 9월 현재)에 대한 검색을 요하는 작업으로 추후 보완하기로 한다. 예를 들어 강경래(2000) 한국에 있어서 소년법제의 전개-특히 식민지 소년법제를 중심으로 일본 중앙대(법학)등이 있음.

자료: 고전 ‘한국의 교육법학 20년의 연구동향과 과제’,대한교육법학회 창립20주년기념학술대회자료집.pp.629

나. 박사학위 논문의 동향

1945년 이후 교육법학 연구 관련 박사학위 논문은 총51편(외국학위 4편별도)을 분류하면 다음 <표 2>에서 보는 바와 같이 교육학 박사가 29편, 법학박사가 23편으로 교육학 박사의 비중이 다소 높다. 내용역역을 교육기본권 연구와 교육법제연구로 구분할 때 교육기본권 연구가 많은 비중을 차지하였는데 그중 교육당사자의 권리와 의무에 관한 연구가 가장 많이 연구되었으며 그 다음이 교육권의 성격, 범위, 보장 등에 관한 연구 순으로 나타났다(고전2006)

<표 2> 박사학위 논문 51편의 주제별 분류(1945～2006)    (교육학박사:법학박사)

영역	주 제	논 문	계 (28:22)
교육기본권연구	‘교육권’기초(성격, 범위, 보장)	신현직(1990) 이천수(1994) 오태진(1994) 유영웅(1995) 김태진(1998) 이준성(1999) 김용선(2002) 정부영(2002) 이수훈(2003)	9 (2:7)
	학생·부모·교원의 권리․의무․책임	백명희(1977) 강인수(1987) 박덕원(1989) 이경운(1990) 이혜숙(1993) 김관수(1996) 조석훈(1996) 고 전(1997) 노기호(1998) 한승희(1999) 박길상(1999) 이수광(2002) 김석범(2002) 안주열(2002) 송요원(2003) 홍영혜(2003) 정현승(2004) 강일원(2005) 황준성(2005) 정순원(2006)	20 (12:8)
	국가․지방자치단체의 지도․감독권 교육기관의 자율권	조규인(1984) 임헌소(1992) 허종렬(1993) 김흥주(1997)	4 (1:3)
교육법제연구	‘교육법’기초(원리, 효력, 체제)	박인희(1982) 안규철(1987) 고재형(1988) 김윤섭(1993) 최취주(2004)	5 (2:3)
	개별 교육법제 (학교교육법, 사회교육법, 외국법제 등)	허재욱(1985) 이종만(1991) 김형근(1994) 김혜선(1994) 원영상(1995) 박창언(1998) 장상필(1999) 염철현(1999) 류호두(2004)	9 (1:8)
	교육법 과정(입법, 법운영, 법제사 등)	박재윤(1992) 허태진(1998) 조주호(2000) 김학추(2001)	4 (4:0)

※ 외국 박사학위 논문 중 정태수(1985)는 교육법 과정 연구로, 표시열(1986)과 최윤진(1988)은  학생․부모․교원의 권리등 연구로, 이시우(1993)는 교육기관의 자율권 주제로 분류될 수 있다.

자료: 고전 ‘한국의 교육법학 20년의 연구동향과 과제’,대한교육법학회 창립20주년기념학술대회자료집.pp.635.

다. 학회지 「교육법학연구」게재논문의 동향

대한교육법학회의 학회지 「교육법학연구」창간호부터 2006년도 전기까지의 게재논문 199편을 주제별로 분류하면 다음 <표 3>과 같은데 교육기본권 연구와 교육법제연구의 비중이 4:6 정도이고 내용적으로는 학교단계별 교육법제연구가 가장 많고, 그 다음이 교육당사자의 교육권, 국가와 지방자치단체의 교육감독권의 순으로 이루어 졌음을 알 수 있다.(고전.2006).

<표3> 「교육법학연구」게재논문 199편 주제별 분류(1988～2006)   계: 2006(1997)

영역	주 제	논 문	계
교육기본권연구	‘교육권’기초(성격, 범위, 보장)	정태수(1) 안기성(1,2) 박창언(7) 하윤수(12) 황홍규(12) 조석훈(16-1) 손희권(16-2)	8 (4)
	학생‧부모‧교원의 권리‧의무‧책임	강인수(1,2, 3․4, 6,10,16-1) 표시열(1,2,6,7,8,12) 조석훈(5) 김혜선(6) 신현직(5) 김성기(6) 신현석(7,8,10) 최인화(7,8,12) 김석호(8) 이차영(8) 고전(9,10) 김명숙(10) 손희권(10,17-2) 허종렬(7,10) 윤광희(11) 이차영(11) 이상윤(12) 한승희(12) 황홍규(13) 김향기(14-1) 송요원(14-1) 하윤수(14-2) 노기호(15-1) 송병춘(15-2) 안주열(15-2) 정현승(15-2,16-2) 김덕근(16-1) 배병일(16-1,16-2) 신지수(16-1) 김병주(16-2) 이명균(16-2) 권현정(17-2) 최윤진(17-2) 강인수외(18-1) 김용(18-1)	54 (29)
	국가‧지방자치단체의 지도‧감독권 교육기관의 자율권	조석훈(10) 김흥주(10) 허종렬(14-1,16-2) 이명균(14-2) 정수현외(14-2),박창언(15-2,16-2) 이경운(16-2) 김병주(17-1) 김성기(17-1) 박호근(17-1) 이시우(17-1) 정수현(17-1) 정현승(17-1)하봉운(17-1)	16 (2)
교육법제연구	‘교육법’기초(원리, 효력, 체제)	안규철(1)조석훈(3․4)안기성외(5) 안기성(6,7) 박재윤(10) 신현직(11) 황준성(11) 김윤섭(12)	9 (8)
	개별 교육법제 (학교교육법,사회교육법,외국법제 등)	박재윤(1,2,5,7,8,9,11,14-1,14-2,15-2,16-1)정태수(2) 김혜선(5,6) 이종만(7,15-1) 강인수(7,8,9,11,) 안기성(8) 김용일(3․4,11) 이혜숙(3․4) 허종렬(5,6,12,14-2) 박남기(6,9) 신현석(5,6) 김송득(8) 김용갑(9) 하윤수(9,13) 조석훈(9) 박창언(9) 고전(11,12,13,15-1,18-1) 권두승(11) 김형근(11) 한승희(11) 박은희(12) 염철현(12,13,16-2) 이차영(12,14-2,16-2) 조석훈(12,16-2) 박인현(13,15-2) 송요원(13) 황준성(13,18-1) 이시우(13,14-2,15-2) 김흥주외(14-1) 박호근(14-1) 정현승(14-1) 표시열(14-1,18-1) 배병일(14-2,15-1,15-2,17-1,17-2,18-1) 최창섭(14-2) 임연욱(14-2) 강영혜(15-1) 김명재외(15-1) 김현진(15-1) 박재윤외(15-1,17-2,18-1) 정순원(15-1) 조광제(15-1,17-2) 정일환외(15-2) 김성기(16-1) 김흥주(16-1) 이종섭(16-1) 정순원(16-1) 노기호(16-2) 하봉운(16-2) 백종인(17-1) 손희권(17-1) 이순철(17-2) 이종근(17-2) 최준규(17-2) 김성열(18-1) 이희정(18-1)	99 (34)
	교육법 과정(입법,법운영,법제사 등)	안기성(3․4, 5 ,9,11) 정태수(3․4, 7) 김용일(3․4) 최창섭(7) 오태진(8) 고 전(9,17-1) 박호근(14-2) 김경용(16-2)	13 (10)

자료: 고전 ‘한국의 교육법학 20년의 연구동향과 과제’,대한교육법학회 창립20주년기념학술대회자료집.pp.638.

한국교육법학회가 1986년 학회지를 창간한 이래 2005년까지 학회지에 게재한 논문을 주제별로 분류하면 다음 <표 >과 같이 교원의 권리,교원노조 및 대학자치에 관한 논문이 가장 많고, 다음으로 교육권과 법학교육, 교육법학기초, 지방교육자치법에 관한 주제들의 순으로 나타났다.

<표4 > 한국교육법학회 학회지 게재 논문 분류

영역	1986 [1]	1995 [2]	1997 [3]	1999 [4]	1999 [5]	2002 [6.7]	2005 [8-1]	2005 [8-2]	계
교육법학기초	1	1		1	1	1			5
법학교육		6							6
교육개혁						1			1
법제사-법사학		1							1
헌법 판례						1			1
교육기본법			1						1
초중등교육법									0
고등교육법				1	1	1			3
사립학교법	1	1	1		1	1			5
지방교육자치법			1	1		1			3
교육권							5	1	6
의무교육제도						1			1
학교선택권/평준화제도						2			2
과외학습금지제도						1			1
교과서제도							1		1
대학자치/교수-교수회	5		1					3	9
학생의 권리	2								2
교원의 권리/교원노조/교원인사	1		1	1	1	1	1	3	9
교육분쟁			1						1
계	10	9	6	5	4	11	7	7	59

2. 일본의 교육법학 연구동향

대한교육법학회 창립20주년 기념 학술대회에서 노기호교수가 발표한 「일본 교육법학계의 최근 연구동향」에서 시기별로 1980년대 이전, 1980년대, 1990년대, 2000년대로 나누어 주된 연구과제와 학회연구활동을 정리하고 있는데 이를 발췌해서 소개하기로 한다.

일본 교육법학계는 그 초기에는 독일의 한스 헤켈(Hans Heckel) 등 독일의 학교법학으로부터 영향을 받았지만, 1960년대 이후부터 法學界와 일본교직원조합, 법원이 혼연일체가 되어 정부에 대한 교육권 투쟁을 벌인 결과 교육에 관한 수많은 판례를 양산하게 되었다. 이때 주로 논점이 된 것은 국가권력으로부터의 자주성이라는 문제와 관련하여 정부와 교사간의 대립 속에서 국가교육권과 국민교육권이라는 교육권의 주체론 이었으며, 그 결과 판례와 교육조리를 통한 “교육법학”이라는 방대한 연구가 축적되었다.

즉 1961년의 ‘학력테스트 재판’과 1967년의 ‘교과서 재판'등, 이른바 교육재판을 통하여 교육법학은 발전하였으며, 이러한 성과물을 정리 반영한 敎育條理的 법해석결과물이 출간되었는데, 兼子 仁(가네꼬 마사시) 교수의 “敎育法”이 그것이다. 또한 동 교수가 편집한 “敎育裁判例集 ”은 교육법학적 시각에서 집필한 최초의 교육판례집으로 인정받았다. 그 밖에 1966년에 출간된 堀尾輝久(호리오 테루히사)교수의 “現代에 있어서의 敎育法(現代において敎育法)”은 국민교육권을 교육법원리로 명확히 논술한 저서로 평가받고 있다.    1970년에는 기존의 ‘敎育法規硏究會’가 발전적으로 해체되어 지금의 ‘일본교육법학회’가 창립되었고, 교육학계와 법학계가 공동으로 교육법학 확립에 집단적 연구의욕을 보이는 계기가 되었다. 그리고 그해 가을부터는 교육법에 관한 전문지로서 『季刊敎育法』이라는 학술지도 발간하였다

1980년대의 연구동향을 살펴보면, 80년대 전반부터 중반까지는 교육정책, 교육(행정․제도)개혁과 교육법이라는 문제에 집중하여 교육법연구를 현대의 교육상황, 즉 정부에 의한 교육개혁의 제안과 실시상황에 입각하여 파악하고자 하는 노력이 현저하였으며, 1987년에는 교육기본법 제정 40주년을 맞이하여, 현대일본의 교육법의 핵심이며 교육개혁의 중심에 서 있는 일본교육기본법에 대하여 학회의 연구를 집중하는 것에 관심이 모아졌다. 반면에, 1980년대 말에는, 교육에의 권리, 아동의 인권과 교육권의 문제에 관심이 집중되었다. 이는 권리로서의 교육의 자각과 그 내실의 검토가 당연히 필요하다는 것을 자각하게 된 결과라고 할 수 있다. 또한 교육이 국민의 적극적이고 주체적인 권리이라는 것을 상기시키고 아동의 인권이 강하게 의식되지 않으면 안 된다는 것을 의미하는 한편, 교사의 교육권을 부정하지 않으면서 권리실현의 담당자라는 것을 확인할 필요가 있음을 의미하는 것이다. 이러한 양자의 관계를 국민 교육권실현의 관점에서 명확히 하고 이론화하고자 하는 경향을  보인 것이다. 이는 1990년대에도 계속해서 연구주제로서 다루어진다.

다음으로 1990년대의 연구동향을 살펴보면, 90년대 전반에는 주로 생애학습권의 보장과 관련된 연구들이 진행되었으며, 특히 아동의 學習權과 권리조약, 교육을 받을 권리의 보장을 위한 교육제도의 개선, 생애학습사회와 學習權 보장, 현대일본의 민주주의와 교육의 공공성의 문제 등에 대한 연구가 집중되었다. 생애학습권의 보장과 아동의 권리조약에 대한 연구가 집중된 것은 일본의 기존의 교육제도를 향후 국제적인 기준에 맞추어 발전시키고자하는 의미가 담겨 있으며, 이러한 배경 하에 실질적으로 90년대 중반부터는 교육법의 비교법적 연구와 교육개혁이라는 주제로 학계의 관심이 발전되었다. 주로 교육개혁의 비교법적 연구가 진행되었다고 보면 맞을 것이다. 즉 아동의 권리조약의 각국의 실현양태, 각국의 교육개혁의 동향 등이 어린이의 學習權 보장과 관련하여 주제로 채택되었다.    2000년대의 일본교육법학계의 연구주제의 동향으로는, 먼저 총론적 주제로는 학교자치와 學校參加의 문제, 교육법제재편과 교육법의 발전방향, 교육개혁(초․중등교육 및 고등교육제도의 개혁) 등을 다루었고, 각론적 주제로는 초․중등교육법제의 개혁으로 학교자치와 學校參加, 교원인사고가 및 교원평가제도, 입시제도 등이 논의되었고 고등교육법제의 개혁으로는 국립대학의 법인화문제, 대학평가, 법과대학원 설치 문제 등이 언급되었다. 신자유주의정책과 교육법제의 개혁에서는 일본의 교육제도의 개혁을 다른 선국국의 교육개혁 사례와 비교하면서 검토하였고, 학교와 지역의 교육개혁의 문제에서는 아동의 권리조약의 실현, 학교붕괴, 이지메, 교육정보의 공개문제들이 다루어 졌다. 결론적으로 2000년대의 일본교육법학계에서는 신자유주의라는 세계질서의 흐름에 맞추어 일본의 교육제도 및 교육법제의 개혁을 어떻게 완수해 나갈 것인가에 연구의 초점이 집중되어 있다고 할 수 있다(노기호,2006).

3. 미국의 교육법학 연구동향

미국의 교육법학 연구의 주된 내용과 최근의 동향과 과제에 대하여 표시열교수의 논문 ‘미국교육법 연구의 최근 동향과 과제’(표시열,2006)를 발췌하여 제시하기로 한다.

1975년까지만 해도 미국의 많은 사범대학에서 교육법 강의가 없었다. 교육법 강의를 하는 경우에도 대학원생들이나 교육행정가를 준비하는 자들에게만 개설되었다. 1990년대 중반까지도 학부에서 교육법을 강의한 곳은 약 18%정도였다. 교사 자격을 얻는데 교육법을 필수로 한 곳은 네바다와 워싱톤주 뿐이었다. 그러나 교육행정가를 위한 자격연수에는 많은 경우 교육법을 필수로 하였다.

Perry, A. Zirkel and Sheilad D. Vance "Education Law Course Offering in Law School", Journal of Law & Education, Vol. 33, no. 3, (2004), p. 327.

최근에는 대학원은 물론 사범대학 학부과정에도 교육법이 상당히 강의되고 있다. 초기에는 「Education Law」또는 「Legal Aspects of Education」등의 교육법 총설이 강의되었지만, 최근에는 「Higher Education Law」, 「Special Education Law」, 「Legal Aspect of School Personnel」과 같이 각론적인 강의도 개설되고 있다. 담당 교수들은 초기에는 교육행정 전공의 Ph.D. 가 주였으나 최근에는 Ph.D. 와 J.D.를 함께 소유한 자들이 많다.

미국에서의 교육법 연구는 전문대학원인 법과대학에서도 이루어지고 있다. 주로 헌법교수가 교육법도 강의하고 있다. 미국 헌법 교재에 담긴 판례 중 교육관련 판례도 많이 있다. 법과대학에서 교육법 강의가 최근에 점점 증가되고 있다.  미국의 법과대학에서 교육법 강의는 종전에는 약 1/4 정도가 「General Education Law」, 「Special Education Law」, 「Higher Education Law」 중 적어도 한 과목을 강의했는데, 최근 조사에 따르면 64%나 된다.

예컨대, 평등권 영역에서 Brown v. Board of Education 347 U.S. 483 (1954), 학생의 표현의 자유 주제에서 Tinker v. Des Moine Independent Community School District 393 U.S. 503 (1969), 종교영역에서 Epperson v. Arkansas 393 U.S. 97 (1968) 등이 대표적 예이다.

Perry, A. Zirkel and Sheilad D. Vance, op.cit., pp. 327-333.

미국에서 교육법 관련 대표적인 학회는 Education Law Association(ELA)이다. 1954년 창설된 NOLPE 가 1997년에 ELA로 명칭변경하며, The University of Dayton's School of Education 에 그 본부를 두고 있다. ELA의 목적은 교육 및 법학자들과 교육 실무가들이 한 자리에 모여 법률지식을 통하여 교육정책과 실무에 관한 정보를 교류하는 것이다.  ELA는 뉴스레터와 단행본을 출간하며, 매월 School Reporter Law를 발행한다.

교육법에 관한 미국의 주요 교재들을 종합해 보면 일반적으로 다음과 같은 영역 내지 주제들이 연구의 대상이다.

예컨대, Kirp & Yudof의 Education Policy and the Law의 목차를 보면 다음과 같다.  Ch1. Schooling and the state. Ch2. Socialization and the student and teacher rights. Ch3. The disciplinary process: the legalization of dispute resolution in  public schools. Ch4. Educational governance and the law. Ch5. Equal educational opportunity and race. Ch6. Equal educational opportunity and school finance

- 교육위원회 등 운영구조

- 교육영역에서의 각종차별 (인종, 성, 등)

- 종교와 교육

- 장애인 등의 특별교육

- 재정지원

- 불법행위에 대한 손해배상

- 교사의 임용, 권리, 단체교섭

- 학생의 권리 (표현의 자유, 프라이버시 등)

- 학생지도 (체벌, 수색 등)

- 학부모의 권리 (학교선택권 등)

- 대학의 경우 (대학의 자치, 학문의 자유 등)

미국 교육법계의 최근 동향을 파악하기 위하여 2005년도와 2006년도 전반기에 발표된 주요논문들을 주제별로 분류해보면 아래 <표 1>과 같다. 또 ELA의 2006년도 연차학술대회에서 발표된 주제들도 함께 분류해 보았는데 그 경향은 주요 논문 발표 추세와 거의 같았다.

<표 4> 2005~2006년도 미국 교육법 주요 논문 통계

학술지 및 학회 주 제	WELR (2005~2006년)				JLE (2005년)					ELA 2006년 총회 발표주제
	Vol. 193~ 196	Vol. 197~ 200	Vol. 201~ 203	Vol. 204~ 208	Vol. 34 No 1.	Vol. 34 No 2.	Vol. 34 No 3.	Vol. 34 No 4.	합
운영구조 (교육위원회 등)			1						1	4
각종차별 (인종, 성, 나이 등)	3	3		1		1			8	7
종교문제	4	2	3	3	1				13	5
특별교육 (IDEA, NCLB)	3	1	5	2	3	1			15	18
재정지원	1	2		1		1		1	6	2
불법행위책임		1	2						3	2
교사 (임용, 권리, 등)	1	2	1	2					6	2
학생의 권리 (언론의자유,사생활 등)		2		2					4	6

*

학생의 지도와 환경의 안전성 (체벌,수색 등)	4	3	2	3			2	1	15	17
학부모 권리	1	1							2	5
기술발달과 지적재산권		1				1			2	5
학교선택 (voucher/ charter/ home school)	1	1		1			1		4	5
기타 (법교육 등)	3		2	3			1		9	14
합 계	21	19	16	18	4	4	4	2	88	82

*

* WELR:「 West's Educational Law Reporter」, JLE:「Journal of Law & Education」ELA:Education Law Association

자료: 표시열, 「미국 교육법 연구의 최근 동향과 과제」대한교육법학회 학회창립20주년기념학술대회 자료집.p.494.

분석표에서 알 수 있듯이 2005년 이후 미국 교육법의 학계 및 일선 현장에서 가장 관심을 갖고 연구된 분야는 IDEA와 NCLB 분야이며, 같은 비중으로 학생지도 내지 학교 안전에 관한 분야라 할 수 있다. 그 다음이 진화론을 중심으로 한 종교문제, 각종 차별문제, 언론의 자유와 프라이버시 등의 학생권리 문제, 그 밖에 기술 발전에 따른 지적재산권, 학교선택과 관련된 Charter, Voucher, Home School 문제, 학교 재정지원 문제 등으로 나타났다.

IDEA(The Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004) 와 NCLB(No Child Left Behind Act)는 연방정부가 입법을 강화 내지 제정하여 교육의 책무성을 강화하면서 교육에 적극 개입하고 있기 때문에 현재 미국 교육법계에서 가장 핵심이 되고 있는 주제가 된다. 학생지도 내지 학교 안전에 관한 문제는 미국 사회의 일반적인 문제점의 반영으로 각종 마약 복용, 이혼에 따른 학생통제의 어려움, 성희롱 내지 남용, 비만학생의 증가 등이 급증하고 있어 학교 현장에서의 직접적인 당면과제가 되고 있으며, 교육법 연구자들의 관심영역이 되고 있다.

4. 독일의 교육법학 연구동향

독일의 교육법 연구의 동향과 과제에 대하여 이시우 교수가 발표한 ‘독일의 교육법학 연구의 동향과 과제’(이시우.2006)를 발췌하여 정리하기로 한다.

독일교육법제의 특징은 첫째, 교육법역역을 문화헌법 내지 문화행정법의 한 영역으로 보는 것이 일반적이다. 이는 문화의 특성이 결국 문화의 자율성 내지 자율법칙성에 있다고 볼 때 문화공법의 한 영역인 교육법도 이런 자율성 내지 자율법칙성이 작동하는 법영역으로서의 특성을 지니고 있다고 할 것이다. 둘째, 주의 문화고권과 학교입법권의 보장이다. 독일 기본법 제30조 및 입법관할권에 관한 제70조 이하에 따르면 문화 내지 학교에 관한 입법 및 행정은 그 관할권이 주(Länder)에 있다. 이것을 독일에서는 주의 문화고권(Kulturhoheit) 이라고 한다. 셋째, 학교에 관한 국가감독권의 헌법적 규율이다. 독일 기본법 제7조 제1항은 “모든 학교제도는 국가의 감독을 받는다”고 규정하고 있다. 국가의 학교에 대한 감독권을 헌법적으로 규율하고 있는 것이다. 학교고권의 과제로는 전통적으로 학교제도의 조직구조에 관한 계획과 형성, 교육목표와 교과과정 등 학교 교육내용의 형성, 교육평가 기준의 확립, 학교조직의 정립, 교사의 법적 지위, 취학의무 및 학교재학관계에 관한 규율 마련, 교과서 및 교재 검정 등을 들 수 있다. 그런데 최근의 경향은 각 주의 관련 입법들에서 이런 전통적인 학교고권 영역들에 대한 국가의 영향력이 점점 감소하는 추세에 있으며, 이들 영역에서 개별 학교들의 학교프로그램을 통한 교육적 자율영역으로 확대되는 경향을 볼 수 있다. 넷째, 학교법과 대학법의 분리이다. 독일 교육법제의 특징 중의 하나로 역시 학교법(Schulrecht)과 대학법(Hochschulrecht)의 분리를 들 수 있다. 이는 독일에서 국립과 사립에 관한 법제에 모두 적용된다. 따라서 독일 모든 주의 법을 보면 학교법(Schulgesetz)과 대학법(Hochschulgesetz)이 별도로 제정되어 있으며, 사립학교에 관한 법을 두고 있는 주에서도 사립학교법(Privatschulgesetz)과 사립대학법(Privathochschulgesetz)을 따로 따로 두고 있다.다섯째, 국․공립학교와 사립학교의 이원적 구조이다.  독일에서 이런 이원적 구조는 기본법 제7조 제4항에서 명문화하고 있는 사립학교 설립의 자유를 통해 헌법적 근거를 가지고 있는 구조적 원리라는 데에 우리와 다른 점이 있다고 하겠다. 그러므로 독일에서 모든 학교제도를 국가가 독점하는 것은 위헌이다. 여섯째, 사립학교의 자유와의 헌법적 보장이다.독일 기본법 제7조 제4항은 “사립학교를 설립할 권리는 보장된다. 국·공립학교를 대체하는 사립학교는 국가의 인가를 필요로 하며 또한 주법률에 따른다”고 규정하고 있는데, 이를 사립학교의 자유(Privatschulfreiheit)에 관한 조항이라고 한다. 그리고 사립학교의 자유는 이 조항의 해석상 사립학교 설립의 자유뿐만 아니라 경영의 자유까지 포함하는 것으로 이해한다.

독일 교육법의 최근 연구 동향 및 주제를 교육법 관련 전문잡지 「 Recht der Jugend und des Bildungswesens(RdJB)」의 2000년 이후 게재된 모든 논문을 분류하면 다음 <표 5 >와 같다..

<표 5> 계간지 RdJB (1/2000년~1/2006년) 게재논문 주제별 분류

영역 (독일식 분류 영역으로)	논문 수	비율(%)
교육헌법 및 교육기본법 (기본법+주헌법)	39	17.7%
초‧중등교육법 (학교법+특수학교제도)	42	19.1%
고등교육법 (대학법)	10	4.6%
사립학교법 (학교법+대학법)	(1)	(0.5%)
평생교육법 (직업교육법)	13	5.9%
평생교육법 (성인교육법 및 계속교육법)	10	4.6%
아동 및 청소년 관계법	58	26.4%
교육정보화법	6	2.7%
거시적 교육정책 및 개혁	4	1.8%
교육법과 유럽법	21(20)	9.5%(9%)
기타	17(교육법史 관련 1포함)	7.7%
합계	220	100%

*이시우,독일 교육법연구의 동향과 과제, 대한교육법학회 창립20주년 기념 학술대회 자료집,p.535.

그리고 계간지 Wissenschaftsrecht(WissR)에서 2000년 이후 게재된 모든 논문을 분류하면 다음 <표6>과 같다.

<표 6> 계간지 WissR (1/2000년~1/2006년) 게재논문 주제별 분류

대영역	소영역	논문수	비율(%)
학문법	학문 관련 헌법	12	15.4%
	대학법	19	24.3%
	학문조직법 및 재단법	7	9.0%
학문행정		16	20.5%
학문조성 (대학재정포함)		12	15.4%
학문史		1	1.3%
학문과 유럽법		5	6.4%
외국법		6	7.7%
합계		78	100%

*이시우,독일 교육법연구의 동향과 과제, 대한교육법학회 창립20주년 기념 학술대회 자료집,p.536.

그리고 독일의 역대 국가법학자대회(1924-2005) 의 회주제들과 발간 권호 및 개최연도는 아래와 같다:

① 자유로운 의사표현의 권리(Das Recht der freien Meinungsäußerung), VVDStRL 4 (1927개최)

② 행정과 학교(Verwaltung und Schule), VVDStRL 23 (1964개최)

③ 대학에서 학생의 지위(Die Stellung der Studenten in der Universität), VVDStRL 27 (1968개최)

④ 국가공동체에 있어서 문화위임(Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen), VVDStRL 42 (1983개최)

⑤ 행정법을 통한 학문적, 기술적 발전의 극복(Die Bewältigung der wissenschaftlichen und technischen Entwicklung durch das Verwaltungsrecht), VVDStRL 48 (1989개최)

⑥ 자유적 헌법국가에 있어서 학교의 교육위임과 교육기준(Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule im freiheitlichen Verfassungsstaat), VVDStRL 54 (1994개최)

⑦ 문화와 학문(Kultur und Wissenschaft), VVDStRL 65 (2005개최)

VI. 교육법학의 대상과 지식내용

1. 헌법의 국민의 교육을 받을 권리 등 교육에 관한 내용

교육법학의 대상은 먼저 헌법의 교육에 관한 규정 내용이 되어야 할것이다. 헌법 제31조의 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리, 교육의 의무, 무상교육, 교육의 자주성, 전문성, 중립성, 특수성, 대학의 자율성, 국가의 평생교육진흥 의무, 교육제도 법정주의 등에 대한 연구가 기본적 인 지식 내용을 구성한다고 본다.

2. 교육당사자의 교육권 규명

공교육에서의 관계 당사자는 각각 교육에 대한 권리와 의무를 갖고 교육법체제하에서의 주체로서 상호 관련 구조를 이루고 있다.  교육권에 관한 각 주체들 간의 관련구조를 고찰하는 것은 교육권에 대한 각 주체의 권리의 배분을 이해하게 되고, 또 학생의 교육을 받을 권리를 보장하기 위해 각각 어떠한 권리와 의무가 있는 가를 파악하여야 하기 때문이다.

3.  교육법학의 대상이 되는 교육관련 법령

교육법학의 연구대상이 되는 법률은 헌법을 비릇한 민법, 형법, 행정법, 상법, 소송법 등 전 법률이 대상이 되지만 특히 교육행정과 교육활동을 직접 규율하고 있는 교육관계법령은 직접 대상이 된다. 헌법을 제외한 교육관계법령은 법률이 44개, 시행령이 74개, 시행규칙이 61개인데 그 영역별 주요 법률과 시행령은 다음 <표 7>과  같다.

< 표 7 > 교육법 연구 대상의 교육관련법령

영 역	법 령
헌법	간접규정-전문, 제1장 총강, 제2장 국민의 권리와 의무의 자유권적 기본권 및 사회권적 기본권 직점규정- 제31조:교육을 받을 권리, 의무무상교육, 교육의 자주성,전문성, 중립성, 대학의 자율, 평생교육, 교육제도법정주의 등
기본법	인적자원개발기본법, 인적자원개발법시행령
유아교육	유아교육법, 유아교육법시행령
초·중등교육	초·중등교육법,초·중등교육법시행령,국립학교설치령,특수학교시설·설비기준령, 교과용도서에관한규정, 교육과정심의회규정, 산업체의근로청소년의교육을위한특별학급등의설치기준령
과학·영재교육	과학교육진흥법,과학교육진흥법시행령 영재교육진흥법, 영재교육진흥법시행령
특수교육	특수교육진흥법, 특수교육진흥법시행령
고등교육	고등교육법, 고등교육법시행령, 한국대학교육협의회법, 한국전문대학교육협의법, 한국예술종합학교설치령,국립대학병원설치법 국립대학교병원설치법시행령,
평생·직업교육	평생교육법시행령, 한국방송통신대학교설치령, 학원의설립·운영 및 과외교습에 관한법률 및 동법시행령, 학점인정등에관한법률 학점인정등에관한법률시행령, 독학에의한학위취득에 관한법률 및 동법시행령, 자격기본법, 자격기본법시행령, 직업교육훈련촉진법, 직업교육훈련촉진법시행령, 산업교육진흥및산학협력촉진에관한법률 및 동법시행령
학술	학술진흥법, 학술진흥법시행령, 대한민국학술원법, 한국정신문화연구원육성법, 동법시행령, 한국교육학술정보원법, 한국교육학술정보원법시행령, 사료의수집및보존등에관한법률 및 동법시행령
교원	교육공무원법, 교육공무원임용령, 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙, 교원자격검정령, 교원예우에관한규정, 교원등의연수에관한규정, 교육공무원승진규정, 교육공무원징계령, 퇴직교원평생학습교육활동지원법, 교원지위향상을위한특별법,교원징계처분등의재심에관한규정, 교원지위향상을위한교섭·협의에관한규정, 교원노동조합 설치운영에관한법률 및 동법시행령, 시국사건관련교원임용제외자채용에관한특별법, 한국교직원공제회법
지방교육	지방교육자치에관한법률, 지방교육자치에관한법률시행령, 지방교육재정교부금법, 시·군및자치구의교육경비보조에관한규정, 도서·벽지교육진흥법,도서벽지교육진흥법시행령, 지방교육양여금법, 지방교육양여금관리특별회계법, 폐교재산의활용촉진을위한특별법, 폐교재산의활용촉진을위한특별법시행령
사립학교	사립학교법, 사립학교법시행령
재단법	한국사학진흥재단법,사립학교교직원연금법
학교시설·보건·급식	학교용지확보에 관한특례법 및 동법시행령, 학교시설사업촉진법 학교시설사업촉진법, 학교보건법,학교급식법
국제교육협력	유네스코활동에관한법률, 국외유학에관한규정
수업료·장학금	학교수업료및입학금에관한규칙,장학금규정,사도장학금에관한규정

4. 교육법학의 지식 내용의 구조

한국, 일본, 미국의 교육법학 연구의 단행본, 학위논문, 학회지 등의 논문, 한국의 대한교육법학회가 진행중인 교육법학사전, 그리 일본의 교육법학사전 등의 내용을 종합하여 교육법학의 지식내용의 구조를 정리하면 다음 <표 8>과 같다.

<표 8> 교육법학의 지식내용의 구조

영 역	하위영역		내용 및 범위
Ⅰ.교육법제의 기본원리	Ⅰ-1. 교육법이념과 원리		교육의 이념 및 목적, 교육의 방침, 교육이념 ․ 목적의 법적 성격 교육법의 연원 ․ 성격 ․ 효력 ․목적․ 교육법의 해석과 적용 헌법의 교육원리 :교육을 받을 권리, 교육의 의무성 ․무상성, 자주성․ 전문성 ․ 정치적 중립성 ․ 대학의 자율성, 평생 교육진흥의미, 교육제도 법정주의
	Ⅰ-2. 교육권론		국가교육권론, 국민교육권론 학습권이론 어린이 ․ 학생의 교육을 받을 권리 - 학교선택권․교육내용선택권․수학권, 징계시의 적법절차, 교육조건정비요구권 시민적 기본권․ 재학관계와 특별권련관계 부모의 교육권 -자녀보호․ 양육 ․ 교육 ․감호권 학교선택권 ․ 교육내용 선택 -결정권 교육조건정비요구권 교원의 교육권 - 교육과정편성권 ․ 교육내용․방법선택권 생활지도권 및 징계권 설치자의 교육권- 교육조건정비․관리권, 학교지도감독권 교원인사권 국가교육권 - 교육입법 ․행정․사법권 교육기준제정권, 교육내용결정권, 분쟁조정권
	Ⅰ-3. 교육법령 체계		헌법, 교육기본법, 학교교육법, 고등교육법 등 성문법 체계 아동헌장, 아동의 권리선언, 세계인권 선언, 교원의 지위에 관한 권고, 교육조리
	Ⅰ-4. 교육법의 입법학 및 법제사		헌법 및 교육관계법령의 제정의 역사․과정 교육관계법의 입법이론
Ⅱ. 학교제도 및 운영	Ⅱ-1. 학교제도		학교제도, 학교의 법적지위 유아교육법․초중등교육법, 고등교육법의 제도상 쟁점
	Ⅱ-2.학교의 설치와 조직, 편성		학교의 설치의무, 학교설치기준, 대학설치기준, 학교헌장
	Ⅱ-3.학교자치 및 대학자치		학교자치법규, 학교운영위원회, 학생자치, 교사회, 교무회의, 학생회, 학부모회, 교수회
	Ⅱ-4.학급편성 및 교직원 배치		힉급, 학급편제, 특수학급의 편제, 근로 청소년을 위한 특별 학급, 학급정원, 교직원 설치기준, 교원배치 등
Ⅲ.교육활동관련 법령	Ⅲ-1.학교교육의 목적 및 목표		교육법상의 학교급별 교육목적 및 목표, 교육계획
	Ⅲ-2.교육과정의 제정 및 편성		교육과정제정권, 교육과정 편성권, 교육과정 기준, 교육과정의 운용, 교육내용결정권의 소재, 교육과정 운영특례, 각급학교 교육과정의 법적 성격 국정제 ․검인정제․자유발행제의 법적 성격과 헌법과의 관계, 교과와 특별활동, 재량활동의 운용
	Ⅲ-3.교과서 및 보조교재		교과서, 교과용도서, 교과서 사용의무, 국정도서, 검정도서, 인정도서, 지도서, 교과서 검정, 교과서 발행 및 보급, 발행권, 교과서 채택, 교과서 무상보급, 보조교재, 보조교재의 사용, 보조교재와 저작권, 보조교재의 승인, 교재기준, 학교도서관 등
	Ⅲ-4. 성적평가		성적평가권의 법적 성격과 한계, 국가의 학업성취도 평가권, 교과학습발달상황, 학교생활기록 및 평가, 교과목별 조기이수, 학점제 등
	Ⅲ-5. 학년, 학기, 수업일, 휴업일		학년제, 학기제, 조기진급 및 졸업제도, 수업일, 휴업일의 법적 성격
Ⅳ.아동 및 학생의 입학 등	Ⅳ-1. 학생의 취학		취학의무, 취학연령, 만5세취학, 학생수용능력, 취학유예, 취학면제, 학교구, 학교군
	Ⅳ-2. 입학, 퇴학, 졸업 등(19)		재학관계, 재학계약, 법정수업연한, 입학, 학구제도, 평준화입학배정제도, 지정입학, 입학전형, 선발고사, 편입학, 퇴학, 전입학, 진학, 진급, 휴학, 졸업, 수료, 조기졸업, 조기진급, 학적 등
	Ⅳ-3. 출석독촉 및 출석정지		출석독촉, 출석부, 출석정지, 등교정지 등
	Ⅳ-4. 생활지도 및 징계		생활지도, 학칙, 교칙, 징계규정, 징계, 체벌, 처벌, 근신처분, 정학처분, 퇴학처분, 훈계, 청소년관련법, 소년원 등
Ⅴ. 학교생활	Ⅴ-1. 학교사고		학교사고- 학교안전사고, 학교시설사고, 학교사고의 책임, 교직원의 보호 ․감독 의무, 국가 및 자치단체의 손해배상 및 구상권, 아동 ․학생의 책임능력, 학교안전관리공제회, 교육활동중의 사고
	Ⅴ-2. 학교보건․학교급식․학교환경		학교보건, 학교 급식법 및 급식운영, 영양교사 학교환경 - 학교환경위생정화관리구역 등
	Ⅴ-3. 학교폭력		학교폭력법령- 폭력, 가해자, 피해자의 책임, 손해배상, 학교와 교원의 책임, 폭력사고 분쟁조정, 예방조치 등
Ⅵ. 교육조건정비요구권	Ⅵ-1. 의무교육의 무상법위		입학금, 수업료 등 교육비, 교과서 대금, 학용품비의 무상 의무교육학교의 교육비 무상의 범위
	Ⅵ-2.학교통학권		적정하게 배체된 학교에 다닐 권리, 학교 통폐합과 교육을 받을 권리, 통학비
	Ⅵ-3. 학교설치 등 교육시설 정비요구권		국가 및 지방자치단체의 학교설치 의무 학부모 및 주민의 의무교육에 대한 취학권 학교시설 ․ 설비의 정비 ․관리 요구권
Ⅶ. 영재․ 특수․부진아의 교육권	Ⅶ-1. 영재의 교육보장		영재아에 대한 영재 교육 기회 보장 영재아 교육에 대한 교육비 공부담
	Ⅶ-2. 장애아 교육보장		신체적약자의 교육기회 적극적 보장- 차별의 제거 정신적 약자의 교육기회 적극적 보장
	Ⅶ-3. 부진아 교육보장		지진아, 부진아의 학습보충
	Ⅶ-4. 사회적 ․ 경제적 약자의 교육 보상		장학제도 교육취약지역 및 계층의 교육권 보장
Ⅷ. 교원과 교직 단체	Ⅷ-1. 교원의 신분․법적 지위		교원의 법적지위, 교육공무원의 법적 지위, 교원의 신분과 보장(국공사립학교 교원신분포함), 교원의 전문성 존종, 교원의 경제적 ․사회적 지위 우대. 공직 취임권 및 겸직범위, 교원지위향상을 위한 특별법, 교원예우에 관한 규정, 교원의 지위에 관한 권고문, 고등교원의 지위에 관한 권고문
	Ⅷ-2. 교직원의 권리와 의무		교원의 권리와 의무- 교장, 교감, 교사의 권리와 의무 전문진의 권리와 의무
	Ⅷ-3. 교원의 자격		교원의 자격제도, 자격기준
	Ⅷ-4. 교원의 양성		초등교원양성기관, 중등교원양성기관, 종합교원양성기관, 교직과정, 교육실습
	Ⅷ-5. 자격․임용 검정		무시험 교원자격검정, 교육공무원임용후보자선정경쟁시험, 교원의 임용, 임요의 원칙, 임용권의 위임, 교원임용 결격사유 교원직력 다원화 -수석교사제 국공립 사범대등 우선임용 (헌재판례), 사범대등에 대한 가산점(헌재 판례), 교원임용시험의 응시자격 및 연령제한
	Ⅷ-6.교원승진, 전직, 전보, 정년 및 평가		교원의 승진, 교원 전보와 전직, 교원의 경력평정, 교원의 근무성적 평정 교장의 임용방법(임기제, 중임제, 원로 교사제, 초빙제, 선출 보직제, 공모제) 교원정년과 명예퇴직 교원정년단축 관련 헌재 판례 교수재임용제 및 비정규직 교원 교원평가제(다면평가) 및 교수업적평정제도
	Ⅷ-7. 교원 복무와 징계		국가공무원법, 교육공무원법상의 쟁점,복무규정,정치운동 및 집단행동의 금지, 불체포의 특권 교원에 대한 징계(종류, 사유, 효과, 구제) 교원소청심사위원회(교원징계재심제도)
	Ⅷ-8. 교원연수		교육자로서 품성과 자질향상 노력의무(교기14②, 국공63 품위유지) 권리와 의무로서 연수, 교원연수성적의 평정, 교육인적자원연수원, 교원등의 연수에 관한 규정
	Ⅷ-9. 교원의 급여와 근무조건 및 근무부담		교원 보수우대의 원칙, 급여체계(법정 공제 및 감액), 교원의 보수, 수당, 휴직 및 복직, 여교원 보호, 남녀 고용기회 균등, 휴가조치(생리출산․육아 등) 집단 연가, 휴가 신청의 적법성, 주 5일 수업제, 직무수행기준․표준수업시수, 근무부담
	Ⅷ-10. 교원 공제 보상		교직원 공제제도, 공제조합, 공무재해 (보상 종류, 인정기준)
	Ⅷ-11. 교직 단체		교직단체 이원화정책, 교육기본법상 교원단체, 교원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률, 교원단체의 교섭․ 협의권, 교원 노조의 교섭․ 협약권의 범위, 단체협약 효력의 제한, 사립학교의 교원노조, 한국교원단체총연합회, 전국 교직원 노동조합, 한국교원노동조합
Ⅸ. 교육환경 및 사무관리	Ⅸ-1.학교 시설 및 설비		교육환경권, 학교의 시설 ․ 설비 기준, 학교방제
	Ⅸ-2. 학교 시설 이용		학교 시설이용권, 학교 시설사용자의 의무 등
	Ⅸ-3. 학교 사무		학교 사무 관리, 학교 사무 직원, 학교 재무, 물품관리, 학교 징수금, 학교비의 징수, 학교 발전기금 등
X. 교육행정 및 교육재정	X- 1.중앙교육행정기관	중앙교육행정, 교육인적자원부, 교육부총리 등 각 실,국, 과의 사무와 권한, 교육행정기관 평가, 대학평가 등
	X-2지방교육행정기관	지방교육자치제도, 조례․규칙제정권, 지방자치와 지방교육자치의 관계(통합과 분리), 장학지도, 학교평가
	X- 3. 학교행정	교무분장, 학교운영위원회, 학교발전기금 등
	X- 4. 교육재정	교육비보조청구권, 지방교육재정교부금, 지방교육양여금, 학교회계, 학교운영비표준, 학교운영경비
XI. 사립학교	XI-1. 사학설립권	사립학교설립권, 사립학교법, 학교법인의 권리와 의무, 사학의자유,자립형사립고등학교,
	XI- 2. 사립학교 기관	학교법인, 사립학교경영자, 이사회, 학교법인 이사, 이사장, 임시이사, 감사, 임원결격사유, 설립자, 학교의 장 등
	XI-3. 사립학교 설립․ 폐지	학교법인 설립, 학교설립계획서, 정관의 작성, 기부행위, 재산의 출연, 학교법인 설립허가, 설립등기, 사립학교 설립인가, 학교법인 합병, 학교법인 해산, 해산에 관한 특례, 학교폐쇄명령 등
	XI-4. 사립학교 운영	사립학교교원, 사립학교직원, 수익사업, 기본재산, 교육용재산, 수익용기본재산, 처분할 수 없는 재산, 재산평가, 학교회계와 법인회계의 분리, 소득의 범위, 사립학교 학교운영위원회,
	XI-5 사학 조성	사학보조, 재정결함보조금, 과세특례, 비과세, 감면특례, 사학진흥재단, 사학진흥기금 등
	XII-1. 평생교육제도	평생교육, 사회교육, 성인교육, 직업교육, 평생교육협의회, 평생교육센터, 지역평생교육정보센터, 평생교육사, 학습휴가, 학점은행제, 독학사제도, 문하생제도 등
	XII-2. 평생교육시설	사내대학, 원격대학, 사이버대학, 평생교육원, 사회교육원, 시민사회단체부설, 학교부설, 언론기관부설, 지식ㆍ인력개발사업관련 평생교육시설, 도서관, 박물관 등
	XII-3. 대안교육	홈스쿨링, 대안학교, 학력인정대안학교, 학력미인정대안학교, 대안교육프로그램, 방과후학교, 지역학교 등

VII. 교육법학의 연구방법

과거 행정법의 일부영역으로 교육법을 파악하던 때에는 교육법연구는 법문의 문리해석과 행정법 이론으로 교육법규를 해석,적용하였다. 교육법학의 간학문적 성격 즉 통합학문으로서 교육법학의 연구는 교육학과 법학의 연구방법을 함께 활용할 수 있다. 연구방법에 따라 법학의 연구영역을 제시하면 다음 크게 실용법학과 이론법학으로 나누고  그에 따라 각각의 연구방법으로 나뉘어 지는데 이를 교육법학에 적용하면 다음 <표  >과 같이 연구방법을 나눌 수 있다. 그리고 교육법학은 전술한바와 같이 교육학 즉, 교육철학, 교육심리학, 교육사회학, 교육과정학 및 교육평가학, 교육행정학, 교육공학, 비교교육학 등 교육학의 이론과 누적된 연구성과를 법학의 이론과 연구성과를 통합하여 교육법의 고유한 이론을 구성해 나가는 학문이므로 당연히 교육학의 제 연구방법이 함께 동원된다. 교육학 연구에서의 문헌연구, 조사연구, 실험연구 등의 일반적 연구방법은 교육법학에서 활용되고 있다. 특히 교육법내용이나 교육판례에 대한 국민과 교육관계당사자의 인식연구는 조사연구로서 교육학 연구의 제 통계방법이 활용되고 있다.

<표 9> 교육법학 연구의 제 영역

실용법학 (응용법학)	교육법해석학
	교육입법학
이론법학	교육법철학	교육법가치학
		교육법의 역사철학
		교육법학방법론
	교육법의 경험과학	교육법사학
		비교교육법학
		교육법사회학(광의)	교육법사회학(협의)
			교육법심리학
			교육법문화인류학
			교육법형사학
			교육법정치학
			기타

교육법 이론 구축에 있어서도 교육법해석학과 교육법 사회학의 조화를 지향한다. 연구의 대상이 복합성을 띠고 있기에 연구의 방법 역시 간학문적 접근방법을 사용하게 된다. 교육법에 관한 법해석학적 접근이 교육법학의 주된 방법론으로 수용되기 위해서는 교육학의 도움이 필요하며, 법현상을 실증적으로 분석하여 법의 과학화 및 법칙화를 지향하는 법사회학적 접근방법 또한 교육이론을 수용할 필요가 있다. 법사회학이 일종의 법규범의 실현·부실현이라는 관점에서 현실을 파악하는 입장이라면, 교육법사회학은 입법정신이 충분히 실현될지 못한 상황과 원인, 그리고 향후 변화를 위한 조건이나 과정 등을 중시하는 관점이다. 그리고 교육에 관계된 법 현상 중에는 교육법 논리뿐만 아니라 기존의 공법적 논리(예를 들어 공무원의 파업금지규정이나 특별권력관계론등)도 포함되어 있는 만큼 교육법사회학적 접근 대상이 교육법해석학 보다는 상대적으로 많다고 할 수 있다.

VIII. 교육법학의 과제

1. 교육관련 법령의 헌법 적합성 제고

교육법학은  헌법의 교육조항을 비릇한 헌법전체의 자유민주주의 이념과 국민의 기본권을 보장하면서 이러한 헌법정신을 구현하기 위해 교육관련 법령의 헌법적합성을 제고하도록 연구하고 적용하는 노력이 가장 중요하다.

2. 교육당사자의 교육권 개념의 정립

교육법학의 목적은  먼저 국민의 교육을 받을 권리의 실현과 권리보장을 위한 이론을 구성하여, 교육당사자 상호간의 교육권의 충돌을 조정하며 교육입법과  교육재판에서 교육이론 및 공교육법리의 적용을 통한 행정법 논리의 극복을 통해 교육조리를 정립하고 해석, 적용하는 것이므로 이를 위한 계속적인 연구가 활발하게 이루어져야 할 것이다. 우리사회의 교육권 문제는 학교선택권, 교육내용의 보편적 가치성 중립성 보장등이 현실적 문제가 해결되어야 할 것이다. 그리하여 교육당사자 상호간의 교육권의 충돌을 조정하여 교육권의 조화로운 보장을 통해 국민의 교육권을 보장하고 국민의 인간다운 삶의 향상을 통한 국가와 사회의 발전을 꽤해야 한다.

3. 교육입법 및 재판과정에서의 교육과 교육법의 특수성 반영

교육입법 교육재판에서 교육이론, 공교육법리, 교육조리의 적용을 통한 행정법 논리를 극복하는 것이 과제이다.  교육입법과 재판에서 교육의 본질과 원리, 구리고 교육의 자주성, 전문성, 중립성을 무시한 입법과 재판이 아직 계속되고 있다. 교육법학은 이러한 입법과 재판에서 교육이론과 원리, 그리고 교육법의 원리 등에 입법과 재판의 준거가 될 수 있는 여건 형성을 위한 학문 연구가 활발할 필요가 크다고 본다. 최근 우리나라의 경우 교사의 상황수업과 계기수업에서 학생의 자유로운 판단력과 창의력을 침해하는 교사의 편향적 교수학습활동을 학생의 교육을 받을 권리를 침해하는것이다.헌법과  교육기본법 제6조의 교육의 중립성과 교원의 의무조항에 대한 해석과 교육법의식에 의한 교육조리를 확립하고 이러한 내용이 입법으로 반영되어야 할것이다. 그리고 지방교육자체제법의 개정과정에서 무시되고 있는 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성의 헌법적 해석이 강조되어 타당한 입법이 되도록 해야 할것이다.  교육재판에서도 최근 교육이론과 교육법 논리의 적용이 상당히 이루어지고 있으나  단순한 행정법 논리에 따른 재판의 경향을 극복해야 할 것이다.

4. 교육학과 교육법학의 학제적 연구의 활성화

교육법학은 교육에 관한 권리,의무 즉 교육권이 그 중심 대상이고 내용이다.따라서 교육법, 교육행정, 교육제도의 문제는 궁극적으로 교육권의 문제이며, 심지어 교육내용, 방법, 평가에 관한 문제조차도 교육권적 인식 없이는 올바르게 해석될 수 없다. 그리고 교육법학은 기본적으로 교육학의 기초위에서 발전되어야 한다. 교육법학이 교육철학, 교육사회학, 교육행정학, 비교교육학 등 교육학의 누적된 연구성과를 활용하지 않는다면, 이는 관료의 시녀로서만 구실하는 경직된 행정법의 깊은 늪에서 헤어날 수 없게 될 것이다

5. 교육행정학자, 교육행정가, 교원의 법의식의 향상

현대 행정우위국가에서 입법의 영역이 행정부가 성안한 법안에 대한 통법부의 기능만 하는 경향이 있지만 유별나게 우리나라의 교육행정에서 법 경시 풍조가 만연하여 헌법이 정한 법치주의 원리나 교육제도법정주의가 무색하게 된 결과 헌법정신과 교육법 원리를 제대로 파악하고 이를 구현할 수 있는 제도나 정책 수립에 실패하여 사회적 혼란을 자초하는 일이 적지 않다. 그 예는 위헌적 시비가 된 의무교육순차실시, 과외금지, 평준화입학배정제도, 사립종교학교의 종교교육 문제 등이다.

이러한 원인은 교육행정가가 법의식이 부족하고, 교육행정학자의 조직심리와 경영학 일변도의 학문배경과 연구성향에 따라 정책연구나 정책제안에서 법원리를 반영하지 못하는데에 원인이 있다고 할 수 있다. 그리고 전문직의 직전교육에서는 전문직 관련 법률교육을 필수로 하는 것이 일반적인데 교원양성기관에서 전문직인 교원에게 교육에 관한 소관 법률교육을 하지 않아 교육당사자의 권리와 의무 등 법의식을 전혀 갖지 못하고 배출되는 현상 등에서 찾을 수 있다. 따라서 오늘의 교육법학의 중요한 또 하나의 과제는 교육법의 교육 문제 즉 교육법학교육이라고 할 수 있다.

6. 한국 교육법학의 독립성 확립

법과 학문은 보통 일찍 발달된 사회로 부터의 계수를 통하여 이루어진다. 교육법학 또한 독일의 대륙법학과 영미 교육법학을 우리 보다 일찍 도입한 일본의 교육법학의 영향이 상당히 컸다. 20년의 성년을 지낸 한국교육법학은 그 영역을 확대하여 독일, 프랑스, 미국, 영국 등의 교육법학을 직접 연구하는 비교교육법학의 영역을 확대하고 있다.

근래에는 우리나라만의 특수한 교육현상과 문제가 나타나고 있다. 시대와 상황조건이 달랐던 일본과 미국, 독일 등의 교육법제와 법해석, 그리고 조리 등을 그대로 답습하기에는 한계가 있는 문제가 발생하고 있다. 그러므로 이제부터 한국교육법학은 그 독립적인 연구를 이루어 내야 할 것이다.

IX. 맺음

교육법학의 핵심질문은 당연히 공교육체제에서 ‘교육은 누구의 것인가’, ‘누가 어떻게 해서 어떠한 이익을 교육으로 부터 받아야 하는가, 누가 교육에 대하여 어떠한 의무를 지는가’ 이다. 이러한 질문들이 교육권을 구성하고 있다. 따라서 교육법, 교육행정, 교육제도의 문제는 궁극적으로 교육권의 문제이며, 심지어 교육내용, 방법, 평가에 관한 문제조차도 교육권적 인식 없이는 올바르게 해석될 수 없다

교육법학은 교육현상에서 제기되는 법률관계 즉 교육법현상을 교육학과 법학의 연구성과를 토대로 독자적 이론을 정립하면서 교육관계당사자의 법익을 조화롭게 규명하기 위한 학문 영역이라고 정의할 수 있다

교육법학의 성격은 통합학문으로서의 교육법학, 독자적 학문으로서의 교육법학, 사회법의 성격을 지닌 특수법으로서의 교육법 등이다.  교육

교육법학의 기본원리는 첫째, 공교육체제에서 교육당사자의 교육권 조장과 조화,  헌법의 교육을 받을 권리, 교육의 의무성, 무상성, 자주성, 전문성, 중립성 및 대학의 자율 보장, 교육조리의 존중, 사회권적 기본권으로서의 특수성과 독자성 확립 등으로 정리 할 수 있다.

교육법학의 목적은  먼저 국민의 교육을 받을 권리의 실현과 권리보장을 위한 이론을 구성하여, 교육당사자 상호간의 교육권의 충돌을 조정하며 교육입법과  교육재판에서 교육이론 및 공교육법리의 적용을 통한 행정법 논리의 극복을 통해 교육조리를 정립하고 해석, 적용하는 것이다.

교육법학의 대상과 지식내용은 헌법의 제31조의 국민의 교육을 받을 권리 등 에 관한 내용, 교육당사자의 교육권의 내용 등이다. 이들 내용으로는 교육관련 법령과 교육법학 연구성과에서 제시되는 제반 영역이라고 할 수 있다.

교육법학은 교육관련 법령의 헌법 적합성을 제고하고, 교육당사자의 교육권 개념의 정립과 조화로운 보장, 교육, 교육입법 및 교육재판 과정에서의 교육과 교육법의 특수성 반영, 교육학과 교육법학의 학제적 연구의 활성화, 교육행정학자, 교육행정가, 교원의 법의식의 향상 그리고 한국 교육법학의 독립성 확립 등의 과제를 해결해나가야 할것이다.는 올바르게 해석될 수 없다

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‘교육법학의 지식구조와 범위’에 대한 토론

서울교육대학교 허  종  렬

1. 강인수 교수님의 발제 내용에서 많이 배웠다. 원고를 바쁘게 작성하시다보니 부분적으로 부정확한 부분도 보이고, 더 정밀한 검토가 필요한 부분도 눈에 띄지만 발제 내용의 대부분에 대해서 공감한다. 발제자는 내용을 Ⅰ. 서론, II. 교육법학의 탐구주제-핵심질문, III. 교육법학의 성격, IV. 교육법학의 원리와 목적, V. 교육법학의 연구동향,  VI. 교육법학의 대상과 지식내용, VII. 교육법학의 연구방법,  VIII. 교육법학의 과제,  IX. 맺음등으로 구분하여 소개하고 있다.

이 가운데 토론자는 특히 논의의 전제가 되는 교육법학의 의미와 성격, 교육법학의 대상과 지식내용등에 초점을 맞추어 논하고자 한다. 다른 부분들은 부분적으로 생각이 다른 점도 있지만 발제자께서 일단 교육법학에 관한 최근까지의 관련 학자들의 의견을 종합적으로 정리하여 소개g주신 점에 감사드리고 다른 기회에 또 찬찬히 공부해보기로 한다.

2. 발제자는 Gowin의 지식구조의 정의를 원용하여 교육법학의 지식구조와 범위의 논제는 교육법학의 학문적 성격-독자성 여부, 핵심질문-탐구의 핵심주제, 기본원리와 목적, 연구동향, 연구대상과 지식내용, 연구방법 그리고 과제등으로 구성되어야 한다고 생각하고 소론은 이에 따라 진술하였다.

발제자는 공교육체제에서 ‘교육은 누구의 것인가’, ‘누가 어떻게 해서 어떠한 이익을 교육으로 부터 받아야 하는가, 누가 교육에 대하여 어떠한 의무를 지는가’ 이며, 이러한 질문들이 교육권을 구성하고 있다고 보았다. 따라서 교육법, 교육행정, 교육제도의 문제는 궁극적으로 교육권의 문제이며, 심지어 교육내용, 방법, 평가에 관한 문제조차도 교육권적 인식 없이는 올바르게 해석될 수 없다고 주장한다.

이 점 토론자도 같은 생각이다. 교육법학은 법 관계를 대상으로 하므로 근대 법학이 보편적으로 추구하는 목적(권리보장)에 따라 권리에 관한 문제를 정면에서 다루는 것이어야 한다고 본다.

발제자는 교육법학은 교육현상을 권리와 의무의 시각으로 파악하면서 교육의 이념과 목적, 그리고 교육학의 연구성과에 기초하여 교육당사자들간의 갈등과 혼란을 해결하면서 그 이익을 정의롭고 조화롭게 배분하도록 하는 것이 핵심 과제라고 정리하고 있는데 역시 공감한다.

3. 발제자는 교육법학은 우선 교육학과 법학을 통합해서 붙여진 이름으로 파악하고 있다. 즉, 인간의 삶의 현상을 가르치고 키우며, 배우고 성장하는 현상으로 보는 교육현상과 이를 다루는 교육학, 그리고 삶의 현상을 권리와 의무 현상으로 보는 법률현상과 이를 다루는 법률학을 통합한 학문이 교육법학이라고 풀이한다. 따라서 교육법학은 통합학문과 통합학문이 다시 통합된 통합학문으로서 이른바 간학문적 성격을 당연히 갖고 있다고 보고 있다.

발제자는 교육법학을 교육현상을 법학적 시각과 이론으로 파악하는 학문도 아니며, 법률현상을 교육학적 시각과 이론으로 파악하려는 학문도 아니라고 하면서, 교육법학은 교육현상과 법률현상을 통합해서 파악하면서 양자의 단순 합성이 아닌 독자적인 논리와 이론으로 구축해가는 학문이라고 정리하고 있다. 이러한 정의를 종합하면 교육법학은 교육현상에서 제기되는 법률관계 즉 교육법현상을 교육학과 법학의 연구성과를 토대로 독자적 이론을 정립하면서 교육관계당사자의 법익을 조화롭게 규명하기 위한 학문 영역이라고 정의할 수 있다는 것이다.

토론자는 교육법학이 법학은 물론 교육학을 포함하는 것이지만, 그러나 교육법학이 법학 외에 교육학만을 포함하는 것은 아니라고 본다.

한편 교육법학에서 교육학과 법학의 역할에 관해서는 발제자도 소개하셨지만 토론자는 교육법 연구에서 법학의 역할은 교육법학 연구의 필요조건이지 충분조건은 아니라고 보며, 교육학의 이해의 기초위에서 이루어져야 한다고 본다. 발제자의 교육법학의 학제성을 정리한 표는 상당히 참고가 된다.

4. 한편 발제자는 통합학문인 교육법학은 교육학 이론과 법학이론을 필요와 상황에 따라 섞어서 적용만 하면 되는 학문인가, 아니면 그 나름대로의 독자성을 가지고 있는가 하는 점에 문제를 제기한다.

발제자는 이 부분에서 역시 토론자의 글을 인용하여 행정법이 독자성을 갖는 것이 바로 그 법에 고유한 법 원리 때문인 것과 같이 교육법도 교육에 관한 사법, 교육에 관한 형법, 혹은 행정법, 교육에 관한 노동법 등 다른 제 법률들에서 차용한 법 원리를 제외하고도 남는 것이 있으니, 그것이 교육법에 고유한 법 원리이며, 교육법이 교육법으로서 독자성을 갖는 것은 바로 그러한 법 원리 때문이라고 한 점을 소개하고 있다. 아마도 이 부분에서 여러분들은 그렇다면 교육법에 특유한 기본원리는 무엇인가 하는 점에 관심을 집중시킬 것이다. 이점 후술한다.

최근 토론자는 교육법은 더 이상 단순한 공법의 한 분야이거나 제 법률의 원리를 차용한 모자이크에 불과한 것이 아니며, 교육학적 교육법학의 연구대상으로 치부될 분야가 아니라고 주장한 바 있으며, 교육학과의 학제적 접근을 전제로 하되 「법학적 교육법학」으로 인식하고 그렇게 정립해가야 할 것이라고 주장한 바 있다. 그러나 토론자는 지금도 이 부분과 관련하여 계속해 생각을 다듬어가고 있으며, 지금은 교육학적 교육법학도 아니지만 그렇다고 법학적 교육법학도 아니지 않겠는가, 역시 양자의 통합적 교육법학이 되어야 하는 것이 아니겠는가 하는 생각을 하고 있다.

5. 그 다음에 발제자는 교육법학의 기본원리로 공교육체제에서 교육당사자의 교육권 보장과 조화,  헌법의 교육을 받을 권리, 교육의 의무성, 무상성, 자주성, 전문성, 중립성 및 대학의 자율 보장, 교육조리의 존중, 사회권적 기본권으로서의 특수성과 독자성 확립 등을 소개하고 있다.

토론자는 어떤 학문의 기본원리를 논함에 있어서 중요한 것은 그 기본원리라고 하는 것 자체의 의미를 어떻게 이해하는가 하는 점이라고 본다. 생각건대, 이것은 그 학문의 연구대상에 대해서 해석하고 예측하는 데 있어서 일관되게 적용되어야 할 원칙이라고 할 것이다. 그런 점에서 보면 발제자가 제시한 것들이 기본원리의 범주에 포함된다고 할 수 있다. 그러나 그것들 중에서도 특히 고려하여야 할 점이 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성의 문제라고 본다.

6. 끝으로 발제자는 교육법학의 대상과 지식내용과 구조에서 헌법의 국민의 교육을 받을 권리 등 교육에 관한 내용, 교육당사자의 교육권 규명, 교육법학의 대상이 되는 교육관련 법령을 지식내용으로 보고, 이를 교육법학의 지식 내용의 구조로 제시하고 있다. 한 가지 특징은 이것들을 대개 법령상의 내용 영역에 따라 정리하고 있다는 것이다. 즉, 교육이념, 교육권, 교육제도, 학습자, 교육활동, 교육기관과 환경, 사학, 특수교육등이다.

토론자는 구조를 얘기하자면 사항들간의 상호간의 위계를 따지는 것이 필요하다고 본다. 무엇을 제일 중요한 것으로 놓고 다른 것은 그것과 관련짓느냐 하는 문제라는 것이다. 그렇게 보면 우선 교육법학의 대상인 권리 중에 학습권을 한 가운데 놓고 이것을 둘러싼 다른 교육권을 위치시키되, 그 바탕에 교육법의 기본원리를 설정하는 것이 기본적인 교육법학의 지식내용의 구조화가 아니겠는가 생각한다.

7. 끝으로 발제자의 발제 내용 중 몇 가지는 이렇게 정리하고자 한다.

발제자는 학교제도와 운영에 대한 법률내용이 국가나 지방자치단체의 행정작용에 의한 내용들이기 때문에 공법적인 것이고, 어린이와 부모를 위시한 공교육당사자들의 교육권은 사법적인 것이라고 하는데 공법과 사법은 그 주체를 가지고 구분하기보다 법률관계 자체를 가지고 구분하는 것이 타당하다. 공교육당사자들의 교육권은 그것이 국가와 지방자치단체를 상대방으로 해서 공익적 차원에서 보장되는 것인한 공법적인 것이다.

또한 발제자는 교육법은 사적자치의 영역과 국가의 관여영역을 동시에 가진 특수한 법으로서, 그리고 국가에 평생교육 진흥의무를 부과하는 등 사회복지를 증진하기 위한 사회법적 성격을 갖고 있다고 하는데, 부분적으로 그러하지만 이를 교육법 전반에 일반화하는 것은 곤란하지 않겠는가 생각한다. 즉, 특별법으로서의 교육법의 성격을 바로 사회법적 성격을 가진 특수법으로 이해하는 것에는 무리가 있다고 본다.

8. 토론자 역시 바쁘게 원고를 작성하여 깊이 있는 문제제기를 못하였다고 본다. 교육행정학회에서의 교육법학 방법론 논의는 매우 의미가 깊다고 하겠다. 같은 행정학회의 회원이지만 주로 법을 하는 사람들과 주로 행정학을 하는 사람들이 평소 에 보면 조금 생각의 차이가 있음을 느낀다. 차제에 서로 궁금한 점을 같이 토론하고 같은 교육적 사안에 대해서 통합적으로 접근하는 계기가 되기를 희망한다.