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		2006년도 한국교육행정학회 / 한국교육사회학회

공동세미나

-교육양극화의 진단과 대책-

▣ 일 시: 2006년 8월 25일(금) 09:30 - 17:00

▣ 장 소: 고려대학교 100주년 기념관

▣ 주 최: 한국교육행정학회 / 한국교육사회학회

▣ 후 원: 한국교육개발원

ㅊ
일 정

09:30 - 10:00   등  록

10:00 - 10:30   개회사 : 박종렬(한국교육행정학회장 회장)      사회: 정금현(교육부연수원)

축  사 : 고형일(한국교육개발원 원장)

◆ 제 1 부  교육양극화의 개념과 배경                      사회: 성기선(가톨릭대)

10:30 - 11:00  주제1: 교육양극화에 대한 사회학적 접근        발표자: 손준종(교원대)

토론자: 박선형(조선대)

11:00 - 11:30  주제2: 교육양극화에 대한 행정학적 접근        발표자: 신현석(고려대)

토론자: 양정호(성균관대)

11:30 - 12:00  주제3: 교육양극화의 실상                     발표자: 류방란(KEDI)

토론자: 김성열(경남대)

12:00 - 12:20  질의응답(1)

◆ 점  심   (12:20 - 13:50)

◆ 제 2 부  교육양극화의 대책                             사회 : 성기옥(서울시연수원)

14:00 - 14:30  주제1: 영유아교육의 양극화의 해소대책         발표자: 곽윤숙(여주대)

토론자: 백형찬(서울여대)

14:30 - 15:00  주제2: 도시 저소득층 교육에 대한 대책         발표자: 이일용(중앙대)

토론자: 이혜영(KEDI)

15:00 - 15:30  주제3: 농어촌교육의 문제와 교육양극화         발표자: 임연기(공주대)

토론자: 김경식(경북대)

15:30 - 16:00  주제4: 코시안에 대한 교육적 대책              발표자: 오성배(중앙대)

토론자: 박남기(광주교대)

16:00 - 16:30  주제5: 교육여건 격차 해소 대책                발표자: 김흥주(KEDI)

토론자: 심미옥(춘천교대)

16:30 - 16:50  질의응답(2)

16:50 - 17:00  폐회사 : 김경근(한국교육사회학회 회장)

ㅊ
목 차

교육양극화에 대한 사회학적 접근	손 준 종 ∙  1

▣ 토론문 ▣	박 선 형 ∙ 26

교육양극화에 대한 행정학적 접근	신 현 석 ∙  27

▣ 토론문 ▣	양 정 호 ∙ 51

교육양극화의 실상	류 방 란․김 성 식 ∙ 60

▣ 토론문 ▣	김 성 열 ∙ 83

영유아교육의 양극화의 해소대책	곽 육 숙 ∙ 84

▣ 토론문 ▣	백 형 찬 ∙ 97

도시 저소득층 교육에 대한 대책	이 일 용 ∙ 102

▣ 토론문 ▣	이 혜 영 ∙ 128

농어촌교육의 문제와 교육양극화	임 연 기 ∙ 130

▣ 토론문 ▣	김 경 식 ∙ 154

코시안에 대한 교육적 대책	오 성 배 ∙ 157

▣ 토론문 ▣	박 남 기 ∙ 183

교육여건 격차 해소 대책	김 흥 주 ∙ 186

▣ 토론문 ▣	심 미 옥 ∙ 211

교육양극화에 대한 사회학적 접근 / 손 준 종

교육 양극화를 어떻게 볼 것인가: 한 탐색적 논의

손준종(한국교원대)

Ⅰ. 문제제기

최근 사회적으로 ‘양극화’(polarization)는 가장 주목받는 담론 중의 하나이다. 일반적으로 양극화란 분포 상에서 중간층이 사라지고 대신에 이들이 양쪽으로 이동함으로써 상하 양극단이 확대되는 현상을 지칭하는 개념이다. 양극화가 문제되는 것은 양극화가 진행될수록 분포 상에서 양 극단에 위치한 구성원들 사이에 소득, 고용, 소비 등에 있어서 현저한 차이가 발생하게 되고, 이 때문에 집단 간에 적대적 갈등이 발생한다는 점이다. 또 다른 중요한 문제는 중간층이 사라져 양극화될수록 상향 이동을 경험하는 사람의 비중이 줄어들어 결과적으로 상향 이동성의 감소를 초래한다는 것이다(전병유․김혜원․신동윤, 2006: 51). 이러한 양극화가 한국에서는 IMF 외환위기 이후 사회 각 부문에서 상당 정도 진행되었으며, 그 정도가 더욱 심해지고 있는 것으로 알려지고 있다. 한국노동연구원에 따르면 우리나라의 경우 양극화는 1977년을 100으로 보았을 때 약 4배 이상 증가한 것으로 나타났다.

주지하는 바와 같이 양극화는 불평등 현상을 지칭하는 표현 중의 하나이다. 인류 역사상 불평등이 존재하지 않은 적은 없었다. 때문에 사회적으로 편재하는 물질적 혹은 상징적 보상의 불균등한 분배 현상을 설명하고, 그 해결 방안을 모색하기 위한 다양한 노력이 있어 왔다(Crompton, 1998: 1). 교육적 재능은 이와 같은 불평등한 재화의 분배를 설명하고 정당화하는 중요한 요인으로 간주되었다. 그것은 교육이 능력에 따라 개인을 서로 다른 사회적 지위로 배분하는 사회적 기능을 담당한다는 믿음에 따른 것이었다. 일반적으로 능력주의(meritocracy)로 일컬어지는 이러한 현상은 이론상 사회적 배경과 사회적 지위가 별다른 관계가 없다는 점을 가정한다. 능력주의가 사회적 지위를 결정하는 지배 논리라는 일반적 믿음은 교육에 대한 기대를 키우고 나아가 이 과정에서 교육기회가 본질적인 문제라는 생각을 가지도록 하였다. 그러나 전적으로 교육을 통해서만 사회이동이 이루어진다는 '완벽한'(perfect) 평등주의는 이론상으로는 가능하지만 현실적이지 않다. 사회적 출신에 따라 교육기회에 접근하는 것이 다르며, 설령 동일한 수준의 교육기회를 획득하였다 하더라도 사회이동의 정도가 다른 현상이 현실 세계에는 편재해 있다. 이러한 현실 때문에 교육평등 논의의 초점을 교육기회의 평등에서 교육과정이나 교육결과의 평등으로 옮기기는 하였지만, 기본적으로 사회적 배경보다 '개인'의 능력이 결정적이라는 입장 자체가 변화된 것은 아니었다. 그런데 교육 양극화는 이러한 우리의 오랜 믿음을 뿌리째 흔들고 있다.

양극화는 사회가 건강하지 못하다는 증거의 하나이다. 참여정부는 사회 각 부문의 양극화 해소에 정권의 명운을 걸고 있으며, 모든 정책 역량을 집중하고 있다. 정부는 교육이 사회 양극화를 해소하기 보다는 오히려 심화시키고 있다는 인식 아래 사회 양극화 해소를 위한 다양한 교육대책을 수립하고 실행에 옮기고 있다(교육인적자원부, 2005). 그러나 양극화에 대한 넘치는 담론에도 불구하고 '교육 양극화란 무엇인가', '교육영역에서 양극화의 실태는 어떠한가?' 그리고 '교육의 각 부문에서 양극화는 어느 정도 진행되었는가?' 등에 관한 체계적인 연구가 활발히 수행되지 못하였다. 오히려 교육 양극화는 정치적 슬로건으로 더욱 친숙하게 사용되고 있으며, 전통적인 교육사회학의 연구 주제들인 교육격차 혹은 교육 불평등과 혼재되어 사용됨으로써 차별적인 연구 성과를 거두지 못하였다. 근래에 일부 연구자들(강영혜, 2005; 김경근, 2005; 양정호, 2006)에 의해 교육 양극화에 대한 체계적 논의가 진행되고 있는 것은 그나마 다행이라고 할 수 있다. 이 글에서는 양극화의 개념을 모색하고, 교육 양극화의 실태를 간단히 살펴본 다음, 한국 사회에서 교육 양극화를 초래한 동인과 양극화를 극복하고 사회통합을 실현하는데 필요한 교육의 역할에 대한 탐색적 논의를 전개하고자 한다.

Ⅱ. 양극화의 개념

1. 양극화의 개념

양극화 논의는 소득 양극화를 측정하고 분석하고자 하는 경제학자들에 의하여 주도되었다. Wolfson(1994)에 따르면 양극화(bi-polarization)는 어떤 분포가 중간층에 속하는 개인이나 가족의 수가 줄어들고 대신에 이들이 양 꼬리 쪽으로 이동하는 현상을 지칭한다. 따라서 양극화는 분포 상에서 '중간층이 소멸'(the decline of the middle class)하고 대신에 상층부와 하층부가 두터워지는 현상을 수반하는 것으로 이해할 수 있다. 중간층에서 다른 쪽으로 이동의 정도가 클수록 양극화 정도가 높다는 것을 의미하는데, 다시 말해 분포 상 중간의 위와 아래에 있는 두 집단 사이의 거리가 커질수록 양극화도 증가한다고 말하는 것이다(Charavaty & Majumder, 2001: 1). 이때 중요한 것은 양극화라는 것이 ‘어떤 속성들의 집락화’(clustering of attributes)를 강조하는 개념으로, 특정 분포에서 집단의 움직임 즉, 집락성에 관심을 두는 개념이라는 점이다(Esteban and Ray, 1994; Wolfson, 1994). Esteban and Ray(1994)에 따르면 양극화란

[그림 1] 양극화와 불평등의 예(Zhang & Kanbur, 2001).

주: 가로축의 선은 소득 수준, 세로축의 선은 각 집단별 분포를 의미

a		b		c				d		e		f		b			e
<1>														<2>

집단 내부적으로는 동질성의 정도가 더욱 커지고, 반대로 집단 간에서는 이질성의 정도가 커지는 것으로 설명하고 있다. 즉, 소득, 부, 일자리, 권리 등과 같은 특정한 속성이나 특징이 같은 집단에 속하는 사람들끼리는 비슷해지고 다른 집단 구성원과는 달라지는 것을 말한다. 양극화는 특정 ‘상태’(state)를 의미하는 동시에 시간에 따른 역동적 ‘과정’(process)을 의미한다.

양극화와 가장 혼돈되어 사용되는 것이 ‘불평등’(inequality)이다. 일반적으로 불평등이 전체 평균(global mean)을 기준으로 개인 간 차이(interpersonal difference)에 관심을 두는 반면에 양극화는 지역 평균(local mean)을 중심으로 사람이나 직업 등이 모이는 집락화(clustering) 현상에 기본적으로 관심을 둔다. 즉, 불평등이 분포의 전체적인 퍼짐 정도와 관계있으며 따라서 개인을 그가 속한 하위 집단과 독립적으로 다루는 반면에 양극화는 분포에서 특정한 극(poles)을 중심으로 집중되는 현상에 관심을 두기 때문에 개인이 속한 집단을 기본 단위로 간주한다는 차이가 있다(Zhang & Kanbur, 2001: 86).

Zhang & Kanbur(2001: 88)는 양극화와 불평등의 차이를 다음과 같은 그림으로 설명하고 있다. [그림1]의 <1>을 a, b, c, d의 네 수준으로 구성된 소득 분포라고 가정하고, <1>의 분포에서 a와 b 그리고 c와 d 사이에서 화살표 방향으로 소득의 재분배를 실시하였다. 그 결과 b와 e의 두 수준으로 구성된 <2>와 같은 분포로 변화되었다고 가정할 수 있다. <2>를 <1>과 비교할 경우, 중간층이 사라졌으며 대신에 분포가 b와 e로 집락화되었음을 알 수 있다. <1>에서 a와 c, d와 f 사이에 소득의 불평등이 존재한다는 것을 알 수 있다. 그런데 <2>의 형태를 보이면서, a와 c, d와 f가 d와 e라는 집단으로 모임으로써 a와 c, d와 f 사이의 소득 불평등은 줄었지만, d와 e로 소득이 양극화되었음을 알 수 있다. 이런 점에서 양극화는 그 성격상 사회적으로 나누어야 하는 재화의 규모에서 발생하는 문제가 아니라 그 분배 방식에 관한 문제라고 할 수 있다. 다시 말해 양극화 현상은 단순히 교육기회가 더욱 확대되거나 국민 전체의 소득이 늘어난다고 해서 저절로 해결되는 것이 아니라는 것이다.

양극화와 불평등 모두 일자리, 학업성취도, 대학진학률 등과 같은 사회현상의 분포에 관심이 있다. 그런데, 불평등이 교육기회, 학업성적, 소득, 그리고 일자리 등의 자원이 사회 구성원, 개인들에게 균등하게 분포되어 있지 않은 현상을 지칭하는 개념이라면, 양극화는 이러한 불균등한 분포가 집단적 속성을 보인다는 점에 주목하고 있으며, 구체적으로 사회적 자원의 배분에 있어서 집단 간(양극일수도 혹은 다극일수도 있다) 분리와 단절을 강조한다는 차이가 있다. 양극화는 특정 특성이 '집단에 따라 분단된 사회'(the divide society by sub-group)를 지칭한다. 예를 들어, 우리 사회의 교육은 다양한 집단에 따라 분단(혹은 분리, segregation)되어 있다. 도시와 농촌, 강남과 강북, 소득 분포 상 1순위와 10순위, 공부 잘하는 상위 20%와 못하는 하위 20%, 20대 80 사회 등이 그것이다. 기본적으로 양극화는 사회현상을 이와 같은 '집락화'(clustering) 관점에서 바라보는 입장이다. 예를 들어, 지금까지 교육 불평등 논의는 주로 능력이 있지만 가난한 집안에서 태어난 철수보다 능력은 다소 떨어지지만 좋은 집안에서 태어나고 성장한 영수가 사회적으로 높은 지위에 접근할 가능성이 높다는 점에 주목하였다. 그러나 양극화는 철수와 영수보다 '가난한 집안에서 태어난 다수의 철수'들''과 '부유한 집안에서 태어난 많은 영수'들''을 비교의 대상으로 삼는다. 따라서 ‘공부 잘하는 학생이 늘어났지만, 동시에 공부를 못하는 학생도 증가하였다’라는 표현이 양극화를 의미한다면, ‘공부를 잘하는 학생은 공부를 더 잘하게 되고, 공부를 못하는 학생은 더 못하게 되었다’는 진술은 양극화가 아니라 불평등에 더 가까운 표현이라고 할 수 있다. 이런 점에서 우리가 소득 양극화를 강조할 때 상투적으로 사용하는 ‘부익부 빈익빈’이라는 말도 소득 양극화의 증거가 아니라 소득 불평등 현상을 의미하는 것이라 할 수 있다.

중요한 사실은 양극화와 불평등이 개념상 동일하지 않으며, 경우에 따라 동시에, 별개로, 또는 정반대의 다양한 모습을 보인다는 점이다. 소득을 예로 들면 양극화의 진행과 별도로 소득 불평등이 개선된 경우도 발생할 수 있으며, 그 반대의 경우도 존재할 수 있는 것이다. Esteban and Ray(1994)는 “불평등은 양극화를 필요로 하지 않지만, 양극화는 그 정도가 비록 낮더라도 일정한 수준의 불평등을 요구한다”고 둘 사이의 관계를 간명하게 정리하고 있다. 학업성적을 나타내는 분포 상에서 개인 간 교육격차는 줄어들었지만, 집단 간 교육성취도의 양극화가 증가할 수 있는 경우와 마찬가지이다. Castells(1988: 234)도 두 현상이 동시에 같은 모습으로 발생한다고 가정하는 것은 논리적으로 타당하지 않다고 주장한다.

[그림 2] 유럽 주요 국가의 양극화와 평등(1993-1997)

주: Prieto et. al(2003: 5)

Prieto et. al(2003: 4-5)의 연구에 따르면 유럽(EU) 가입 국가를 대상으로 분석한 결과 불평등이 양극화를 약 75%(R2=0.75) 설명하는 것으로 나타나 양극화와 불평등이 다른 개념이지만 일정한 관계가 있음을 알 수 있다. 이런 점에서 교육 양극화와 교육 불평등을 구분하지 않고 동일한 의미로 받아들이는 것은 타당하지 않다고 할 수 있다.

Y(양극화)=0.3385ⅹ(불평등)+0.0037, R2=0.7508

2. 양극화의 유형과 기능

앞서 지적한 바와 같이 양극화란 특정 분포에서 중간층이 사라지거나 줄어들고 대신에 양 극단의 집단이 늘어나는 현상을 말한다. 따라서 양극화는 반드시 양극(兩極, bi-polarization) 집단만 존재하는 것이 아니라 다양한 집단(multi-poles)이 존재할 수 있다. 그러나 어떤 분포가 양극화되었을 때, 분포 상 다양한 집단이 있지만 우리는 부자와 가난한 사람들의 집락이 가장 지배적인 집단이라고 판단한다. 분포 상에서 어느 집단들 간의 관계를 중점적으로 볼 것이냐에 따라 양극화의

[그림 3] 비대칭적 양극화(가)

[그림 4] 비대칭적 양극화(나)

성격이 달라진다.

양극화는 [그림3]와 같이 중산층이 사라지면서 양 극단으로 비슷한 형태로 확산되는 대칭적 양극화(symmetric polarization)와 [그림4]과 같이 중간층이 소멸되면서 양극단의 어느 한 쪽이 다른 쪽보다 상대적으로 더 빨리 또는 혹은 더 많이 증가하는 비대칭적 양극화(asymmetric polarization)의 형태가 있다.

비대칭적 양극화는 중간층의 붕괴가 양 극단으로 비슷한 정도로 확산되거나 이동하지 않을 경우에 발생하게 된다(Wessel, 2001: 892). 실제로 분포 상에서 각 집단의 규모, 수 그리고 증감률은 동일하지 않고 실제로 다르기 때문에 엄밀하게 말하면 양극화는 비대칭적 모습을 보이게 된다. 또한 중산층이 양 극단으로 퍼지면서 사라지는 양극화 과정에서 일반적으로 상향 이동의 가능성이 줄어들기 때문에 양극화는 낮은 쪽 집단으로 쏠리는 비대칭적 양극화를 보이는 경우가 많다.

이와 같이 양극화는 특성에 따른 직업과 사회적 집단의 분화를 의미한다(Wessel, 2001:891). 또한 특성에 따라 집단 간 동질성과 이질성을 강화하는 특징을 갖는다(Esteban and Ray, 1994). 따라서 양극화는 집단 간 잠재적 갈등을 내재하고 있으며, 이러한 집단 간 갈등은 1) 집단 내 동질성의 정도가 강할수록, 2) 집단 간 이질성이 강할수록 그리고 3) 서로 다른 성향을 갖는 집단의 수가 적을수록 커진다. 양극화는 집단을 내부적으로는 동질성을 키우는 반면에 서로 다른 집단에 대해서는 적대적 태도를 키울 가능성이 있다. 결국 양극화의 정도가 심화되었다는 사실은 사회통합을 저해하는 사회적 갈등 요인이 더욱 확대되고 있다는 것을 의미한다. 이와 같이 양극화가 진행될수록 집단의 내부적 동질성이 커지고, 동시에 집단 간 이질성이 커지기 때문에 양극화의 정도에 따라 집단 간 사회적 분리의 정도를 가늠할 수 있다.

결국 양극화는 사회적 분리(social segregation)와 사회적 배제(social exclusion) 현상을 수반하며, 거의 모든 삶의 영역에서 발생한다. 양극화는 일자리에 따라 사회집단을 분리하고, 일자리의 양극화는 사회경제적 배경에 따라 사회집단을 분리(S.E.S. segregation)시키며, 사회경제적 분리는 거주지 분리(geographical segregation)를 그리고 거주지 분리는 다양한 교육적 분리(educational segregation/polarization)와 연결되는 것이다. 예를 들어, 경제적으로 상위층과 하위층은 직업적 양극화와 밀접한 관련이 있으며, 경제적 및 사회적 양극화는 거주지의 양극화와 그리고 나아가 교육 양극화를 발생시키는 것이다. 특정 지역이 다른 지역에 비해 부자들과 사회적으로 좋은 직업을 가진 사람들, 그리고 교육적 투자 행태가 차별적인 사람들이 많이 거주하는 것이 서로 독립된 현상이 아니라는 것이다. 양극화는 한편으로 사회적으로 안정된 수입과 생계의 방도를 확립하지 못한 다양한 사람들, 즉 비정규직 노동자, 영세한 상인, 소규모 자영업자, 청년 실업자, 가계를 책임지고 있는 여성 등이 노동시장에서 계속 주변화 되는 현상이며, 동시에 보다 특권화된 기술과 지식으로 무장한 고위의 관리직 및 전문직, 대기업 근로자 등이 노동시장에서의 우위를 공고히 하여 보다 많은 이윤을 지속적으로 창출하는 과정이다. 교육적으로도 생활의 무게 때문에 자녀들에게 적절한 교육기회와 양질의 교육을 제공하는 것이 점점 어려워지는 교육적 불이익 계층이 빈곤의 악순환에 빠지는 현상과 차별화된 양육전술로써 사교육에 놀라운 정도의 비용을 투자하는 것이 가능한 교육적 특권 계층이라는 서로 다른 사회적 집단을 낳고 있다.

이처럼 양극화는 그 성격상 다차원적(multidimensional)인 모습을 보인다. 사회 양극화는 다양한 수준과 차원에서 이루어진다. 예를 들어, 거주지, 자발적 결사체, 직업 그리고 언어 등이 그것인데, 이들 영역에서의 사회적 분리는 정보, 태도, 취향, 교육적 욕망, 혼맥(婚脈)등 사회적 연결망 등과 같은 속성과 가치의 동질화(homophily)를 통하여 동종 교배(the inbreeding process)를 더욱 가속화하게 된다(Kalmijn 1998). 교육은 이러한 사회적 양극화를 드러내기도 하지만, 사회적 분리를 발생시키는 중요한 원인 중의 하나라는 것이다.

Ⅲ. 교육 양극화의 실태: 선행연구 개관

1. 교육 양극화 실태: 양극화되고 있는 집단은 무엇인가

앞서 살펴본 바와 같이 양극화 논의에서 중요한 것은 ‘집락’(cluster) 혹은 ‘집단’에 주목해야 한다는 점이다. 과연 교육과 관련하여 몇 개의 집단으로 구분되고, 그 집단들 중에서 다른 집단과 분명히 구별되며 내부적으로 동질성을 갖는 의미 있는 집단이 무엇이며, 이들 중에서 서로 갈등하면서 양극화되고 있는 집단의 특성은 무엇인가 하는 점에 주목하는 것이 중요하다. 그렇다면 교육 양극화의 실태는 어떠한가? 교육적으로 동질성과 이질성을 비교적 명확하게 가지는 집단으로는 무엇이 있는가? 교육 양극화 관련 선행연구(강영혜, 2004; 김경근, 2005; 청와대, 2006; 양정호, 2006)를 통하여 그 해답을 찾아보고자 한다.

청와대는 홈페이지 게시판에 “교육 양극화, 그리고 게임의 법칙”이라는 글을 게시함으로써 최근 교육 양극화 논의를 촉발하였다. 이 글에서 교육 양극화의 실상으로 제시하고 있는 자료는 지역(서울시 행정구, 각 시도별)에 따라 주요 대학(서울대․고려대․연세대) 입학자와 서울시 학군별 인문계 고등학교 진학자 비율의 차이이다. 강남구가 마포구나 동대문구보다, 서울이 지방보다 주요대학과 인문계 고등학교 진학률이 높은 것은 이들 지역에 거주하는 주민들의 소득 수준이 다르기 때문이라고 본다. 이러한 주장은 지역(또는 거주지)이 경제적 수준에 따라 분리되어 있으며, 이러한 분리가 대학 및 고등학교 진학에 그대로 반영되었다고 생각한다.

김경근(2005)은 오늘날 교육이 계층 고착화 또는 양극화의 핵심요인으로 간주된다고 주장하고, 지역 간 및 계층 간 교육격차를 밝히고 있다. 그는 지역, 가계소득, 아버지의 교육수준 및 남성보호자의 직업과 학업성취도(수학능력시험 점수)와의 상관관계를 분석하였다. 연구결과, 대도시>중소도시․읍면, 부의 학력 수준(중졸 이상>중졸 이하, 4년제 대학 이상>고졸 이하, 대학원 이상>2-3년제 대학, 대학원 이상>4년제 대학), 소득수준(월평균 351만원 이상>200만원 이하, 351만원 이상>350만원 이하), 남성보호자의 직업(상위 정신노동직>다른 직업)에 따라 학업성취도에 차이가 있는 것으로 나타났다. 강영혜(2005)의 연구도 교육이 양극화되고 있다는 주장의 근거로 들고 있는 증거들이 위의 두 연구와 크게 다르지

< 표 1 > 교육 양극화 선행연구 요약

연구자	양극화 내용	양극 집단	양극화 판단 근거
청와대 (2006)	서울대․고려대․연세대 입학현황 학군별 인문계 고등학교 진학자 비율 각시도별 서울대․고려대․연세대 입학자	중산층 거주지 > 비중산층 거주지 (강남구>마포구 등) 서울>지방	입학자 비율 진학자 비율
김경근 (2005)	수능시험 성적: 가계소득	상 > 하	수능성적 차이
	수능시험 성적: 부의 학력	대학원 이상 > 중졸 이하	수능성적 차이
교육 인적 자원부 (2005)	교육(인적자본)투자 격차: 사교육비 지출	최상위 > 최하위	지출 규모
	교육격차: 학업성취도	도시 > 농촌	성적 차이
	대학교육: 입학생의 수능성적	수도권 대학 > 지방대학	수능성적 차이
강영혜 (2005)	교육기대수준	(부모 학력) 고>저 (거주지역) 도시>농촌	교육기대수준의 차이
	부모의 교육지원: 사교육비	(부모 학력) 고>저	사교육비 지출 규모
	부모의 교육지원: 교육지원활동	(부모 학력) 고>저	과외, 학교 방문 등 지원 활동 차이
	문화활동 참여	(부모 학력) 고 > 저 (부모 직업) 전문직>농림어업	문화활동정도
	학교시설 격차	(부모 직업) 고>저	시설양호 정도
	초․중학교 수학성적	(부모 학력) 고>저	수학점수
	서울 소재 4년제 대학진학	(가구주 학력) 고 > 저 (부모 직업) 전문직>노무직	진학률
	일반계와 실업계 고둥학교 진학자	(부모 학력수준) 고 > 저	진학자 비율
양정호 (2006)	사교육비	(사교육비 지출) 상위 20% > 하위 20%	사교육비 지출 규모 추이

않다. 다만, 학부모의 사회경제적 배경이 사교육뿐만 아니라 공교육의 시설 및 여건에 있어서도 차이를 초래하고 있음을 추가적으로 밝히고 있다. 양정호(2006)는 사교육비 지출에 따라 전체집단을 5개로 구분하고, 이들 집단별로 사교육비 지출에 있어서 차이가 있는가를 분석하였다. 연구결과 사교육비 지출 상위와 하위 각 20%의 격차가 2001년 7.6배에서 2004년 8.6배로 늘어났음을 밝히고 있다.

교육 양극화 관련 선행 연구를 종합하면 공통적으로 1)지역, 2)소득 수준, 3)부모의 학력, 4)부모의 직업 등 크게 4가지에 따라 교육이 양극화되고 있다고 주장한다. 그러나 이들 연구들이 기존의 교육격차 및 교육불평등 논의와 어떠한 차별성이 있는가를 발견하기 어렵다. 학업성취도 및 사교육비 지출과 관련하여 대립되는 다양한 집단이 존재하고 있음을 밝히고 있으나, 연구결과를 통하여 변수들 간의 관계가 있음을 밝히는 것 이외에 구체적인 양극화의 정도를 알아내기는 어렵다. 그 이유 중의 하나는 교육 양극화가 다른 부문의 양극화와 구체적으로 어떠한 관계를 가지고 있는가 하는 점을 구체적으로 밝히지 않고 있기 때문이다. 또한 소득 혹은 일자리의 양극화와 교육 양극화는 어떤 관계를 가지고 있는가? 만약 소득 및 일자리의 양극화가 둔화되거나 개선되었을 경우, 교육 양극화는 어떤 모습을 보일 것인가? 교육 양극화의 심화는 거주지 양극화와 어떤 관계를 가지고 있는가? 거주지 양극화를 통제하였을 경우, 교육 양극화는 어떤 모습을 보일 것인가에 대한 정보를 제공해주지 못하고 있다. 가정컨대, 소득과 일자리의 양극화가 줄어들고 있음에도 불구하고, 교육 양극화가 증가하고 있다면, 교육정책이 보다 중요한 의미를 가질 수 있다. 뿐만 아니라 교육적으로 중간층의 와해와 양극단의 집중 현상을 체계적으로 설명하고 있지 못하다는 문제가 있다.

2. 교육 양극화 논의의 한계

가. 교육 양극화를 어떻게 측정할 것인가? 측정 지수의 문제

Wolfson(1994)이나 Esteban and Ray(1994)는 불평등을 측정하는 전통적인 방법인 지니(Gini)계수가 분포의 역동성을 적절히 반영하지 못한다고 보고 대신에 양극화 지수를 개발하고자 하였다. 이렇게 개발된 양극화 지표를 사용하여 IMF 외환위기 이후 소득 양극화 실태를 분석하고 있다(전병유․김혜원․신동윤, 2006; 삼성경제연구소, 2006). 이들 연구에서는 소득 양극화의 변동 추이, 경제정책 혹은 경제상황과 소득 양극화와의 관계, 그리고 양극화 개선을 위한 방안 등을 양극화 지수를 중심으로 논의하고 있다. 이에 비하여 교육 양극화 논의는 여전히 교육격차 및 교육 불평등 개념과 구별되지 않은 채 이루어지고 있다. 예전의 교육 불평등 논의에서 동원된 주장과 논리가 반복되고 있으며, 진행형의 역동적 개념인 양극화를 판단하기 위해서는 시계열 자료의 분석을 근거로 분포상의 변동을 읽어내야 하는데 이러한 연구가 절대적으로 부족한 실정이다.

교육 양극화와 관련된 선행 연구의 대부분은 <표1>과 같이 분석 단위와 내용에서의 변화를 주기는 하였지만 대체로 이와 비슷한 분석과 설명 논리를 동원하고 있다. 그런데 문제는 교육 양극화에 대한 객관적 지표를 가지고 있지 못하며, 때문에 집단 간 차이가 어떠한 과정을 거치면서 형성되었는가, 그리고 각 집단은 어떠한 동질성과 이질성을 가지고 있는가에 대한 추가적인 설명을 하지 못하고 있다. 앞서 지적한 것처럼 양극화는 집단이 사회적으로 동질적이 되는 과정(social homogenization)이며, 이러한 집단 내 동질성이 다른 집단과의 이질성을 키우고 사회적으로 분리하는 기준이 된다. 따라서 교육 양극화 논의의 출발은 사회적 집단들 중에서 어느 집단이 지배적인 집단으로 영향을 행사하며, 이들 집단이 다른 집단과 구별되는 어떠한 동질적 속성을 가지고 있는가에 대하여 분석하는 데 있다.

나. 주관적 수준의 양극화에 대한 논의 부족

양극화가 사회적으로 주목받는 이유 중의 하나는 그것이 사회적 갈등의 정도를 가늠할 수 있는 중요한 지표로 기능한다는 점 때문이다. 사회 양극화는 이념의 양극화를 수반한다는 점에서 이념 문제이기도 하다(신중섭, 2006). 교육도 예외는 아니다. 오늘날 교육 문제를 둘러싼 이념 갈등은 그 어느 때보다 심각한 수준이라고 할 수 있는데, 우리 사회의 교육 이데올로기의 양극화와 같은 주관적 수준의 양극화에 대한 논의가 거의 축적되지 못하고 있다. 선거와 관련하여 ‘여촌야도’(與村野都)는 정치적 선호의 양극화를 나타내는 표현이었다. 교육을 포함하여 한국사회와 정치에 대한 국민들의 의견은 어떤 분포를 보일까? 교육문제와 교육정책에 대한 시민들의 의견과 태도 또한 사회적, 지리적, 인구학적 배경에 따라 일정한 집락을 형성할 것으로 예상된다. 도시에 거주하는 사람과 농촌에 거주하는 사람들이 농어촌 특례입학 제도를 바라보는 태도가 다르고, 이와 같은 집단 간 의견의 차이가 지속적으로 확대되는 것을 양극화로 이해할 수 있다. 거주지에

<표 2> 양극화에 대한 서로 다른 두 입장

청와대	구분	뉴라이트 선진화 정책운동
경제성장의 수혜자 20%-나머지 80% 경제빈곤층 700만명	양극화 실태	20대 80으로 뚜렷하게 나누어지지 않고, 다양한 계층이 존재
압축성장의 결과 승자독식	양극화 원인	참여정부 경제정책 실패-경기침체 선택과 집중을 위한 불가피한 선택
일자리 창출 국가가 최소한 생활 보장 증세 통한 사회 안전망 확충	양극화 해소방안	지속적인 경제성장 빈곤층에게 교육과 훈련 제공-경쟁력 사회안전망 강화
선 성장 정책은 분배 무시 분배강조	성장과 분배에 대한 태도	성장-분배를 위한 재원으로 중요 분배 없는 성장은 단순 논리
주: 신중섭(2006).

따라 학부모들의 평준화에 대한 불일치가 지속적으로 확대되는 현상도 평준화에 대한 의견의 양극화라고 말할 수 있는 것이다.

이처럼 양극화 현상은 객관적인 지표에만 존재하는 것이 아니라 사람들의 마음 속, 주관적 태도에도 존재한다. 예를 들어, 국민들의 주관적 계층의식에 관한 조사를 살펴보면, 스스로 중산층에 속한다고 생각하는 비중이 1994년 60.4%에서 2003년에는 56.2%로 감소한 것으로 나타났다. 그런데 이를 학력수준에 따라 살펴보면, 학력수준이 중졸 이하인 경우 스스로를 중류층보다 하류층으로 인식하는 비중이 높게 나타났으며, 고졸 이상은 중류층으로 생각하는 사람들이 더 많았다. 이와 같이 주관적 계층의식에서도 양극화가 진행되었음을 짐작하게 한다. 교육에 대한 시민들의 태도도 마찬가지이다. 한 동안 사회를 뜨겁게 달구었던 참여정부의 교육정책에 대한 평등주의-반평등주의 논쟁이 그것이다. 일반적으로 ‘평등주의자’(egalitarian)란 평등에 관심을 가지고 있는 사람을 지칭하는데, 이들은 사람은 도덕적으로 평등하기 때문에 똑같이 대우받아야 한다고 생각한다. 그러나 평등주의에 반대하는 사람들은 참여정부가 교육적 수월성과 생산성을 저해하는 평등주의에 사로잡혀 정책을 추진하고 있다고 비판한다. 이러한 갈등은 교육적 가치와 이념의 양극화로 이어지고 있다. 즉, 교육정책을 극우-극좌, 친노-반노, 수구꼴통-친북좌파, 친미사대주의-빨갱이, 신자유주의-사회주의, 평등주의-반평둥주의, 반북-반미집회 등과 같이 구분하여 바라보고 정의함으로써 집단 간 교육 이념의 간극이 상당함을 알 수 있다. 심지어 양극화에 대한 태도에 있어서도 양극화가 존재하고 있다.

이러한 교육이념의 양극화는 중산층의 이념적 분화와 밀접하게 관련이 있다고 보이며, 따라서 교육에 대한 중산층의 이념 변화를 분석하는 것이 필요하다고 하겠다. 좋은 대학 진학률의 차이, 실업증가, 고용불안, 소득 불평등, 빈곤 등이 중요한 양극화의 지표이지만 동시에 문화와 이데올로기 그리고 교육적 성향 등의 주관적 수준의 양극화도 중요한 의미를 갖는다.

Ⅲ. 교육 양극화는 어디에서 오는가?

한국 사회에서 교육 양극화는 IMF 외환위기 이후 신자유주의에 근거하여 진행된 경제적 및 사회적 구조조정의 결과 더욱 심화된 경향이 있다. 고용과 소득 양극화에 관한 선행연구에서는 사회적 양극화가 경제적 구조조정의 직접적 결과물이라고 주장한다. 그 중에서도 기술변화 등에 따른 경제부문의 재구조화는 소득분배와 직업적 배분의 양극화를 가져왔다. 사교육이든 공교육이든 쓸 돈이 없다면 큰 의미가 없다고 볼 때, 교육 양극화는 소득과 일자리의 양극화와 분리하여 논의하기 어렵다. 여기에서는 교육과 관련하여 양극화를 강화 요인과 완화 요인으로 구분하여 살펴보도록 하겠다.

1. 교육 양극화 강화 요인

근․현대 한국교육은 놀라운 양적 성장을 경험하였다. 교육발전을 나타내는 지표상 교육기회의 양적 확대에 대한 긍정적 평가는 인색할 필요가 없다. 그런데 중요한 사실은 교육의 양적 성장에도 불구하고 부정적인 모습들이 발견된다는 점이다. 교육 양극화도 그 중의 하나이다. 교육 양극화를 강화할 것으로 예상되는 대표적인 요인으로 다음 4가지를 지적할 수 있으며, 이러한 요인들은 오늘날 우리 교육을 지배하고 있는 이념적 기제 역할을 담당하고 있다.

가. 시장주의: 시장의 교육적 역할 확대

교육과 관련하여 시장은 민감한 의미를 갖는다. 사교육의 도움을 받지 않고 교육적으로 기대하는 수준의 성과를 거둔다는 것은 현실적으로 어렵다. 목도하는 바와 같이 공교육의 역할은 점점 약화되어 가고 있으며, 반면에 사교육의 지배와 영향력은 더욱 강화되고 있다. 학생들은 학원에서 보다 집중적으로 공부하기 위한 체력을 비축하기 위하여 학교에서 잠을 잔다. 공교육의 약화는 인적자본을 개발하고 축적하는 것을 어렵게 함으로써 공교육을 통한 사회적 성공을 기대하는 것을 더욱 어렵게 하고 있다. 공교육의

< 표 3 > 사회계층별 교육비 (단위: 만원)

구분	사교육비				대학 (원)생
	미취학아동	초등학생	중학생	고등학생
하위계층 (0-30%)	7.0	7.2	7.5	6.1	50.0
중위계층 (30-70%)	9.1	13.6	14.4	12.3	57.4
상위계층 (70-100%)	17.3	23.9	30.9	34.4	70.5
주: 남재량 외(2006: 118-119)

비효율성을 비판하는 사람들은 교육에 대한 국가개입과 간섭 그리고 규제를 철폐하고 대신에 시장의 교육적 역할을 확대하는 것이 바람직하다고 주장한다. 시장주의는 교육과 관련하여 복지를 위한 국가 역할을 축소하고 점점 그 자리를 시장논리에 따른 자유로운 선택과 경쟁으로 채우는 모습을 보이고 있다. IMF 외환위기 이후 교육비판이 주로 시장과 소비자의 요구에 따라 적절히 반응하는데 실패한 교육제도의 무능에 초점이 맞추어짐으로써 시장의 교육적 역할 확대는 자연스러운 흐름으로 받아들여지게 되었다.

시장의 교육적 역할 확대는 교육 양극화와 관련하여 크게 두 가지 의미를 갖는다. 먼저, 교육정책의 수립 및 집행과 관련하여 시장은 다양한 방식으로 영향력을 행사한다. 시장은 국가와 사회의 정책결정의 거의 모든 영역에 개입하고 있으며, 정책결정권자는 시장과 소비자의 반응을 예민하게 고려하여 반응하고 있다. 둘째는 시장은 구체적 교육행위를 선택하는데 주된 영향력을 행사한다. 사교육의 층위는 매우 다양하며 그러한 층위는 차별적인 사교육 시장을 구성한다. 한국노동패널 자료에 따르면 가구의 소득계층별에 따라 교육비의 지출 규모는 극단적인 모습을 보이고 있다. 따라서 시장의 자유를 강조하면 이러한 양극화 현상을 더욱 심화될 가능성이 있는 것이다.

시장은 복지와 관련하여 ‘최소한’의 지출을 선호할 가능성이 크다. 이런 점에서 시장의 자유는 궁극적으로 교육 양극화를 심화시킬 위험성을 내재하고 있다. IMF 외환위기 이후 적극적으로 추진된 신자유주의 경제정책이 양극화의 주된 원인으로 지목받는 이유도 경제적 자유화 정책이 기본적으로 복지의 대상이 되는 사회적 약자보다는 사회적 엘리트에게 친화적인 성격을 갖기 때문이다.

나. 지역: 거주지 분리의 심화

교육 공간의 재편은 통상 거주지를 중심으로 이루어지는 것이 보통이다. 거주지와 교육은 밀접한 관계를 맺고 있다. 초등학교에서 고등학교에 이르는 교육단계는 몇몇 예외가 있기는 하지만 기본적으로 거주지를 중심으로 하여 교육받을 학교가 결정된다. 의무적으로 제공되는 공교육은 사회적 공간, 즉 거주지에 관계없이 모든 교육이 동일하다는 것을 전제로 한다. 그러나 현실은 거리가 멀다. 다른 지역에 위치한 학교에 진학하기 위하여 거주지에 근거한 취학 규정을 어기면서 위장전입을 시도하는 행위는 그 반증이다. 선행연구에서도 공통적으로 지적한 바와 같이 거주지 혹은 지역은 교육 양극화와 관련하여 가장 중요한 집단 중의 하나이다.

[그림 4] 가구당 월평균 교육비 지출액 및 분포(2004)

그것은 거주지를 중심으로 특권과 빈곤이 공간적으로 분리되어 집중되는 ‘극단의 시대’가 더욱 심화될 것이라는 Massey의 지적처럼 부와 빈곤이 지역을 기반으로 서로 다르게 집중되는 새로운 사회질서가 출현하고 있기 때문이다. Massey(1996)는 ‘풍요로움’이 특정 지역으로 집중되는 현상에 주목하고 이러한 지리적 분리가 경제적 불평등의 주된 원인으로 작용하고 있다고 주장한다. 특히, 새로운 교통수단의 발달과 커뮤니케이션의 발달은 부자들로 하여금 가난한 사람들로부터 자발적으로 공간적으로 뿐만 아니라 사회적으로 격리할 수 있는 방법적 가능성을 제공해 주었다. 교육을 위해 거주지를 이동하거나 다른 지역에 있는 학교에 자녀를 진학시키는 경우도 그 한 예이다. 실제로 서울시 교육청의 발표에 따르면 강남지역의 조기유학 열풍이 서울시 다른 지역과 비교하여 최고 6배 이상인 것으로 나타났다. 따라서 부자들은 주로 비슷한 부자들과의 접촉은 늘리는 반면에 가난한 사람들과의 일상적 상호작용은 감소하면서 지역에 근거한 계급 분리는 더욱 촉진하고 있다. 상상하기 어려울 정도의 지역별 부동산 가격의 격차는 특정 공간에 거주할 수 있는 사람과 그렇지 못한 사람을 구별한다.

교육 양극화를 강화하는 거주지의 분리는 다양한 차원에서 이루어진다. 다음의 그림은 수도권과 비수도권, 지역과 지

[그림  ] 도시와 농촌의 소득 대비 교육비 지출 규모

역, 도시와 농촌, 도심과 교외, 아파트 지역과 단독주택 지역, 신도시와 오래된 도시 등과 같은 지역에 따라 서로 다른 유형의 교육 양극화가 진행될 가능성이 있음을 의심하게 하는 예들이다.

이와 같이 부와 빈곤이 높은 밀도로 지리적으로 집중됨에 따라 가난한 사람들의 상대적 박탈감이 커지게 되는데, 박탈감의 정도에 따라 부유층들은 가난한 계층을 타자 또는 위험 계층으로 인식하는 양극 현상이 출현하게 된다. 특정 계급이 특정한 사회적 공간으로 분리되어 거주함에 따라 이들 사회적 공간은 계층의 이익을 대변하고 보호하는 기능을 담당하게 되는데, 거주지에 따라 ‘분리된’ 교육태도가 형성되는 것도 그 중의 하나이다. 거주지를 중심으로 하는 사회적 공간의 분화는 교육기회와 자원의 불균등 배분 그리고 불평등한 세습을 통한 재생산 구조가 특정 지역을 교육적 빈민촌(educational ghetto)으로 전락시켜 교육적 절망과 박탈감을 키움으로써 계급, 지역, 그리고 교육이 결합하여 적대적 세력을 키우는 부정적 결과를 초래할 수 있다(손준종, 2004).

다. 직업구조: 일자리와 소득의 양극화

한국사회는 빈곤이 장기화되고 나아가 빈곤층의 세습 현상이 점차 뚜렷해지는 경향을 보이고 있다. 구체적으로 취업가구의 약1/5가 지난 3년간 적어도 1회 이상 빈곤을 경험하였으며, 만성적인 저소득을 경험하고 있는 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 빈곤탈출가구의 약1/2 이상이 1/5~2/5 분위의 저소득 계층으로 탈출하여 여전히 경제적으로 어려운 상황에 있다는 것이다(정진호 외, 2004: 178). 한편, 2005년 도시근로자 가구 기준 소득 5분위 배율이 5.43배로 나타나, 통계조사가 시작된 1982년 이래 두 번째로 높은 소득 격차를 보였으며, 이러한 소득 격차 확대는 ‘중위 소득 수준의 50~150% 계층’에 속하는 중산층의 비중을 감소시키고 대신에 빈곤층을 증가시켜 ‘중산층의 붕괴’를 유발하였다.

[그림  ] 일자리 10분위별 일자리 증감(전체 취업자 기준, 1993-2002)

자료: 통계청, http://kosis.nso.go.kr/

특히 이러한 소득 양극화와 일자리가 소득의 원천이 된다는 점에서 일자리 양극화와 밀접한 관련이 있다. 일자리 양극화는 중간 수준 일자리가 감소하고 대신에 낮은 기술 수준과 저임금을 특징으로 하는 낮은 수준의 일자리가 늘어나는 U자형 분포를 보인다(전병유, 2005: 6). 통계청의 경제활동인구 자료를 근거로 최근 10년간(1993년-2002년) 일자리의 증감을 살펴보면, 상위 30%와 하위 30%의 직업에서는 일자리가 크게 늘어난 반면, 중위권인 40-70% 직업에서는 일자리 증가가 거의 정체 상태에 있는 것으로 나타났다. 상위 30%는 1,448,000개, 하위 30%는 1,187,000개 정도의 일자리가 늘어난 반면에 중간 40%는 266,000개 증가하는데 그쳤다. <그림7>처럼 중간 수준의 직업은 줄어들고 양 극단에 위치한 직업만 늘어나는 전형적인 양극화 모습을 보이고 있다. 흥미로운 사실은 300명 이상의 종업원을 고용하고 있는 대기업의 경우 소수의 양질의 일자리만 남기고 나머지 일자리는 털어버리는(shedding) 양극화 경향이 두드러지게 나타나고 있다는 점이다. 따라서 대기업에 근무하였던 중간층은 점점 더 일자리를 잃게 될 가능성이 크며 대신에 낮은 수준으로 일자리로 이동하고, 이는 결과적으로 중간층에서 빈곤층으로 추락할 가능성이 커지게 된다는 것을 의미한다.

더욱 심각한 것은 중간 수준의 일자리가 감소할 뿐만 아니라 고용 형태도 정규직은 줄어드는데 반하여 비정규직화가 급속히 늘어난다는 점이다. 비정규직의 증가 현상은 노동빈민을 구조적으로 키우는 부정적 기능과 함께 이들 근로자들이 자신들의 삶을 개선할 수 있는 사회적 기회를 구조적으로 확보하기 어렵게 한다는 문제를 안고 있다. 즉, 중간 수준의 일자리 증가율이 낮거나 감소하는 추세는 결과적으로 하위 수준의 일자리에 취업하고 있는 사람들이 현재보다 높은 일자리로 탈출하는 것이 어렵다는 것을 의미한다.

교육은 일자리에 접근하는 것을 가능하게 한다는 점에서 매우 중요하다. 일자리의 양극화로 인하여 제조업에서 자리를 잃은 노동자들은 그 규모가 급속히 늘어나는 서비스 직종으로 이동하는 모양새를 보이는 경우가 많다. 그러나 상당수 서비스 직종은 낮은 임금, 낮은 기술수준, 고용 불안, 사회적으로 낮은 평판을 주된 특징으로 하는 McJob일 가능성이 크다. 따라서 낮은 수준의 불안정한 일자리에 있는 사람들이 고용의 양극화 늪을 헤어 나오기 어려운 실정이다. 더구나 이들이 낮은 수준의 일자리를 벗어나기 위하여 양질의 교육을 안정적으로 받는다는 것은 쉬운 일이 아니며, 자녀들 또한 부모로부터 적절한 교육지원과 교육적 자원을 제공받는 것이 어렵다.

라. 입시교육: 교육의 개인주의화와 도구화

우리 교육의 발목을 잡고 있는 오래된 문제는 입시이다. 한국의 교육은 놀라운 양적 성장을 경험함으로써 한편으로는 교육받은 사람들의 증가, 시민의식의 성장, 민주화의 달성과 같은 긍정적 역할을 담당하였지만, 동시에 입시를 중심으로 하는 교육의 도구적 가치에 전 국민이 동참하게 함으로써 균형 있는 교육발전을 어렵게 하고 있다는 이중성을 안고 있다. 유감스럽게도 교육기회, 교육시설, 교육환경의 개선은 이루어졌지만, 동시에 입시의 굴레로부터 교육은 벗어나지 못하였으며 심지어 더욱 교육의 공공성과 내재적 가치가 침식되고 위축되어 왔다. 교육 양극화는 교육받게 된 다수의 중간층들이 교육을 통한 상층으로의 이동이 어렵게 되면서 발생한 현상이라고 할 수 있다. 교육받은 다수의 중간층은 단순히 교육받을 기회를 획득했다는 것이 중요한 것이 아니라 어떤 속성의 교육을 받았느냐 하는 것이 보다 중요하다는 점을 깨닫게 된 것이다.

사회적 삶을 결정하는데 있어서 입시가 중요한 의미를 가지게 되면, 자녀교육에 투자 여력이 있는 집단은 ‘경쟁적’ 가치를 지닌 새로운 학력을 찾아 적극적으로 투자하게 된다. 조기유학 등도 그와 같은 양육전술 중의 하나이다. 더구나 불확실한 미래에 대한 두려움과 실업에 대한 염려가 증대되는 현실에서, 고용가능성의 요건으로써 외국 학력과 외국어 능력에 민감하게 주목한 집단은 보다 적극적으로 차별화된 교육행위를 선택하게 되는 것이다(손준종, 2005). 특히, 입시와 관련하여 민감한 집단은 중간층이다. 굳이 교육 혹은 외국교육을 통하지 않고서도 계급 재생산이 가능한 상층과 달리 중간층은 상층으로의 계층상승욕구가 상대적으로 강하고 동시에 하층으로의 추락에 대한 상대적 긴장감 또한 큰 편이다. 이런 점에서 교육 양극화는 중간층의 계급 안정화를 위한 전략의 산물이자 동시에 중간층의 붕괴로 인한 계급 하향 이동의 원인으로 작용하게 된다.

이밖에도 세계화 요인을 들 수 있다. 이상의 요인들이 주로 국가적 수준의 요인이었다면, 양극화를 재촉하는 나라 밖 요인으로 세계화를 지적할 수 있다. 세계화는 국가 간 불균형과 경제적 불평등을 심화시킨 주된 원인으로 지적되고 있다. 국가 간 자유무역을 근간으로 하는 경제적 세계화는 노동력의 이동을 촉진할 가능성이 있으며, 이 과정에서 기술수준이 낮은 노동력은 값싼 중국과 동남아시아 노동력에 의해 일자리를 잠식당할 가능성이 크다. 실제로 이들 국가로부터 유입되는 많은 노동자들은 저임금과 열악한 노동 조건을 감내함으로써 국내의 노동자들을 일터로부터 내모는 기능을 하고 있다. 이러한 세계화는 교육기회를 늘리고 능력의 지속적인 업그레이드에도 불구하고 일부 집단을 지속적으로 바닥을 향해 경주시키는 부정적 결과를 초래하고 있다.

2. 교육 양극화 완화 요인: 사회통합을 위한 교육의 역할

앞서 지적한 바와 같이 양극화의 가장 주된 특징은 중간층이 사라지는 것이 그 특징이다. 따라서 적절한 규모의 중간층을 유지․육성하고 낮은 계층의 삶을 개선하기 위하여 삶의 상향 이동 가능성을 높이는 것이 필요하다. 사회가 다양한 영역에서 비교적 특징적으로 구별되는 집단에 따라 분단되어 있을수록 정책이 공공이익으로부터 멀어질 가능성이 크다. 사회 양극화는 집단에 따라 정책 등에 대한 입장과 선호도가 다르고 그 결과 정치적 합의나 협력을 도출하기 어려운 상황을 발생하게 된다. 때문에 사회적으로 분단이 진행된 사회에서는 집단 간에 사회적 신뢰 수준이 낮고 사회적 비용이 증가하게 된다. 이러한 문제를 해결하는 것이 바로 사회통합(social inclusion)이다. 오늘날 사회통합은 주요 국가가 모든 정책 역량을 동원하여 대처하고 있는 정책의 핵심이다. 한 예로 1997년 영국에서는 기술수준이 낮고 주거 환경이 열악한 사회적 불이익 계층의 사회통합을 위해 사회배제국(Social Exclusion Unit)을 설치하여 운영하고 있기도 하다. 사회통합을 통하여 교육 양극화를 완화할 수 있는 몇 가지 요인을 찾아보면 다음과 같다.

가. 평생교육정책: 고용의 기회와 질 보장을 위한 평생교육

[그림 ] 교육기회의 확대(검정색)와 노동시장의 변화(빨간색)

교육정책의 오래된 관심 중의 하나는 교육기회의 평등이었다. 교육은 사회이동의 통로로 간주되었으며, 때문에 교육기회를 확대하고 평등하게 제공하는 것이 정책적 우선성을 가졌다. 그 결과 다른 부문에 비하여 교육기회는 여러 집단에게 개방되었으며 이런 점에서 교육기회의 평등은 상당 수준에 이르렀다고 할 수 있다. 그러나 교육기회의 확대에도 불구하고 다양한 사회적 불평등은 완화되지 못하였다는 비판을 받고 있다. 양극화는 교육기회의 문제가 단순히 교육기회를 늘리는 ‘양’의 문제에서 교육기회의 ‘질’ 문제로 진화하였음을 의미한다. 교육 양극화가 주목 받는 이유는 전통적으로 교육정책의 중심에 있었던 교육기회의 단순한 확대만으로는 소득 양극화로 인한 문제를 개선할 수 있을 것으로 확신하지 못하기 때문이다.

문제의 핵심은 그 동안 교육기회가 지속적으로 확대되었음에도 불구하고, 여전히 사회계급에 따른 불평등의 크기가 여전하거나 아니면 심지어 늘어나고 있다는 점이다. 따라서 교육기회의 확대 전략을 통하여 교육 양극화에 대응하는 것은 한계가 있다고 보인다. 교육기회는 비대칭적 양극화 중에서도 오른쪽으로 편포되어 있는 모습을 보이고 있다고 할 수 있다. 전체적으로 중․고등학교를 완성교육으로 간주하는 경우는 드물고 대부분의 학생들이 대학교육 이상의 교육기회를 선택한다는 점이다. 이는 노동시장의 양극화를 고려할 때 자연스럽게 교육 양극화의 원인으로 작용하게 된다.

그렇다면 교육 양극화는 일자리의 양극화와 어떠한 관계가 있는가? 둘 사이의 관계는 크게 두 차원으로 구분하여 살펴보는 것이 가능하다. 그 하나는 낮은 수준의 일자리에 있는 사람들을 대상으로 교육(또는 훈련)을 통하여 일자리의 상향 이동을 가능하게 하는 교육전략을 수립하는 일이다. 그런데 단순히 낮은 수준의 일자리를 제공하는 것을 목적으로 하는 교육 및 훈련의 제공은 노동빈민(working poor)의 상태를 벗어나게 할 가능성이 크지 않다. 따라서 단계적으로 중간 수준 이상의 일자리로 이동을 촉진할 수 있는 교육정책을 수립하는 것이 필요하다. 둘째는 중간 이상의 일자리에 종사하고 있는 사람들이 낮은 수준의 일자리로 하향 이동하는 것을 막을 수 있는 교육(또는 훈련)전략의 수립이다. 그러나 단지 교육(훈련)만으로 중간층 이상의 일자리를 보존해 주지 못한다는 사실을 알려준다. 다시 말하면 다양한 교육서비스를 제공하는 등의 교육기회를 제공하는 것만으로는 양극화를 해소하기 어렵다. 경제적 평등을 증진시키는 것과 교육기회의 평등을 촉진하는 것은 어느 하나를 다른 하나의 조건으로 간주하여 소홀히 하여야 하는 것이 아니라 두 가지 모두 중요한 정책적 의미를 갖는다.

정부에서는 일자리 창출을 양극화와 관련하여 가장 중요한 과제 중의 하나로 인식하고 ｢제2차 국가인적자원개발기본계획｣을 수립하여 전 국민의 평생학습 능력을 향상하고 나아가 사회통합 및 교육·문화 복지 증진을 통해 교육 양극화를 해소하고자 한다(홍영란, 2006). 교육이 미래의 성장잠재력을 확충하면서도 사회통합에 기여할 수 있도록 유아 보육에서부터 학교교육, 직업재교육, 그리고 고령화 사회 도래에 따른 고령자 교육시스템까지 평생교육 프로그램을 마련하는 것이 사회적 통합으로 나아가는 길을 닦고 사회적 배제를 극복하는 관건이다. 양극화 논의의 결론이 결국 인적자원육성을 위한 평생교육전략으로 귀결되는 것도 바로 그러한 까닭이다.

나. 국가 재분배 역할 검토: 노동시장 및 조세정책을 통한 시장의 교육지배 완화

일자리의 창출이 함께하지 않은 교육훈련은 교육 및 사회 양극화를 해소하는데 별다른 기능을 행사할 수 없다. 소득의 재분배는 일자리의 분배와 함께 이루어지는 것이 바람직하다. 이를 위하여 노동시장 정책과 조세정책을 통한 경제적 재분배가 필요하다고 할 수 있다. 현실적으로 조세제도와 각종 교육비 지원 정책과 같은 경제적 재분배 정책은 무엇보다도 교육적으로 불이익 받는 집단의 재능의 손실을 막을 수 있다는 장점이 있다. 경제적 자원은 교육적 재능의 발휘와 관련하여 필수적인 천연 자원의 성격을 갖는다. 자원의 분배는 능력주의는 재분배 정책을 전제조건으로 하지만, 자본과 시장의 과도한 교육지배를 견제하기 위해서는 제한적으로 저소득, 불이익 계층의 교육활동을 재분배 차원에서 지원할 필요가 있다. 국가는 불평등과 양극화에 대해 무관심이 아니라 적극적으로 개입하여 사회통합을 추구하는 것이 필요한 것이다. 정부의 개입은 양극화를 완화시킬 수 있는 적절한 대안이라고 할 수 있으며, 따라서 소득 재분배를 위한 국가 역할의 검토가 필요하다. 국가는 사회적 약자들이 불리할 수밖에 없는 시장의 영역을 축소시키고, 복지를 제공함으로써 불평등을 완화함으로써 시장의 폭력성을 최소화하는 노력을 담당할 수 있다.

그런데 문제는 국가의 독점 또한 시장의 독점과 마찬가지로 바람직하지 않다는 점이다. 국가의 교육적 역할이 시장의 자유를 과도하게 억압하고 건강한 시민사회의 성장을 막으면서 관철되는 것은 양극화의 해소보다는 집단 간 정책에 대한 불신과 적대감을 키울 수 있다. 따라서 국가는 승자가 모든 것을 독식하는 시장의 폭력과 시민의 참여라는 이름으로 행해지는 시민사회의 이기적 욕망을 조정하면서 책임 있게 정책의 연속성을 지탱하는 역할을 수행하여야 한다.

다. 교육복지와 교육안전망의 확충

기본적으로 교육 양극화는 사회적 불이익 계층이 빈곤의 악순환 구조에 빠지지 않도록 또는 벗어날 수 있도록 하는데 있어서 심각한 장애 요인이다. 따라서 교육 양극화를 완화시키는 것은 건강한 사회를 위해 필수적인 요건이라고 할 수 있다. 그런데 교육 양극화 문제는 교육적 노력만으로는 가능하지 않으며 소득 재분배 혹은 고용 안정 등의 사회․경제정책과 협력을 통해서 가능하다. 그 중에서도 빈곤계층에 대한 교육 및 사회복지를 강화하고, 나아가 교육 안전망을 강화하는 것이 필요하다. 취약계층에 대해서는 최소한의 보장과 함께 재기의 기회를 제공하여 빈곤 탈출을 지원해야 한다. 특히, 저소득 취약계층 및 차상위 계층까지 육아지원을 확대하여 육아부담을 경감하고 근로를 통한 자활기회와 취업능력을 제고하는 등의 조치가 병행될 필요가 있다.

소득의 양극화는 저소득층의 교육투자를 어렵게 함으로써 이들 계층의 인적자본 축적을 저해하고 나아가 성장잠재력을 약화시키는 경향이 있다. 저소득층의 경우 교육․훈련 등 충분한 투자를 제공하기 어렵기 때문에 빈곤의 사슬을 벗어날 인적자본의 축적이 저해된다. 비정규직 근로자도 고용불안정에 노출되고 충분한 교육훈련을 받지 못하게 됨으로써 인적자본 축적 기회를 얻기 어려운 것이 현실이다. 고소득층에서는 인적자본에 대한 과잉투자가 발생하고 저소득층에서는 과소투자가 발생하여 인적자본 투자의 효율성을 저해하고 있다. 따라서 교육적 소외계층을 최소화할 수 있는 교육복지와 교육안전망을 구축하는 것이 교육 양극화를 완화할 수 있는 첩경이라고 할 수 있다. 현재 정부에서 추진하고 있는 다양한 교육복지 관련 정책들은 이런 점에서 확대될 필요가 있다.

라. 공동체적 가치: 다른 교육적 가치와 이념에 대한 관용

앞서 지적한 바와 같이 동질성과 이질성을 특징으로 하는 양극화는 집단 간 적대감을 키울 수 있다는 위험성이 있다. 따라서 각 집단의 교육이념을 인정하고 이해하는 관용적 태도를 키우는 것이 매우 중요하다. 예를 들어, 오늘날 강남과 비강남에 대한 태도는 이념의 양극화를 쉽게 관찰할 수 있는 현상 중의 하나이다. 대개 사회경제적 배경을 기초로 이루어지는 거주지 분리는 사회적 공간을 이중의 도시(dual city)로 구분한다(손준종, 2004). 교육과 관련하여 거주지는 사회경제적으로 낮은 주민의 비중이 높을수록, 그 지역에 거주하는 학생들의 교육성취도 낮으며, 높은 지위 주민의 비중이 높을수록, 교육성취 또한 높을 것으로 예상된다. 더구나 낮은 사회경제적 배경을 가진 학생들이 보다 높은 지위를 가진 주민들이 사는 곳에 거주할 경우 교육성취가 향상되는 것이 아니라 더 낮아지며, 평균 교육성취는 보다 불안정적인 이웃에서 더욱 낮은 것으로 알려져 있다. 이러한 사실은 특정 주거 공간의 주변화(marginalization)가 지속적으로 강화될 것임을 암시한다. 그런데 문제는 거주지가 단순한 주거 공간이 아니라 사회적 의미의 공간이며, 사회계급은 사회적 공간을 생산하고 소비하여 차별적인 의미를 부여한다는 점이다. 서로 다른 교육관과 태도, 의식 그리고 전략을 생산하며, 이는 집단 간 적대감의 원인으로 작용하게 된다. 따라서 공동체적 가치와 민주적 책무성 그리고 관용의 태도를 기르는 것이 교육 양극화와 그로 인한 사회 갈등을 해소할 수 있는 관건이 될 것이다. 교육과 관련하여 차이와 반대에 대한 관용 그리고 다른 가치와의 공존을 중시하는 다원주의적 가치와 이념이 궁극적으로 양극화로 인한 집단 간 적대감을 해소할 수 있는 중요한 열쇠라고 할 수 있다.

Ⅳ. 결론

오늘날 양극화는 전 세계적으로 나타나는 보편적 현상으로 인식되고 있다. Lübker(2004)의 국제비교조사에 따르면 조사 대상의 82.1%가 자국 내의 불평등이 지나치게 크다는 데 동의하고 있었다. 세계의 여러 나라는 이러한 불평등을 해소하기 위하여 다양한 노력을 기울이고 있다. 우리나라도 경제적․사회적․심리적으로 상층에 속하는 집단과 그렇지 않은 집단으로 분리된 '분단국가'(the divided state)의 모습을 보이고 있다. 이에 교육인적자원부는 2006년을 “교육격차 해소 원년”으로 선포하고, 향후 5년간 총 8조원의 예산을 투입하여 낙후지역, 저소득층, 소외계층의 교육격차 해소를 최우선으로 하는 교육안전망(Edu-Safety Net)을 구축하고 아울러 인적자원 경쟁력 제고를 통한 동반성장의 기틀을 조성하겠다고 선언하였다.

무엇보다도 교육 양극화는 사회적 성공과 특권의 대물림을 가능하게 한다는 점에서 문제의 심각성이 있다. 더군다나 교육 양극화는 교육기회가 확대된다거나 경제적 소득이 증가한다고 자연스럽게 해결되는 것이 아니다. 양극화 해소는 궁극적으로 집단 간 사회적 갈등을 해소하고 나아가 사회통합의 가치 실현을 통하여 가능하다. 한국 사회는 IMF 외환위기를 거치면서 사회적으로 양극화가 더욱 심화되고 있다. 교육은 사회적 배제를 초래하는 한 원인으로 작용하기도 하지만, 사회적 배제를 반영하고 있다. 사회적으로 교육은 사회적 양극화를 해소하고 사회통합을 실현할 가장 중요한 정책적 수단으로 간주되지만, 다른 한편으로는 사회통합을 위한 교육의 역할은 미미하며 심지어 양극화를 심화시키는 부정적 역할을 담당하고 있다.

그러나 오랫동안 교육이 사회적 성공의 가장 중요한 통로로 인식되고 있는 현실을 고려할 때, 이와 같은 현상은 국민들에게 적지 않은 심리적 공황을 가져다 줄 것으로 판단된다. 설사 교육이 사회이동의 계기를 제공해 준다고 하여도, 그와 같은 가능성이 모든 집단에게 동일하게 가능한 것은 아니다. 오히려 사회적 불이익 계층은 사회 상향 이동의 가능성이 더욱 낮은 특징이 있다. 그럼에도 불구하고 비록 제한적이기는 하지만 교육이 사회적 배제를 극복하기 위한 중요한 계기를 제공한다는 점에는 이론의 여지가 없다. 예를 들어 정부는 장기적으로 저소득층에게 양질의 안정된 일자리를 제공하거나 일자리 자체의 안정성을 높이는 수단으로서 빈곤층을 대상으로 교육 및 인적자본의 투자를 확대하는 것은 경제 및 사회 양극화에 대처하기 위한 중요한 정책 수단으로 파악하고 있다. 특히, 지식과 기능, 경험의 노후화가 매우 빠른 속도로 진행되는 우리 사회에서 교육 및 인적자원에 대한 투자는 특정 소득계층 대상 뿐 아니라 전 생애에 걸쳐 제공되는 평생교육의 형태로 이루어질 필요가 있다는 인식 아래 다양한 교육복지정책을 수립․추진하고 있다. 교육은 사회적, 정치적 그리고 경제 정책과의 연합을 통하여 사회통합을 위해 일정한 역할을 담당해야 할 것이다. 참여정부에서도 사회통합을 위한 참여복지의 중요한 한 축으로 교육복지전략을 제시하고 있다. 교육이 사회적 통합으로 나아가는 길을 닦고 사회적 배제를 극복하기 위한 주된 전략으로 간주되고 있다(김경근 외, 2005).

“과연 교육은 어느 정도 사회 양극화 해소에 기여할 수 있는가?”. 이 의문은 교육 양극화의 실태를 체계적으로 밝힘으로써 가능하며, 이를 위하여 양극화 논의는 다음의 문제들에 대한 분석이 보완될 필요가 있다고 본다.

첫째, 교육 양극화를 정확하게 진단하기 위해서는 무엇보다도 교육 양극화의 실태와 그 진행 정도를 파악할 수 있는 양극화 측정지표(polarization index)를 개발하는 일이 필요하다. 양극화 정도의 변동을 분석하기 위해서 양극화를 측정하는 것이 가능해야 하며, 양극화를 측정하기 위해서는 그것을 정의하여야 한다. 아울러 양극화를 정의하기 위해서는 양극화가 문제인 까닭을 명확히 해야 한다. 이런 점에서 교육 양극화와 교육 불평등의 개념과 관계를 명확하게 밝히고, 교육 양극화의 정확한 실태를 분석적으로 규명할 수 있는 객관적 지표를 개발하는 작업이 매우 긴요하며, 이를 위하여 교육 양극화 측정 지표의 개발과 그 활용에 관한 논의가 진행될 필요가 있다.

둘째, 교육 양극화의 발생과 진행에 관한 메커니즘에 관한 심층 연구가 필요하다. 특히, 교육 양극화의 진행 정도를 밝힐 수 있는 시계열 연구가 필요하다. 이를 위하여 교육 양극화와 밀접한 관련을 맺고 있을 것으로 예상되는 소득 양극화, 거주지 양극화, 일자리 양극화와 교육 양극화의 관계에 대한 분석적 연구가 요청된다. 이를 통하여 교육 양극화의 강화 요인과 완화 요인을 체계적으로 밝힐 수 있을 것으로 기대된다.

셋째, 주관적 수준의 교육 양극화에 대한 논의가 필요하다. 교육 양극화는 집단 간 동질성과 이질성을 그 주된 특징으로 한다. 따라서 교육 양극화가 진행될수록 집단 간 적대감을 키우고 경우에 따라서는 사회갈등의 원인으로 작용하게 된다. 양극화가 ‘집락화’에 주목한다면, 분포의 집락화가 집단 구성원의 행위와 태도에 미치는 영향을 분석하는 것이 중요하며, 교육 이념의 양극화도 그 중의 하나이다. 그럼에도 불구하고 교육 양극화 논의는 주로 학력격차, 사교육비 지출 등과 같은 객관적 지표를 중심으로 진행되는 경향이 있으며, 교육 이데올로기의 양극화에 대한 논의는 상대적으로 소홀한 편이다. 따라서 앞으로 교육 이데올로기 등과 같은 주관적 수준의 교육 양극화에 대한 논의를 병행할 필요가 있다.

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▣ 토 론 문 ▣

「교육양극화에 대한 사회학적 접근」에 대한 토론

토론자: 박 선 형(조선대)

1. 들어가는 말

IMF 외환 위기 이후 한국의 사회적 생활양식과 경제적 구조는 크게 변화하고 있다. 세계화와 지식기반사회로 명명되는 작금의 시대적 조류는 사회 전부문에 걸쳐 신자유주의에 근거한 무한 경쟁과 효율성을 강조하고 있다. 교육 분야도 예외가 아니어서 세계화라는 환경적 조건과 지식기반사회의 경제적 구조에 적합하도록 교육전반(조직구조, 지배구조유형, 교육과정설계, 교수방법 등)의 구조개혁과 체제변화가 시도되고 있다. 즉, 지식기반 사회를 맞이하여 교육체제는 국가발전과 개인의 성장을 위하여 경제적 부가가치가 높은 지식교육의 생산적 수행을 독점적으로 요청받고 있다.

토 론 문 / 박 선 형

그런데 ‘지식의 경제성’에 대한 강조만이 교육체제가 지향해야할 유일한 목표가 될 수는 없다. 교육체제는 일종의 공공재(public goods)로서 ‘지식의 공공성(배려와 관용, 시민정신, 공동체 의식 등)’도 강조하여 자본주의의 필연적 부산물인 부의 편재나 사회계층의 양극화를 제어해야할 사회적 의무도 수행하여야 하기 때문이다. 따라서 지식기반사회에 부응하는 교육체제의 재구조화 노력은 지식의 ‘경제적 활용가치’와 ‘사회적 기여가치’ 간의 최적의 균형점을 모색하는데 초점을 두어야 한다(박선형, 2005).

교육과 자본의 상호 호혜적 발달을 위한 균형적 접점을 모색해야 하는 현실적 당위성에 비추어 볼 때 “교육양극화의 진단과 대책”이라는 교육행정학회와 교육사회학회가 공동으로 주관하는 오늘의 학제적 세미나는 아주 중요한 내용적 적합성과 시의적 적절성을 가진다. 최근 한국사회는  거의 전 분야에 걸쳐서, 즉 생산영역(산업부문ㆍ기업규모ㆍ업종ㆍ노동시장), 소득영역(노동ㆍ자산소득), 소비영역(교육ㆍ의료ㆍ주거ㆍ문화 등)에서 구조적이고도 총체적인 불평등 현상이 목격되고 있으며, 그 한 결과로서 사회의 양극화 현상이 심화되고 있다. 이러한 사실은 이미 정치ㆍ언론ㆍ학계ㆍ시민단체의 첨예한 관심은 물론이고 정책 최일선 담당자의 심각한 고민의 초점이 되고 있다(민주노동당사회포럼, 2005; 사회양극화해소국민연대, 2005; 한국개발연구원, 2006; 한국교육개발원, 2006; 청와대브리핑, 2005). 이러한 시의성에 입각해서 교육양극화에 대한 원인진단과 실증모델 개발에 대한 치밀한 사회학적 접근과 이를 바탕으로 한 제도적인 차원에서의 체계적인 행정적ㆍ정책적인 방안 개발은 보다 건강한 미래사회를 구축하기 위한 중요한 학제적 노력으로 간주될 수 있을 것이다.

발표자이신 손준종 교수님은 사회통합과 균형발전에 대한 평소의 학자적 관심(김경근ㆍ김민호ㆍ손준종ㆍ이두휴, 2005)을 확대하여 관련 선행연구를 중심으로 양극화에 대한 개념적 정의와 유형을 언급하면서 교육양극화의 실태와 기존 논의의 한계를 구명하고, 교육양극화의 강화ㆍ해소요인을 병렬적으로 제시하면서 미래적인 향후 제언(양극화 측정지표 개발, 양극화와 관련개념의 명료성 제고, 양극화 발생경로 구명을 위한 시계열적 연구 추진, 양극화에 대한 이념적 스펙트럼 조명 등)을 제시하고 있다. 논평자는 발표논문의 체계적인 내용구조와 논리적인 진술형태를 접하면서 사회체제의 과정ㆍ운영 및 정책의 형성ㆍ집행에만 머물던 학문적 관심을 사회ㆍ경제구조라는 거시적 측면에까지 확장할 수 있는 계기를 가질 수 있었다. 양극화에 대한 제반 논의에 대한 심층적 이해를 가질 수 있는 기회를 제공하여 주신 발표자께 고마움을 전하면서 과문의 우를 범하는 몇 마디 질문과 사족을 첨언하면서 논평자의 소임을 다하고자 한다. 논의의 전개를 위하여 발표자의 원고 순서에 입각하여 개인적인 의견을 더하는 순으로 토론을 진행하고자 한다.

2. 발표논문의 내용: 관련된 질문

가. 양극화와 불평등의 관계와 양극화의 유형

한국사회의 불평등 실태는 정부의 각종 통계지표를 통하여 간접적으로 확인될 수 있다. 아래의 〔표 1〕에서 볼 수 있듯이 IMF 구제금융시기인 1998년에 실업률이 7.0%이었던 것이 2004년에 이르기까지 3.5%로 어느 정도 안정되어 가고 있고, 일인당 GDP와 외환보유고가 양 비교년도를 중심으로 볼 때 각각 약 2.1배와 3.8배씩 증가하였음을 알 수 있다. 그러나 개인소득과 국가의 생산ㆍ소득영역이 외형적으로 확대되었음에도 불구하고 빈곤율은 감소하지 않고 있으며 최상위층과 최하위층의 간극은 점점 확대되고 있다.

〔표 1〕소득분배구조와 경제지표

주요 지표		1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
빈 곤 율 (%)	최저생계비 기준	3.9	8.2	9.4	7.6	6.5	5.2	6.1	6.0
	중위소득 50% 기준	9.1	10.7	10.6	10.0	9.8	9.7	10.8	11.7
	중위소득 60% 기준	15.7	17.0	16.9	16.4	16.5	16.6	16.8	18.0
소득상위 20%/ 소득하위 20%		4.49	5.41	5.49	5.32	5.36	5.18	5.22	5.41
실업률(%)		2.6	7.0	6.3	4.1	3.8	3.1	3.4	3.5
일인당 GDP (달러)		10,371	6,864	8,705	9,822	9,026	10,004	12,720	14,162
외환보유액 (10억달러)		20.4	52.0	74.1	96.2	102.8	121.4	155.4	199.1

자료: 한국개발연구원(2006: 211) 재인용.

양극화 선행연구들(조명래, 1997)은 외환위기 이후 급격한 계층하락(중산층몰락)으로 대표되는 빈곤을 신빈곤으로, 일하면서도 최저생활이 보장되지 않는 가난한 사람을 근로빈곤층(working poor)으로 명명하고 있다. 사회양극화해소국민연대는 136개 시민단체가 참여한 발족 선언문에서 “외환위기 이후 지속적인 분배구조의 악화 정도는 최저생계비 이하의 소득수준에 있는 빈곤층 500만 명, 차상위계층이라 불리는 잠재적인 빈곤층까지를 포함할 때 700만 명에 이른다.”라고 주장하고 있다. 이러한 지표들은 사회통합을 위한 분배적 정책의 필요성을 강력하게 시사한다고 볼 수 있다.

양극화의 개념은 발표논문이 제시한 대로 “분포상에서 중간층(middle class)이 소멸하면서 상층과 하층 양 극단이 두터워지는 현상”을 말한다. 이러한 양극화의 개념은 동태적 개념으로써 양 극단층이 단순히 존재한다는 사실을 넘어서 쏠림현상이 양극단층을 중심으로 지속되는 경향성을 지칭(이태수, 2005) 하기도 하며, 중간층의 축소ㆍ소멸로 인하여 상층과 하층지위가 고정화되는 계층이동의 차단현상을 의미(강영혜ㆍ김미숙ㆍ이영ㆍ남기곤ㆍ김동춘, 2005)하기도 한다. 외국의 선행연구(Zhang and Kanbur, 2006: 85)에 따르면 양극화는 "극단점을 중심으로 군집화(clustering around extremes)"하는 현상으로써, 소득분포에 대한 기존의 불평등척도로는 양극화와 관련된 특징적 모습을 쉽게 파악할 수 없다고 한다. 통상 불평등 논의는 가진 자에서 못가진 자로 재화를 이동시키는 시도로 인하여 불평등이 항상 감소할 것이라고 주장한다. 그러나 발표논문의 〔그림 1 〕이 보여 주듯이 소득분배의 분포 차원에서 전체적인 불평등은 감소되었지만 사회의 중간층은 사라지게 되고, 결과적으로 극단으로 군집화되어 양극화가 발생한다. 이러한 양극화 논의는 사회 구조적 모순을 총체적으로 구명할 수 있는 개념적 틀이라는 점에서 중요한 의미가 있을 수 있다.

그런데 여기서 제기될 수 있는 의문은 군집화적 집단적 속성을 강조하는 양극화 논의가 소득분배의 전체적 평균에서의 일탈정도에 관심을 가지는 불평등 논의와 어느 정도의 차별적인 이론적ㆍ개념적ㆍ실증적 기제를 제공할 수 있는가 하는 문제이다. Zhang and Kanbur(2006: 89-93)는 기존의 양극화 척도(the Esteban-Ray index, the Wolfson index)가 불평등 척도인 지니계수와 자료해석과 추세파악에 있어서 차별화되지 않는 거의 동일한 패턴을 제시한다고 비판한다.

양극화라는 개념적 틀이 군집화라는 집단적 특징만을 제외하고는 사회의 구조적 모순을 설명하는 데 있어서 불평등이라는 이론적 기제와 구분되는 별다른 분석적 내용의 도출을 보장하지 않는다면 기존의 이론적 기제(사회적 불평등과 교육격차 등)를 차치하고 왜 양극화라는 정치적으로 조금은 선동적인 화두에 대한 논의를 지속해야 하는지에 대한 의문이 생길 수 있다.

양극화가 표방하는 불균등의 집단적 속성이라는 논의에 입각하여 발표자가 제시하는 도시와 농촌, 강남과 강북, 소득 분포상 1순위와 10순위, 학업성취도 상위 20%와 하위 20%, 부의 소유에 있어서 20대 80 사회(파레토 법칙) 등은 한국 사회만이 아닌 모든 자본주의 사회에서는 흔히 볼 수 있는 사회현상이다. 흔히 주류경제학은 “일정 수준 이상에서는 늘어나는 수익성은 투자량에 못 미친다는 수확체감의 법칙(diminishing returns)”에 의하여 어떤 특정 회사나 상품이 시장을 독점할 수 있을 만큼 성장하지 못한다고 본다. 따라서 주류경제학은 현실경제의 안정성과 시장의 균형성을 강조한다. 그러나 복잡계 경제학이라 일컬어지는 비주류경제학은 수확체증의 법칙(increasing returns: 초기의 작은 차이나 선점효과로 인하여 선두로 앞서 있는 자는 더 많은 수확을 거둬가면서 더욱 앞서가고 뒤쳐진 자는 더욱 곤경에 처하는 것을 뜻함)에 근거하여 시장의 불안정성과 불균등성이 유발된다고 주장한다. 이에 따르면 집단적 속성의 불균형은 맥주 소비량의 경우 전체 인구의 20%가 전체 맥주 소비량의 80%를 소비한다는 예에서 보듯이 자연적인 법칙이다. 이러한 불균형 현상은 우리 주위의 일상적 삶 속에서, 예컨대, 웹페이지의 조회수, 거주지역 밀도, 언어사용시 활용도가 높은 단어분포, 도시의 인구분포도, 소득 분포도 등에서 흔히 발견된다는 것이다. 즉, 업적주의와 시장자유주의에 근거하고 있는 자본주의 사회에서 부와 소득의 편재현상과 경쟁에서의 승패현상은 자연적 발생현상이라고 할 수 있다. 따라서 발표자가 제시하고 있는 도시/농촌, 강남/강북, 20대 80사회, 학업성취도 상위 20대 하위 20대 등의 현상이 사회 양극화의 독점적 결과로써 나타난다고 보기에는 논리적으로 무리가 있을 수 있다.

시장내에서 경쟁하는 어떤 회사/제품/기술 중 하나(예컨대 삼성휴대폰, 마이크로 소프트 등)가 우연한 기회나 잘 만들어진 전략에 의해 일단 앞서 나가기 시작하면 수확체증은 이들이 누리게 되는 장점을 더욱 더 증폭시키면서 경쟁사가 끼어들지 못하도록 하는 잠금효과(lock-in)를 만들어 낸다(Arthur, 1996). 복잡성경제학에 대한 간략한 내용은 정재승(2001: 148-161) 참조.

그렇다면 불평등한 사회ㆍ경제구조에 대한 해결책은 없는가? 복잡계 경제학을 주창하는 Brian Arthur(1996: 106)는 통찰적인 2가지 원리를 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 수확체증의 시장에서 단기간의 독점은 나름대로의 혁신과 위험부담을 감수한 결과이기 때문에 이는 나름대로 당연한 대가이다. 따라서 성공한 것에 대해서는 벌칙을 부과하지 말아야 한다. 둘째, 모든 면에서 지배권과 독점권을 가진 자가 다른 경쟁자보다 출발선에서 100미터 정도 먼저 달리기를 하게 해서는 안된다. 즉, 특권을 누리고 있는 자가 이점을 가지게 해서는 안된다는 것이다. 이러한 두 가지 원칙이 준수된다면 사회 내에 존재하는 개인과 집단간의 경쟁구조 속에서 혁신적인 노력이 경주될 수 있을 것이다. 만약 이러한 원칙이 경쟁자간에 지켜지지 않는다면 “게임의 법칙”의 공정성 회복을 위하여 정부의 규제적 통치행위가 동원될 수 있을 것이다. 발표논문을 포함하여 현재의 양극화 논의는 두 번째 원칙과 관련하여 많은 담론과 정책적 제언을 생성하고 있지만 첫 번째 원칙에 대해서는 논의의 상대적 결핍을 느끼게 한다.

발표논문과 관련하여 이어서 제기될 수 있는 의문은 양극화의 유형과 기능과 관련된 계층심리이론이다. 발표논문은 양극화가 상향계층적인 비대칭적 양극화와 하향계층적 비대칭적 양극화로 구분되며, 양극화의 개념이 중산층의 쇠퇴를 전제하기 때문에 전자보다는 후자가 자주 발생하는 유형이라고 본다. 이러한 양극화는 두 가지 행동 특성에 기인하는데 동일한 소득수준에 속하는 사람이 많을수록 그 집단 구성원간에 동질감(identification)이 유발되고 소득수준의 차이가 크면 클수록 소속집단이 아닌 사람에 대해서는 일종의 적대감으로 표현되는 이질감(alienation)을 가진다는 것이다. 이러한 동질성과 이질성에 근거하여 발표자는 사회적 분리와 사회적 배제가 촉진되며, 사회경제적 배경에 따라서 사회집단이 분리되고 이는 거주지 분리와 교육적 분리를 유발한다고 본다. 삶의 모든 분야에서 발생하는 이러한 양극화는 자연적으로 언어, 정보, 태도, 혼맥 등에서도 집단간의 이질감과 동질감을 유발하여 동종교배를 가속화하여 사회적 분리를 발생시키며 교육은 사회적 양극화를 심화시키는 중요한 매개요인중 하나로 간주된다는 것이다.

토론자는 비판이론에 관심있는 행정철학 전공자로서 전술된 발표자의 주장에 심정적으로 전적으로 동조한다. 그러나 위의 주장을 정당화 할 수 있는 포괄적인 실증적 증거가 발표문에 진술되어 있는가?의 논리적ㆍ설명적 문제에 직면해서는 다소 신중한 입장에 설 수 밖에 없다. 통상 교육행정 영역에서 막시즘은 현실비판에 뛰어난 이론적 기제를 제공하지만 현상설명과 대안제시를 위한 설명적 기제와 실증적 증거는 상대적으로 부족하다는 비판을 받는다. 따라서 비판이론은 일종의 화려한 정치적 수사학(political rhetoric)에 불과하다는 비난에 직면하는 경향이 있다. 동일 계층간의 동질감/이질감이라는 공통된 감정은 자연발생적으로 나타는 일상적인 계층심리로서 일종의 계층의식(stratum consciousness)이라고 볼 수 있다. 이는 동일 계층 구성원에게는 동류의식을, 다른 계층 구성원에게는 차별의식을 나타내지만 사회화를 매개로하여 사회의 지배적 가치에 순응하게 한다. 반면에 계급의식(class consciousness)은 동일한 계급간의 연대의식과 이데올로기를 공유하면서 현 상태로부터의 해방을 위한 계급투쟁과 같은 실천성을 지향한다. 양극화 유형과 기능에 대한 발표논문의 논지를 명료화하기 위해서는 사회구성원의 계층심리(또는 지위심리)에 대한 이론적 논의와 관련인식조사(계층의식 vs 계급의식) 및 양극화에 대한 보다 체계적인 실증모델에 대한 연구가 필요할 것이다. 이는 발표자도 동감하는 사안이라고 판단된다.

나. 교육양극화의 선행연구와 논의의 한계

현재 논의 중인 교육양극화라는 용어는 언어적 활용성에 있어서 명료한 의미규정이 필요한 것으로 보인다. 교육양극화라는 용어는 ‘교육으로 인하여 사회의 양극화가 발생한다’라는 의미와 ‘사회ㆍ경제ㆍ노동구조의 양극화로 인하여 교육의 양극화가 발생한다’라는 두 가지 의미를 포괄하고 있다고 할 수 있다. 즉, 교육은 독립변인(또는 매개변인)과 종속변인으로 동시적으로 간주될 수 있는 것이다. 발표자가 교육양극화 선행연구 비교 표로서 인용하고 있는 관련 연구는 전술된 두 가지 용법이 명료하게 구분되지 않은 채 혼용되고 있는 듯 하다. 또한 일부 자료는 선행연구로 보기에는 다소 부족한 ‘담론’ 수준에만 머물고 있기도 하며, 엄밀한 의미에서 양극화 연구이기 보다는 교육격차 실태와 해소방안, 사회통합ㆍ균형발전연구에 해당한다. 발표자가 주장하듯이 교육양극화 논의가 기존의 교육격차ㆍ교육불평등을 다루는 이론적ㆍ내용적ㆍ개념적ㆍ실증적 기제와 어떠한 명료한 차별성을 가지는지를 구명하는 작업(양극화 측정지수개발과 구체적 변인 확인, 양극화에 대한 국민의 이념적 스펙트럼 조사 등)이 오늘 세미나 주제에 대한 심도 있는 향후 연구를 위해 선행되어야 할 필요가 있다.

다. 교육 양극화 강화ㆍ완화 요인

발표자는 교육양극화가 우리 사회에서 사회 양극화와 같이 이미 뿌리 깊이 존재하며 현재 심화ㆍ확산되는 것으로 추정하고 있는 것으로 보인다. 교육의 양극화를 강화하는 요인으로 교육에 대한 신자유주의적 접근, 지역ㆍ거주지의 분리, 직업구조의 양극화, 도구적인 입시교육 강조, 세계화 요인 등을 언급하고 있다. 교육양극화의 존재 여부를 떠나서 토론자도 이러한 요인이 사회의 갈등과 불평등의 주요 원인이 될 수 있다고 본다. 그러나 양극화에 대한 개념정의의 명료성 제고와 측정지표에 근거한 검증모델이 개발되어 있지 않은 현 상태에서 이들 요인들을 양극화 ‘강화’요인으로 보는 것은 무리가 있을 수 있다. 이보다는 관련요인을 양극화 ‘유발’요인으로 보는 것이 타당할 지도 모른다. 따라서 교육양극화 연구를 진행하기 위해서는 교육에 대한 시장적 접근이 유발한 긍정적ㆍ부정적 효과, 지역ㆍ거주지 분리에 대한 계층 차이의 유발효과, 학부모의 학교선택권ㆍ학교의 학생선택권의 허용 여부의 지역ㆍ거주지 분리 영향 정도, 교육의 소득분배(소득불평등) 유발효과, 입시교육의 계층고착화 유발정도 등의 문제가 총괄적이고도 체계적으로 다루어질  필요가 있다.

교육불평등을 해소하기 위한 노력은 교육기회의 평등, 교육조건(과정)의 평등, 교육결과의 평등을 균형적으로 확보할 수 있도록 교육적인 대책과 사회적 대책을 병행하여야 한다. 교육은 사회의 각 영역(정치ㆍ정책, 경제ㆍ노동, 입법, 행정, 문화 등)이 담당하는 고유 기능과 불가분의 관계를 가지고 있기 때문이다. 이러한 면에서 발표자가 제시하고 있는 평생교육정책, 노동시장과 조세정책을 통한 국가의 재분배 역할 강화, 교육복지와 교육안정망 확충, 관용과 배려에 대한 공동체적 가치교육은 아주 타당한 제언으로 간주될 수 있다.

3. 나가며

교육인적자원부가 2006년을 교육격차 해소 원년으로 선포하면서 보다 역점적으로 실시할 예정인 제2차 국가인적자원개발기본계획(방과후 학교, 교육복지투자우선지역 지원사업, 평생학습도시 지정 등)의 성공가능성 여부는 국가미래를 결정할 수 있는 중요한 사업이라고 할 수 있다. 이와 더불어 교육결과의 (불)평등을 다소나마 (완화)확보할 수 있는 제도적 장치의 마련도 필요한 사항이다. 최근 한국개발연구원(2006)이 제시한 저소득층 자녀의 대학입학을 도와주는 ‘빈곤층 특별전형제도’를 포함하여 지역별 인재할당제, 학력ㆍ학벌간 차별금지, 공직의 학벌 독점금지 등의 적극적 차별방지행위(Affirmative action)의 도입은 학력에 의한 서열 이델올로기의 부정적 측면을 상쇄하기 위한 시발점이 될 수 있다.

또한 질적 수준을 향상된 실무노동력 확보를 위하여 실업계교육을 강화하면서도 상대적으로 유연한 학제개편 역시 교육정책 안건으로써 고려해 볼 필요가 있다. 최근 논의되고 있는 학제 개편과 관련하여 참조사항으로써 호주 학제의 특징적 모습을 제시하면 다음과 같다(교육개발원, 2006). 호주의 대학교육은 1학년부터 전공 심화적인 교육내용으로 교육과정이 구성되어 있으며, 인문사회 계열은 3년 만에 학사학위를 수료하게 하고 있다. 수료자 중 진학을 희망하는 학생은 논문을 작성하는 4년 단계를 마치게 되고, 3단계 등급 중 1등급 우수학사학위(1st honors degree)를 수여받은 학생은 석사과정을 생략하고 박사과정으로 곧장 진학한다. 의무교육기간인 10학년 이수 이후 일반대학 진학을 희망하지 않는 학생들은 11, 12학년에 전문대에 입학하게 하여 전문대학생과 동일한 직업교육 교육과정을 이수하도록 하고 있다. 또한 2006년부터는 산업기반시설을 갖추고 있지만 청년실업율이 높은 지역 소외지역에 24개의 국립기술전문대학(Technical College)을 설립하여 국가가 필요로 하는 최첨단 기술교육에 매진하도록 하고 있고, 졸업생들에게 대학졸업자 이상의 최고 대우를 보장함으로써 실업교육을 통한 지역의 균형발전을 의도하고 있다.

교육정책적 차원에서의 호주교육의 또 다른 특징적인 사항은 중등교육분야에서 시도되고 있는 핵심능력(Key capabilities) 평가 체제의 구축이다. 핵심능력이란 사회적응성을 높일 수 있는 능력으로써 자기관리, 팀워크, 기획, 조직력, 독해력, 추론능력, 문장력, 수학적 계산력, ICT 활용능력 등을 총칭하는 용어이다. 새로운 평가체제는 국가차원에서의 인지능력에 대한 학업성취도 평가와 더불어 핵심능력 평가도 동시에 실시하여 학생에게 그 결과가 통보되도록 의도하고 있다. 이러한 정책적 시도는 학교교육이 단순히 학업성취도 제고에만 몰입하는 것을 방지하는 효과를 가진다.

불평등 해소, 사회통합 달성 및 교육의 공공성 회복을 위해서는 무엇보다도 교육 관련 당사자 모두가 관련주제에 대한 심도 있는 이론적 논의와 체계적 연구에 매진하여야 한다. 또한 동시적으로 이와 관련된 실증적 모델 개발과 정책사례의 효과분석 등을 수행하여야 한다. 오늘의 학제적 세미나는 이러한 공적 담론의 장을 교육 구성원 모두에게 제공하기 위한 출발점이라고 할 수 있다. 끝으로 귀중한 학습경험 기회를 제공하여 주신 발표자께 다시 한번 감사함을 전하며 부족한 논평을 마치고자 한다.

참 고 문 헌

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교육양극화의 교육행정학적 접근

신현석(고려대)

	목 차
Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 교육양극화의 개념 Ⅲ. 교육행정학적 접근의 특성 Ⅳ. 교육양극화에 대한 교육행정학적 접근의 동향 Ⅴ. 결론

Ⅰ. 서  론

최근 어느 일간신문에 기사화된 내용 중에 눈에 띄는 헤드라인이 있었다. 산업1면에서 발견한 것은 “LCD 패널업계 양극화 ‘뚜렷’”이라는 제하에 ‘더 크게 만드는 것이 더 강한 자가 되는 방법이다’(삼성전자, 일본샤프)와 ‘크기에 집착하기 보다는 내실 있는 강소제품을 만들겠다’(LG필립스LCD, 대만 AUO)라는 LCD 패널업계 전략을 대비시킨 기사였다. 한편, 국제면에서는 중국이 동남부 지역에서 물난리를 겪는가하면 서부내륙 지방에서는 가뭄과 고온으로 인한 불벼락을 맞고 있다면서 ‘지역적 기상 양극화’로 올해 최악의 자연재해를 경험하고 있다고 보도하고 있었다. 결정적으로 본 연구의 제목과 직접적으로 관련 있는 기사는 경제면에서 발견할 수 있었다. 이 기사의 내용을 간추리면 올 상반기 소득 상위 20% 고소득층이 지출한 사교육비는 하위 20% 저소득층이 지출한 사교육비의 6.9배로 전년도 동기간의 6.0배보다 지출 격차가 더 벌어졌다는 것이다. 뿐만 아니라 대졸가구주와 초졸가구주 간 사교육비 지출 격차도 7.7배에서 10.9배로 확대되었다는 것이다. 경기둔화와 소득분배의 악화로 소득수준별, 학력수준별 사교육비 지출 격차가 점점 벌어지고 있으며, 이에 따라 빈부․학력의 대물림이 심화될 우려가 있다는 해설과 함께 “사교육에 의해 교육성과가 좌우되지 않도록 공교육 시스템을 시급히 개선할 필요가 있다”는 전문가의 의견도 곁들이고 있었다.

교육양극화에 대한 교육행정학적 접근 / 신 현 석

‘양극화(bipolarization)’라는 말은 이제 어느덧 어느 장면에서든지 동일한 시대적 상황에서 양극단으로 나타나는 제반현상이나 결과를 지칭하는 최고의 유행어로 자리잡기에 이르렀다. 양극화란 말이 이같이 단기간에 정치, 경제, 사회, 교육 등 모든 분야에서 우세한 담론으로 자리잡게 된 것은 청와대의 특별기획팀이 수차례에 걸쳐 양극화 문제를 본격적으로 제기하고, 집권여당이 양극화를 선거의 핵심이슈로 제기하면서 부터라고 볼 수 있다. 물론 현 정부초기부터 국가의 균형발전과 혁신을 통한 동반 성장의 관점이 ‘참여정부’의 중요한 통치기반 철학인 점에 비추어 볼 때 참여를 통한 국가발전과 사회통합을 위해 사회 내에 존재하는 각종 차별적 현상들이 정부 정책 아젠다의 우선순위를 점해 왔던 것은 사실이다. 특히, 교육인적자원부(2006)는 올초 대통령 업무보고에서 참여정부 출범 후 교육복지 확충과 사교육비 경감을 위한 노력을 해왔음에도 불구하고 지역 간, 소득계층 간 교육양극화가 심각해졌다고 하면서, 2006년을 ‘교육격차 해소 원년’으로 선포하고 사회양극화를 극복하기 위하여 소외계층에게 꿈과 희망을 주는 교육안전망(Edu-Safety Net) 구축에 주력하겠다는 의지를 표방한 바 있다.

양극화란 개념이 자주 인구에 회자하면서 나타난 현상 중의 하나는 담론의 의미가 그렇듯이 화자의 의도에 따라서 달리 사용되는 경향이 짙다는 것이다. 양극화의 실태를 경험적 증거물 제시를 통해 밝히려는 학자들, 정치화된 이데올로기의 수단으로 사용하려는 정치인들, 양극화 해소를 위한 합리적인 대안을 정책화하는데 주력하는 정부 관료들, 양극화의 원인 규명에 주력하면서 그 원인 귀인을 상반되게 열거하는 매스컴들 등 양극화는 서로 다른 의도와 의지를 담은 가치 전제적 용어로 사용되고 있다. 이에 ‘양극화의 본질은 무엇인가?’에 대한 근본적인 질문에서부터 ‘어느 정도 수준을 넘어야 양극화인가?’에 대한 분석적 질문에 이르기까지 용어에 대한 합의가 필요 없다는 듯 제각각 쓰여지고 있다. 이러한 상황을 두고 양극화란 다양한 시각에 따라 이해의 관점을 달리할 수 있는 사회적 담론으로 표현할 수도 있고, 만일 양극화의 본질이 존재하고 이를 실증적으로 규명해 낼 수 있다면 많은 관점들이 단순한 시각차가 아닌 ‘왜곡’되고 있음을 명백히 지적할 수 있을 것이다.

본 연구에서도 이런 관점에서 어쩌면 교육 분야에서의 양극화 현상에 대한 또 하나의 시각 혹은 접근을 보태는 것일 수도 있고, 그 동안 희미하게 논의되던 교육양극화에 대한 교육행정학적 접근의 관심을 구체화하고 연구영역을 설정하여 학자사회의 연구의욕을 촉진하는 기폭제가 될 수도 있을 것이다. 좀 더 분명하게 본 연구의 목적은 기본적으로 양극화의 개념이 분분한 가운데 교육양극화의 개념을 구체화하고 교육양극화 현상을 교육행정학적 관점에서 어떻게 이해하고 접근의 방향을 설정하며 수행해야 할 과제는 무엇인지를 관련 문헌의 고찰과 실제 연구 성과물의 분석을 통해 밝히는 데 있다. 물론, 지금까지 교육양극화의 연구 성과물은 연구자의 학문분류상 주로 교육 사회학계에서 비롯되었지만 이러한 연구물들이 갖고 있는 교육 정책적 함의가 교육행정학의 관점에서도 중요한 관심대상이 될 수 있다는 전제하에서 이 연구는 교육행정학적 접근의 추가적인 노력과 연구자들의 관심을 촉발하는 계기가 될 것으로 기대한다.

Ⅱ. 교육양극화의 개념

양극화는 정치, 경제, 사회, 교육 등 제 측면에서 사회내의 집단이 상하 양극으로 급격히 이동하는 현상을 말할 뿐 아니라 하층에 중간층으로, 중간층에서 상층으로의 사회적 상승이동이 현저하게 제약되는 등 계층구조가 고정화되는 것을 의미한다(강영혜 외, 2005:9). 양정호(2006:7)는 사회의 여러 집단이 사회적인 변동으로 인해서 극단적으로 상위와 하위 두 집단으로 명확하게 구분되는 경우를 양극화라고 하였다. 전자는 양극화가 진행되는 과정에 초점을 맞추고 있다면 후자는 그 과정의 결과에 유념하고 있다는 것을 알 수 있다. 하지만 강영혜(2006:1)의 정의에서 알 수 있듯이 사회경제적 측면에서 “양극화란 소득분배의 악화로 인해 소득분포가 최상위층과 최하위층 양 극단으로 집중되는 현상이고, 특히 중산층의 몰락과 이들이 빈민층으로 전락하는 것이 특징”이기 때문에, 결국 양극화는 그것이 진행되는 과정 뿐 아니라 결과까지도 포함하는 개념으로 볼 수 있다.

양극화 논의는 사회 전 분야에 걸쳐 이루어지지만 가장 빈번하면서도 파급력이 큰 것은 경제 분야에서의 양극화일 것이다. 경제적 양극화는 세계역사에서 사유재산제가 도입된 이후 거의 모든 사회에서 부자와 가난한자 간에 재산 및 소득의 격차가 있기 마련이고 그로 말미암아 시대적 여건에 따라 정도의 차이가 있을 뿐 항상 존재해왔던 현상이다. 경제적 양극화는 주로 재산과 소득의 집단간 격차가 극단화되는 현상을 말하는데 상위 10% 혹은 그 이하 퍼센티지의 소득자와 하위 소득자간의 전체 소득 중 차지하는 비중이 뚜렷하게 이분화되는 상황을 의미한다. 경제적 양극화는 자본주의 시장경제체제하에서 탈공업화 현상, 산업 및 고용구조의 취약성, 내수부진, 설비투자의 부진 등으로 불가피하게 나타날 수 있는 현상으로, 우리나라의 경우 1990년대 말 외환위기 이후 산업간 양극화 현상이 점차 기업 및 개인 간 양극화로 확대․심화되고 있다. 특히, 1990년대 이후 급속도로 세계화가 진행되면서 부터는 세계의 거의 모든 국가들에서 양극화 현상이 괄목할 정도로 진척되는 경향이 나타나고 있으며, 신자유주의 도입으로 인한 국가 내의 경제사회정책 또한 양극화의 정도에 중요한 영향을 미치는 원인으로 보고되고 있다(강영혜 외, 2005:21-22).

경제적 양극화가 중요한 이유는 소득과 재산 그리고 고용에 있어서의 격차가 더 이상 계층이동이 힘든 ‘계층고착화’현상으로 굳어져 빈곤의 대물림으로 나타나 결국 사회적 양극화를 초래한다는 데 있다. 물론, 경제적 양극화에 대한 국가의 적절한 개입과 양극화 해소를 위한 정부의 혁신기반(교육․인적자원 투자기회)정책의 작동 여부에 따라서 사회 양극화의 진행 양상이 달라질 수 있지만(강영혜, 2006:2), 소득과 재산의 양극화는 사회적 기회를 크게 제한하고 그로 인해 사회적 지위를 결정적으로 좌우한다는 점에서 사회양극화는 경제적 양극화에 의해 일차적으로 영향을 받는다고 할 수 있다. 이런 점에서 고용 및 소득의 양극화는 장기간 방치될 경우 인간 생활 전 영역에 파고들어 사회의 구조적 불평등을 확대․재생산하게 되며 사회적 역동성을 심각하게 훼손한다. 이로 말미암은 사회양극화는 사회통합과 지속가능한 발전을 해치고 극단적인 갈등이 유발될 경우에는 사회를 해체시키는 결과도 가져올 수 있다. 사회적 양극화와 불평등은 소득과 지위, 자원의 배분이 집단간에 골고루 배분되지 않는다는 점에서 동일하다(강영혜, 2006:1-2). 그렇지만 사회양극화는 계층 간 분리와 단절 등과 같은 고착화 현상이 나타난다는 점에서 불평등과 구별되고, 그 폐해의 정도가 심각하다는 점에서 정부의 정책적 개입이 보다 적극적으로 요구된다.

경제적 양극화의 단면인 소득과 재산, 고용에서의 양극화는 부익부 빈익빈 현상을 가속화시켜 결국 빈곤층의 교육기회를 제한하는 결과를 가져온다. 교육기회가 특정 계층에 제한되는 현상은 학교계통을 거치면서 학업성취도 및 진학률이 교육기회가 보장된 계층의 자녀들에 비해 뒤쳐지는 결과를 초래한다. 이것이 학교교육 단계에서 누적적으로 나타나면서 계층 간 빈부의 차이에 따라 심각한 교육격차가 발생하여 양극단으로 고착화되는 현상이 바로 교육양극화이다. 종래 사회적 신분상승을 꾀할 수 있는 거의 유일한 통로였던 교육에서 양극화 현상이 나타나게 되면 사회계층에로의 고정된 편입을 통해 계층자체 또한 양극화되는 현상이 불가피하게 나타날 수밖에 없다. 이렇게 볼 때 경제적 양극화는 시계열적 관점에서 가정배경의 경제적 차이를 불러일으키면서 자연스럽게 빈부 간에 교육기회의 접근성에 차이를 야기시켜 학교교육 단계에서 다양한 교육격차를 발생시키며 이로 인한 교육양극화는 사회적 불평등 더 나아가 사회양극화를 초래하게 된다. 물론, 이 과정에서 경제 운용 방식이나 교육정책의 내용은 양극화현상을 촉진하거나 완화하는 역할을 하게 된다. 이런 점에서 한 국가의 경제 및 교육정책은 국가 내에 존재하는 양극화의 문제와 그 폐해를 해소할 수 있는 조작적 기제의 역할을 한다.

교육양극화와 같은 좀 더 극단적인 현상이 논의하기 전에 이와 유사한 개념의 교육불균형 현상으로 운위되었던 것이 교육불평등과 교육격차이다. 일반적으로 교육불평등은 이념적․사상적․상징적인 의미로 사용되는데 비해 교육격차는 보다 현상적․실제적․가시적인 성격이 강하다(김병성, 2003). 교육불평등 현상이 나타나는 범위는 고전적인 교육의 기회 측면 뿐 아니라 교육 조건 및 과정, 그리고 교육의 결과에까지 확대되어 논의됨에 따라(이혜영, 강태중, 2004) 교육격차의 개념도 교육에 접근할 수 있는 기회와 여건의 격차(투입요인에서의 격차), 실제 교육활동이 이루어지는 과정에서의 격차(과정요인에서의 격차), 그리고 교육을 통해 얻어지는 결과에서의 격차(산출요인에서의 격차)까지 포괄하는 거시적 개념으로 사용되고 있다. 이러한 교육격차는 과거에는 주로 학생의 능력이나 지능, 성취동기 등의 개인적 차원에 의해 유발되는 것으로 점차 사회적 불평등이 반영된 사회구조적 차원들 즉, 지역 간 교육격차나 사회계층 간 교육격차, 학교간 특성에 따른 교육격차 등으로 확대되어 갔다. 한편, 교육양극화는 교육불평등의 구체적인 준거인 교육격차가 이러한 특정을 가진 상하 양 극단의 집단으로 양분되는 현상 그리고 상하간의 이동이 차단된 채 고착화되는 현상을 말한다.

경제적 양극화							사회적 양극화
․재산 ․소득 ․고용 등							․기회 ․지위 등
			정	책
		교육불평등→교육격차 →교육양극화
		․ 교육기회 및 여건 ․ 교육과정 및 환경 ․ 교육결과

[그림 1] 양극화의 개념 간 관계

이상의 양극화 관련 개념 논의는 양극화 현상이 나타나고 있는 경제, 사회, 교육 분야별로 살펴본 것으로 어느 정도 이들 분야가 서로 배타적인 관계 속에서 존재한다고 가정할 때 개념적 선명성이 보장된다. 그러나 실제에서 이들 분야들은 서로 중첩된 상태에서 양극화가 진행되기도 한다. 즉, 소득과 재산의 양극화는 사회적 기회를 크게 제한하고 사회적 지위를 결정하면서 사회양극화를 촉진하는데, 이 과정에서 경제적 양극화가 빚은 빈곤층의 교육기회 제한은 교육양극화를 통해 사회적 지위를 대물림하는 현상으로 이어진다. 이 때 교육양극화는 별도의 현상이라기보다는 사회적 양극화가 진행되는 과정의 일부로 취급되기도 한다. 한편, 일반적으로 경제적 양극화는 교육기회의 양극화를 초래하지만 거꾸로 교육기회의 양극화는 경제․사회적 양극화를 촉진시키는 조건이 되기도 한다. 예를 들어, 외국유학이나 명문대학을 졸업한 학생들은 그렇지 못한 사람들보다 더 좋은 직장과 고소득을 보장받을 가능성이 높고 사회계층의 상층부를 점할 확률이 높다. 양극화의 분야별 논의로부터 도출된 양극화 개념 간 관계를 그림으로 요약하면 다음과 같다.

Ⅲ. 교육행정학적 접근의 특성

교육양극화 현상은 일종의 교육실제에서 일어나고 있는 현상으로서 하나의 학문영역인 교육학의 탐구대상이 될 수 있다. 교육학자들은 자신의 연구논리가 속해 있는 패러다임의 관점 내에서 주조를 이루는 다학적인 탐구방법을 적용하여 교육양극화 현상을 체계적으로 분석하고 논증할 것이다. 또한 교육학의 각 분과학문에서는 핵심적인 탐구주제를 설정하여 교육양극화 현상을 과학적으로 탐구하게 될 것이다. 교육사회학자들은 교육양극화 현상을 야기시킨 교육불평등 구조를 파헤쳐 다양한 영역에서 교육격차가 발생하는 지점을 경험적, 해석적, 비판적으로 밝히려고 할 것이고, 교육행정학자들은 교육양극화의 실태를 파악하여 양극화 해소를 위한 방안을 마련하고 어떻게 그 방안을 실행할 것인지를 논구하게 될 것이다. 몰론, 교육양극화 현상이 교육적 현상이라고 해서 교육학자들의 전유물일 수는 없다. 사회의 보편적 현상으로서 교육학 이외의 타학문에서도 얼마든지 과학적 탐구의 대상으로 삼을 수 있다. 특히, 인간 및 사회현상을 탐구하는 인문․사회과학의 각 학문분야에서 경계 영역의 설정을 통해 학문적 독자성과 특수성을 추구하는 경향이 퇴조하고 학제 간 접근(interdisciplinary approach)혹은 다학제적 접근(multidisciplinary approach)이 보편화되는 와중에서, 교육양극화 현상은 이러한 접근이 가능한 탐구대상이 될 수 있을 것이다. 최근에 교육양극화 현상에 대한 타학문분야 학자와의 공동연구가 이루어지고 있는 학계의 동향은 각 학문분야의 현상 조망에 관한 특수한 장점을 살려 교육양극화의 본질 탐구에 좀 더 가깝게 접근할 수 있는 계기를 마련해 준다는 점에서 긍정적이다(강영혜 외, 2005; 이혜숙 외, 2005).

학제 간 혹은 다학문 간 협동적 접근을 옹호하는 연구자들에 따르면, 사회 현상을 탐구하는데 있어서 특정학문의 독점적 연구는 학문자체가 안고 있는 제한된 시각과 탐구방법의 경직성 때문에 그 현상이 충분히 설명 예측되어 이론이나 법칙으로 기술되는 과정에서 반증가능성(falsifiability) 혹은 반론가능성(refutability)이 제기될 수 있다고 한다. 이에 따라 실제에서 일어나는 현상 탐구의 결과로서 얻어지는 결론이나 법칙은 과학적 오류(scientific fallacy)를 내재한 부분적 혹은 잠정적 사실로서밖에 치부될 수 없으므로 교육양극화와 같은 현상은 다양한 시각과 방법에 의해 탐구되어야 한다고 주장한다. 이런 입장에서 볼 때 특정 학문의 고유 영역과 방법론적 체계는 필연적으로 느슨하고 유연하게 결합되어 질 수밖에 없다. 이에 따라 그 학문의 정체성 위기가 논해지고, 그 위기를 극복하고자 하는 연구자들에 의한 학문적 정체성 회복을 위한 일련의 노력들이 가해지기 마련이다(신현석, 2006:17-18). 이런 점에서 교육학의 지류 학문분야인 교육행정학은 응용학문으로 타학문분야와의 협동적 접근을 통해 탐구현상을 전면적으로 분석․종합하려는 노력을 해야할 뿐 아니라, 한편으로는 독자적 연구주제와 방법론의 발굴을 통해 현상 탐구의 체계적인 내적 규율의 긴밀성을 추구하여 전문적으로 심도있는 연구행태를 확보해야 하는 이중적인 도전 과제에 직면해 있다고 할 수 있다. 물론, 이러한 교육행정학의 고민은 인문․사회과학의 탐구 관점으로서 Kuhn의 패러다임 개념을 적용하면 어느 정도 해소될 수 있다. 즉, 세상을 보는 관점의 차이에 따라 근거한 철학적 신념을 바탕으로 주어진 현상을 체계적으로 탐구하는 방식의 집합체로서 패러다임을 개별학문분야의 다양한 주제 탐구방법을 관통한다는 점에서 오히려 학제 간 협동적 접근을 조장할 수 있고 학문분야별 독자적인 연구논리의 개발을 통한 학문분야의 정체성 찾기 고민을 덜어줄 수 있을 것이다.

사실 교육행정 현상을 과학적으로 탐구하는 학문인 교육행정학은 탐구의 대상으로서 교육행정 현상이 보여주는 특이성 때문에 독자적인 학문분야로서 교육행정학의 학문적 정체성과 위상을 제고하기가 쉽지 않다. 무엇보다도 교육행정 현상은 교육과 행정이라는 두 고유의 현상이 혼재되어있는 양상으로 표출되기 때문에 복합적이고 응용적이다. 게다가 ‘행정’현상은 행정학에서 주로 탐구대상으로 하는 조직 및 정책 관련 실제만 일컫는 것이 아니라 법학, 경영학, 정치학 등과 같은 사회과학적 현상까지 포함하기 때문에, 교육현상과 결합된 결과로서의 교육행정 현상은 교육행정학의 탐구범위를 광범위하게 만드는 대신에 학문탐구의 내적규율 이완으로 인한 내적 타당성의 결여와 학문적 정체성의 혼란을 야기시키곤 한다. 이렇게 복합적으로 표출되는 교육행정 현상은 이제 더 이상 교육적으로 혹은 행정적으로만 해석되어질 수 없는 양상을 띠게 되고 이에 따라 새롭게 응용되어진 어떤 틀 속에서 융화되어 독특한 관점에서 탐구될 수밖에 없다. 현상을 조망하고 관찰하는 관점의 기본적 구조인 틀(framework of reference)은 학문탐구의 대상으로서 현상이 발단된 토양에 기초하여 형성된다. 이런 점에서 우리 풍토에서의 교육행정학이 교육행정현상을 조망하는 고유의 관점과 틀을 갖고 체계적인 방법으로 무장할 때 학문적 독자성을 보장받을 수 있을 것이다. 오늘날 미국과 대륙에서 형성된 교육행정학의 영구 풍토는 바로 이러한 과정을 거쳐 독특한 연구 틀의 형성을 통해 이룩되었다고 볼 수 있다. 물론, 미국 교육행정학의 경우 연구 주제 형성에는 경영학을 비롯한 타학문과의 협동적 접근이, 방법론의 경우 이론화운동(theory movement)을 통해 주류적 방법으로서 행동과학의 포섭적 융화가 오늘날 교육행정학의 주류적 패러다임으로 자리잡는데 기여했다는 것을 간과해서는 안 된다.

교육행정학의 학문적 정체성 확립에 필요한 독자적인 연구논리를 갖추려는 노력을 하면서 동시에 현상탐구를 위한 학제 간 협동연구를 모색해야 하는 이중적 고민 속에서 교육행정학적 접근의 특성을 일관하기란 쉽지 않다. 그럼에도 불구하고 교육행정학적 접근이 갖는 특성은 바로 이 혼란된 고민 그 자체에서 도출할 수 있다는 점에서 아이러니하다. 첫째, 교육행정학은 행정학, 경영학, 법학, 정치학 등이 교육학과 융합된 응용학문으로서 교육양극화와 같은 복합적인 사회현상을 학제 간 협동적 접근을 통해 전면적인 탐구를 가능하게 하는 특징이 있다. 학문간 서로 폐쇄적인 경향이 뚜렷한 우리의 학문 풍토에서 학제 간 협동연구가 쉽지는 않겠지만 교육학의 영역 가운데에서도 교육행정학은 특히 사회과학의 타학문들과 융합 형성된 학문분야이기 때문에 이들 학문분야와 공유하는 개념과 이론이 비교적 많다는 점에서 전망이 밝은 편이다(신현석, 2000:20). 교육양극화현상은 소득과 고용의 양극화와 서로 영향을 주고받는 관계에 있을 뿐 아니라 교육 양극화의 정치적 해석과 양극화 해소를 위한 교육관계 법령의 정비와 밀접하게 관련이 있기 때문에 교육행정학의 학제 간 협동적 접근은 현상의 본질을 파악하고 대안을 모색하는데 유용하다.

둘째, 교육행정학은 ‘가치’를 중요시하는 교육 중심적 접근과 ‘과학’을 중시하는 행정 중심적 접근이 상호보완적으로 작용하는 복합학문으로서의 특징을 갖는다. 물론, HodgKinson(1978)은 행정조차도 가치가 전재되어 있으며 사실을 중시하는 관리를 행정과 분리해서 보디고 하였다. 그렇다 하더라도 오늘날 교육조직에서의 행정과 관리 현상은 교육행정학의 주요 탐구대상이기 때문에 교육행정학은 오늘날 ‘가치의 과학’이자 예술적 성격과 과학적 성격을 동시에 갖는 사회과학의 한 분야라고 할 수 있다(이군현, 1992:28-29). 교육양극화는 교육격차가 극단적으로 나타나는 현상을 사실적으로 분석해낼 수 있는 과학적 탐구의 대상일 뿐 아니라, 양극화는 극복되어야 할 좋지 않은 것 혹은 양극화를 주장하는 집단의 숨겨진 의도 속에는 가치가 함의되어 있다는 점에서 규범적 접근이 요구되는 현상이기도 하다.

셋째, 교육행정학은 교육조직을 기반으로 발생하는 행정현상을 법규 해석적 혹은 행정 행위적으로 접근하는 경향을 보인다. 법규 해석적 접근은 각종 교육 관련 법 규정에 입각하여 교육행정을 운용해 나가고, 행정작용에 있어서 권력적, 강제적, 통제적 요소들을 강조한다. 행정 행위적 접근은 교육조직의 공동목표를 달성할 수 있도록 구성원들로 하여금 합리적 협동 행위를 이룩하게 하려는 작용을 말한다. 이 두 접근은 실제 교육행정을 운용해 나가는 과정에서 공히 필요하면서, 교육행정의 서로 다른 면을 강조하고 있어 행정현상을 보는 관점의 차이를 드러내고 있다. 그럼에도 불구하고 이들 접근은 교육행정이 “교육조직의 목적을 달성하기 위해 조건을 정비하는 수단적․봉사적 지원활동”이라는데 동의한다. 이러한 접근은 교육양극화를 조장하는 교육조직에서의 교육여건과 투입비용의 차이를 분석하여 필요한 조건을 정비하여 개선을 도모하거나(하봉운, 2005; 최순영, 2003), 교육양극화 혹은 교육격차를 해소하기 위한 법령 제정 방안을 제시하는(박재윤, 2006) 방식으로 나타난다.

넷째, 교육행정학은 실천중심의 이론(theory in action)을 추구하는 학문으로서의 특징을 갖는다. 흔히, 교육행정학은 교육학의 제 지류학문영역가운데에서도 실천 학문으로 불린다. 교육행정의 이론은 ① 실무행정가들이 직면한 실질적인 문제들을 집중적으로 분석하는데 필요한 지침을 마련해 주고, ② 실제 문제를 해결하는데 있어서 적용 가능한 자료수집이나 분석방법 등을 제시해 주며, ③ 실무 행정가들이 실제적이면서도 합리적인 의사결정을 내리는데 필요한 지식과 기술을 제공해준다는 점에서 실제와 직접적으로 관련된다(Hoy & Miskel, 1987:6-8). 따라서 이론과 실제는 별개의 것이 아니라 하나로 통합되어 상호보완적으로 적용될 수 있을 때 온전하고 건강한 학문의 구성내용으로 자리 잡을 수 있다. 이때 중요한 역할을 하게 되는 것이 연구이다. 실제에서 일어나고 있는 현상에 대해 과학적으로 탐구하는 과정으로서 연구는 학자사회의 광범위한 합의를 토대로 형성되는 특정 과학적 공동체의 패러다임에서 규정하는 연구의 논리적 규범에 의해 진행된다(Ritzer, 1975:7). 오늘날 여전히 이론이 실제로부터 일탈되어 있고, 학자들의 연구결과가 정책실제에 바로 활용되지 못하는 것은 연구가 “패러다임 이전” 수준(혹은 세속적 지혜의 수준)에 있거나 패러다임에 입각해 있다 하더라도 분석결과가 국가의 교육정책이 관심갖는 교육현상 이상의 정치 경제적 관심에 대한 호기심을 충족시키지 못하기 때문이다(김기수․고형일, 2005:23-41). 이런 점에서 교육행정학은 교육학의 다른 학문 영역에 비해 유․불리의 국면을 모두 갖고 있는 셈이다. 즉, 교육행정학 연구가 보다 엄정한 과학적 탐구논리로 무장해야 하는 동시에 교육정책을 연구하는 교육행정학자들은 비교적 국가 교육정책의 정치경제적 관심에 친숙하다는 것이다. 교육양극화 현상을 사회통합을 저해하는 해소되어야 할 실제로 보는 이상 교육정책의 관심은 국가와 사회, 국가와 교육 간의 정치경제적 현상을 체계적으로 분석․종합하여 실천 가능한 대안을 제시하는데 두어야 하며, 대안을 모색하는 과정은 과학적 탐구 논리에 의해 지배되어야 한다. 이러한 관점에서 볼 때 교육행정학 연구자들은 좀 더 긴밀하게 과학적 탐구논리에 집중해야 하고, 교육 사회학자들은 분석결과의 정책제안에서 제기될 수 있는 공백을 메울 수 있어야 한다.

Ⅳ. 교육양극화에 대한 교육행정학적 접근의 동향

1. 동향분석의 범주 설정

교육양극화 혹은 교육격차에 관한 교육행정학적 접근은 그동안 교육행정학이 체계적으로 탐구해왔던 특성의 범주 내에서 이루어질 것으로 기대된다. 물론, 교육양극화 같은 현상을 사회현상이기 때문에 모든 사회과학의 탐구대상일 수 있다. 그중에서도 교육행정학적 접근의 동향이 어떠한지 살펴보기 위해서는 다소 규범적인 교육행정학적 접근의 특성 제시와는 다른 현실 학문 세계에서의 실제 이 분야에서 행해진 연구물들을 면밀하게 분석할 필요가 있다.

본 연구에서는 교육양극화의 교육행정학적 접근 동향을 파악하기 위하여 각종 학술지에 게재된 연구논문을 검색하였다. 교육양극화와 같은 사회적 현상을 연구 성과로 내놓을 만한 학술지로 ‘교육사회학연구’(한국교육사회학회 간행), ‘교육행정학연구’(한국교육행정학회 간행), ‘한국교육’(한국교육개발원 간행) 등 3개의 학술진흥재단 등재지가 선택되었다. ‘한국교육’은 교육정책 관련 연구물을 중심으로 간행하는 종합 학술지이다. 이들 학술지와 함께 ‘교육사회학연구’지가 교육양극화의 교육행정학적 접근 동향을 살피는데 포함된 이유는 교육양극화 혹은 교육격차를 해소되어야 할 일종의 교육문제로 보고 교육 정책적 결과 해석과 정책제언 혹은 방안을 제시하고 있기 때문이다. 정책학이 행정학의 양대 분야 학문으로 자리 잡고 있듯이 교육행정학 분야에서도 교육정책학 연구는 교육조직 연구와 더불어 주류적 연구 영역의 위치를 차지하고 있기 때문에 ‘교육행정학연구’ 이외의 학술지에 게재된 교육양극화 관련 연구물도 교육 정책적 논의를 하고 있다면 교육행정학적 접근 동향의 분석 대상에 포함시켰던 것이다. 한편 교육학 분야의 종합학술지로서 한국교육학회에서 발간하는 ‘교육학연구’지도 검색해 보았으나 2003년 이후 교육격차 또는 양극화 관련 논문은 단 1편에 불과하여 분석대상에서 제외하였다.

본 연구에서 국책 연구기관의 연구보고서와 각종 포럼을 통해 발표된 개별 논문이나 자료 등은 분석에서 제외하였다. 그 이유는 교육양극화에 대한 학문적 접근 동향은 해당분야의 전문 학술지를 통해 파악하는 것이 진실에 가깝다는 판단 때문이다. 연구보고서는 학술적 가치로 평가받기 보다는 정책 수립을 위한 처방적 기초자료로서 주로 기능하고, 포럼이나 세미나를 통해 발표되는 개인 연구물들은 대체로 해당 학술지에 투고되는 경우가 많아서 이들을 분석대상에서 제외하게 된 것이다.

본 연구의 분석 대상이 된 연구논문은 교육격차 내지 양극화 문제가 본격적으로 담론화되기 시작한 참여정부 시기에 발표된 것으로 한정하였다. 즉, 2003년 이후 2006년 7월말까지 4개의 전문 학술지에 게재된 교육격차 혹은 교육양극화 관련 연구논문 20편이 분석대상이다. 교육격차 혹은 양극화 관련 논문의 선정기준은 격차 발생의 구성요인 중 가장 빈번하게 언급되고 있는 지역 간, 소득계층 간 부문에 국한하였고, 여건 및 결과에서의 교육격차 연구물이 주된 분석대상으로 선정되었다. 따라서 소외 계층 교육기회 보장이나 정보 격차 해소와 관련된 논문은 대상에서 제외되었다. 또한, 지역 간․소득계층 간 교육격차 문제를 다루고 있으나 중심주제로 삼지 않고 부가적으로 언급하고 있는 연구물들은 분석대상에서 제외하였다. 본 연구에서는 교육인적자원부(2006)의 주요업무계획에서 ‘교육안전망 구축을 위한 사회 통합’ 정책 방안의 일환으로 제시된 지역 간 교육격차 해소 방안(농․산․어촌 교육여건 개선, 도․농간 학력격차 해소, 교육복지 투자 우선지역, 평생학습도시 조성 확산, 교육격차해소 추진 체제 정비)과 소득계층 간 교육격차 해소방안(저소득층 유아교육지원, 저소득층 교육비지원, 방과 후 학교 도입, 정부보증 학자금 대출, 전문대 생 Work-study)과 관련된 기초 혹은 방안 연구논문들이 분석대상으로 선정되었다. 구체적으로, 대상 연구물들은 제시하면 다음과 같다.

<표 1> 교육격차/양극화 관련 연구 논문

연번	제목	연구자	학술지명/권(호)	발표년도	비고
1	유아의 수세기, 분류하기, 배분하기 능력에 있어서의 계층차	김영실, 김지영, 김용님	한국교육/30(2)	'03	* 연구대상기간 (2003.3-2006.7) 중 총 논문 수: 196편
2	지방교육재정배분의 영향 요인과 지역 간 격차에 관한 연구	최순영	〃/30(3)	〃
3	가정의 사회적 자본이 아동의 학업성취에 미치는 효과분석	안우환	〃/〃	〃
4	방과 후 학교교육 내실화와 효율적 교원양성을 위한 대학생 교사제도 활성화 방안	김성일, 윤미선, 한용진	〃/31(1)	'04
5	교육복지투자우선지역 유아의 교육과 보육 실태 및 요구	김미숙, 나정	〃/31(2)	〃
6	지역 간 학업성취도 격차 원인 분석	오성배	〃/〃	〃
7	수능제도 개선을 통한 지역 간 교육격차 해소 방안 연구	전우홍, 양정호	〃/31(3)	〃
8	경기도 교육협력사업 평가 연구	하봉운, 양선아	〃/32(3)	'05
9	고등학생의 수학성취도와 가정배경요인의 구조적 관계 분석	김일혁, 강상진	〃/32(4)	〃
10	농촌 출신 대학생 학자금 융자에 대한 수요 예측과 소요재원의 추정	김안나, 김정섭	〃/33(1)	'06	*연구대상기간 중 총 논문 수: 253편
11	서남해 도서지역 교육환경 실태에 관한 연구	기진서, 정회욱	교육행정학연구/23(1)	'05
12	빈곤가정 유아교육․보호정책의 개선방안 탐색	권기욱	〃/〃	〃
13	지방분권시대 지역 간 교육격차 실태 및 개선방안 연구	하봉운	〃/23(3)	〃
14	호주의 농어촌 교육육성정책	박삼철	〃/23(4)	〃
15	경기도 농어촌․중소도시 좋은 학교 만들기 지원 사업 평가 연구	하봉운, 양선아	〃/〃	〃
16	학업성취에 대한 학교조직의 효과	양정호, 김경근	교육사회학연구/13(2)	'03	* 연구대상기간 중 총 논문 수: 98편
17	거주지 분화와 교육 격차	성열관	〃/15(1)	'05
18	한국사회 교육격차의 실태 및 결정 요인	김경근	〃/15(3)	〃
19	프랑스 ‘ZEP’이 한국의 ‘교육복지투자우선지역’ 정책 보완에 주는 시사점	조발그니	〃/〃	〃
20	농촌출신 대학생 학자금 융자 수요집단의 세분화와 특성분석	김안나, 김정섭	〃/16(1)	'06

교육격차 혹은 양극화 관련 분석대상 논문 총 20편중에는 한국교육 10편, 교육행정학연구 5편, 교육사회학연구 5편이었다. 2003년 이후 한국교육에 게재된 논문은 총 196편으로 교육격차관련 논문은 이중 5.1%를 차지하였다. 동기간 교육행정학연구지에는 2.0%(5/253), 교육사회학연구지에는 5.1%(5/98)의 교육격차관련 연구논문이 게재되었다. 교육격차관련 논문의 게재비율 면에서 볼 때 교육행정학연구지보다는 한국교육과 교육사회학연구지에 더 많은 논문이 실렸다는 것을 알 수 있다.

교육양극화에 대한 교육행정학적 접근의 동향을 파악하기 위하여 교육격차관련 논문을 분석하려면 분석을 위한 범주의 설정이 필요하다. 본 연구에서는 어떤 사회현상의 학문적 접근의 동향을 파악하기 위해서는 특정 분야의 학문공동체가 성립하기 위한 조건을 먼저 이해해야 한다는 데 주목하였다. 많은 학자들이 특정 학문의 독자적 수립이 가능한 다양한 조건들에 대해 설파하였는데, 결국 요약하면 ① 고유한 연구주제, ② 특정한 연구방법, ③ 학자 사회(학회)의 구성 등 세 가지 조건으로 압축된다. 첫째, 고유한 연구주제는 타 학문분야와 경계 짓는 연구의 개념과 구성 내용에 관한 것이다. 둘째, 특정한 연구 방법은 연구 주제와 관련된 현상을 과학적으로 탐구하기 위한 수단과 도구에 관한 것이다. 셋째, 학자사회의 구성은 연구 주제와 방법을 공유하는 연구자들이 학술적인 토론과 대화를 이끌어갈 공간(학회)과 구성원(학자)으로 이루어진다. 물론, 사회현상에 대한 과학적 탐구가 점차 학제 간으로 접근하는 경향이 두드러진 가운데 연구주제에 의한 학문의 정체성 찾기가 점차 퇴색되고, 연구방법은 패러다임의 관점에 따라 타학문들과 공유하는 현상이 두드러지고, 학자사회는 중복 구성되는 경우가 늘어나고 있어 특정 학문의 독자적인 정체성 추구가 쉽지는 않은 것이 사실이다. 하지만 본 연구에서는 교육격차 혹은 양극화 현상이 교육행정학적 관점에서 본다면 어떤 주제와 방법 그리고 어떤 구성원들에 의해 연구되는지를 알아봄으로써 교육행정학의 정체성 탐구보다는 접근의 동향을 파악하기 위한 것이라는데 초점을 맞추게 된다.

2. 동향분석의 결과

가. 연구주제

〈표 2〉교육격차에 대한 교육행정적 접근의 주제 및 내용 분포

주제 내용	지역 간 교육격차		주제 내용	계층 간 교육격차
	실태 분석	정책 방안		실태 분석	정책 방안
농어촌 교육여건 개선	교행:1	한국:1 교행:2	저소득층 유아교육지원	한국:1	교행:1
도농간 학력격차	한국:1 교사:1	한국 :1	저소득측 교육지원	한국:2 교사:1
교육복지 투자 우선지역	한국:1	교사:1	방과후 학교		한국:1
교육격차해소추진여건정비	한국:1	교행:1 교사:1	정부보증학자금대출	교사:1	한국:1
소계	한국:3 교행:1 교사:1	한국:2 교행:3 교사:2	소계	한국:3 교사:2	한국:2 교행:1
합계	5	7	합계	5	3

※한국:한국교육, 교행:교육행정학연구. 교사:교육사회학연구

본 연구의 분석대상인 20개의 연구논문의 핵심 주제와 내용은 물론 교육격차 또는 양극화의 실태와 문제점 그리고 그것을 해소하기 위한 방안에 관한 것이다. 구체적으로, 교육격차는 교육이 이루어지는 과정을 체제적 관점에서 보았을 때 투입, 과정, 산출의 세 가지 요인에서 각각 발생할 수 있다. 예를 들어, 투입요인에는 교육의 기회와 여건 등이, 과정요인에는 학습습관, 학습지도, 학교분위기 등이, 산출요인에는 학업성적, 자아개념 등에서 격차가 발생할 수 있다(하봉운, 2005:171). 이러한 격차는 학교가 위치해 있는 지역에 따라서 그리고 (소득)계층에 따라서 발생하고 차이의 분포가 양극단으로 치닫고, 고착화되는 현상을 양극화라고 한다.

본 연구에서는 지역 간 교육격차와 계층 간 교육격차를 대주제로 하고 이들 격차에 대한 실태분석 중심의 연구와 (정책)방안 중심의 연구로 나누어 분류한다. 이에 따라 교육사회학연구자들을 포함하여 교육행정학 연구자 이외의 연구자들에 의한 연구물들은 정책적 관점에서 ‘실태분석중점’ 혹은 ‘정책방안중심’으로 재해석된다. 물론, 거의 모든 연구가 실태 분석을 바탕으로 정책방안을 도출한다. 그럼에도 불구하고 여기서는 연구 초점의 편중성에 따라 두 가지로 분류를 시도하였다. 한편, 교육격차의 내용은 지역 간 교육격차의 경우 농어촌의 교육여건 개선, 도농 간 학력격차, 교육복지투자우선지역, 교육격차 해소 추진여건 정비 등으로, 계층 간 교육격차는 저소득층 유아교육 지원, 저소득층 교육 지원, 방과 후 학교, 정부보증학자금 대출 등으로 분류하였다(교육인적자원부, 2006:14). 구체적으로, 교육격차의 주제와 내용별로 분석대상 연구물들을 분류하면 〈표 2〉와 같다.

〈표 2〉로부터 전체 20편의 교육격차관련 연구논문 중 지역 간 교육격차에 관한 논문은 12편(60%), 계층 간 교육격차에 관한 논문은 8편(40%)이었다. 전반적으로, 지역 간 교육격차의 연구 내용과 계층 간 교육격차의 연구내용들이 특별히 어떤 주제에 편중되지 않고 골고루 분산되어 있다는 것을 알 수 있다. 교육격차에 관한 연구물들은 실태분석을 중심으로 한 연구와 정책방안 제시를 중심으로 하는 연구가 10편씩 나뉜 것으로 보아 균형을 이루고 있다는 것을 알 수 있다. 그러나 한국교육과 교육사회학 연구지들은 교육행정학 연구지보다 비율 면에서 실태분석 연구를 더 강조하고 있다는 것을 알 수 있다.

지역 간 교육격차 논문 중에는 ‘농어촌 교육여건개선’에 관한 것 4편, ‘도농간 교육격차’와 ‘교육격차해소추진여건 정비’에 대한 것 각 3편, ‘교육복지투자우선지역’에 관한 것은 2편으로 가장 적었다. 지역 간 교육격차에 관한 연구물 12편 중 7편은 정책방안을 중심으로 연구한 것이고, 5편은 실태분석을 중심으로 연구하였다.

한편, 계층 간 교육격차 논문 8편 가운데에서는 ‘저소득층 교육지원’에 관한 것이 3편, ‘저소득층 유야교육지원’과 ‘정부보중학자금 대출’에 과한 것이 각각 2편, ‘방과후 학교’에 과한 논문은 2편으로 가장 적었다. 계층 간 교육격차 논문 중 5편은 실태분석을 중심으로 한 연구였고, 3편은 정책개선방안에 관한 연구였다.

교육행정학회지에 게재된 5편의 연구물들은 지역 간 교육격차에 편중되어 있는 것(4편)으로 보아 계층 간 교육격차보다 지역 간 교육격차에 교육행정학의 주된 연구주제로 설정되어 있다는 것을 알 수 있다. 뿐만 아니라 교육행정학적 접근은 실태분석 중심의 연구라기보다는 정책 방안을 발굴하여 제시하는데 중점을 두고 있다는 것을 알 수 있다(4편). ‘한국교육’연구지에 게재된 눈문 중 2편은 교육행정학연구자들에 의해 작성된 것으로(‘도농간 학력격차연구’), 이들을 포함하여 교육행정학적 접근이 다루는 연구 내용은 지역 간 교육격차연구에 치중되어 이고 ‘농어촌 교육여건개선’, ‘교육격차해소 추진여건정비’, ‘저소득층 유아교육지원’등 매우 한정된 연구범위에 국한 되어 있다는 것을 알 수 있다.

나. 연구방법

교육격차에 관한 교육행정학적 접근 동양은 연구방법측면에서 또한 살펴볼 수 있다. 교육행정학의 연구방법은 교육연구의 패러다임인 구조적, 해석적 비판적 패러다임에 입각해 볼 때 대체로, 양적, 질적, 문헌연구 방법으로 대별하여 볼 수 있다(Popkewitz, 1984; Carr&Kemmis, 1986; Capper, 1993; 신현석, 1994).

첫째, 구조적 패러다임은 논리실증주의와 행동주의를 배경사상으로 자연과학적 탐구 논리에 의한 현상을 관찰하고 분석한다. 이 패러다임에 속한 연구자들은 객관적 설명과 예측이 가능한 지식을 추구하며 가치중립적 연구 경향을 고수한다. 이들은 사회현상을 관찰하여 가설을 설정하고 경험적인 측정․평가를 통해 가설을 검증하는 과정에서 주로 양적 연구방법을 사용한다. 둘째, 해석적 패러다임은 사회현상의 객관적 실재성을 거부하고 개인들의 이해와 동의에 의해 구성된 결과로서의 현상을 강조한다. 이 패러다임에

〈표 3〉교육격차 주제별 연구방법 분포

주제 내용	지역 간 교육격차		주제 내용	계층 간 교육격차
	실태 분석	정책 방안		실태 분석	정책 방안
농어촌 교육여건 개선	질적:1	양적:2 문헌:1	저소득층 유아교육지원	양적:1	문헌:1
도농간 학력격차	양적:2	문헌1	저소득측 교육 지원	양적:3
교육복지 투자 우선지역	양적:1	문헌:1	방과후 학교		질적:1
교육격차해소추진여건정비	양적:1	문헌:2	정부보증학자금대출	양적:1	양적:1
소계	양적:4 질적:1	양적:2 문헌:5	소계	양적:5	양적:1 질적:1 문헌1
합계	5	7	합계	5	3

※양적:양적연구방법, 질적:질적연구방법, 문헌:문헌연구방법

속한 연구자들은 개별적인 사회 현상에 대한 개인들의 구성능력(이해와 해석)과 주관적 가치의 세계를 강조한다. 또한 이들은 간주관성(inter-subjectivity)이라는 과학적 공동체의 진실성과 합의된 가치를 중시하며, 질적 연구방법을 주로 활용한다. 셋째, 비판적 패러다임은 회고적 반성(reflective thinking)을 통해 사회현상을 이해하려 하며, 사회적 변화의 역동성(결정론적 사회 내 존재하는 구조적 모순과 구속)을 탐구대상으로 한다. 이 패러다임에 속한 연구자들은 실질적인 문제 해결을 위한 바람직한 가치가 무엇이냐를 중시 여긴다. 또한 현재의 지배적 이론과 실제에 대한 철저한 반성적 사고를 통한 변증법적 논리로서의 프락시스(praxis)에 의한 과학적 탐구과정을 지향하며, 주로 문헌연구방법에 의존한다. 이와 같이 각각의 패러다임에서 선호하는 연구방법이 있지만, 반드시 역관계가 성립하는 것은 아니다. 즉, 양적인 연구라고 해서 모두 구조적 패러다임에 속하는 것은 아니듯이 문헌연구라 해서 모두 비판적 패러다임에 속하지는 않는다. 이러한 패러다임과 연구방법론 사이의 거리감은 문헌연구방법에 의한 연구에서 특히 많이 나타난다.

구체적으로, 본 연구에서 분석대상이 된 연구물들이 어떤 연구방법을 적용하는지 알기 위하여 이미 설정되어 있는 교육행정학적 접근의 주제 및 내용에 관한 분류 틀에 활용된 연구방법들을 기입하였다. 이에 관한 자세한 내용은 〈표 3〉에 제시된다.

〈표 3〉에서 전체 20편의 교육격차관련 논문 중 양적연구방법을 사용한 연구는 12편, 질적연구방법 2편, 문헌연구방법 6편이었다. 전체적으로, 양적연구가 전체의 60%차지하고 있는 것으로 나타났고, 질적연구방법은 가장 적게 사용되고 있다. 교육격차의 실태분석중심의 연구 10편중 9편이 양적연구방법을 활용하고 있는 것은 실태를 알기 위해서는 다수의 자료를 바탕으로 현상을 정확하게 분석할 필요에 의한 것으로 보인다. 정책 방안 중심의 연구는 상대적으로 문헌연구방법의 의존도가 높았다(6/10).

지역 간 교육격차에 관한 12편의 논문들 가운데에는 양적연구 6편, 문헌연구 5편으로 서로 비슷한 비중으로 방법이 활용되었다. 지역 간 교육격차에 관한 논문들 중 실태분석 중심의 연구에서는 양적연구가, 정책방안중심의 연구는 문헌연구가 대체적인 경향인 것으로 나타났다.

한편, 계층 간 교육격차 논문 8편 가운데에는 양적연구가 6편으로 압도적으로 많았다. 그 이유는 계층 간 교육격차 연구 중 실태분석 중심의 연구는 모두 양적 연구방법을 활용했기 때문이다. 특히, 저소득층 교육지원을 위한 실태분석 중심의 연구 3편은 모두 양적 연구방법을 활용하고 있었다. 이들 연구는 가정배경에 따라 학업 성취의 교육격차가 어떻게 다르게 나타나는지를 고급통계방법(HLM, 구조방정식 모형, 중다회귀 분석)을 사용하여 양적자료를 분석하고 있다.

연구방법 면에서 교육행정학적 접근의 경향을 살펴보면 편수가 적어 일반화하기는 힘들지만 총 5편 중 양적연구방법 1편, 질적연구방법 1편, 문헌연구방법이 3편으로 타나났다. 여기에 ‘한국교육’에 개제된 2편의 (교육)행정학자에 의한 논문을 더할 경우 양적 연구방법을 사용한 연구는 총 3편이 된다. 이렇게 볼 때 교육격차에 대한 교육행정학적 접근의 연구방법은 양적연구와 문헌연구가 어느 정도 균형을 보이고 있는 것으로 보인다. 교육행정학적 연구는 〈표 3〉에 나타난 것처럼 지역 간 교육격차 연구(4편), 정책방안중심의 연구(4편)가 주류를 이루고 있는 가운데, 지역 간 교육격차연구는 세 개의 연구방법이 고루 활용된데 비해 정책방안 중심의 연구는 대부분 문헌연구 방법을 사용하고 있었다. 학술지별로 활용된 연구방법면에서 볼 때 교육행정학 연구지는 한국교육(8/10)과 교육사회학 연구(3/5)에 비해 양적연구의 비율이 현저하게 떨어지고 있다(1/5). 이러한 현상은 교육행정학 연구지에 게재된 논문들의 대체로 정책 방안 중심의 연구가 많고 연구방법으로는 타 학술지에 비해 문헌연구방법을 많이 채택하는 경향을 보인다고 할 수 있다. 이러한 경향은 이종재(2003), 이일용(2004)의 연구에서도 확인된 바 있다.

교육행정학적 접근의 연구방법 면에서 보여주는 또 한 가지 경향은 그것이 실태분석 중심의 연구든 정책방안 중심의 연구든 양적연구방법이 현 상황과 실태를 보여주는 기초적인 통계 분석 수준을 보여주고 있다는 것이다(본 연구에서 2/3). 물론, 최근 들어 교육행정학 연구지에도 위계적 선형모형에 의한 다층자료분석 방법, 구조방정식 모형에 의한 분석 방법 등과 같은 고급통계방법을 활용하여 양적 자료를 분석한 논문들이 게재되고 있다. 그렇지만 전반적으로 아직 실증분석 연구의 비중이 적은데다, 실증적 연구에서 활용되는 통계분석 방법도 이론과 실제적 바탕위에서 도출된 정교한 모형을 검증하는 과정에서 고수준의 세밀한 방법을 적용할 수 있도록 교육행정연구자들의 분발이 요구된다. 이는 정책방안 중심의 연구가 실제의 교육문제 해결을 위한 대안들을 모색할 때 연구자의 경험과 지혜에 의존해서 이루어지기 보다는 실제의 문제 현상을 좀 더 세밀하게 객관화 할 수 있는 방법에 의한 실증적 결과 바탕을 두고 진행되어야 한다는 요구와 맞물려 있다. 물론, 이러한 연구방법이 반드시 양적 연구방법이거나 양적 방법 중에서도 고급통계분성을 사용해야 한다는 것은 연구 패러다임의 오도이거나 ‘통계 맹신주의’임을 경계해야 한다. 중요한 것은 학자들의 학술연구가 “이론과 실제는 다르다”는 상식선의 주장을 뛰어넘는 연구 패러다임의 규칙과 일반화의 과정에 따라 현상을 과학적으로 탐구하는 수준의 것이 되어야 한다는 것이다(김기수․고형일, 2005). 이런 점에서 교육행정학 분야의 연구는 특정 주제에 대해 ‘자세히 알아보는 연구, 세속적인 대안을 제안하는 일시적 대증요법 연구’(study)에서 ‘현상을 과학적으로 기술․설명․예측하여 새로운 것을 발견하는 연구, 연구 패러다임의 규칙에 충실하면서 이론과 실제의 정합성을 보장하는 연구’(research)에 좀 더 비중을 늘려 나가는 것이 필요하다. 그리고 이에 부합되는 연구방법을 적절히 활용하거나 개발해 나가야 한다.

3.학자사회

특정 학문분야의 성립요건 중 학자사회(scholar community)의 구성은 동일한 연구분야에 관심을 가진 연구자들의 모임으로 시작되어 보다 정보적인 학술교류와 발표할 공간의 필요에 의해 학회(academic society)로 발전한다. 어떤 학회가 지속적으로 성장․발전하기 위해서는 고유의 연구주제와 특정의 방법론으로 건강하게 무장해야 한다. 그리고 학술대회나 학술지와 같은 공개적인 학술교류의 장을 마련하여 지속적으로 연구성과가 발표되고 이에 대한 반성적 검토와 확산 적용에 대한 진지한 논의를 통해 고유의 지식기반을 확보하고 건전한 연구방법을 적용․개발해야 한다(이붕재, 2001). 뿐만 아니라 대학원이나 연구소 등에서 학문 숙속세대를 양성하기 위한 그 분야 지식 탐구를 전수하는 교육과정과 연구방법의 교육도 필요하다. 그러나 학회의 구성원들이 모두 같은 주제, 같은 연구방법을 똑같이 공유할 수는 없다. 그러기에는 오늘날 복잡다기해져 가는 실제 현상을 보다 정교하면서도 폭넓게 탐구하기가 쉽지 않다. 이에 따라 학문분야의 주제 및 내용의 분화가 다양하게 진행되고 있고, 주제 탐구를 위한 연구방법론도 이와 맞추어 새롭게 개발되고 확장되는 경향을 보여준다. 이 과정에서 학자사회는 비슷한 연구관점과 방법론적 공유를 통해 패러다임 별로 분화되고, 각 연구 패러다임에서는 현상의 본질규명에 보다 가까이 접근하기 위하여 고유의 연구논리에 따라 과학적 탐구 방법을 체계적으로 적용한다. 현상의 본질 규명에 가까이 가려는 노력은 학제 간 협동연구의 경향으로 부터도 이루어지고 있다. 같은 연구 패러다임 내에서 서로 다른 학문분야의 연구자들이 같은 주제에 대해 협동적으로 연구하는 경우는 이제 어느 정도 보편화되었다고 말할 수 있다. 그리고 최근에는 종래 서로 반목관계에 있던 서로 다른 패러다임에 있는 연구자들 간의 협동 연구도 점차 늘어나고 있다.

〈표 4〉교육격차 연구논문의 주제별 소속 학회 분포

주제 내용	지역 간 교육격차		주제 내용	계층 간 교육격차
	실태 분석	정책 방안		실태 분석	정책 방안
농어촌 교육여건 개선	교행회:2	교행회:5	저소득층 유아교육지원	기타:3	교행회1:
	공동:1	단독:1 공동:2		공동:1	단독:1
도농간 학력격차	교사회:3	교사회:2	저소득측 교육 지원	교사회:2 기타:2
	단독:1 공동:1	공동:1		단독:2 공동:1
교육복지 투자 우선지역	교사회:1	교사회:1	방과후 학교		기타:3
	공동:1	단독:1			공동:1
교육격차해소추진여건정비	기타:1	교행회:1 기 타:1	정부보증학자금대출	교사회:3 기타:6	교사회:1 기타:1
	단독:1	단독:2		단독:2 동:3(1)	동:1(1)
소계	교행회:2 교사회:4 기 타:2	교행회:6 교사회:3 기 타:1	소계	교사회:3 기타:6	교행회:1 교사회:1 기타:4
	단독:2 공동:3	단독:4 공동:3		단독:2 동:3(1)	단독:1 공동2(1)
합계	8	10	합계	9	6
	5	7		5(1)	3(1)

*교행회: 한국교육행정학회 소속연구자, 교사회:한국교육사회학회 소속연구자, 기타: 기타 학회 소속연구자

**단독: 단독연구 / 공동: 공동연구, ( )의 숫자는 공동연구 중 협동연구 수임(단, 한국교육학회 소속분과학회는 단일학문분야로 취급하였음)

본 연구에서 교육격차의 교육행정학적 접근 동향을 학자 사회의 관점에서 분석할 때 두 가지 초점을 맞춘다. 첫째는 교육격차 관련 연구 주제 및 내용을 연구자가 소속된 학회별로 분석한다. 이러한 분석 결과는 학회별로 관심 주제와 내용은 무엇인지를 알 수 있게 해줄 것이다. 둘째는 개별 연구들의 단독 혹은 공동연구의 여부와 공동연구는 얼마나 학제 간 접근에 의해서 이루어졌는지를 분석한다. 이 결과는 교육격차 연구들의 학제 간 협동연구 경향을 파악할 수 있게 해 줄 것이다. 구체적으로 교육격차 연구물들을 연구자가 소속된 학회별로 분석한 내용은 〈표 4〉와 같다.

가. 연구자 소속 학회별 분석

〈표 4〉에서 전체 20편의 교육격차 논문들의 연구자가 소속된 학회는 교육행정학회 9명, 교육사회학회 11명, 기타학회가 13명이었다. 기타학회 소속연구자들이 가장 많았는데 이들의 분포는 유야교육학회가 3명, 교육심리학회 3명, 교육평가학회 2명, 교육과정학회 1명, 교육사학회 1명, 교육학 이외의 학회 3명(중복 1인 포함)으로 나타났다. 이러한 결과는 교육격차문제에 대해 교육학 전반의 연구자들이 접근하고 있다는 것을 보여준다. 교육격차의 실태 분석 중시의 연구와 정책 방안 중심의 연구 사이에는 연구물들의 분포 차이에도 불구하고 연구자 수에서는 별다른 차이를 보이고 있지 않다.

지역 간 교육격차 연구의 저자들은 정책 방안 중심 연구에는 교육행정학자들이 가장 많았고(6/10), 실태 분석 중심의 연구에는 교육사회학자들이 가장 많았다(4/8). 교육행정학자들은 교육격차의 ‘농어촌 교육여건 개선’ 연구(7명)와 ‘교육격차해소추진 여건 정비’ 연구(1명)에 분포되어 있는 반면, 교육사회학자들은 ‘도농간 학력격차’ 연구(5명)와 ‘교육복지투자우선지역’ 연구(2명)에 관심이 있다. 한편, 계층 간 교육격차 연구자들은 실태 분석 중심연구(6/9) 및 정책 방안 중심 연구(4/6) 공히 기타 학회 소속이 많았다. 실태분석중심의 연구에 교육사회학 소속 연구자들이 3명 있었는데 이들은 모두 계층 간 교육격차의 실태를 양적 분석방법을 적용하여 분석하고 있다.

교육행정학 연구자들은 지역 간 교육격차 연구에 더 많은 관심이 있으며(8/9), 그 중에서도 정책방안 중심의 연구에 관심이 있는 것으로 나타났다(6/8). 반면에 계층 간 교육격차 연구는 단 1명의 연구자가 수행했으며, 그나마 실태 분석 중심의 연구는 한명도 없어, 교육사회학 연구자들과 대조적이다. 향후 교육행정학 연구자들은 교육격차 연구에 있어서 계층 간 교육격차 연구와 교육격차 실태 분석을 좀 더 정밀한 모형과 방법에 의해 연구하는 데 관심을 기울여야 할 것으로 보인다. 왜냐하면 교육격차의 문제를 현실과 정합성 있는 정책 방안을 통해 해결하려면 방안을 제도화하는 과정에서 요구되는 정치적 맥락을 고려하기에 앞서 실제 현상을 대변하는 정확한 데이터를 분석하여 얻은 합리적인 결과가 전제도어야 하기 때문이다.

나. 연구형태별 분석

〈표 4〉에서 전체 20편의 교육격차 논문들 가운데 단독연구는 9편(45%), 공동연구는 11편(55%)로 공동연구의 비울이 약간 높았다. 교육격차 또는 양극화 현상은 사회적으로 이슈화된 주제이기 때문에 다양한 연구자들의 관심을 끌기에 충분한 것으로 보인다. 지역 간 교육격차에 관한 연구는 단독과 공동연구가 같은 분포를 보이고 있고, 계층 간 교육격차 연구는 공동연구(5편)가 단독연구(3편)보다 다소 많은 편이다. 한편, 교육격차의 실태분석 중심 연구는 단독연구가 4편, 공동연구가 6편으로 공동연구가 다소 많았다. 정책방안 중심의 연구는 개인․공동연구 공히 5편씩이었다. 교육격차의 유형별로 나누어 본 실태분석 중심의 연구와 정책방안 중심의 연구의 비중은 대체로 비슷하였다. 따라서 교육격차 연구논문을 주제별로 보았을 때 개인연구와 공동연구간의 특별한 편포성은 발견되지 않았다. 그러나 한가지 아쉬운 것은 교육격차 관련 논문 20편 중 학제 간 공동연구가 단 2편에 불과하다는 것이다(10%). 그것도 동일 연구자들에 의한 연구결과물이어서 실제로 교육격차 관련 연구에서 학제 간 협동적 접근에 의해 이루어진 것은 한 건에 불과하다. 교육양극화 혹은 교육격차 관련 정채 연구물에서는 간혹 학제 간 협력 연구가 행해지는데 비해 학술지 논문게재에서 이러한 경향이 부족한 것은 소속 학회에 대한 부담을 의식하거나 실제로 학제 간 협동 연구가 회피되는 연구 환경과 연구자의 부담이 작용한 것으로 보인다. 그러나 교육학계 내에서의 영역간 협동연구나 소속 학회의 학술지가 아닌 학회지에 논문을 게재하는 경우는 흔하게 발견되었다.

교육행정학자들에 의한 연구물들은 개인연구가 3편, 공동연구 3편으로 균형을 이루고 있고 일반 행정학 연구자들의 논문까지 포함하면 개인연구가 4편이다. 그나마 학제 간 협동연구는 한건도 없었고, 공동연구도 교육행정학 연구자들 간에 이루어졌다. 교육사회학자에 의한 연구 논문이 학제 간 공동연구 2편을 비롯하여 공동연구의 비중이 다소 높은 것은 교육행정학적 접근과 대비된다. 교육행정학자에 의한 연구 편수가 적어 그 결과를 일반화하기는 어렵지만 현재까지 발표와 교육격차 관련 교육행정학자들의 연구논문으로 볼 때 향후 교육학 내 타 영역 연구자들 간의 공동연구는 물론이요, 학문적 특성의 장점을 살려 학제 간 협동연구를 활성화 할 필요가 있다.

Ⅴ. 결론

최근 삼성경제연구소에서는 세계 주요국의 소득양극화지수(소득계층 간 소득격차를 계층의 비중으로 가중 평균한 값) 비교를 통해 2003년 이후 소득양극화 현상이 심해져 미국을 제외한 다른 OECD국가들보다 높다는 분석결과를 발표한바 있다(조선일보, 2006.8.18). 이어 한국개발연구원(KDI)은 최근 들어 부모의 소득․교육격차가 ‘대물림’되는 현상이 심화되고 비정규직 근로자 비중이 확대돼 고용의 불안정과 양극화 현상이 심화되었다는 연구결과를 내놓았다(서울경제, 2006.8.18). 부모소득과 학력이 높을수록 수능성적이 높고, 자녀가 대학에 진학할 확률이 높을 뿐 아니라 세칭 명문대학을 졸업하고 남들이 부러워하는 직장을 잡을 확률이 높다는 것은 우리네 삶의 형편에 따라 공감과 공분을 동시에 일으킬만한 소인이 되기에 충분하다. 이에 따라 정부에서는 사회를 극단적으로 분열시켜 사회통합을 저해하는 계층 간 교육격차와 양극화 문제를 더 이상 좌시해서는 안 되며 국가의 정책 아젠다 중 우선 순위에 놓고 이를 해소하기 위해 총력을 기울이겠다는 선언을 하게 되었다(교육인적자원부, 2006). 이와 함께 교육양극화와 교육격차를 해소하기 위한 국책연구기관의 연구(이지혜 외, 2005; 류방란, 2006; 류방란, 김성식, 2006; 박재윤, 2006; 강영혜 외, 2005), 대통령교육자문기구의 보고서(교육혁신위원회, 2006), 그리고 개인 연구자들의 연구물들이 쏟아져 나오고 있고 갖가지 대책 및 방안들이 제시되고 있다. 또 다른 쪽에서는 정부 여당의 양극화 주장은 정치적으로 왜곡된 허구라고 지적하면서 포퓰리즘적 접근에 불과하다고 폄하하고 있다(강석훈, 2006; 안종범, 2006).

이러한 교육양극화 문제를 둘러싼 소용돌이 속에서 본 연구는 교육양극화의 교육행정학적 접근의 동향분석을 바탕으로 교육행정학적 접근의 특성들이 어떻게 투영되고 있는지 그리고 향후 교육양극화 연구에 있어서 교육행정학적 접근의 방향을 도출하고자 시도되었다. 연구결과, 우선 교육행정학은 교육학과 사회과학이 결합된 응용학문의 특성상 학제 간 협동적 접근이 교육학의 타 영역보다 유리함에도 불구하고 교육격차 연구에서 학제 간 연구가 이루어지지 않고 있었다. 둘째, ‘가치의 과학’으로서 교육행정학적 접근은 가치의 충돌이 일어나고 있는 교육격차현상의 실태와 문제점 분석 그리고 해결방안을 모색하는 연구에서 가치가 전재된 정책방안을 제기하면서 실태 및 문제점에 대한 엄밀한 과학적 분석이 다소 소홀히 하는 것으로 나타났다. 셋째, “교육조직의 목적을 달성하기 위해 조건을 정비하는 수단적․봉사적 지원활동”으로서 교육행정학적 접근은 교육격차연구에서 교육여건과 투입비용의 차이를 분석하여 필요한 조건을 정비하거나 교육격차를 해소하기 위한 상세한 방안들을 제시하고 있는 것으로 나타났다. 넷째, 실천중심의 이론을 추구하는 교육행정학적 접근은 이론과 실제의 정합성이 중요한데 실제 협상에 대한 패러다임 수준의 연구가 좀 더 요구되며 과학적 탐구결과의 외적 타당성 기반을 공고히 할 필요가 있다.

이상과 같은 교육양극화 또는 교육격차에 관한 교육행정학적 접근의 특성과 동향 분석의 결과를 토대로 향후 교육양극화 연구에서 교육행정학적 접근이 취해야 할 방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 교육양극화 현상을 체계적으로 탐구하기 위한 연구주제의 범위를 확대할 필요가 있다. 동향분석연구를 통해 교육행정학적 접근은 ‘농어촌 교육여건개선’, ‘교육격차해소추진여건정비’에 관한 정책방안연구에 치중하고 있는 것으로 나타났다. ‘도농 간 학력격차’, ‘방과 후 학교’에 관한 주제는 교육행정학자들이 관심가질 만한 연구대상이 되기에 충분하다. 특히, ‘저소득층 교육지원’, ‘교육복지 투자 우선지역’, ‘정부보증 학자금 대출’ 등과 같은 주제는 교육재정 연구자들의 체계적인 연구가 절실히 요구된다. 아울러 이들 주제에 대한 정책 방안 연구 뿐 아니라 실태분석 연구를 좀더 면밀히 할 필요가 있으며, 정책방안연구라도 실태 및 문제점에 대한 정교한 분석이 선행되어야 한다. <표 2>에서 제시되지 않은 주제 중에는 교육양극화 또는 격차 현상의 교육정치학적 분석이 필요하다. 예를 들어 교육양극화를 둘러싼 이해집단 간의 갈등, 교육격차 해소 방안의 형성 및 집행과정에서 정책 참여자 간의 갈등분석 등이 좋은 예이다.

둘째, 교육양극화 및 격차현상을 보다 정밀한 연구방법을 통해 분석하고 이를 바탕으로 정책대안을 제시할 필요가 있다. 향후 교육행정학자들은 비교적 덜 정교한 방법으로 실태분석을 하는 정책연구(policy study)식의 단순 요구 분석적 방법을 탈피하여 현상의 중요변수 간 영향관계나 인과관계를 모형화하여 검증할 수 있는 실태분석에 좀더 관심을 기울일 필요가 있다. 한편, 교육사회학자들은 사회현상의 실태분석을 위한 방법적 정교함을 추구하면서 통계적으로 검증된 분석결과가 갖는 정책적 타당성(외적 타당도)으로의 지나친 확대해석을 경계해야 한다. 정책은 이론과학이라기보다 이론과 실제가 조화된 일종의 실전과학 혹은 가치과학이기 때문에 합리성이 보장된 실증된 경험적 결과라 하더라도 정책이 추진되는 과정에서 작용하는 또 다른 측면인 정치적 측면이 작용하여 최종대안으로 채택되지 않거나 정치적으로 왜곡되는 경우가 많다. 이런 점에서 실태분석이 세련된 교육사회학과 정책방안에 강점을 보이는 교육행정학은 교육정책 연구에서 서로 협동할 경우 서로의 문제점을 보완하면서 교육학 내에서 바람직한 학제 간 협력 연구의 전형이 될 수 있을 것이다.

셋째, 교육양극화 또는 교육격차와 같이 사회적으로 쟁점화되어 있는 현상을 분석하여 정책방안을 도출해내는 연구는 학제 간 협동연구가 절실히 필요하다. 학제 간 접근의 장점은 탐구대상 현상과 관계된 학문분야들로부터 협동을 통해 전면적으로 분석하고 종합하는데 있다. 특히 양극화와 같이 집단이해에 따라 관점이 다르게 형성될 수 있는 쟁점현상은 서로 다른 각도에서 다양하게 심층적으로 조망될 때 현상의 본질에 더 가까이 갈 수 있다. 교육격차에 대한 교육행정학적 접근 연구들은 학문적 특성이 갖고 있는 장점을 살리지 못한 채 한 건의 학제 간 협동 연구도 없었고, 교육학 분야의 타 영역과의 협동 연구도 적은 것으로 나타났다. 향후, 교육양극화에 대한 교육행정학적 접근은 교육행정학의 사회과학의 결합된 지식기반을 토대로 학제 간 협동연구를 진작시킬 수 있는 학문적 풍토를 조성해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 개인 연구자들의 개별적인 노력 뿐 아니라 학회 차원의 독려가 절대적으로 필요하다. 현재 학술진흥재단이나 교육인적자원부의 교육정책연구에서는 장려하고 있는데 비해 학회차원의 노력은 없었던 것은 교육행정학회의 향후 과제로 남게 될 것이다. 이런 점에서 교육사회학회와의 연합학술대회는 비록 교육학 분야 내의 학제 간 접근이긴 하지만 앞으로 교육행정학계가 더 많은 학제 간 접근을 모색하는데 중요한 첫 걸음이 될 수 있을 것이다.

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▣ 토 론 문 ▣

「교육양극화에 대한 행정학적 접근」에 대한 토론

-교육양극화 연구, 어떻게 이루어져야 하는가?-

토론자: 양 정 호(성균관대)

I. 교육양극화는 이미 친숙한 용어

현재 한국교육에서 가장 논란이 되고 있는 문제를 한 가지 꼽으라면 양극화 현상일 것이다. 처음에 교육양극화란 용어가 등장했을 때는 일반인을 비롯한 전문가에게 조차도 익숙하지 않은 용어였다. 하지만 지난 노무현 대통령의 신년연설에서 본격적으로 언급되기 시작한 이후에 청와대의 ‘교육양극화, 그리고 게임의 법칙’, 교육인적자원부의 ‘희망한국 2006 교육격차 해소 원년!’, 서울특별시교육청의 ‘서울 교육격차 해소 방안’ 발표가 언론을 통해 적극적으로 홍보되면서 짧은 기간안에 일반인에게도 낯설지 않은 용어가 되어 버렸다. 이런 현상은 우리나라 교육현안이 어떻게 생성되고 전개되는지 파악할 수 있는 대표적인 예를 보여준다고 생각한다.

토 론 문 / 양 정 호

지금까지의 교육양극화 논의는 사회양극화 논의에서 시작된 가난의 대물림, 상위 20% 대 하위 20%간의 격차 등의 표현이 교육으로까지 확대된 것이다. 다른 측면에서 보면 이러한 논의전개는 당연한 것으로 생각되기도 한다. 지난 수십 년 동안 일반 국민의 믿음은 가난하더라도 열심히 공부하면 ‘개천에서 용이 난다’라는 속담처럼 배움 그 자체가 사회적 지위상승을 가져올 수 있다는 것이었다. 하지만 최근의 교육양극화 현상을 분석해보면 이러한 믿음과는 전혀 다른 방향으로 교육이 역할을 하고 있는 것으로 나타나고 있다. 즉 과거처럼 교육의 역할이 지위상승의 수단이라기보다는 지위고착의 매개체 역할을 하는 모습을 보여주고 있기 때문이다. 이런 점에서 언론이나 정치권이 교육양극화에 초점을 맞추고 있는 것으로 보인다.

교육양극화의 문제를 해결하기 위해 KEDI, KDI, KIEP 등이 국책연구기관과 SERI같은 민간 연구기관도 다양한 정책을 제시하고 있다. 교육학자들도 논문, 세미나, 언론기고를 통해서 교육양극화 논의에 적극적으로 참여하고 있다. 이번에 개최된 공동세미나 주제인 “교육양극화의 진단과 대책”도 이러한 맥락에서 선정된 것으로 보인다. 본 토론자에게 주어진 논문은 “교육양극화의 교육행정학적 접근”이다. 이 토론논문에 초점을 맞추어 살펴보고 토론자가 교육양극화 연구에 대해 추가로 생각하는 부분을 제시하도록 하겠다.

II. 교육양극화 주제 발표문에 대한 몇 가지 논의

우선 충분한 시간이 주어지지 않았는데도 불구하고 쉽지 않은 주제에 대한 논문을 작성한 발표자에게 감사드린다. 교육행정학과 비교해 볼 때 상대적으로 교육사회학 분야에서는 교육양극화와 유사한 연구들이 많이 있어서 교육양극화 문제에 접근하는 것이 쉬운 편이다. 하지만 처음에 토론자가 이 주제에 대해 토론을 요구받았을 때 발표자가 어떤 식으로 글을 전개할 지 전혀 예측할 수 없었는데 발표자의 최종논문은 교육양극화에 대한 교육행정학에서의 시각이 잘 반영된 것 같다는 생각이 든다. 토론자의 입장에서 이번 주제발표에 대해 몇가지 논의하면 다음과 같다.

1. 교육양극화란?

발표자는 교육양극화의 논의가 보다 진전되기 위해서는 교육양극화에 대한 개념분석이 필요하다는 점을 강조하면서 교육양극화를 다른 개념들과 비교하고 있다. 한편으로는 발표자가 논의하고 있는 교육양극화 개념 설명이 도움이 되는 측면도 없지 않으나 기존의 양극화 논의와 크게 다른 면을 발견하기 쉽지 않다. 즉 여전히 교육양극화가 무엇인지 명확하지 않은 면이 있다. 일반적으로 사용하는 방식대로 교육양극화를 생각하면 거의 모든 교육문제들이 양극화의 시각에서 접근이 가능하다. 예를들어 학력 양극화, 대학진학 양극화, 인문계와 실업계 양극화, 4년제 대학과 전문대학 양극화 등으로 논의가 확대될 수 있다. 이런 측면에서 교육양극화가 무엇인지 정의를 내리는 것이 필요하다. 경제학에서 논의하는 소득대비 각 계층비교 양극화논의는 명확한 수치가 제시되기 때문에 분석과 설명이 명확한 측면이 있지만 교육분야에서 양극화를 논의할 때는 어떻게 정의하는가에 따라서 논의가 달라질 수 있다. 따라서 발표가 생각하는 교육양극화의 개념을 좀더 명확히 제시하는 것이 필요하다. 학술적으로 보다 엄밀한 의미의 양극화는 <그림 1>에서 처럼 사회의 여러 집단이 사회적인 변동으로 인해서 극단적으로 상위와 하위 두집단으로 명확히 구분되는 경우를 의미한다. 이런 경우에 가장 문제가 되는 것은 사회갈등이 언제 폭발할지 모르는 상당히 불안정한 사회의 모습을 보여준다는 것이다. 특히 우리나라처럼 일반국민이 교육에 관심이 많은 경우에는 극단적인 교육양극화는 심각한 사회문제가 될 것이다.

<그림 1> 한 사회의 양극화 현상

또한 교육양극화와 유사한 개념으로 교육불평등, 교육격차, 거주지분화, 능력 차이 또는 차별화 등이 있는데 이들 개념과 교육양극화와의 관계에 대해서도 앞으로 생각해 볼 필요가 있다.

2. 교육양극화는 역시 다양한 접근이 필요

발표자는 교육양극화 연구를 위해서 교육행정학 분야에서의 관심 증대와 다양한 시각을 가지고 여러 연구자가 함께 연구하는 공동연구 또는 협동연구가 필요하다고 강조하고 있다. 토론자는 이 부분에 대해 전적으로 공감하며 꼭 교육양극화 문제만이 아닌 다른 여러 주제에서도 주제별로 관심이 있는 연구자들이 함께 연구에 참여하는 것이 바람직하다고 생각한다. 특히 발표자가 지적한대로 이번 공동세미나처럼 학회간에 서로 관심이 있는 주제를 가지고 좀더 많은 공동 학술대회나 세미나를 개최하는 것이 필요하다. 이러한 행사는 단순히 국내학회 뿐만아니라 국외의 다양한 학회와 협력해서 진행할 필요도 있다. 또한 지금까지 수행된 교육양극화 연구를 비롯해서 다른 교육연구에서도 특정 연구방법이 주류를 이루는 경향이 나타나고 있다. 예를들면 발표자가 지적한대로 교육행정학 분야에서는 문헌연구방법을 통한 정책방안 제시형태의 연구가 주류를 이루고 있다. 하지만 앞으로의 연구는 다양한 연구방법을 활용한 연구를 통해 단순히 정책방안 제시보다는 기존 정책을 체계적으로 평가하는 형태의 연구가 필요할 수 밖에 없을 것이다. 즉 이전의 연구처럼 어떤 정책에 몇 명이 참여하였고 그 비율은 어떻게 되는지 보다는 어떤 사람이 왜 참여하였고 특정 정책의 시행전후에 해당정책에 영향을 받는 당사자들에게 어떤 영향이 있었는지 파악하는 정책평가 위주의 연구가 진행될 필요가 있다. 이렇게 될 때 보다 체계적인 근거를 바탕으로 한 정책수립 및 집행이 가능하게 될 것이다. 지금까지의 연구들은 대체로 특정 교육현안이 등장할 때마다 각 현안에 대한 대응형식의 정책연구가 주로 이루어졌다. 이런 연구들의 특정 교육현안에 대한 정책방안 제시는 신속하지만 근본적인 해결책을 제시하기는 어렵다는 단점이 있다. 더구나 이런 연구들은 실제 현상에 대한 체계적인 분석을 바탕으로 한 연구들이 아니기 때문에 동일 주제에 대한 후속연구가 보다 엄밀히 진행될 수 있도록 축적된 지식을 제공할 가능성이 낮다는 점이 더 큰 문제이다. 미국 교육학회(www.aera.net)의 교육행정분과가 다양한 연구방법과 지도성, 학교조직 및 효과, 학교개선, 학교구성특성과 공동체, 연수 및 지도성 개발과 같이 여러 주제의 연구를 장려하는 2007년도 학술대회를 준비하고 있다는 점은 교육행정학회에 시사하는 바가 많다고 생각한다. 또한 최근 NCLB도 기본적으로 시행후 실질적인 정책성과에 대한 평가에 상당한 비중을 두고 있는 것도 앞으로의 국내 연구가 나아갈 방향을 잘 보여주고 있다.

위와 같이 발표자가 기술한 교육행정학 관련 논문의 교육양극화 연구에 대한 경향분석에 대체로 동의하나 몇가지 부분은 추가적인 설명이 필요하다. 우선 비록 발표자가 교육행정학 분야에 속할 수 있는 논문들을 20편 선별하였다고 하였으나 실제로 이 논문들은 발표자가 제시한대로 교육행정학 논문이라고 보기는 어려운 논문도 있고 발표자의 기준을 그대로 따르는 경우에는 오히려 여기에서 선정된 논문보다 더 많은 논문들이 교육양극화 관련 논문에 포함될 수 있다는 문제가 있다. 따라서 교육양극화 논문을 선정하는 기준을 좀더 명확히 하는 것이 필요할 것으로 생각한다. 둘째, 선정된 논문들에 대한 좀더 체계적인 분석이 이루어졌으면 한다. 주제, 내용, 연구방법을 간단한 비교보다는 각 연구와의 연관성이나 세부적인 교육양극화관련 논의 전개형태 등의 분석도 필요할 것으로 생각한다. 마지막으로 발표자는 “교육사회학자들은 사회현상의 실태분석을 위한 방법적 정교함을 추구하면서 통계적으로 검증된 분석결과가 갖는 정책적 타당성(외적 타당도)으로의 지나친 확대해석을 경계해야 한다”고 지적하면서 정책시행시 나타날 수 있는 정치적 고려도 필요하다고 주장하고 있다. 이를 위해 정책방안에 강점을 보이는 교육행정학 분야 연구자와 협동연구가 필요하다고 기술하고 있다. 본 토론자는 협동연구의 중요성에는 동의하나 발표자가 지적한 정책적 타당성부분이 꼭 교육사회학자에게만 해당되는 것인지는 추가 설명이 있었으면 한다.

III. 교육양극화에 대한 정책대응 방향

현재 논란이 되고 있는 교육양극화 해소를 위해서는 어떻게 해야 하는가? KDI와 KEDI를 포함한 많은 정부관련 연구기관이 사회에 나타나고 있는 양극화 문제를 해결하려고 다양한 방안을 연구하고 있으며 그 중에서 일부는 정책으로 제시되기도 하였다. 하지만 교육양극화를 포함한 양극화에 대한 논의가 최근에서야 급격히 증가하였다는 점을 생각한다면 정부차원의 정책수립도 상당히 제약을 받을 수 없었을 것이다. 따라서 앞으로 교육양극화 문제가 단순히 정치적인 구호로만 머물기 보다는 실질적인 문제해결을 위해 어떻게 접근하는 것이 바람직한 지에 대해 몇가지 정책대응 방향을 제시하고자 한다.

1. 현실적인 교육양극화 해소방안, 실태파악이 먼저

우선 정부차원의 정확한 교육양극화 실태 파악이 선행되어야 한다. 교육양극화와 관련해서 이전과는 다르게 정부에서 먼저 나서서 교육의 부정적인 면들을 솔직히 밝히고 있다. 이런 점에서 과거와 상당히 다른 양상으로 논의가 전개되고 있는 것은 고무적인 면이다. 하지만 정부 특히 교육인적자원부가 구체적인 교육양극화 실태 파악을 위해서 많은 노력을 하였는지에 대해서는 의문이 든다. 이번에 교육인적자원부가 제시한 ‘교육격차 해소 원년’ 선포도 청와대와 언론의 여론형성에 대한 반응으로 보인다. 이제 현 정부가 본격적으로 사회양극화에 집중하려고 하고 있기 때문에 교육인적자원부도 교육양극화 해소를 위해서는 장기적이고 구체적인 계획아래 현재 나타나고 있는 교육양극화 실태를 체계적으로 파악하는 것이 필요하다. 기존 연구들은 양극화의 문제가 단시일내에 또는 몇 개의 정책만으로 해결되기가 어렵다는 것을 보여주고 있다. 여기에 교육양극화 해소에 대한 정책 수립의 어려움이 있다. 따라서 단기간의 성과에 집착하기보다는 장기적으로 교육양극화를 극복하기 위한 대책마련이 필요하고 지속적인 정책모니터링을 통해 각 대책이 실질적인 효과가 있는지 살펴볼 필요성이 있다. 이런 장기적인 정책추진을 통해서만이 지금 진행되고 있는 교육양극화가 10년 또는 20년후에 개선될 수 있을 것이다.

2. 교육양극화 해소의 필요충분조건: 교육여건 개선, 학력격차 해소, 우수교사 확보

취약지역 및 취약계층에 대한 다양한 교육여건의 개선은 교육양극화 문제가 아니라도 당연히 정부차원에서 관심을 가지고 지원해야 할 부분이다. 하지만 지금까지 상대적으로 열악한 교육여건의 개선에 관심을 집중하지 못한 것이 사실이다. 최근에 와서야 교육복지차원에서 투자가 이루어지기 시작했으며 교육복지투자우선지역 사업, EBS 교육방송, 저소득층 자녀 교육비 보조 등이 확대되고 있는 추세에 있다. 이런 교육복지투자가 확대되는 것은 긍정적인 면이기도 하지만 문제는 취약계층에게 교육부분이 할 수 있는 것이 단순히 여건개선에만 제한되는가에 대한 의문이다. 대부분의 교육복지관련 사업은 여건개선에만 초점을 맞추고 있지 이 사업의 직접수혜자가 스스로 교육이라는 통로를 통해서 얻을 수 있는 부분이 무엇인가에 대한 고려가 미흡하다고 생각한다. 특히 교육양극화에서 고려해야 할 부분은 다양한 이유 때문에 능력이 있는데도 불구하고 교육적 결과물 특히 학업성취에서 뒤처지는 학생들이 발생하는 것을 최대한 억제하는 것이다. 즉 단순히 여건마련 건수와 몇 명이 이런 혜택을 보았다는 식의 성과파악보다는 취약계층 자녀들이 스스로 장래에 희망을 가질 수 있도록 최소한 기초학력을 확보할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 따라서 최근 생산적 복지에 대한 관심이 늘고 있는 것과 같이 교육양극화 논의에서도 취약계층 학생들이 학력격차 해소에 초점을 맞추는 것이 더 현실적인 정책방향이라고 생각한다.

또한 교육양극화 해소를 위해 필요한 것이 취약지역 학교에 우수교사를 확보하는 것이다. 학교 이외의 학원이나 다른 수단을 동원해서 부모의 지원을 받을 수 있는 학생과 비교해 볼 때 저소득층 학생들은 교육측면에서 의지할 곳은 학교뿐이 없다. 더구나 학교에서 이런 저소득층 학생에게 가장 큰 영향을 미칠 수 있는 것은 교사이다. 이런 이유 때문에 교육양극화 논의에서 우수교사의 확보가 강조될 수밖에 없다. 현재 전국의 교육청별로 4-5년 주기로 교사들이 순환근무를 하게 되어 있다. 원칙적으로 생각해 볼 때 교사순환근무제가 시행된다면 거의 모든 학교에 근무하는 교사들의 수준이나 경력이 비슷해야 하는 것이 정상이다. 하지만 현실을 보면 지역별로 학교마다 교사들의 선호학교와 기피학교가 있게 마련이며 따라서 학교별로 교사들의 수준이나 경력에서도 차이가 날 수 밖에 없다(한만길, 1992). 예를 들어 서울시 한 교육위원의 시정질문에서 나타난 서울지역 사례는 이런 현실을 잘 보여주고 있다.

1) 최근 집행부에서 본 위원에게 제출한  금년 3월 1일자 공립중학교발령과 관련한 자료에 의하면 480명의 신규임용교사가 서울시내 이백 이십여개 공립중학교에 배치되었습니다. 한 학교에 평균 약 2명의 신규교사가 배치된 셈입니다. 그런데 공립중학교가 12개 밖에 없는 성북교육청에는 69명의 신규교사가 배치되어 한 학교에 평균 6명의 신규교사가 배치되었습니다. 특정 교육청에 이처럼 많은 신규교사가 배치된 이유는 무엇입니까?

(중략)

3) 신규교사도 교원이고, 정교사결원이 있으면 기간제교사로 대체하면 학생들 수업에는 지장이 없다고 말하는 사람도 있습니다. 과연 그럴까요? 수업경험이 거의 없는 신규교사가 하는 수업과 경험이 많은 교사가 하는 수업이 차이가 없겠습니까? 신분이 안정되고 수업 경험이 많은 정교사가 수업하는 것과 경험도 없고 신분도 불안정하며, 소속감도 없는 기간제교사가 수업하는 것이 차이가 없다고 생각하십니까?

4) 현재 성북교육청의 12개 공립중학교에는 교장, 교감선생님을 포함하여 약 695명의 교사가 있는 데 그 중 69명이 신규임용교사이고 교사결원으로 인한 기간제교사가 43명, 정교사휴직으로 인한 기간제교사가 38명입니다. 신규교사와 기간제교사를 합하면 150명으로 20%가 넘습니다. 그 중에서 북악중의 경우 전체교원 45명 중 삼분의 일인 15명, 장위중의 경우 전체교원 57명 중 삼분의 일이 넘는 20명이 신규교사이거나 기간제교사입니다. 이런 학교와 강남의 학교처럼 대부분의 교사가 정교사인 학교의 수업의 질이 비슷하다고 할 수 있겠습니까?(한만중, 2004, pp. 22-23)

위와 같은 현실을 고려할 때 교육양극화 해소를 위해서는 취약지역의 학교에 우수교원을 먼저 배치하는 것이 필요하고 필요하다면 서울시의 교육격차해소 방안처럼 교사에게 가산점을 주어 유인하는 것이 필요하다. 이와 더불어 한걸음 더 나아가서 가능하다면 미국의 경우처럼 우수 예비교사에게 대학등록금 면제를 포함한 재정지원을 통해 의무적으로 특정기간동안 취약지역의 학교에서 근무하도록 할 수도 있을 것이다.

3. 교육양극화 해소의 귀결점은 결국 대학입시 정책변화

맨 처음 청와대의 교육양극화 논의가 대학에 진학한 학생들간의 지역간 격차를 비교하였다는 점에서 알 수 있듯이 다른 교육논의와 마찬가지로 교육양극화도 입시 정책과 상당히 관련이 깊다. 지금까지 나타난 대학입시의 특징은 교육부의 3불정책(본고사금지, 고교등급제, 기부금입학제)이 잘 보여주고 있다. 최근에는 논술 가이드라인을 추가해서 4불, 학생부 50% 이상 반영으로 5불정책으로 불리기도 한다. 즉 교육부는 대학에 학생선발에 자율권 부여보다는 선발과정에 개입하려는 경향을 보였으며 장기적인 안목에서 입시제도를 변경한 것이 아니라 공교육 정상화, 사교육 확대와 같은 교육현안에 대처하려는 목적으로 입시정책을 바꾸었다. 이런 최근의 추세를 볼 때 언제까지 교육부가 대학입시에 직접관여를 할 것인지 그리고 교육부의 역할이 어디까지 미쳐야 하는지 의문이 들지 않을 수 없다. 외국의 예를 살펴보아도 장기적으로는 각 대학의 자율적으로 다양한 방식으로 학생을 선발하는 방향으로 갈 수 밖에 없을 것이다. 이런 측면에서 현재 교육부가 추진하고 있는 대학입시 정책이 교육양극화 해소를 위한 방향으로 나아가기 위해서 필요한 몇가지 제언을 하고자 한다.

우선 현실적으로 나타나는 학교간의 학력차를 인정하는 것이 필요하다. 지금까지 교육부의 일관된 주장은 학교간의 학력차를 인정할 수 없다는 점이다. 하지만 이전의 여러 선행연구를 통해 보면 엄연히 고등학교간의 학력차이는 존재하고 있다. 최근의 대학과의 간담회 자료(2006.3)와 이주호 의원 자료(2006.5)와 관련해서는 교육부도 학교간 학력차가 있다는 점을 인정하는 것처럼 이야기 하고 있으나 공식적인 의견제시를 요구할 때는 학력차이가 없다고 밝히고 있다. 이를 인정할 경우에는 3불정책의 중요한 한 부분이 무너지게 된다는 생각이 강한 것 같다. 하지만 현실적으로 나타나는 학력격차를 인정하지 않고 고등학교의 내신을 강화하면서 수능에서도 등급화를 실시하게 되면 학생들에게는 이중적인 부담을 안겨다 줄 가능성이 크다. 특히 취약계층의 자녀에게는 더욱 큰 부담으로 작용할 가능성이 높으며 객관적인 학력차이 인정을 통해서만이 보다 많은 교육투자가 취약지역의 학교에 집중될 수도 있을 것이다. 지금 상태로는 앞으로 학생들은 내신을 잘 받기 위해 학교내에서 서로간에 경쟁이 더 강화될 수밖에 없을 것이며 이 과정에서 가장 큰 피해를 보는 것은 저소득층 학생일 것이다.

둘째, 고등학교의 정상적인 운영을 위해 교육부가 강조하는 것 중의 하나가 대학입시에서 학교생활기록부의 적극적인 활용을 통한 비중의 확대이다. 지금까지 대학은 학생부의 변별력에 문제가 있고 성적 부풀리기가 만연해서 대입전형자료로서 학생부를 사용할 수 없다는 점을 지적하여 왔다. 이에 대해 교육부의 반박은 2005년도 고교 1학년 학생의 학생부를 표집해서 비교한 결과 학생부가 충분히 전형자료로서 활용될 수 있다는 점을 강조하고 있다.

<표 1> 교육부의 석차등급제 지정 누적비율(%) 준수 현황 예시

등 급	1	2	3	4	5	6	7	8	9
기 준	4	11	23	40	60	77	89	96	100
1학기	3.87	10.94	22.94	39.94	59.80	76.89	88.94	96.04	100.00
2학기	4.04	11.08	23.05	40.09	60.10	77.05	88.97	95.96	100.00

자료: 교육인적자원부 ‘2008 대입제도의 안정적 정착을 위한 정책방향과 추진과제’ 참고자료

하지만 이러한 결과가 사실인지 여부는 교육부만이 알 수 있다. 이와 관련된 자료가 추가적인 분석을 위해 공개되지 않은 상태에서 일반 대학과 연구자들이 이 결과에 쉽게 동의하기 어려울 가능성이 높다. 만약 교육부의 결과대로 현재 각 고등학교에서 성적 부풀리기가 원천적으로 해소되었다면 관련 자료를 공개해야 할 것이다. 단순히 각 학교에서 엄격히 학생부를 활용하고 있다는 점만으로는 이 자료가 전형자료로 충분한 변별력이 있다고 보기에는 어려움이 있다. 즉 현재 대부분의 대학에 진학하는 학생들의 학생부 성적은 거의 비슷하기 때문에 실제 변별력이 높지 않을 가능성이 높다. 만약 대학에서 학생부의 비중을 높일 수 있는 경우는 서울대의 지역균형선발처럼 일정비율의 학생들에게는 단순히 학생부 성적을 일괄적으로 비교하기 보다는 각 학생이 처한 개인적인 사회경제적 배경을 고려한 상대적인 적용이 가능할 때라고 생각한다. 즉 동일한 기준으로 비교할 때는 취약계층 학생들은 불리할 가능성이 높다. 따라서 고등학교 전 과정을 고려할 때 취약계층 학생에게 주어진 여건에도 불구하고 상당한 성적 향상이 있다면 이런 점을 대입전형자료로 대학에서 고려해 볼 수도 있을 것이다.

마지막으로 대학입시는 장기적으로 대학의 자율에 맡겨지는 것이 바람직하며 앞으로 그러한 방향으로 나가게 될 것이다. 각 대학도 단순히 수능점수 위주의 선발보다는 다양한 입시전형을 개발하는 것이 무엇보다 선행되어야 할 것이다. 이를 위해 교육부도 단순히 강제나 규제보다는 대학이 자율적으로 입시전형을 만들 수 있도록 여건을 마련해 주는 것이 필요하다. 특히 앞으로 상위, 중위, 하위권 대학별, 위치한 지역을 고려한 대학별 전형이 다양화 될 수 있도록 유도해야 할 것이다. 이런 과정에서 나타날 수 있는 법적인 문제나 사회적인 공감대 형성을 위해 노력해야 할 것이다. 예를 들어 지역균형 선발을 확대해서 시행할 경우 특정지역에 거주하는 학생의 학부모가 역차별을 제기해서 법으로 문제가 될 수 있으며 수능 이외의 주관적인 전형 기준을 사용할 경우에도 예상될 수 있는 다양한 문제에 대비해야 할 것이다.

참 고 문 헌

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교육 양극화의 실상: 가정의 교육 지원과 학교 경험의 차이

이 원고의 작성은 한국교육개발원의 “한국사회 교육복지 지표 개발 및 교육격차 실태 분석” 연구 과제 수행 과정에서 이루어진 것임.

류방란․김성식(한국교육개발원)

Ⅰ. 서론

이 연구는 학생들의 학교 경험과 학업성취 수준이 사회적 조건에 의해 차별적으로 나타나는 교육 격차의 양상을 검토하였다. 학교와 학교 밖에서 경험하는 교육 수준의 차이는 이후 직업과 사회적 지위의 획득과정에서 차이를 만들어낸다는 점에서 교육적 문제이면서 사회적 문제이다. 1990년대 말, 경제 위기 이후 사회 경제적 양극화의 진행으로 교육 격차에 대한 관심이 크게 높아지고 있다. 사회적 양극화가 사회 계층 간의 교육 격차를 심화시키고, 심화된 교육 격차는 다시 사회적 불평등 구조를 고정화시키는 기능을 수행할 우려가 있기 때문이다. 이에 따라서 실제 학교 교육 단계에서 나타나는 교육 격차의 수준과 양상을 파악하고 대책을 마련하고자 하는 노력이 진행되어 왔다. 이 연구는 이런 맥락에서 초, 중등교육에서 학생들이 경험하는 교육 수준의 차이를 가정으로부터의 지원과 학교에서의 경험이라는 측면에서 검토하였다.

학교 교육에서 나타나는 교육 격차의 문제는 최근에 갑자기 등장한 것도, 우리나라에서만 나타나는 특수한 사례도 아니다. 오래 전부터 반복적으로 수행된 여러 연구들은 우리나라의 교육 격차가 오늘만의 현상은 아니라는 것을 잘 보여준다(중앙교육연구소, 1962; 한국행동과학연구소, 1973; 1980; 한국교육과정평가원, 2001, 2002). 이들 연구들은 가정 배경과 지역에 따라 학생들의 성취 수준이 상당한 차이가 있음을 보여주고 있다. 부모의 학력이 낮은 학생들이나 읍면지역 학생들의 저조한 성취 수준은 늘 관심의 대상이 되었다. 이런 교육적 차이는 비단 우리나라만의 문제는 아니다. 학교 교육의 선발 기능이나 재생산 기능을 강조한 이론들은 차별화된 교육을 근대 학교가 내재한 고유한 성격으로 보았다(김신일, 2000; 김기석, 1987). 교육 격차를 학교가 사회 유지를 위한 불가피한 기능으로 보느냐 아니면 불평등 재생산을 위한 기제로 보느냐의 차이가 있을 뿐, 현실에서 교육 수준의 차이가 있다는 것은 부인되지 않는다. 이처럼 교육 격차는 늘 존재하는 당연한 현상처럼 여겨질 수 있다.

교육 양극화의 실상 / 류 방 란․김 성 식

최근 들어 과거 교육학에서 지적되었던 계층간 교육의 차이 또는 불평등에 대하여 제기되었던 논의와는 다소 다른 성격의 문제가 양극화라는 이름으로 제기되고 있다. 이는 사회적 부의 분배에 있어서 저소득 계층과 고소득 계층이 뚜렷하게 구분되는 것처럼 교육 부분에 있어서도 중간 집단이 축소되고 상위 집단과 하위 집단으로 양분된다는 것을 뜻한다. 학생들이 경험하는 교육의 질적, 양적 수준에서도 상․하위 집단 간에 그 차이가 점점 뚜렷해지고 있다는 것이다.

그러나 소득의 경우와 달리 실제 교육의 장면에서 이와 같은 양극화 현상이 나타난다는 것이 구체적으로 어떤 현상을 지칭하는 것인지 분명하지 않고 이를 확인하는 일 또한 쉽지 않다. 사회적 양극화를 말할 때는 소득과 같이 가시적인 변인을 다루고 있지만, 교육은 대부분 비가시적인 변인들을 다루고 있기 때문이다. 교육 연한과 같은 물리적인 단위로 측정된 지표 이외에는 대부분의 변인들은 우리가 경험적으로 직접 확인할 방법이 없다. 우리가 비교적 객관적이라고 보는 학업 성취도 비가시적 속성을 성취도 검사라는 도구로 측정한 것에 불과하다. 이것은 교육 부문에서 그 분포가 자체의 변화뿐만 아니라 측정 도구와 같은 다른 요인에 의해서 영향을 받을 수 있다는 것을 의미한다.

이는 교육의 양극화 논의가 사회 양극화와 약간 다른 성격을 갖고 있다는 것과 관련된다. 성취 수준을 예로 들어보자. 수학 능력 시험과 같은 성취도 검사에서 정상 분포를 이루지 못하고 중간 집단의 비중이 낮아지고 상위 집단과 하위 집단의 비중이 높게 나타난다면, 그것은 사회적 문제일 수도 있지만 일차적으로 검사 도구의 문제가 될 가능성이 많다. 출제 문항의 난이도가 적절하게 배분되지 못하고 너무 쉬운 문항과 너무 어려운 문항으로 구성되었을 가능성이 먼저 제기된다. 이와는 반대로 성취도의 분포가 정상적인 분포를 이루더라도 사회적 집단에 따라서 성취 수준의 차이가 크게 나타난다면 이는 중요한 사회적 문제가 될 수 있다. 이처럼, 교육 양극화는 교육 수준에서 중간 집단이 없어지고 상, 하위 집단이 증가하는 분포 상의 현상이라기보다는 사회 계층과 같은 요인에 의해 교육성취 수준의 차이가 층화되는 현상이라고 할 만하다.

최근 교육 격차를 다룬 연구들은 교육 기회, 교육 여건, 교육 결과 등에서 나타나는 격차의 수준을 밝히고 그 요인과 영향력을 탐색하고 있다. 무엇보다도 교육 격차는 교육 기회의 획득 과정에서 나타난다. 우리나라의 상급학교 진학 기회를 다룬 연구는 중등교육과 고등교육의 양적 팽창으로 취학률은 증가하고 있지만, 학교들 간의 질적 분화를 통하여 교육 기회의 격차가 실질적으로 지속되고 있다고 보았다(김기헌․방하남, 2005; 방하남․김기헌, 2003). 교육 여건에 주목하고 있는 연구들도 있다. 최근의 연구에 따르면, 지방자치 실시 이후 지역 간 교육 여건 격차가 심화되고 있다. 기초자치단체의 재정 자립도와 교육 투자에 대한 관심도에 따라 학교당 투자되는 경비의 차이가 연간 수 천 만원에 이르고 있어 교육경비보조금의 지역 간 격차가 심화되고 있다(김영철, 2003; 하봉운, 2005).

무엇보다 교육 격차에서 가장 주목받고 있는 것은 교육 결과에서의 차이이다. 학업 성취와 같은 교육 결과는 상급학교의 교육 기획 획득, 이후의 직업과 사회적 지위의 획득과 관련된다는 점에서 가장 관심이 크다. 최근의 학업 성취도 관련 연구들은 가정 배경과 지역에 따라 학생들의 성취 수준에 상당한 차이가 있음을 잘 보여주고 있다(한국교육과정평가원, 2001, 2002). 또한 대학 입학의 중요한 결정 요인이 되는 수학능력시험의 점수에서도 지역간, 계층간 차이가 매우 심각한 수준에 있다(김경근, 2005). 이와 같은 격차의 가장 중요한 요인은 무엇보다도 가정 배경의 차이이다. 부모의 교육 수준이나 사회 경제적 배경이 교육 격차를 발생시키는 중요한 경로 가운데 하나는 자녀에 대한 기대와 실제 행하는 교육 지원 활동이다. 부모의 학력이 높을수록, 부모의 직업이 좋을수록 자녀에 대한 교육 기대 수준, 자녀의 학습 관리와 같은 지원 활동, 그리고 문화 활동 등의 수준이 높다(강영혜 외, 2005; 김경근 2005). 이와 같은 교육적 지원의 차이는 학교에서의 교육 결과와 이후 또 다른 교육기회 획득에 영향을 미친다.

학업 성취로 대표되는 교육 결과에서의 차이는 학생 능력을 어느 정도 반영한다는 점에서 그 자체만으로 교육 격차 또는 불평등을 논의하기에 어려운 측면이 있다. 학생의 학업 능력도 이전의 교육 격차에 의해서 형성된 것이라는 점을 감안하더라도, 학생들의 성취 수준은 학생의 능력 차이를 어느 정도 반영하고 있다. 따라서 교육 격차에 따른 결과의 불평등을 분석하기 위해서는 학교 과정의 차이에 주목할 필요가 있다. 학습, 수업, 그리고 교사의 지원과 같은 긍정적인 경험들이 차이가 나타나고, 그것이 학생들의 성취에 영향을 미친다면 이것은 학생 능력과 어느 정도 무관하게 발생한 교육 결과의 차이라고 할 수 있다. 달리 말하면, 그와 같은 경험의 차이가 없었다면 그 만큼 성취 수준 차이가 좁혀질 수 있었다는 것이다.

이 연구는 이와 같은 문제의식을 기초로 하여 우선 가정에서의 교육 지원과 학교에서의 경험이 학생의 배경에 따라 차이가 나타나는 양상을 분석하고, 그 다음 이러한 차이가 양극화라고 할 만한 것인지를 논의하고자 한다. 양극화, 또는 계층화, 어떤 쪽의 용어를 사용하든지 간에 이런 현상이 실제 발생하고 있는가를 확인하기 위해서는 교육 수준과 격차를 과거로부터 보여주는 시계열 자료가 필요하다. 과거와 비교해서 현재 교육 격차가 얼마나 심화되었는가를 비교함으로써 교육 격차의 심화 또는 양극화 여부를 알 수 있기 때문이다.

그러나 현재로서는 이러한 자료를 확보하는 일은 매우 어려우며, 그와 같은 시계열 자료가 있다고 해도 양극화 여부를 판단하는 명확한 기준을 갖고 있지 못하다는 제한이 있다. 따라서 이 연구는 현재 시점에서 학교급별로 나타나는 교육 격차의 양상을 분석하는 것을 일차적인 목적으로 하고, 이를 통하여 제한된 의미에서 우리나라의 교육에서 양극화의 현상이 나타나고 있는가를 부분적으로 탐색하고자 한다. 아울러 이 연구는 학업 성취의 격차에 초점을 맞추되, (1)가정에서의 교육지원, (2)학생들의 학교 경험의 격차, (3) 이와 같은 격차가 학교급에 따라 다르게 나타나는 양상에 주목하였다.

Ⅱ. 교육 격차: 불평등과 양극화

초․중․고등학교 단계에서 나타나는 교육 격차의 실태를 분석하기에 앞서 우선 교육 격차, 교육 불평등, 교육 양극화의 개념을 정리하여 본다. 이 세 가지 현상은 교육적 차이로부터 비롯된다는 점에서 공통된다. 교육의 차이가 없는, 모든 사람들이 동일한 교육을 받고, 동일한 교육 결과를 획득하는 사례는 현실적으로 찾아보기 어렵다. 일등이 있으면 꼴지가 있게 마련이고 좋은 학교가 있으면 뒤처져 있는 학교가 있다. 이런 차이를 완화하고자 하거나, 적어도 사회적 불평등으로 이어지지 않게 하려는 노력을 기울일 필요는 있으나 이와 같은 차이를 완전히 해소한다는 것은 현실적으로 거의 불가능하다. 이런 점에서 교육 격차라는 용어는 현상적이면서 실제적인 성격이 강하다(김병성, 2003).

이와 같은 교육적 차이는 어떤 조건이 주어지면 불평등의 문제로 발전할 수 있다. 교육 격차가 반드시 사회 불평등은 아니다. 학교 교육은 인적 자원을 능력에 맞게 교육하고 배치하기 위해서 계층화되어 있으며, 그와 같은 계층화된 교육 구조는 소외 계층에게 사회 이동의 수단이 될 수 있는 여지가 있다. 그러나 교육의 계층화가 사회적 불평등 구조를 반영할 가능성이 많다는 데 문제가 있다. 하위 계층 학생들은 대체로 학업 성취 수준이 낮으며 교육 수준이 낮은 학교에 다니게 된다. 반면에 상위 계층 학생들은 선별된 명문 학교에 다니며, 성취 수준도 높다. 교육의 차이가 사회적 계층에 따라 불평등하게 배분되고 고정화되고 있을 때 단순한 교육적 차이는 사회적 불평등의 문제가 된다.

또한 교육 양극화는 이와 같은 교육 불평등과 유사하지만 반드시 같은 의미는 아니다. 현재 쓰고 있는 양극화라는 용어에는 단순히 불평등의 의미를 넘어서서 어떤 질적 변화의 의미를 담고 있다. 그 중 한 가지는 계층에 따른 차이의 심화이다. 즉 상위 계층의 성취 수준과 하층 계층의 성취 수준의 차이가 점차 심화되는 것을 말한다. 10년 전에는 두 계층 간 차이가 10점 이었는데, 오늘날에는 20점으로 나타난다면 교육의 양극화가 진행되고 있다고 할 수 있다. 또 다른 하나는 교육에 있어서 중위 계층의 성취 수준이 하위 계층의 수준과 비슷해지는 현상이다. 이에 따라서 상위 계층과 중하위 계층은 질적으로 구분된다. 이런 현상은 성취 수준뿐만 아니라 다른 교육적 경험에서도 나타난다. 이런 현상은 중위 계층과 상위 계층이 한 집단이 되고, 하위 계층만 소외되는 현상을 말할 수도 있다.

다음 [그림 1]은 이와 같은 개념적 구분을 요약한 것이다. Y축은 성취 또는 교육적 경험의 수준을 의미하며 성취 수준의 집단별 분포를 표현한 것이다. X축은 사회 계층을 상, 중, 하로 표현한 것이다. 따라서 [그림 1]은

성취                      성취                          성취

하     중     상

하     중     상

하     중     상

계층                       계층                         계층

모형(1)                      모형(2)                      모형(3)

[그림 1] 교육 격차, 불평등, 양극화의 개념

성취 수준 분포와 사회 계층 간의 관계를 표현한 것이 된다. 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

우선 [그림 1]의 모형(1)은 단순히 성취 수준이 세 집단으로 나뉘어 있는 경우를 말한다. 만약, 성취 수준별 세 집단에 상위, 중위, 하위 계층의 학생들이 골고루 분포되어 있다면, 성취 수준 그래프는 모형(1) 실선과 같이 평행한 직선으로 나타난다. 이것은 교육적 차이가 사회적 불평등과 별로 관련이 없는 상태라는 것을 말하여 준다.

이는 교육 양극화가 사회 양극화와 그 성격에서 다소 다르다는 점을 시사한다. 실제 학생들의 성취도의 분포가 이렇다면, 경제 분야에서 평등 지수로 많이 활용되고 있는 지니 계수나 다극화 지수는 매우 높은 값을 산출하여 성취 수준에서 불평등이 심하다고 보고할 가능성이 높다. 그러나 앞서 말한 이유와 같이, 이는 계층에 따른 불평등은 아니다. 소득의 경우, 불균등한 분포 자체가 불평등을 지시해 주지만, 교육의 경우에는 그렇지 않다. 교육적 차이는 사회적 조건과 연결될 때 불평등의 문제가 된다. 이런 점에서 사회 또는 경제 양극화를 분석하는 여러 가지 방법들은 교육 격차와 양극화의 문제를 적절하게 분석하기에 한계가 있을 수 있다.

단순한 교육의 차이가 사회적 불평등의 문제로 발전하는 경우는 성취 수준의 분포와 사회적 계층 간의 관계가 모형(2)와 같이 형성될 때이다. 모형(2)의 그림처럼, 세 성취 수준 집단이 정확히 하위, 중위, 상위 계층과 연결된다고 하면 이와 같은 교육의 차이는 불평등의 성격을 갖는다. 즉 교육 불평등은 성취 수준의 차이가 특정한 사회적 요인과 높은 상관을 유지할 때 발생한다. 이 경우 성취 수준의 그래프는 사선으로 나타나게 된다(모형(2)의 굵은선).

이와 같은 불평등 수준이 더욱 심화되어 양극화로 발전한다면, 성취 수준의 분포는 모형(3)과 같이 나타날 것이다. 이 모형(3)은 중위 계층 학생들의 성적이 하락하여 하위 계층 학생들과 비슷해지는 경우를 표현한 것이다. 이런 변화로 상위 집단과 하위 집단 간의 차이는 더욱 확대된다. 따라서 교육 양극화가 진행된 사회에서 성취 수준의 그래프를 그린다면, 모형(3)의 그래프처럼 계단형 모양이 나타나게 된다. 교육 양극화에 대한 확인의 작업은 교육 수준에서 이러한 현상이 얼마나 두드러지게 나타나는가에 달려있다고 할 수 있다.

이 연구에서는 이와 같은 개념적 구분을 기초로 하여 가정과 학교에서 이루어지는 교육 격차의 실태를 먼저 알아보고 그와 같은 격차가 양극화의 성격을 지니고 있는가를 부분적으로 검토하였다. 특히, 학교급별로 교육 격차를 비교함으로써 어느 단계에서 교육 격차가 심화되는지를 검토하였다.

Ⅲ. 연구 방법

1. 분석 자료

한국교육개발원에서 수집한 “학교 교육 수준 및 실태 분석 연구”의 초등학교, 중학교, 고등학교 자료를 사용하였다(김양분 외, 2003;2004;2005). 학교 교육 수준 및 실태 분석 연구는 2003년 고등학교 2학년, 2004년 중학교 3학년, 2005년 초등학교 6학년 학생을 대상으로 수행되었다. 최종 조사된 학생 수는 초등학교 191개교 12,467명, 중학교 197개교 14,252명, 고등학교 207개교 11,754명이었다. 고등학교에는 실업계 고등학교와 특수목적 고등학교가 포함되어 있다. 이 중에서 설문 문항을 미응답하거나 성취도 검사를 응시하지 않은 학생은 최종 분석 대상학생에서 제외하였다. 이에 따라서 분석에 포함된 최종 사례수는 초등학교 183개교 7,912명, 중학교 187개교 8,733명, 고등학교 177개교 6,080명이다.

설문지 개별 문항에 대한 무응답과 성취도 검사의 미응시에 따라 결측 사례가 발생하였으나 어떤 특정 계층에 결측 사례가 편중되어 있지는 않았다. 또한 설문 무응답으로 인하여 결측된 학생들의 성적을 다른 학생들과 비교해 보아도 크게 다르지 않았다. 따라서 결측 사례로 인하여 학생들의 계층과 성적 분포가 크게 달라지지 않았다고 볼 수 있다.

2. 변인의 구성

이 연구에서 초, 중, 고등학교 단계에서 나타나는 교육 격차의 양상을 검토하기 위하여 가정과 학교에서의 교육 지원과 경험 수준을 보여줄 수 있는 변인들을 다음과 같이 구성하였다.

우선 수학 과목의 성적을 학생들의 학업성취 수준을 나타내는 변인으로 사용하였다. 수학 과목의 성취 수준은 학교급에 따라 서로 다른 종류의 검사 도구를 사용하여 측정되었다. 초, 중, 고등학교 간에 교육 격차를 비교하기 위해서 이 점수는 각 집단을 전체 집단으로 하여 평균 50점, 표준편차가 10점인 표준점수로 변환하여 사용하였다.

학생들이 가정에서 경험하는 교육 지원의 차이를 검토하기 위하여, 부모의 교육적 지원 활동, 과외 활동 참여, 과외비 등 세 가지 변인을 분석하였다. 부모의 교육적 지원 활동은 학교 생활과 학업 활동에 대한 부모의 지원 정도를 묻는 11개 문항에 대한 응답을 평균한 값을 사용하였다. 과외 참여 여부와 과외비 수준은 학업 성취도의 차이와 일관성을 유지하기 위하여 수학 과목에 한정하여 산출되었다. 과외 활동 참여는 유형을 막론하고 수학 과목과 관련된 과외를 받은 경험이 있다면 과외에 참여한 것으로 간주하였다. 과외비는 과외를 받기 위하여 실제 지출된 금액을 말하며, 과외에 참여하는 학생에 한정하여 분석되었다.

부모의 교육적 지원활동 변인의 신뢰도는 초등학교 .843, 중학교 .847, 고등학교 .850이었다.

학교 경험 변인은 학생들의 학습 태도와 교사의 특성으로 두 범주로 구성하였다. 다른 학교 경험 변인들도 중요하나 학생들의 성취에 직접적으로 관련된다는 점에서 이 변인들을 선택하였다. 먼저, 학생들의 학습 태도에는 학습 참여도와 수업 집중 정도 두 변인을 포함하고 있다. 학습 참여도는 예습, 복습, 과제 수행, 수업 태도의 정도를 묻는 4개 문항을 평균하였고, 수업 집중 정도는 수업시간 중 집중 시간을 0분, 1~10분, 11~20분, 21~30분, 31~40분, 41~50분의 범주로 나누어서 각각 0~4의 값을 부여하였다. 교사 관련 변인은 학생이 인지한 교사 열의와 성취 압력 정도 두 변인을 포함하고 있다. 교사 열의 변인은 교사의 사기, 열의, 자부심의 정도를 묻은 3개 문항에 대한 응답을 평균한 것이고, 교사로부터의 성취 압력은 학업 성취와 공부를 강조하는 정도를 묻는 4개 문항의 평균값을 사용하였다.

학습 참여도 변인의 신뢰도는 초등학교 .711, 중학교 .807, 고등학교 .882이었다.

교사로부터의 성취 압력 변인을 위해 구성된 문항은 “선생님은 학업성취도를 중요시 하신다”, “선생님은 학생들이 열심히 공부하기를 원하신다”, “선생님은 학생들이 공부를 제대로 하지 않으면 싫어하신다”, “우리 반은 수업시간에 공부할 것이 많다” 등이다. 이 변인의 신뢰도는 초등학교 .552, 중학교 .559, 고등학교 .675로 나타났다.

그 다음으로, 교육 격차를 발생시킨다고 보는 사회적 요인은 학생의 가정 배경 수준, 학교의 사회 경제적 배경 수준, 지역 등 세 가지 변인으로 구성하였다. 교육 격차가 나타나는 데 있어서 성별, 외국인, 장애 학생 등과 같이 개인 특성 요인도 중요하나 이 연구는 학생의 사회 경제적 배경 수준에 일차적인 초점을 맞추었다. 학생의 가정 배경 변인으로는 아버지의 사회 경제적 지위 점수를 사용하였다. 이것은 아버지의 직업 지위를 사회 경제적 직업 지위 지표(International Socio-Economic Index of Occupational Status)로 산출한 점수이다(Ganzeboom & Treiman, 2003). 학교의 평균 사회경제적 지위 점수는 학생의 사회경제적 지위 점수를 학교별로 평균한 값을 사용하였고 지역 변인은 서울, 광역시, 중소도시, 읍면지역의 도시규모 범주를 사용하였다. 이와 같이 사용된 변인들의 기술 통계값을 학교급별로 제시하면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 변인의 기술 통계

학교급	변인명	평균	표준 편차	최소값	최대값
초등학교	수학성적	50.70	9.88	19.17	74.87
N=7,912	부모의 교육지원활동	3.30	0.65	1	5
	과외여부	0.77	0.42	0	1
	과외비	10.15	22.05	0	813
	학습참여도	2.98	0.71	1	5
	수업집중	2.97	0.86	0	4
	교사 열의	3.35	0.92	1	5
	교사의 성취압력	3.57	0.63	1	5
	사회경제적 배경(학생)	44.33	16.16	0	85
	사회경제적 배경(학교)	44.07	6.39	28.65	66.21
	서울	0.12	0.32	0	1
	광역시	0.21	0.41	0	1
	중소도시	0.29	0.45	0	1
	읍면지역	0.38	0.49	0	1
중학교	수학성적	50.80	9.84	25.62	66.70
N=8,733	부모의 교육지원활동	3.17	0.70	1	5
	과외여부	0.63	0.48	0	1
	과외비	12.45	11.89	1	250
	학습참여도	2.85	0.88	1	5
	수업집중	2.87	1.03	1	4
	교사 열의	3.29	0.74	1	5
	교사의 성취압력	3.72	0.56	1	5
	사회경제적 배경(학생)	41.80	16.17	0	85
	사회경제적 배경(학교)	41.65	5.99	26.68	62.33
	서울	0.12	0.33	0	1
	광역시	0.21	0.41	0	1
	중소도시	0.28	0.45	0	1
	읍면지역	0.39	0.49	0	1
고등학교	수학성적	50.51	10.06	34.57	75.03
N=6,080	부모의 교육지원활동	3.07	0.72	1	5
	과외여부	0.40	0.49	0	1
	과외비	20.24	16.87	0	300
	학습참여도	2.87	0.87	1	5
	수업집중	3.15	1.47	0	5
	교사 열의	3.36	0.78	1	5
	교사의 성취압력	3.73	0.60	1	5
	사회경제적 배경(학생)	42.04	16.83	0	85
	사회경제적 배경(학교)	41.94	7.19	23.00	61.38
	서울	0.17	0.38	0	1
	광역시	0.27	0.45	0	1
	중소도시	0.32	0.47	0	1
	읍면지역	0.23	0.42	1	0

3. 분석 방법

교육 격차의 실상을 분석하기 위하여 가정의 교육 지원, 학교에서의 교육 경험, 그리고 학업 성취에서 나타나는 계층별, 학교 배경별, 지역별 평균의 차이를 검토하였다. 이와 같은 차이가 초, 중, 고등학교에 따라서 어떤 변화를 보이는가를 비교함으로써 교육 격차의 심화와 양극화의 정도를 부분적으로 검토하였다.

앞서 변인 구성에서 설명한 바와 같이, 이 연구에서 사용한 계층 관련 변인은 아버지의 사회경제적 지위 점수이다. 많은 연구들은 부모의 교육 수준과 직업 수준을 계층 변인으로 삼고 있으나, 여기에서는 앞서 설명한 아버지의 사회경제적 지위 점수를 낮은 수준으로부터 10개의 집단으로 나누어 사회 경제적 계층으로 사용하였다. 1분위는 최하층이며 10분위는 최상층을 의미한다. 이와 같은 집단 구분은 현실에서 의미하는 바가 다소 분명하지 않다는 점이 있기는 하지만 부모의 교육 수준, 직업 수준, 소득 수준을 동시에 고려한다는 이점이 있다.

학교 배경 수준별 교육 격차를 분석하기 위하여 학교별 사회 경제적 지위 점수 평균을 학교 단위에서 10개의 집단으로 나누어 사용하였다. 이와 같이 학교 단위의 분석을 시도한 이유는 아버지의 사회 경제적 직업 지위가 높은 학생들이 많이 다니는 학교와 그렇지 않은 학교 간에 교육 격차가 있는가를 살펴보기 위해서이다. 개인 수준과 학교 수준의 비교를 통해서 학교가 사회 경제적 배경에 따라서 분리될수록 교육 격차의 수준과 경향이 어떻게 변화되는가를 짐작해 볼 수 있을 것이다.

지역별 수준은 읍면지역, 중소도시, 광역시, 서울의 4개 범주로 나누어 검토되었다. 사실, 지역별 교육 격차를 밝히기 위해서는 지역 범주가 좀 더 구체화되어야 할 필요성이 있다. 기초자치단체의 재정 자립도와 교육 투자에 대한 관심도에 따라 교육경비보조금의 지역 간 격차가 심화되고 있으며, 강남, 또는 신도시와 같은 지역은 단순히 서울이나 도시 지역과는 차별되는 성격을 갖고 있기 때문이다. 그러나 어떤 지역을 별도로 범주화되어야 하는가에 대해서 아직 충분한 연구가 진행되지 않아 여기에서는 기존의 범주를 그대로 사용하였다.

Ⅳ. 분석 결과

교육 격차의 양상을 개관하기 위하여, 가정으로부터 받는 교육 지원, 학교에서의 교육적 경험, 학업 성취 수준을 계층별, 학교 배경별, 지역별로 나누어 비교하였다. 그 다음에 이와 같은 교육적 차이가 학업 성취의 차이에 어떻게 관련되어 있는가를 분석하고 그 함의를 논의하였다.

1. 가정의 교육 지원의 차이

가정의 교육적 관심과 지원이 계층과 지역에 따라서 어떻게 차이가 나는가를 검토하였다. 여기에서는 부모가 자녀에 대해서 수행하는 교육 지원 활동과 과외 활동을 대상으로 하였다. 이는 각각 자녀에 대해 부모가 행하는 교육 지원의 행동적 측면과 경제적 측면을 나타내는 것이라고 할 수 있다.

<표 2> 학생의 사회 경제적 배경 수준별 가정의 교육 지원

학생 SES	교육지원			과외참여			과외비
10 분위	초	중	고	초	중	고	초	중	고
1	3.04	2.86	2.70	67%	44%	18%	9.97	10.03	12.61
2	3.10	2.96	2.82	72%	51%	23%	7.34	8.80	14.09
3	3.16	3.08	2.98	74%	58%	32%	11.04	9.92	16.20
4	3.16	3.08	2.98	76%	59%	32%	7.54	9.16	17.90
5	3.29	3.18	3.11	75%	63%	45%	8.95	11.27	18.53
6	3.25	3.13	3.06	80%	67%	38%	8.47	10.80	18.88
7	3.37	3.26	3.15	81%	69%	44%	9.64	12.64	19.77
8	3.43	3.32	3.23	81%	72%	51%	10.81	14.43	19.74
9	3.46	3.38	3.34	82%	76%	62%	11.54	15.77	25.00
10	3.51	3.43	3.41	79%	76%	58%	12.52	16.66	25.89
평균	3.30	3.17	3.07	77%	63%	40%	10.15	12.45	20.24
SD	0.65	0.70	0.72	42	48	49	22.05	11.89	16.87

먼저 학생의 사회 경제적 배경의 수준에 따른 차이를 살펴보면 다음 <표 2>와 [그림2]와 같다.

교육 지원                     과외 참여                    과외비

[그림 2] 학생의 사회 경제적 배경 수준별 가정의 교육 지원

교육지원 활동, 과외 및 과외비는 사회 경제적 수준에 따라 차이를 보이고 있다. 사회경제적 배경 수준이 높을수록 부모의 교육 지원 활동, 과외 비율, 과외비의 수준이 높았다. 학교급별로 보면, 교육지원 활동 정도는 초등학교에서 가장 높게 나타났고, 중학교, 고등학교로 올라가면서 감소하는 추세를 보인다. 과외 참여 여부도 이과 유사하게 나타나고 있다. 그러나 과외비는 고등학교로 올라갈수록 1인당 지출 수준이 높아지는 것으로 나타났다.

이런 경향에서 나타나는 흥미로운 사실은 하위 계층에서 교육 지원의 감소 폭이 더 크다는 것이다. 배경 수준에서 10분위에 있는 집단은 교육 지원 활동 수준이 3.51에서 3.41로 변화하여 학교급에 따라서 거의 차이가 없다. 그러나 가장 최하층인 1분위에 있는 집단은  3.04에서 2.70으로 감소하였다. 과외를 받는 학생의 비율은 이런 경향이 더욱 두드러진다. 1분위 집단에서 과외를 받는 학생의 비율이 초등학교에서 67%에 이르렀으나 고등학교에서는 18%에 불과하다. 과외를 하는 학생들이 지출하는 1인당 평균 과외비도 마찬가지이다. 비록 그 비용이 감소하는 것은 아니지만 높은 배경 수준을 가진 학생들의 과외비 수준이 크게 증가하여 그 격차가 심화되고 있다. 특히, 최상층 집단인 9~10분위에 해당하는 학생들의 과외비가 고등학교 단계에서 다른 집단과 뚜렷이 구분될 정도로 높게 나타나고 있다. 초등학교에서는 12.5만원에 불과하던 과외비 지출이 25.9만원으로 2배 이상 증가하였다. 이는 상위 집단과 나머지 집단 사이에서 과외 비율은 물론 과외의 종류가 질적으로 달라진다는 것을 의미한다.

요컨대, 학생에 대한 부모의 교육적 지원 수준은 고등학교로 갈수록 그 격차가 심화되고 있다고 할 수 있다. 부모의 교육 지원 활동 정도와 과외 참여는 초등학교부터 상당 수준의 격차가 존재하며 이후 더욱 심화되는 양상을 보이고 있다. 경제적 여건에 의해 크게 좌우되는 과외의 경우, 중학교까지는 하위 계층도 어느 정도 뒷받침을 하고 있으나 고등학교 단계에서는 그 차이가 확연히 드러난다. 학생의 가정 배경 수준에 따른 교육 격차는 고등학교로 올라갈수록 양적인 면과 질적인 면에서 모두 심화되고 있다.

<표 3> 학교의 사회 경제적 배경 수준별 가정의 교육 지원

학생 SES	교육지원			과외참여			과외비
10 분위	초	중	고	초	중	고	초	중	고
1	3.00	2.93	2.68	67%	44%	9%	6.71	10.18	12.50
2	3.16	3.04	2.77	67%	49%	19%	8.14	8.83	12.29
3	3.18	3.08	2.88	67%	58%	18%	6.93	9.27	14.39
4	3.19	3.13	2.93	74%	59%	27%	7.25	12.23	16.58
5	3.26	3.12	3.03	74%	62%	29%	8.41	10.68	15.99
6	3.26	3.14	3.14	78%	65%	47%	7.64	11.15	15.72
7	3.28	3.23	3.19	81%	67%	52%	8.79	11.52	19.41
8	3.31	3.29	3.24	79%	71%	56%	12.54	13.06	20.27
9	3.39	3.35	3.33	81%	76%	60%	9.96	13.14	24.09
10	3.48	3.41	3.46	85%	86%	69%	14.09	21.96	26.10
평균	3.30	3.17	3.07	77%	63%	40%	10.15	12.45	20.24
SD	0.65	0.70	0.72	42	48	49	22.05	11.89	16.87

이와 같은 가정의 교육 지원 격차는 학교의 배경 수준을 토대로 검토할 때 더욱 크게 나타난다. <표 3>과 [그림 3]은 학교의 평균 사회경제적 배경 수준에 따라 나타나는 가정의 교육 지원 차이를 나타낸 것이다.

교육 지원                       과외 참여                      과외비

[그림 3] 학교의 사회 경제적 배경 수준별 가정의 교육 지원

평균 배경 수준이 높은 학교들은 초, 중, 고등학교에서 부모의 교육 지원 활동 수준에서 큰 차이가 없다. 그러나 하층 계층이 많은 학교는 고등학교에서 부모의 지원 활동 정도가 급격히 감소한다. 최상층인 10분위 학교에서는 3.48에서 3.46으로 초등학교와 고등학교 간에 거의 차이가 없었으나 최하층인 1분위 학교에서는 3.00에서 2.68로 감소하였다. 배경 수준이 높은 학교에 자녀를 보내는 부모들이 좀 더 오랜 기간 동안 자녀에 대해서 교육적 관심을 보이며 교육 관련 지원 활동도 적극적으로 행한다는 것이다.

과외 참여 비율도 이와 유사하다. 고등학교로 갈수록 과외 참여 비율이 전체적으로 낮아지지만 5분위 이하 학교에서 특히 더 감소함을 볼 수 있다. 6분위까지의 학교는 초등학교에서 고등학교까지 과외 참여비율이 대체로 30% 정도 감소하지만 5분위 학교부터는 45% 이상 급격한 감소를 보인다. 이와 같은 급격한 감소는 5분위 이하의 고등학교에 실업계, 읍면지역의 학교들이 대다수 포함되기 때문일 것이다. 고등학교에서 계열과 지역이 학습과 진학에 대한 열의를 사회적 계층에 따라 층화시키는 작용을 하고 있다는 것을 함의한다.

1= 읍면지역, 2=중소도시, 3=광역시, 4=서울

교육 지원                     과외 참여                    과외비

[그림 4] 지역별 가정의 교육 지원

<표 4> 지역별 가정의 교육 지원

지역별	교육지원			과외 참여			과외비
	초	중	고	초	중	고	초	중	고
읍면	3.21	3.08	2.79	74%	56%	17%	7.74	10.32	13.07
중소	3.33	3.22	3.09	77%	66%	38%	10.49	12.62	19.16
광역	3.35	3.23	3.19	80%	68%	46%	9.81	12.15	20.85
서울	3.42	3.22	3.24	83%	71%	65%	15.96	17.51	23.15
평균	3.30	3.17	3.07	77%	63%	40%	10.15	12.45	20.24
SD	0.65	0.70	0.72	42	48	49	22.05	11.89	16.87

과외비 수준은 학교 배경이 좋을수록 높게 나타난다. 초, 중, 고등학교에서 상위 학교와 하위 학교 간의 차이는 거의 일정하다. 모든 학교급에서 최상층 10분위 학교는 최하층 1분위 학교의 2배 수준 이상을 일정하게 유지하고 있다. 초등학교에서 10분위 학교의 평균 과외비 지출 수준이 14.09만원으로 1분위 학교 6.71만원의 2배 정도 차이가 있다. 고등학교에서도 12.50만원과 26.10만원으로 2배 정도의 차이를 계속 유지하고 있다. 비록 동일한 비율이지만 두 학교급의 과외비 지출 수준의 차이에는 질적인 차이가 있을 수 있다. 고등학교에서 1분위 학교는 초등학교 10분위 학교의 1인당 과외비 지출 수준에 겨우 도달하는 수준이라는 것이다. 또 한 가지 주목해 볼 만한 것은 최상위층인 10분위에 위치한 학교의 과외비는 중학교에서도 특별히 높다는 것이다. 중학교 10분위 학교는 평균 1인당 과외비 지출이 21.96만원으로 다른 중학교 학교들보다 급격히 증가하고 있다. 이는 가정 배경이 좋은 학생이 집중된 학교에 다니는 자녀를 둔 부모일수록 좀 더 이른 시기에 좀 더 경쟁적으로 과외에 투자한다는 것을 시사한다.

<표 5>학생의 사회 경제적 배경별 학교 경험의 수준

학생 SES	학습참여도			수업집중시간			교사 열의			성취압력
10 분위	초	중	고	초	중	고	초	중	고	초	중	고
1	2.84	2.71	2.70	2.89	2.70	2.92	3.29	3.31	3.29	3.58	3.69	3.58
2	2.88	2.77	2.66	2.96	2.87	2.90	3.19	3.29	3.26	3.51	3.71	3.63
3	2.87	2.76	2.79	2.89	2.77	3.19	3.24	3.28	3.36	3.52	3.73	3.73
4	2.93	2.80	2.81	2.93	2.81	3.04	3.30	3.31	3.33	3.53	3.71	3.70
5	2.97	2.83	2.87	2.94	2.87	3.13	3.29	3.29	3.40	3.56	3.74	3.79
6	2.91	2.75	2.78	2.88	2.78	3.12	3.34	3.22	3.20	3.56	3.69	3.61
7	2.97	2.93	2.84	2.95	2.92	3.10	3.39	3.29	3.41	3.60	3.74	3.78
8	3.05	2.95	2.99	3.03	2.93	3.24	3.41	3.27	3.41	3.59	3.73	3.82
9	3.14	3.00	3.10	3.12	3.00	3.46	3.45	3.31	3.40	3.60	3.74	3.79
10	3.14	3.01	3.08	3.06	3.05	3.40	3.50	3.31	3.47	3.61	3.75	3.83
평균	2.98	2.85	2.87	2.97	2.87	3.15	3.35	3.29	3.36	3.57	3.72	3.73
SD	0.71	0.88	0.87	0.86	1.03	1.47	0.92	0.74	0.78	0.63	0.56	0.60

지역에 따른 가정 지원의 차이도 사회 경제적 배경에 따른 차이와 유사한 경향을 보이고 있다. 읍면지역 학생들은 고등학교에서 가정의 교육지원 활동 수준이 급격히 낮아진다. 중학교에서 3.08이었던 것이 고등학교에서는 2.79로 0.3점 가까이 하락하였다. 반면, 다른 지역에서는 하락하지 않거나 0.1점 내외로 하락하는 폭이 크지 않았다. 과외 비율도 마찬가지이다. 읍면지역이 가장 낮고, 중소도시와 광역시가 중간 정도이며, 서울 지역이 가장 높다. 서울 지역은 초등학교부터 계속적으로 높은 비율을 유지하고 있어, 고등학교에서도 63%의 과외 참여율을 보여주고 있다. 반면 읍면지역은 초등학교에서는 74%로 다른 도시 지역과 비교해도 크게 낮은 수준은 아니었으나 고등학교에서는 17%로 급격한 감소를 보인다. 1인당 과외비 지출 액수는 서울 지역이 초등학교 단계부터 단연 높았다. 서울과 읍면지역의 차이는 고등학교 수준에서 더욱 확대된다. 고등학교 단계에서는 중소도시와 광역시에서 과외비 지출이 많아져서 서울 지역의 수준에 거의 도달하는 모습을 보여주고 있다. 이에 따라 고등학교 단계에서 과외비 지출 수준의 격차는 읍면 지역과 도시 지역의 두 집단으로 나뉘는 경향을 보인다.

2. 학교에서의  경험의 차이

이전의 여러 연구에서도 밝히고 있듯이, 사회 경제적 배경에 따른 교육적 지원의 격차는 당연히 나타날 것이라고 짐작할 수 있는 현상이다(김경근, 2005; 강영혜 외, 2005). 이 절에서는 학생 배경에 따라서 학교 경험도 차별적으로 나타나는가를 검토한다. 가정에서의 교육 지원 수준이 학교가 변화시킬 수 없는 측면이 강하다고 한다면, 학교에서의 경험의 차이는 학교가 조절할 수 있는 여지가 있다. 학교 자체로부터 발생한 교육 격차는 어느 정도 학교의 책임이라는 점에서 더욱 중요할 수 있다. 교육 성취에 관련이 있을 것으로 예상되는 학생의 학습참여도, 수업집중 시간, 교사의 열의, 교사로부터 받는 성취 압력의 네 가지 변인을 검토하여 보았다.

학습 참여도                                 수업 집중 시간

교사의 열의                               교사의 성취 압력

[그림 5] 학생의 사회 경제적 배경별 학교 경험의 수준

먼저 <표 5>와 [그림 5]는 학생의 사회경제적 배경에 따른 학교 경험의 차이를 나타낸 것이다. 가정 배경 수준이 높은 학생들은 학습 참여 정도도 높고 수업 시간에 집중하는 시간도 길다. 예습, 복습과 같은 학생들의 학습 참여도는 모든 학교급에서 학생 배경의 수준에 비례하여 점진적으로 증가하는 모습을 보여준다. 특히 6분위를 기점으로 상위 계층의 학생들의 증가 정도가 좀 더 크다. 1분위부터 5분위까지 증가는 0.12~0.17에 그쳤으나, 5분위부터 10분위까지의 증가는 0.17~0.22로 더 크게 나타나고 있다. 수업 집중 시간도 비슷한 경향을 보이고 있다. 초, 중, 고등학교 모두에서 9~10분위에 있는 학생들의 수업 집중 시간이 급격히 증가하고 있다. 특히, 고등학교는 1~2분위, 3~8분위, 9~10분위로 층화되어 나타나고 있다.

<표 6> 학교의 사회 경제적 배경별 학교 경험의 수준

학교 SES	학습참여도			수업집중시간			교사 열의			성취압력
10 분위	초	중	고	초	중	고	초	중	고	초	중	고
1	2.93	2.78	2.59	2.95	2.83	2.77	3.38	3.29	3.19	3.65	3.73	3.44
2	2.87	2.85	2.50	2.86	2.80	2.62	3.24	3.32	3.11	3.52	3.70	3.50
3	2.89	2.80	2.54	2.95	2.80	2.87	3.24	3.36	3.10	3.57	3.71	3.52
4	2.91	2.74	2.78	2.95	2.80	3.16	3.21	3.36	3.28	3.55	3.71	3.69
5	2.87	2.79	2.88	2.90	2.80	3.25	3.25	3.17	3.29	3.52	3.72	3.79
6	2.95	2.81	2.98	2.96	2.88	3.35	3.31	3.29	3.48	3.52	3.70	3.78
7	2.97	2.93	2.97	2.95	2.93	3.29	3.21	3.33	3.34	3.56	3.77	3.80
8	3.05	2.88	2.86	3.02	2.90	3.11	3.47	3.25	3.54	3.64	3.74	3.83
9	3.06	2.97	3.17	3.00	3.02	3.50	3.50	3.22	3.52	3.61	3.71	3.92
10	3.11	3.04	3.25	3.06	2.99	3.52	3.45	3.27	3.67	3.54	3.75	3.97
평균	2.98	2.85	2.87	2.97	2.87	3.15	3.35	3.29	3.36	3.57	3.72	3.73
SD	0.71	0.88	0.87	0.86	1.03	1.47	0.92	0.74	0.78	0.63	0.56	0.60

교사 특성에서 나타나는 학생들의 학습 태도와 약간 다르다. 가정 배경이 좋은 학생들이 반드시 교사가 열심히 한다고 생각하거나 교사로부터 성취 압력을 많이 받는다고 생각하는 것은 아니다. 초등학교와 중학교에서 교사의 열의와 성취 압력은 분위 집단별로 0.0~0.2 정도의 차이만 보이고 있어 그렇게 큰 차이라고 할 수 없다. 단지, 성취 압력의 경우 고등학교의 차이가 초등학교나 중학교에 비해서 조금 확대되고 있는 정도이다. 초등학교와 중학교에서 거의 평행선에 가깝던 것이 고등학교에서는 약간의 기울기가 나타나고 있다. 6분위를 예외로 한다면, 하위 계층 학생들의 수준은 낮아지고 있고, 상위 계층 학생들의 수준은 높아지고 있다. 이를 통해서 볼 때, 학생들이 경험하는 성취 압력은 고등학교 단계에서 다소 불평등하게 계층화된다고 볼 수 있다.

학습 참여도                                  수업 집중 시간

학교 경험의 격차는 학교의 배경 수준으로 구분하여 볼 때 더욱 확대된다. <표 6>과 [그림 6]은 배경 수준이 낮은 학교에 다니는 학생들의 학교 경험 수준이 전반적으로 낮다는 것을 보여준다. 특히 고등학교의 단계에서 그 격차가 뚜렷하게 심화되고 있다. 예컨대, 학습참여도를

교사의 열의                               교사의 성취 압력

[그림 6] 학교의 사회 경제적 배경별 학교 경험의 수준

<표 7>학교의 사회 경제적 배경별 학교 경험의 수준

지역	학습참여도			수업집중시간			교사 열의			성취압력
	초	중	고	초	중	고	초	중	고	초	중	고
읍면	2.91	2.81	2.64	2.93	2.80	2.91	3.24	3.32	3.20	3.53	3.72	3.52
중소	2.99	2.83	2.86	2.99	2.83	3.03	3.41	3.31	3.44	3.57	3.76	3.78
광역	3.04	2.91	2.97	3.01	2.97	3.28	3.44	3.25	3.43	3.59	3.69	3.79
서울	3.08	2.93	3.02	3.02	2.99	3.49	3.40	3.20	3.32	3.62	3.68	3.80
평균	2.98	2.85	2.87	2.97	2.87	3.15	3.35	3.29	3.36	3.57	3.72	3.73
SD	0.71	0.88	0.87	0.86	1.03	1.47	0.92	0.74	0.78	0.63	0.56	0.60

보면, 초등학교에서 1분위 학교와 10분위 학교의 수준은 2.93과 3.11로 0.18의 차이가 있었으나 고등학교에서는 2.59와 3.25로 0.66의 차이로 확대되었다. 성취 압력의 경우는 초등학교에서 오히려 10분위 학교들의 수준이 1분위 학교들보다도 낮게 나타나고 있다. 이에 따라서 모든 변인에서 초등학교와 중학교의 그래프는 거의 수평에 가깝게 나타나고 있으나, 고등학교는 사선으로 기울어져 변화하는 모습을 보여준다. 그 중에서도 가장 배경 수준이 좋은 9~10분위 학교들의 수준이 좀더 급격히 증가하는 모양을 갖고 있다. 이는 학교 경험의 학교별 차이가 고등학교 수준에서 더욱 크게 심화된다는 것을 말한다.

학교 경험은 지역에 따라서도 큰 격차가 있다. 지역별 학교 경험의 차이는 <표 7>과 [그림 7]에 제시되어 있다. 학습 참여도와 수업 집중 시간은 도시 지역보다는 읍면 지역에서 그 수준이 낮게 나타나고 있다. 초등학교에서 고등학교로 올라갈수록 그 격차는 보다 크게 나타난다. 그와 같은 격차의 확대는 서로 다른 과정을 통해서 이루어지고 있다. 초, 중학교와 비교해 볼 때, 고등학교 학생들에게서 나타나는 학습 참여도의 격차는 읍면 지역의 수준이 큰 폭으로 낮아지기 때문에 나타난 것이라면, 수업 집중 정도는 서울 지역의 수준이 큰 폭으로 증가하고 있기 때문이다. 교사의 열의도 비슷한 경향을 보이고 있으나, 중학교 같은 경우 도시

학습 참여도                                수업 집중 시간

지역에서의

교사의 열의                              교사의 성취 압력

1=읍면지역, 2=중소도시, 3=광역시, 4=서울

[그림 7] 학교의 사회 경제적 배경별 학교 경험의 수준

수준이 조금 낮게 나타나는 현상이 있다. 도시 지역 가운데에서도 서울 지역의 학교 경험 수준이 반드시 높은 것은 아니다. 요컨대, 읍면 지역은 학생들의 학교 경험의 면에서 불리하다.

3. 학업 성취 수준의 차이

앞의 두 절에서는 가정에서의 교육적 지원과 학교에서의 교육적 경험의 격차 실태와 양상을 검토하였다. 여기에서는 이런 교육 지원과 경험을 통하여 학생들이 성취하는 최종적인 교육 결과, 즉 학업 성취에서의 차이에 대해서 검토하였다.

가정 지원과 학교 경험의 차이가 학업 성취에도 직접적인 영향을 미치기 때문에 학업 성취의 차이도 이와 유사하게 나타날 것이라고 짐작할 수 있다. 실제로, 학생의 사회 경제적 배경 수준별 성취 수준을 나타낸 <표 8>과 [그림 8]를 보면 학생의 가정 배경에 따른 학업 성취의 차이가 존재하고, 이런 차이는 초등학교에서 고등학교로 올라갈수록 심화된다고 하는 두 가지 특징이 동일하게 나타나고 있다는 것을 확인할 수 있다. [그림 8]에서 보면, 점수의 단위가 크기 때문에 그 변화의 폭은 교육 지원과 학교 경험처럼 크게 나타나 보이지 않지만, 초등학교에서 고등학교로 갈수록 학생들의 학업 성취의 차이가 심화되는 것은 분명하다. 최하층인 1분위 집단은 48.8점에서 46.1점으로 계속 성취 수준이 하락하고 있으나, 최상층인 10분위 집단은 53.3점에서 56.2점으로 계속 올라가고 있다. 이에 따라서 초등학교에서는 1분위 집단과 10분위 집단의 차이가 48.8점과 53.3점으로 4.5점 정도였으나 고등학교에서는 46.1점과 56.2점으로 10.1점의 차이가 되었다.

<표 8> 학생 SES별 수학 성적

학생의 SES
	초	중	고
1	48.8	47.3	46.1
2	48.5	48.7	46.6
3	49.0	49.4	48.7
4	49.6	49.6	48.9
5	51.1	51.1	51.3
6	49.3	49.7	49.2
7	51.0	52.3	50.7
8	51.6	52.6	52.6
9	52.5	53.2	54.7
10	53.3	54.5	56.2
평균	50.7	50.8	50.5
SD	9.9	9.8	10.1

[그림 8] 학생 SES별 수학 성적

교육 격차의 정도는 학교의 배경을 기준으로 비교한 <표 9>와 [그림 9]에서 더 뚜렷하게 나타나고 있다. 초등학교에서 1분위 학교의 점수는 46.7점이었고, 10분위 학교의 점수는 53.7점이었다. 두 집단의 차이는 7.0점으로 학생 수준의 차이보다 조금 커졌다. 두 집단의 차이는 고등학교에서 더욱 크게 나타나고 있다. 1분위 집단과 10분위 집단의 평균 점수는 43.6점과 60.9점으로 17.3점의 차이를 보였다. 학생 수준보다는 학교 수준에서 그 격차가 더 크게 나타나고 있다.

이런 결과는 학교가 학생들이 사회경제적 배경에 따라 분리될수록 학업 성취에서 나타나는 격차는 더욱 심화될 것이라는 것을 시사해 준다. 이는 동일한 상위 계층 학생 가운데에서도 상위 계층이 집중된 학교에 다닌 학생의 성취 수준이 더 높다는 것이다. 반대로 동일한 수준의 하위 계층 학생들도 하위 계층이 집중된 학교에

<표 9> 학교 SES별 수학 성적

학교의 SES
	초	중	고
1	46.7	47.5	43.6
2	48.7	48.4	44.5
3	48.6	49.8	43.9
4	50.1	49.0	47.0
5	50.1	50.6	47.9
6	49.7	50.8	51.8
7	51.3	51.7	51.5
8	50.6	51.5	53.0
9	51.7	53.5	58.0
10	53.7	56.9	60.9
평균	50.7	50.8	50.5
SD	9.9	9.8	10.1

[그림 9] 학교 SES별 수학 성적

다니고 있는 학생의 성적이 훨씬 더 낮다는 것이다. 이런 격차의 심화는 좋은 배경의 학교에 다니는 학생들이 좀 더 긍정적인 교육적 활동과 경험을 했기 때문이라고 할 수 있다.

<표 10> 지역별 수학 성적
	초	중	고
읍면	48.8	48.4	44.8
중소	51.2	51.1	50.7
광역	50.3	50.8	52.9
서울	50.7	50.9	51.5
평균	50.7	50.8	50.5
SD	9.9	9.8	10.1

1=읍면, 2=중소, 3=광역, 4=서울

[그림 10] 지역별 수학성적

이와 같은 교육 격차의 양상은 다음 <표 10>과 [그림 10]의 지역별 수학 성적의 차이에서도 확인된다. 초, 중학교 때에 2점 정도의 읍면지역과 도시 지역 간의 차이가 고등학교 시점에서는 7점 정도로 확대된다. 도시 지역은 성적이 유지되고 있으나, 읍면지역의 성취 수준이 크게 낮아 졌기 때문이다. 이는 고등학교 단계에서 공부를 잘하는 우수한 학생들이 대부분 인근의 도시 지역으로 진학하기 때문에 나타난 현상이다. 이런 점에서 배경에 따른 학교의 분리는 하위 계층 학생들을 교육적으로 더욱 소외시키는 결과를 초래할 수 있고, 이런 결과는 궁극적으로 교육의 양극화를 심화시킬 가능성이 있다고 할 수 있다.

Ⅴ. 논의

이상의 분석 결과로부터 교육 격차와 관련된 몇 가지 특징을 알 수 있다. 첫째, 가정의 교육지원, 학생의 학교 경험, 그리고 학업 성취 수준의 계층간, 지역간 격차는 상당히 큰 수준이다. 가장 차이가 두드러지는 것은 가정으로부터 이루어지는 교육적 지원의 차이이다. 부모의 교육지원 활동, 과외 참여 여부, 과외비 지출 수준 등에서 현격한 차이를 보인다.  학교 경험에서도 어느 정도 일관된 차이가 나타나고 있다. 학습 참여나 수업 집중과 같이 학생들의 학습 태도에서 비교적 큰 차이를 보이고 있으나 교사 열의와 같은 학교 교육의 차이는 크게 두드러지지 않았다.

둘째, 그 차이는 초등학교에서 고등학교로 학교급이 올라갈수록 심화된다. 특히, 고등학교 단계에 올라가면 상위 집단의 수준은 크게 상승하고 하층 집단의 수준은 크게 하락하여 격차가 크게 확대되는 양상을 보여준다. 이러한 경향은 학교급에 따른 교육 격차의 심화라고 할 수 있다. 이는 오랜 기간 동안 유지해야 하는 입시 경쟁이 상위 집단에게 보다 유리한 조건을 만들어 주기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 다른 한편으로는 하위 계층 학생들은 고등학교 단계에서 학습과 진학에 대한 열망을 어느 정도 포기하게 된다는 것을 말해준다.

셋째, 부분적으로 양극화의 경향이 나타나기도 한다. 응답자가 동일인이 아니라는 점에서 엄밀하게 말하기는 어려우나 분석 내용 가운데 일부에서는 [그림 1]에서 제시하였던 양극화 모형과 유사한 분포를 보이는 것도 있다. 이런 경향은 과외 참여나 과외비 지출 수준과 같이 경제적 여건과 관련된 부분에서 좀 더 뚜렷이 나타나고 있다. 또한 학생 수준보다는 학교 수준으로 집단을 나누어 보았을 때 그러한 경향은 좀 더 분명해 지고 있다. 그러나 자료의 한계로 인하여, 이런 결과를 토대로 우리나라의 교육이 불평등 수준을 넘어 양극화의 단계로 이행하고 있다고 말할 수는 없다. 이를 좀더 확정적으로 말하기 위해서는 계층간 지역간 차이를 시계열적으로 보여줄 수 있는 분석이 추가적으로 이루어져야 할 것이다.

이상의 결과를 더 심층적으로 검토하기 위하여서는 가정의 배경 수준이 학생들의 학업 성취에 미치는 영향력에 대한 분석이 포함되어야 한다. 이러한 영향력에 대하여 부분적으로 분석한 선행 연구에 의하면 이 연구에서 포함된 변인들은 대체로 학생들의 학업성취 수준과 밀접한 연관을 갖고 있다(류방란․김성식, 2006; 김경근, 2005; 강영혜 외, 2005). 특히 가정 배경의 영향력은 어떤 요인보다도 학생들의 학업 성취를 결정하는 중요한 변인이다. 한 가지 흥미로운 결과는 가정 배경의 영향력도 각 학교급에서 그 중요성이 달라진다는 것이다. 예컨대, 고등학교에서는 아버지의 직업 수준이 좀 더 의미 있는 영향력을 미친다(류방란․김성식, 2006). 부모의 교육 지원 활동은 초등학교 중학교 단계에서는 매우 큰 효과를 보이고 있지만, 고등학교에서는 그 영향력이 감소하는 것으로 나타난다. 반면, 과외비는 초등학교보다는 중, 고등학교에서 그 영향력이 점차 증대된다. 이와 같은 결과들은 학교급이 올라갈수록 자녀 교육에 대한 경제적 지원의 효과가 중요해 진다는 것을 말한다.

학생들이 학교에서 경험하는 교육 수준의 차이도 가정 배경의 영향력과는 독립적으로 학업 성취 수준에 영향을 미치고 있다(류방란․김성식, 2006). 이 글에서 보고되지 않았지만 이 연구를 위하여 수행된 사전 분석 결과는 학생의 학습참여도와 수업 집중 정도가 초등학교부터 고등학교에 이르기까지 강한 영향력을 미치고 있음을 보여주고 있다. 또한 교사의 열의는 고등학교로 올라갈수록 그 영향력은 감소하였으나, 초등학교에서는 매우 큰 영향력을 발휘하고 있었다. 따라서 학생들의 학업 성취 수준은 가정 배경, 부모의 교육 지원, 그리고 학교 경험에 의해서 모두 독자적인 영향을 받고 있다고 할 수 있다. 이를 달리 말하면, 여러 장면에서 나타나는 교육적 격차는 가장 중요한 교육 결과 가운데 하나인 학생들의 성취 수준에 상당한 영향을 미칠 수 있다는 것이다.

이와 같은 결과를 토대로 하여, 초, 중, 고등학교에 나타나고 있는 교육 격차를 완화시킬 가능성은 있는가 하는 질문을 제기하여 볼 수 있을 것이다. 전반적으로 볼 때 현재 우리나라의 학교 교육에서 경험하는 교육 격차는 학교에서 만들어진 것이라기보다는 사회적 불평등으로부터 전이된 측면이 강하다. 학생과 학교의 배경 수준에 따른 가정 지원과 학교 경험의 차이는 이와 같은 점을 잘 보여준다. 특히 학생의 배경에 따른 학교의 분리는 교육 격차를 더욱 심화시키는 결과를 가져올 수 있다. 이와 같이 학생의 배경과 교육 격차가 강한 연관을 갖고 있다는 점에서 교육 격차를 해소하기 위한 정책적 시사점을 끌어내는 것은 쉬운 일이 아니다.

이 가운데에서 학교 경험 변인은 교육 격차의 완화와 관련하여 이중의 의미를 갖고 있다. 학교 경험 변인은 계층과 지역에 따른 격차로 인하여 교육 격차를 확대시키는 요인으로 작용하는 한편, 가정 배경과 독립적으로 학업 성취에 대해 영향력을 미침으로써 교육 격차를 줄일 수 있는 단서를 제공하기도 한다. 그것은 소외 계층의 학생들이 학교에서 긍정적인 경험을 얼마나 더 가질 수 있으며, 학교 경험의 영향력이 그들에게 얼마나 더 의미 있게 작용하는가에 달려있다. 가정 배경에 따른 학교 경험의 영향력의 차이를 분석한 결과(류방란, 김성식, 2006)는 긍정적인 학교 경험이 하위 계층 학생들에게, 특히 초등학교나 중학교 수준에서 보다 유리한 결과를 산출할 수 있다는 점을 부분적으로 보여주었다. 계층에 따라 차별화되어 있는 학교 경험을 균등한 수준으로 바꿀 수 있다면 가정 배경에 의해서 발생한 성취 수준의 차이를 좁힐 수 있다.

이와 같은 사실들은 교육 격차의 해소를 위해서 학교 교육이 강화되어야 한다는 점을 말하여 주고 있다. 우선 학교에서 경험하는 긍정적인 교육활동의 수준을 균등하게 맞추어 주는 일이 중요하다. 하위 계층 학생들은 학습의 양과 질에서 상당 수준 뒤처져 있다. 이를 보충하여 그 수준을 균등하게 하는 것의 효과는 가정 배경의 차이에 의해서 발생하는 성취 수준의 차이를 해소할 만큼 큰 것은 아니다. 그러나 최소한 학교 경험의 차이에 의해서 나타나는 교육 격차의 확대는 방지할 수 있다. 뿐만 아니라, 동일한 학교 경험이라 하더라도 하위 계층의 학생들에게는 좀 더 큰 효과를 발휘할 수 있다. 학교 교육 이외에는 교육적 경험이 부족할 수밖에 없는 하위 계층 학생들에게 긍정적인 학교 교육의 경험은 좀 더 중요한 의미를 갖는다. 그러나 초, 중, 고등학교에서 교육과 학습에서 소외되고 있는 계층을 위해서 어떤 내용을 어떤 방식으로 지원해 주어야 하는가와 같은 구체적인 정책적 질문으로 상세화하기 위해서는 추가적인 분석과 논의가 필요하다.

참고문헌

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▣ 토 론 문 ▣

「교육양극화의 실상」에 대한 토론

토론자: 김 성 열(경남대)

〔Ⅰ〕

지난 해부터 우리 사회에 ‘양극화 해소’ 담론이 형성되기 시작하였다. 양극화 담론은 우리 사회 구성원들의 삶의 기회와 삶의 질이 계층간에 차이가 나고, 그리고 그 차이의 정도가 상위 계층과 하위 계층 사이에 매우 크다는 것을 전제로 하고 있다. 이러한 전제에서 사회 각 부분에서는 해당 부분에서 양극화 현상의 실재 여부를 확인하려 하기보다는 양극화 현상이 존재한다고 보고, 그것의 실상을 드러내고 해결하기 위한 정책대안들을 모색하는 데 중점을 두는 경향이 있었다.

이와는 달리, 류방란박사와 김성식박사(이하 “발표자”라 함)가 발표한 논문은 비록 제목에서 “양극화”라는 용어를 사용하고 있지만, 교육영역에서 실재하는 계층간, 지역간, 학교간 차이를 양극화현상을 나타내는 것으로 파악하기 보다는 그것들을 양극화의 현상으로 볼 수 있는지를 확인하려는 데 초점을 두고 있다. 이 점에서 발표자들은 양극화라는 진단을 내리는 데 매우 신중한 접근을 하고 있다고 할 수 있다. “차이”를 “불평등”으로, 다시 “양극화”로 과장하지 않고 있다는 점은 발표자들의 논문이 가지는 하나의 장점이라고 할 수 있다.

〔Ⅱ〕

발표자들은 “교육격차”의 양상을 드러내기 위하여, 가정으로부터 받는 교육 지원(교육지원, 과외참여, 과외비), 학교에서의 교육적 경험(학습참여도, 수업집중시간, 교사열의, 성취압력), 학업성취 수준(수학성적)을 계층별, 학교 배경별, 지역별로 나누어 비교하였다. 우선, 학생이 가정으로부터 받는 교육지원은 학교급별에 관계없이 사회경제적 수준이 높을수록, 학교의 사회적 배경수준이 높을수록, 대도시지역일수록 높아지고 있음이 밝혀졌다. 특히, 학교급이 올라갈수록 가정의 교육지원의 차이는 점차 확대되고 있음이 드러났다. 학생의 가정배경에 따라 학생에 대한 교육지원의 정도는 차이가 나는 현상은 충분히 예상할 수 있는 것이다. 문제는 발표자들이 스스로 밝히고 있듯이 그러한 차이가 시간의 흐름에 따라 확대되고 있는지 여부이다.

다음으로, 학생들의 학교에서의 경험도 사회경제적 배경에 따라, 학교의 배경 수준에 따라, 지역에 따라 차이가 나고 있음도 확인되었다. 학생들의 학습참여도, 수업집중시간, 그리고 그들이 느끼는 교사들의 열의와 성취압력은 사회경제적 배경이 높을수록, 학교배경 수준이 높을수록, 대도시지역일수록 증대되고 있다는 것이다. 가정의 교육지원과 마찬가지로, 학교급이 올라갈수록 학생들의 학교경험의 차이는 확대되고 있음이 밝혀졌다. 우리가 주목해야 할 것은, 발표자들도 지적하고 있지만, 학교에서의 경험은 학교가 관여할 수 있는 부분이라는 것이다. 학생들의 학교에서의 경험이 학교가 관여할 수 있다는 것은 그것이 노력하기에 따라 달라질 수 있고, 학생들의 사회경제적 배경의 차이가 학교에 의해서 어느 정도 상쇄될 수 있음을 뜻한다. 물론 학교가 낳을 수 있는 차이가 어느 정도인지는 도 다른 분석을 요한다.

끝으로, 발표자들은 학생들의 학업성취는 사회경제적 배경이 높을수록, 학교의 사회경제적 배경 수준이 높을수록, 대도시지역일수록 높아지고 있음을 보여주고 있다.  학업성취 수준의 계층별․학교의 배경수준별․지역별 차이는 학교급별이 올라갈수록 확대되고 있음도 밝히고 있다. 특히, 발표자들은 동일한 계층의 학생들이라 할지라도 학교의 배경 수준에 따라 학업성취가 달라지고 있음에 주목하고 있다. 이미, 학생들의 학교 경험의 차이에서 확인한 것이지만, 학교가 어떤 배경수준을 가지고 있느냐에 따라 학생들의 계층간 차이를 확대할 수도 있고, 축소할 수도 있음을 우리는 또 다시 확인할 수 있다.

〔Ⅲ〕

계층구조가 안정적인 경우에, 특정 개인이 누리는 교육기회의 종류와 양, 경험하는 교육의 종류와 양, 거두는 교육성취의 종류와 양은 그의 사회경제적 배경에 따라 차이가 난다는 것은 일반적으로 인정되고 있는 명제이다. 너무나 당연하게 받아들이는 명제여서 경험적 자료로써 확인할 필요가 없다고 여겨지기도 한다. 발표자들은 너무나 당연한 명제를 가정에서의 교육지원의 차이, 학교에서의 경험의 차이, 학업성취 수준의 차이를 계층별, 학교배경별, 지역별로 분석함으로써 실증적으로 확인하였다. 그리고 그러한 명제가 학교급이 올라갈수록 보다 분명하게 확인됨을 보여주었다.

그런데, 발표자들은 그들 자신이 확인한 계층간, 학교배경 수준간, 지역간에 존재하는 학생들의 가정에서의 교육지원의 차이, 학교에서의 경험의 차이, 학업성취 수준의 차이를 양극화 현상으로 볼 수 있는지에 대하여 매우 신중한 입장을 취하고 있는 것으로 보인다. 논의부분에서 과외 참여나 과외비 지출 수준과 같이 경제적 여건과 관련된 부분에서 그리고 학생 수준보다는 학교 수준으로 집단을 나누어 보았을 때 “부분적으로 양극화의 경향이 나타나기도 한다”고 말하면서도, “자료의 한계로 인하여, 이런 결과를 토대로 우리나라의 교육이 불평등 수준을 넘어 양극화의 단계로 이행하고 있다고 말할 수는 없다”고 한 점에서 이를 확인할 수 있다. 발표자가 제안하였듯이, 논문에서 보여주고 있는 차이들을 “좀 더 확정적으로 (양극화 현상이라고)말하기 위해서는 계층간 지역간 차이를 시계열적으로 보여줄 수 있는 분석이 추가적으로 이루어져야 할 것이다.”

발표자들이 다루지 않았지만, 교육의 여러부분에서의 차이가 계층과 학교배경 수준별로 양적으로 어느 정도 존재하고 있는지를 밝혔어야 한다. 예컨대, 1분위 계층에 속하는 학생들이 어느 비율인지 그리고 분위별 비율이 어느 방향으로 변화를 보이고 있는지를 드러낼 수 있으면 하는 아쉬움이 있다. 그리고 발표자도 이러한 집단구분이 현실에서 의미하는 바가 다소 분명하지 않다고 밝히고 있기는 하지만, 10분위로 집단을 구분한 것이 현실적으로 어떤 모습인지를 설명했으면 차이의 의미를 보다 잘 이해하는 데 도움이 되었을 것 같다.

발표자들은 학교경험 변인의 “이중적 의미”를 지적함으로써 교육격차를 해소하기 위한 정책 대안을 모색하는 데 중요한 시사점을 제공하고 있다. 발표자들의 지적대로 “학교 경험 변인은 계층과 지역에 따른 격차로 인하여 교육 격차를 확대시키는 요인으로 작용하는 한편, 가정 배경과 독립적으로 학업 성취에 대해 영향력을” 미친다. 이것은 교육에서의 계층간 격차는 “계층에 따라 차별화되어 있는 학교 경험을 균등한 수준으로 바꿀 수 있다면” 완화될 수 있다는 것을 의미한다. 발표자가 제안한 대로, “우선 학교에서 경험하는 긍정적인 교육활동의 수준을 균등하게 맞추어 주는 일이 중요하다.” “최소한 학교 경험의 차이에 의해서 나타나는 교육 격차의 확대는 방지할 수 있을 뿐만 아니라, 학교 교육 이외에는 교육적 경험이 부족할 수밖에 없는 하위 계층 학생들에게 긍정적인 학교 교육의 경험은 좀 더 큰 효과를 발휘할 수 있기 때문이다.” 불리한 계층의 아이들이 다니는 학교를 좋은 학교로 만들기 위한 노력을 결코 게을리 해서는 안 되는 이유가 바로 여기에 있다. 이 점을 우리가 주목해야 한다.

영유아교육의 양극화와 해소 방안

곽윤숙(여주대)

Ⅰ. 문제제기

영유아기는 인간발달의 결정적 시기이며 평생교육의 토대가 형성되는 시기이다. 이 시기는 지능과 인성가 같은 발달의 기초가 형성되며 가정과 기관에서 제공되는 보호와 교육의 질이 이후 발달에 큰 영향을 미친다. 그러나 우리나라 현실을 보면 영유아기의 교육과 보육은 부모의 소득수준이나 거주지역에 따라 기회가 제한되고 있다. 영유아기의 경험은 이후의 삶에 장기적이고 누적적인 영향을 미치기 때문에 교육기회 균등은 영유아기 교육부터 적용되는 것이 마땅하다. 그럼에도 불구하고 유아교육은 아직까지 비형식적 교육으로 인식되거나 개인적인 수준에서 해결해야 한다는 관념이 남아있어 공적인 교육영역으로 간주되지 못 하였다. 그 결과, 유아교육은 교육기회의 균등의 범위에서 소외되어 왔으며 우선순위에 있어서도 우위를 점하지 못한 것이 사실이다.

영유아교육의 양극화의 해소대책 / 곽 윤 숙

우리나라는 전통적인 자녀 양육관에 의해 영유아의 보호와 교육의 책임은 전적으로 개별 가정이나 부모에게 있다고 본다. 영유아기의 보호와 교육을 국가가 아닌 개별 가정에게 부과하는 것은 결국 유아교육을 자본주의 시장 원리에 맡긴다는 것이며 이것은 유아교육이 불평등하게 배분된다는 것을 의미한다. 우리나라의 유아교육과 보육은 정부의 지원과 관리에 의해 이루어지는 공적 특성이 약하고 수익자 부담에 의해 사립기관 중심의 시장체제 하에서 이루어지기 때문에 교육 불평등의 정도가 가장 심각한 영역이라 할 수 있다. 우리나라 유아교육체제는 여러 가지 특성 상 가정의 소득수준에 따라 교육기회에서부터 불평등의 요소가 내재되어 있으며 유아교육의 질에서도 큰 격차가 존재한다. 유아교육 분야는 초중등교육에 비해 아직 공교육으로 자리잡지 못하고 교육비의 대부분을 수익자 부담에 의존하기 때문에 지역간․소득간 교육기회의 격차가 가장 심각하게 드러나는 영역이다.

교육적 평등은 사회적 평등을 실현하기 위한 중요한 수단으로 인식되어 왔고 그 중에서도 유아교육은 모든 교육의 시작으로 지역간․계층간 교육 불평등을 해소하는 출발점이 된다. 1965년 미국에서 이루어진 헤드스타트 프로그램(Head Start Program)은 저소득계층의 유아들을 대상으로 취학전 출발점 평등을 제공하기 위한 대표적 보상교육프로그램이다. 헤드 스타트 이외에도 영국의 슈어 스타트(Sure Start). 캐나다의 페어 스타트(Fair Start), 호주의 베스트 스타트(Best Start) 등에서도 빈곤층 유아들에게 다양한 지원 프로그램을 통해 출발점 평등을 실현하여 이들이 성인이 되었을 때 빈곤에서 벗어나도록 하는 것을 기본 취지로 삼고 있다.

본 논문에서는 사회 양극화와 교육 양극화가 시대의 화두가 되고 있는 현 시점에서 그동안 국가적 차원에서 또한 교육학 영역에서 소홀히 되었던 영유아기 교육의 불평등의 문제를 검토하고자 한다. 여기에서 영유아기 교육이란 만 3세-5세의 유아를 대상으로 한 유치원과 보육시설에서의 교육과 보육으로 한정한다. 본 연구에서는 우리나라 유아교육 및 보육의 현황, 유아교육체제의 특성, 유아교육 및 보육의 불평등에 대해 살펴보고 이에 터하여 불평등의 해소방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 유아교육 및 보육 현황

우리나라 유아교육의 확대는 해방 이후 지속적으로 추진된 교육확대 정책에 의해 이루어진 초등교육, 중등교육과 비교하면 늦게 시작되었다. 유아교육의 인구는 해방이후 계속적인 정체 현상을 보이다가 1980년을 기점으로 폭발적인 증가가 이루어지기 시작하였다. 우리나라 취학전 교육의 팽창요인에 관한 연구(황창연, 1998)에 의하면 취학전 교육의 팽창은 크게 세 가지 요인에 의해 설명된다. 첫째, 부모들의 과잉 조기교육열이다. 우리나라 부모들은 자녀들에게 보다 나은 미래를 위한 투자로 교육을 인식하고 유아교육을 그 출발점으로 삼았다. 둘째, 여성의 사회참여 증가이다. 특히 1990년대 이후 보육시설의 급격한 증가는 여성의 경제활동 참여의 증가와 밀접한 관계가 있다. 셋째, 국가의 취학전 교육정책이다. 취학전 교육은 1980년 유아교육진흥법, 1991년 영유아보육법의 제정에 의해 확대되었다.

1. 유치원 현황

<표1> 유치원 현황

구분	원수	학급수	취 원 유 아 수
			3세	4세	5세	계
전체	8,308 (100)	21,493 (100)	74,635 (100)	172,376 (100)	303,139 (100)	550,150 (100.0)
국공립	4,219 (50.8)	6,243 (28.0)	7,990 (10.7)	25,639 (14.9)	86,003 (28.4)	119,632 (21.7)
사립	4,089 (49.2)	15,481 (72.0)	66,645 (89.3)	146,737 (85.1)	217,136 (71.6)	430,518 (78.3)

자료 : 교육부 유아교육지원과(2002). 유치원 현황.

우리나라 유치원 현황을 살펴보면 사립이 차지하는 비율이 매우 높음을 알 수 있다. 사립유치원은 원수의 49.2%, 학급수의 72.0%, 원아수의 78.3%의 비율을 점하고 있다. 원수에 있어서 공립유치원수가 약간 많은 이유는 1980년 초반 이후 농어촌․도서벽지의 초등학교 병설유치원이 크게 증가하였는데 병설유치원은 70%이상이 학급수가 단일 학급이기 때문이다.

2. 보육시설 현황

<표2> 보육 현황

구분	시설수	보육영유아수
		전체	3세 이상	계
국공립	21,267 (100)	177,554 (100)	592,475 (100)	770,029 (100.0)
사립	1,294 (6.1)	23,184 (13.1)	79,672 (13.4)	102,856 (13.4)
사립	19,973 (93.9)	154,370 (86.9)	512,803 (86.6)	667,173 (86.6)

자료 : 보건복지부 보육과(2002). 보육시설 현황

우리나라 보육시설의 사립 의존도는 유치원보다 더 높다는 것을 알 수 있다. 시설수나 보육 영유아수에 있어 민간 어린이집이 차지하는 비율이 절대적으로 높다. 국공립 어린이집은 시설수에 있어 6.1%에 불과하며 보육 영유아수의 13.4%를 차지하는데 그치고 있다.

3. 연도별 유치원 및 보육시설 변화

연도별 유치원․보육시설의 변화를 살펴보면 유치원은

<표3> 연도별 유치원 및 보육시설, 영유아수 증감추이

구분 년도	기관/시설수				원아수
	유치원		보육시설		유치원		보육시설
1980	901				64,433
1985	6,242	증 5,341			314,692	증 250,259
1990	8,371	증 2,129	1,919		414,532	증 99,840	48,000
1995	8,776	증 405	7,166	증 5,247	529,052	증 114,520	293,747	증 245,747
2000	8,482	감 294	19,276	증 12,110	544,721	증 15,669	686,000	증 392,253
2001	8,329	감 153	20,097	증 821	545,152	증 431	734,192	증 48,192
2002	8,308	감 21	21,267	증 1,170	550,150	증 4,998	770,029	증 35,837

자료: 보건복지부 보육과(2002). 보육통계: 한국교육개발원․교육인적자원부(2002). 교육통계연보.

1980년에서 1985년 사이에 급증하였다. 이것은 농어촌․도서벽지 지역의 공립유치원의 증가에 의해 주도되었다. 보육시설은 1995년- 2000년, 1990년-1995년 급격하게 증가하였는데 주로 민간 보육시설의 증가에 의해 이루졌다.

4. 유치원 취원률

<표4> 연도별 원아수 증감추이

구분/연도	1980	1985	1990	1995	2000	2002
원아수 (명)	64,433	549,790	589,223	529,052	544,771	550,150
3-5세 취원률합 (%)	7.3	21.1	31.0	27.1	26.1	27.8

자료: 교육부 유아교육담당관, ‘96 유치원 현황, 교육인적자원부 유아교육지원과, 2001 유치원 현황, 교육인적자원부 유아교육지원과, 2002 유치원현황.

유치원 취원률(만3세-5세)은 1980년 7.3%에 불과하였으나 1985년 21.1%, 1990년 31.0%로 급격하게 증가하였다. 1995년 이후  취원률이 다고 감소한 것은 보육시설의 증가와 관련이 있을 것으로 추정된다. 2002년 현재 취원률은 27.8%이다.

5. 보육시설 보육률

<표5>연도별 보육시설 수 및 영유아수 증감추이

구분/연도	1980	1990	1995	2000	2002
보육영유아수 (명)	42,394	48,000	293,747	686,000	770,029
0-5세 육률 (%)			7.4	17.3	20.7

자료 : 보건복지부 보육과(2002). 보육시설 현황.

보육시설 보육률(0세-만 5세)은 1995년 7.4%에 불과하였으나 2002년 20.7%로 크게 증가하였다.

6. 유치원․보육시설 통합 참여률

2002년 현재, 유치원․보육시설 통합 참여률(만3세-만5세)을 보면 유치원 28.4%, 보육시설 30.6%로 통합 참여률은 59.0% 이다.

<표6> 유치원․ 보육시설 통합 참여률

구분		0세	1세	2세	소계	3세	4세	5세	6세이상	소계
유치원	국공립	-	-	-	-	1.3	4.0	12.8		6.2
	사립	-	-	-	-	10.7	22.8	32.3		22.2
	소계	-	-	-	-	12.0	26.8	45.1		28.4
어린이집	국공립	0.2	1.1	2.5	1.3	4.1	4.3	3.4	(4,392)	4.1
	민간	1.4	6.6	17.3	8.7	26.7	26.7	20.2	(38,889)	26.5
		1.6	7.7	19.8	10.0	30.8	31.0	23.6	(43,281)	30.6
	소계
취원아
		1.6	7.7	19.8	10.0	42.8	57.8	68.7	(43.281)	59.0
비취원아		98.4	92.3	80.2	90.0	57.2	42.2	31.3		41.0
총계		100.0 (566,388)	100.0 (598,585)	100.0 (617,346)	100.0 (1,782,319)	100.0 (624,032)	100.0 (642,011)	100.0 (671,651)		100.0 (1,937,694)

자료: 통계청(2002). 장래인구추계; 보건복지부 보육과(2002). 보육통계연보; 한국교원개발원 ․ 교육인적자원부(2002). 교육통계연보.

Ⅲ. 유아교육체제의 특성

우리나라 유아교육체제의 특성으로 이원화체제, 대리육아형, 수익자부담, 시장경쟁체제로 요약할 수 있다. 이 세 가지 특성들은 상호관련되어 있으며 유아교육체제의 불평등한 구조를 초래한다고 볼 수 있다.

1. 이원화체제

우리나라 유아에 대한 정책은 교육과 보호로 이원화되어 있으며 교육부와 여성가족부(2004년 6월전 까지는 보건복지부)가 이원적으로 정책을 수립하여 추진하고 있다(나정, 장명림, 2001).우리나라의 공식적 유아교육기관은 크게 유치원과 보육시설로 나눌 수 있으며 유치원과 보육시설은 출발에서 차이점을 보였다. 유치원은 만3세-5세 유아의 ‘교육’을 중심으로 반일제로 시작하였다. 유치원이 취학전 유아들을 위한 교육적 프로그램을 제공하는 것을 목표로 한다면 보육시설은 노동시장에 진출한 여성들과 빈곤가정의 지원을 위한 것이었다. 보육시설은 0세-만5세 영유아의 ‘보호’를 중심으로 종일제로 운영되며 통칭 어린이집으로 불린다. 그러나 1990년대에 들어서 유치원을 보호의 성격을 추가하여 종일제를 운영하는 유치원이 늘어났으며 보육시설은 교육의 성격을 추가함으로써 두 기관은 보호와 교육을 통합하여 제공하는 유사한 기관이 되었다.

이러한 두 기관의 유사성에도 불구하고 우리나라의 유아교육체제는 분리된 체계로 발전하였다. 유치원은 교육부의 감독 하에 있으며 초중등교육법에 의해 운영되다가 2004년 제정된 유아교육법에 준하여 운영되고 있다. 반면에 보육시설은 보건복지부 감독 하에 있다가 2004년 6월부터 여성가족부로 이관되었다. 보육시설은 1991년 제정되고 2004년에 개정된 영유아보육법에 준하여 운영되고 있다. 이러한 이원화체제는 유아교육과 보육간의 심각한 갈등을 초래하였으며 부처간 협력 및 서비스 통합에 어려움이 있어 여러 측면에서 비효율성을 낳고 있다.

2. 대리육아형

한 국가의 보육정책은 정책의 원칙, 관심의 초점, 정책방향, 대상아동, 육아의 책임, 프로그램의 종류의 6가지 기준에 따라 크게 공동육아형과 대리육아형으로 나눌 수 있다(양옥승 외, 1998).

<표7> 보육정책 모형

	공동육아형	대리육아형
정책원칙	보편주의	선별주의
관심의 초점	어린이의 권리⋅요구	부모와 사회의 요구
정책방향	어린이의 삶의 질 향상	구빈 또는 모성보호 대행
대상아동	모든 아동	보호 아동
육아의 책임	부⋅모 공동/ 가족⋅사회공동	어머니/가족
프로그램의 종류	다양화	필요시 확대

출처: 양옥승, 1996, p.75.

공동육아형을 적용하고 있는 국가는 일반적으로 복지사회에 근접한 국가로서 사회가 시민을 돌본다는 사회민주주의 이념에 입각하여 아동⋅가족 정책의 일부로서 광범위하고 다양하게 보육 서비스를 제공하고 있다. 개별 가족이 부담하는 비용은 전체 비용의 10-15%에 지나지 않아 비용으로 인해 보육에 대한 권리를 포기하는 경우는 거의 없다. 스웨덴은 공동육아형을 취하는 대표적인 국가인데 6세 이하 아동의 75%가 취원하고 있으며 그 중에 53%가 공립 보육시설에 다니고 있어 보육 서비스 수혜률이 세계에서 가장 높은 것으로 나타난다. 공동육아형을 취하는 국가들은 행정체제가 보건복지부로 일원화되어 있거나 연령을 기준으로 교육부(고연령층)와 보건복지부(저연령층)으로 분리되어 있다.

대리육아형을 취하는 대표적인 국가는 미국과 영국이다. 미국의 경우, 1980년대 레이건 행정부가 보육에 대한 재정지원의 중앙집중화를 억제하고 서비스의 민영화 및 규제완화를 강조하였다. 그 결과, 저소득층 유아는 빈민구호용 서비스의 혜택을 받거나 비교육적인 시설에 남겨지게 되었고 저소득층과 중간소득층 간에 보육서비스의 간극이 형성되었다. 뿐 만 아니라 공교육화된 유치원 교육과 시장구조가 적용되는 보육시설 간에 분리현상이 심화되었다. 영국 역시 전통적인 육아관이 지배적이라 육아를 개별 가족의 사적인 문제로 간주하고 있기 때문에 보육제도가 크게 발전하지 못 하였다. 4세 미만의 약10%만이 보육시설에 취원하는 보육수혜률이 가장 낮은 국가로 남게 되었다. 보육 요구는 높아지고 있는데 보육시설이 공공의 규제와 지원을 받지 못하게 되자 영리를 목적으로 하는 민간 보육시설이 중심이 되어 그 요구를 수용하고 있다. 이 모형에서는 국가가 보육서비스에 소극적으로 개입하기 때문에 자본주의적 메카니즘에 의해 보육서비스가 비용으로 등급화된다. 따라서 보육서비스가 계층에 따라 차별적으로 제공되며 사회적 책임이 결여된 상태에서 보육 서비스를 시장구조에 맡기게 됨으로써 보육서비스의 상품화, 영리화를 배제하기 어렵다. 대리육아형을 취하는 국가는 행정체제가 유치원을 관장하는 교육부와 보육시설을 보건복지부로 이원화되어 있다.

우리나라는 대리육아형 보육정책을 취하고 있다고 볼 수 있다. 한국은 급격한 사회의 변화에도 불구하고 ‘아이는 어머니가 키워야 한다’는 전통적인 육아관에 입각하여 육아는 가족이 개인적 수준에서 책임져야 한다는 생각이 지배적이다. 따라서 선별주의에 입각하여 보육에 대한 사회적 책임이 약화되어 있고 보육 서비스의 대상을 요보호아동을 제한하고 있다.  또한 보육시설은 국가에 의해 설립, 운영되기 보다는 민간에 의해 주도적으로 설립, 운영되고 있고 국가의 재정적 지원없이 보육비는 거의 부모가 부담하고 있다.

3. 수익자 부담의 원칙

해방 이후 우리나라의 급격한 학교교육의 확대는 수익자 부담의 원칙에 의해 이루어졌기 때문에 가능하였다. 우리나라 중등교육의 확대가 수익자 부담의 원칙에 의해 이루어진 것과 마찬가지로 1980년대 이후 유아교육의 확대도 철저하게 수익자 부담의 원칙에 의해 이루어졌다(이혜정, 2002). 전체 유치원 원아의 70% 이상을 수용하는 사립 유치원의 경우, 거의 납입금에 의해 유치원을 운영하고 있다.

우리나라 유아교육과 보육은 정부의 지원과 관리에 의해 이루어지는 공적 특성이 약하고 수익자 부담에 의해 사립기관 중심의 시장체제 하에서 이루어진다. 초중등학교와 비교할 때 유아교육은 사립 의존도가 더 높고, 사립 중등교육기관이 정부의 지원을 받는 것과는 다르게 교육비가 거의 학부모의 부담에 의해 이루어진다. 따라서 학부모의 경제적 능력에 따라 교육기회, 유아교육의 질이 거의 결정되기 때문에 교육적 불평등의 정도가 가장 심각하다고 볼 수 있다.

유아교육을 받고 있다하더라도 다양한 유아교육기관 간에 시설, 교육프로그램, 교사의 자질 등에 큰 편차가 존재하는데 유아교육기관의 선택은 거의 가정의 소득 수준에 따라 결정되기 때문에 유아교육의 질에는 큰 차이가 있다. 유치원과 보육시설 간에, 같은 유치원 간에 , 같은 보육시설 간에 시설, 프로그램, 교사의 자질 등에 있어 큰 편차가 존재하며 가정의 소득 수준에 따라 유아교육기관의 선택이 결정되어 진다.

4. 시장경쟁체제

유아교육과 관련된 비용이 거의 학부모 부담에 의해 이루어지기 때문에 유아교육기관의 운영은 학부모의 선택에 의존할 수 밖에 없다. 우리나라 부모들은 높은 교육열을 가지고 있다는 것은 주지의 사실로 학부모들은 유아교육을 대학입시를 위한 출발로 인식하고 있다. ‘좋은 유치원’은 ‘초등학교 준비를 잘 해주는 유치원’으로 초등학교에서 배우게 될 것을 미리 선행 학습하는 곳으로 인식되고 있다(김희복, 1992). 그 결과, 유아교육에서 전인교육이 이루어지기 보다 읽기, 쓰기, 셈하기 등의 초등준비교육, 영어조기교육 등이 이루어지고 있다. 사립 유치원과 민간 보육시설은 학부모의 요구에 부응하지 않으면 원아 모집과 운영에 큰 어려움이 있기 때문에 각 기관들은 학부모의 요구에 부응하기 위해 경쟁하지 않을 수 없다. 그 결과, 유아교육의 본래의 모습은 사라지고 영리추구, 상업화의 결과를 초래할 수 밖에 없다.

또 하나 주목할 점은 ‘학원’의 존재이다. 우리나라 공식적 유아교육기관은 유치원과 보육시설이지만 현실적으로 유치원과 보육시설이 하는 유사한 기능을 담당하는 사설교육기관인 학원이 존재한다. 학원은 유아교육과 보육시설의 구조나 통계에 포함되는 공식적 위상을 갖고 있지만 약 50만명의 유아들이 학원에 다니는 것으로 추정된다(나정 외, 2004b). 한국은 다른 OECD 국가와 비교하여 유치원 취원률이나 보육시설 보육률이 낮은 것으로 나타나는데 이것은 학원에 다니는 유아들의 비율이 포함되지 않기 때문이다. 유아대상 학원은 주로 미술, 피아노, 체육 등과 같은 예능을 교습하는 학원과 한글과 산수를 교습하는 학원이 주류를 이룬다. 유아를 대상으로 한 학원에서는 초등교육을 준비하는 것에 치중하며 조기에 집중적으로 교과목을 가르친다. 당연히 전인교육의 방향과는 상반되며 정부의 행정적 지도나 감독의 사각지대에 있기 때문이 교육의 질을 전혀 보장할 수 없다. 부모들은 자녀들을 유치원이나 보육시설에 비해 저렴한 비용으로 학부모의 요구를 적극적으로 수용하는 학원에 보내고 사립 유치원과 민간 보육시설은 학원과 경쟁할 수 밖에 없기 때문에 유아교육의 본래의 목적을 상실하게 된다. 특수한 유상사립 서비스에 전적으로 의존하고 있는 경쟁체제 속에서 유아교육의 질 확보는 거의 불가능하다.

Ⅳ. 유아교육 및 보육의 불평등

1. 유아교육 및 보육 기회의 불평등

우리나라 유아교육수혜률에 관한 연구(나정 외, 2001)에 의하면 우리나라의 유아교육수혜률, 즉 만3세-5세 유아 중 유치원과 보육시설에 취원한 유아의 비율을 살펴보면 2001년 현재 우리나라 유아교육수혜률은 45.2%이다. 유치원 취원률 24,7%, 보육시설 보육률 20.5%이다. 전국의 시도별 유아교육수혜률을 살펴보면 33.0%에서 61.4%로 편차가 존재한다. 전국에서 유아교육수혜률이 가장 낮은 지역은 인천시로 33%이고 서울 36.6%, 대구 41.0%, 경기 43.7%의 순으로 낮았다. 유아교육수혜률이 가장 높은 지역은 충북으로 61.4%이며 제주 60.0%. 전남, 56.5%, 전북 55.4%, 강원 54,4%의 순이다.

이 분포를 보면 대도시의 유아교육 수혜률이 낮고 농어촌 지역의 수혜률이 상대적으로 높게 나타난다. 대도시의 수혜률이 낮은 것은 유아들의 수에 비해 유치원과 보육시설의 수는 부족하고 학원에 다니는 유아들의 수가 수혜률에 포함되지 않았기 때문이다. 농어촌의 수혜률이 높은 것은 유아들의 수가 도시에 비해 상대적으로 적고 1970년 중반 이후 초등학교에 병설유치원이 확대되어 유치원 취원률이 크게 증가하였기 때문으로 설명된다.

서울특별시의 전체 유아교육수혜률은 36.6%인데 지역에 따라 21.1%에서 46.9%의 편차가 존재한다. 유아교육수혜률이 가장 낮은 지역은 동작교육청(동작구, 관악구)로 21.1%이며 이는 전국에서도 가장 낮다. 그 다음은 남부교육청(영등포구, 구로구, 금천구)으로 27.4%이고 그 다음은 강동교육청(송파구, 강동구)으로 30.7%이다. 유아교육수혜률이 가장 높은 지역은 강남교육청(강남구, 서초구)으로 46.9%이다.

이러한 유아교육 및 보육의 기회는 거의 가정의 소득수준에 의해 결정된다. 즉 부모의 학력과 직업이 가정의 소득을 결정하고 이 소득이 자녀의 유아교육 및 보육의 접근기회를 결정한다. 특히 저소득층의 유아들은 부모의 낮은 소득 , 불안정한 직업으로 정부의 무상 교육비나 보육비의 지원이 없으면 유아교육이나 보육에의 접근기회가 원천적으로 차단된다. 우리나라에서 유아교육이나 보육에의 접근은 가정의 경제적 수준에 따라 결정되기 때문에 유아들은 인생의 가장 초기에서부터 부모의 경제적 능력에 따라 투입변인이 달라지는 불평등한 출발선에 있다.

2. 유아교육 및 보육의 질의 격차

가정의 소득에 따라 유아교육 및 보육에 접근하는 기회의 격차가 크게 나타나고 있을 뿐만 아니라 유아교육기관의 선택에도 많은 영향을 미치고 있다. 우리나라 유치원과 보육시설은 민간 주도에 의해 이루어졌기 때문에 유아교육 및 보육시설의 많은 기관들이 소규모이고 영세하며 최소한의 규제 하에 있는 사립 서비스에 의해 이루어지고 있다. 특히 1990년대 보육에 대한 수요가 급증하자 정부는 보육시설의 설립을 신고제로 함으로써 민간 보육시설이 크게 증가하여 질적인 측면에서 많은 문제를 안고 있다. 정부의 사립 유치원과 민간 보육시설에 대한 재정적 지원은 매우 미비한 수준에 있고 기관에 대한 감독과 규제도 최소한의 수준에 있기 때문에 교육과 보육의 질을 보장하는데 한계가 있다. 대대수의 유아들에게 서비스를 제공하는 민간 부문의 기관들은 느슨한 프로그램, 불충분한 규제 및 종사자의 낮은 임금으로 교육및 보육의 질을 유지하는데 한계가 있다.

우리나라 유아교육기관은 어떤 다른 교육수준의 교육기관 보다 편차가 심하게 나타난다. 유치원과 보육시설 간에, 동일한 유치원 간에, 동일한 보육시설 간에 격차가 심하게 나타난다. 시설, 프로그램, 교사의 자질 등에 있어 큰 편차가 존재하는데 유아교육 및 보육의 질은 거의 학부모가 부담하는 교육비용에 따라 차별화된다. 유아들이 경험하는 교육과 보육의 질은 무엇보다 가정의 소득과 직접적인 연관이 있다. 즉 부모의 학력과 직업이 가정의 소득을 결정하고 이 소득이 유아가 다니는 기관을 결정하는데 직접적인 영향을 미친다. 소득수준이 높을수록 유치원 특히 사립유치원에 다니는 비율이 높고 소득이 낮을수록 보육시설이나 학원 등에 다니는 비율이 높다.

3. 계층에 따른 사교육의 격차

사교육은 부모의 경제적 능력에 따라 접근성이 결정되기 때문에 사회적 불평등을 심화하는 요인으로 작용한다. 우리나라 사교육의 현실은 유아기에서도 예외가 아니다. 유아 사교육에 대한 구체적 자료는 찾아보기 어렵지만 우리의 경험으로 도시지역에 사는 유아들에게 사교육은 일상이 되었다. 한국의 부모들은 가능하면 빨리 그리고 집중적으로 교과목들을 학습하도록 하기 위해 자녀들을 여러 교육기관에 보내야 하는 부담을 가지고 있다(나정, 2004). 대부분의 유아들은 유치원에서 귀가 후 다시 학원에 가서 영어, 예체능교육을 받고 있으며 방문교사나 소규모집단의 과외수업을 받고 있다. 그리고 2001년 통계청 자료에 의하면 이러한 사교육비는 유치원이나 보육시설의 교육비보다 더 많은 것(나정 외, 2003에서 재인용)으로 나타났다.

이기숙 외(2001)의 연구에 의하면 유치원 학부모의 86%가 조기특기교육을 하고 있는 것으로 응답하였으며 주된 내용은 영어, 한글, 수학 등이었다. 유아들은 유치원 귀가 후 학원에서 다양한 교육을 받기도 하지만 아예 유치원이나 보육시설에서 학부모의 요구를 수용하여 조기특기교육을 실시하는 경우도 많이 찾아볼 수 있고 그 비용은 당연하게 기관에 내는 교육비와는 별도로 학부모가 부담한다.

나정 외(2004a)의 연구에서는 사례 연구로서 유아교육복지 투자지역의 유아와 비투자지역의 유아의 하루일과를 비교하고 있는데 계층간의 사교육 격차를 단적으로 나타내고 있다. 투자지역의 5세 유아는 무상 교육비의 지원을 받아 사립 유치원에 다니고 있으며 이것이 유아가 받는 교육의 전부이다. 그러나 같은 연령의 비투자지역의 유아는 유치원에서 귀가 후 영어학원에서 집중적으로 영어수업을 받으며 이외에도 방문교사의 영재교육, 스포츠센터에서 기초체력교육, 축구교실에서 축구를 배우고 있다. 이 가정이 지출하는 교육비는 유치원 교육비와 사교육비를 합쳐 월 100만원 이상을 지출하고 있다.

Ⅴ. 유아교육 양극화 해소 방안

1. 유아교육 및 보육의 공공성 강화

한국은 OECD국가들 중에서 공립 서비스의 비율이 가장 낮은 국가에 속한다(나정 외, 2004b). 우리나라의 유치원과 보육시설은 민간 부문에 의존하는 부분이 지나치게 높다. 유치원의 경우, 취원한 원아의 78.3%가 사립 유치원에 다니며 보육시설의 경우, 86.6%가 민간 어린이집에 다닌다. 개인에 의해 운영되는 유아교육기관이나 보육기관은 기본적으로 영리를 추구하는 것에서 자유롭지 못하기 때문에 수요자들에게 충분하고 질 높은 서비스를 제공할 수 없다. 사립의 경우, 경력이 적은 젊은 교사들에게 장시간의 노동과 낮은 임금을 지급함으로써 이윤을 얻게 되지만 유아들에게 제공하는 서비스의 질은 낮아질 수 밖에 없다. 특수한 유상 사립서비스에 전적으로 의존하고 있는 개방된 교육시장에서 유아교육과 보육의 질은 유지되기 어렵기 때문에 유아교육과 보육은 공공 부문을 통해 서비스를 제공하여야 한다.

부모들이 공립 유치원이나 국공립 어린이집에 대한 만족도가 높은 것으로 나타나는데 그 이유는 국가의 지원과 감독을 받는 공립 유치원과 국공립 어린이집은 학부모가 부담하는 비용은 적지만 시설, 프로그램, 교사의 자질에 있어서 높은 수준을 유지할 수 있기 때문이다. 특히 1970년 중반 농어촌 지역을 중심으로 한 병설유치원의 확대가 농어촌 유아들의 취원률을 높이는데 큰 역할을 했으며 공립 유치원은 풍부한 재정지원, 분명한 프로그램 계획, 질 관리 및 적절한 교육을 받은 교사들을 확보하여 다른 기관들과 큰 차이를 보인다는 것을 생각해 보면 유아교육 및 보육의 공공성 확보는 무엇보다 필요하다. 특히 현재 국공립 보육시설의 비율은 매우 낮다. 전체 보육시설수의 6.1%, 원아수의 13.4%에 지나지 않는다. 보육기회의 확대와 보육의 질 유지라는 측면에서 보면 공공 보육시설을 확대하는 것이 요구된다.

2. 무상교육비 ․ 보육비의 지원 확대

특수한 유상 사립서비스에 전적으로 의존하고 있는 개방된 교육시장에서 저소득층 가정의 유아들은 기회에 있어서, 질 확보에 있어서 많은 제약이 있다. 저소득계층의 유아들의 유아교육⋅보육에 대한 기회는 본질적으로 무상 또는 적은 비용의 공적 재정지원을 받는냐에 달려있다고 볼 수 있다.

우리나라의 유아교육과 보육에 대한 공적 투자는 매우 미비한 수준에 있다. 2003년 유치원의 경우, 교육예산의 1%, 보육의 경우, 보건복지부 예산의 3.6% 이며 유아교육과 보육에 대한 지원은 국민 총생산의 0.13%에 지나지 않는다(나정 외, 2003). 이것은 OECD 평균의 절반에도 못 미치고 고등교육단계의 학생들에 대한 투자의 3분의 1 수준에 지나지 않는다.

유아교육진흥법과 영유아보육법에 명시된 만 5세아 무상교육 및 무상보육이 1997년에 공포되어 1999년부터 실시되었다. 무상교육비․ 무상보육비의 지원은 초등학교 취학전 만 5세 유아 중에서 특히 저소득층 유아를 우선 대상으로 하여 실시하였다. 이것은 매우 큰 의미를 가지는데 사립․ 민간에 의존해 온 유아교육과 보육에 공교육․ 공보육의 개념이 도입한 것이며 바우쳐 방식을 도입하여 학부모에게 기관 선택권을 부여한 것이다.   만 5세 유아교육은 1997년에 법제화되었으나 1999년 후반기부터 군 이하 저소득층 자녀에 대한 유치원 학비 지원이 비로소 시작되었다. 2002년 약 550,000명 3-5세 유아들이 공사립 유치원에 등록했는데 저소득가정의 26,000명(5%)의 유아들이 무상교육의 혜택을 받았다. 또한 0세-5세 영유아들 중 20.1%에 해당하는 154,560명의 유아들에게 영유아보육비용을 지원했다. 0-2세 유아는 15.5%, 3-5세 유아는 19.1%가 지원을 받았다. 정부의 지원을 받은 전체 유아들 중 67.0%는 저소득층의 자녀로 보육비용의 40%를 지원받았고 생계보호가정의 아동은 33%로 보육비용 전액을 지원받았다(나정 외, 2004,a). 저소득계층에 한정되는 무상교육비와 무상보육비의 지원의 범위를 확대하여 완전한 만5세 무상교육 및 무상보육을 실현해야 하며, 현재 무상교육비와 무상보육비가 만5세의 유아들에게 지원되고 있지만 저소득계층에 한해서라도 만3세-5세의 유아로 확대되어야 할 것이다.

3. 유아교육복지투자우선지역 정책의 활성화

1997년 발표된 유아교육개혁안은 개혁 방향의 하나로 ‘불리한 조건에 놓여있는 저소득층 유아들에게 교육의 기회를 우선 제공하고 학부모의 부담을 완화시켜 교육기회의 형평성을 유지하고 5세 유아들에게 최소한 1년의 유아교육을 받고 초등학교에 입학할 수 있도록 교육의 기회와 권리를 보장하여 출발점 평등의 원리를 구현한다’는 내용을 포함하고 있다. 또 이를 구현하기 위한 개혁지표로는 무상교육과 취원률 향상 등을 포함하고 구체적인 방법으로는 바우쳐 제도의 도입, 유아교육 투자우선지역의 선정 등을 제시하고 있다.

대부분의 선진국의 경우에도 저소득층 가정의 유아들을 대상으로 한 특별정책을 추진하였으며 계속 추진하고 있다. 미국은 1960년대 헤드스타트 프로그램을 실시하였으며 최근 들어 그 대상 연령을 낮추는 등 프로그램을 확대하기 위해 예산을 증액하였다(한국유아교육학회, 2000).영국은 1998년부터 시작한 교육투자우선지역(EZA: Education Action Zone)에 유아를 대상으로 한 조기교육센터를 포함하여 운영하고 있으며 프랑스도 1998년부터 운영하는 교육우선지역(ZEP: Zones d'education prioritaire)에 유아교육기관을 포함하고 있다.

이러한 유아를 대상으로 한 외국의 정책과 유사한 우리나라의 정책으로 유아교육복지투자우선지역 정책을 들 수 있다.  교육인적자원부는 2002년 도시 저소득지역에 대한 교육복지 대책을 수립하기로 하고 2003년에서 2004년까지 시범운영하였는데 주로 대도시의 저소득층 지역을 대상으로 하였다. 서울의 6개 지역(강서구2, 노원구2, 강북구1, 관악구1)와 부산의 2개 지역(북구1, 해운대구1)가 대상이었다. 주된 내용은 투자우선지역에 무상교육비와 보육비의 지원을 확대하여 유아교육수혜률을 높이고 유치원의 경우에는 종일반 운영을 확대하는 것 등을 포함한다.

최근의 연구(장명림 외, 2006)에서는 유아교육복지투자우선지역의 유아들에게 단순히 교육비나 보육비를 지원해 주는 형태가 아닌 저소득층의 가정 및 유아의 특성을 감안하여 다양한 지원서비스와 프로그램이 투입되어야 한다고 강조하고 있다. 저소득층 가정의 유아들은 경제적 박탈 뿐 만 아니라 사회적․ 문화적․ 심리적 박탈의 복합적인 결손을 경험하기 때문에 저소득층 지역의 유아교육 및 보육기관은 단순히 유아를 교육하고 보호하는 것을 넘어서 문화적 측면의 보상, 그리고 건강과 영양을 포함한 복지 혜택까지 제공하는 포괄적인 서비스를 제공하여야 한다. 교육과 보육의 요소에 복지(보건, 건강, 영양)과 문화의 요소까지 포함된 통합적 프로그램이 제공되어야 하며 기관과 가정이 연계하는 것을 중요한 요소로 보고 있다.

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▣ 토 론 문 ▣

토 론 문 / 백 형 찬

「영유아교육의 양극화의 해소대책」에 대한 토론

토론자: 백 형 찬(서울여대)

토 론 문 / 김 미 숙

1. 발표내용 종합

‘영유아교육의 양극화와 해소방안’에 대한 문제제기로 ‘우리나라의 유아교육과 보육은 정부의 지원과 관리에 의해 이루어지는 공적 특성이 약하고 수익자 부담에 의해 사립기관 중심의 시장체제 하에서 이루어지기 때문에 교육 불평등의 정도가 가장 심각하다.’고 하였다. 유아교육 및 보육 현황(2002년)에서는 유치원은 국·공립  21.7%, 사립 78.3%이며, 보육시설은 국·공립 13.4%, 사립 86.6%로 사립기관이 절대적으로 많다는 것으로 진단하였고, 유치원 및 보육시설 변천 현황에서는 유치원은 80년대 중반에 그리고 보육시설은 90년대 중반에 급격히 증가하였다고 설명하였다. 또한 유치원 취원률 및 보육시설 보육율은 각각 27.8%, 20.7%이며, 유치원·보육시설 통합 참여율도 유치원 28.4%, 보육시설 30.6%임을 밝혔다.

우리나라 유아교육체제의 특성으로 유아 정책이 교육(교육부)과 보호(여성가족부)로 나누어져 있는 ‘이원화 체제’, ‘아이는 어머니가 키워야 한다.’는 부모와 사회의 요구에 따른 ‘대리육아형’, ‘교육비의 대부분을 학부모가 부담해야 한다.’는 ‘수익자 부담의 원칙’, 학부모의 선택(초등학교 준비를 잘 해주는 유치원)에 의존하는 ‘시장경쟁체제’를 제시하였다. 또한 유아교육 및 보육의 불평등을 설명하면서 우선 ‘유아교육 및 보육 기회의 불평등’을 들었다. 유아교육 및 보육의 기회는 거의 가정의 소득 수준에 의해 결정되며 소득은 부모의 학력과 직업에 의해 결정된다고 하였다. 결국 소득이 유아교육 및 보육의 접근기회를 결정한다고 하였다. 다음으로는 ‘유아교육 및 보육의 질적 격차’를 설명하였는데 유아들이 경험하는 교육과 보육의 질은 가정의 소득과 직접적인 연관이 있으며 소득수준이 높을수록 사립유치원에, 소득수준이 낮을수록 보육시설이나 학원에 다니는 비율이 높다고 하였다. 마지막으로 ‘계층에 따른 사교육의 격차’를 설명하였다. 사교육(학원에서 배우는 영어, 예체능 교육 등)은 부모의 경제적 능력에 따라 접근성이 결정되는데 사교육비가 유치원 및 보육시설 교육비보다 더 많은 실정이라 하였다.

유아교육 양극화 해소 방안으로 세 가지를 제시하였다. 첫째로 ‘유아교육 및 보육의 공공성’이다. 현재 유치원의 78.3%, 보육시설의 86.6%가 영세한 민간에 의해 운영되고 있어 질 관리가 안 되고 있어 교육의 질과 교육의 만족도를 높이기 위해서는 반드시 공공 부문을 통해 교육서비스가 제공되어야 한다는 것이다. 둘째로 ‘무상 교육비·보육비의 지원 확대’이다. 유아교육과 보육에 대한 공적 투자는 유아교육의 경우, 교육부 예산의 1%를 보육의 경우, 보건복지부 예산의 3.6%인데 이는 OECD 국가들의 절반 수준이므로 무상교육비와 무상보육비를 확대 지원해야 한다고 주장하였다. 마지막으로 ‘유아교육복지투자 우선지역 정책의 활성화’를 주장하였다. 현재 도시의 저소득층을 대상으로 투자를 하고 있는데 단순히 교육비, 보육비를 지원해주는 차원이 아니라 다양한 지원 서비스와 프로그램을 투입해야지만 양극화가 해소 될 수 있다고 주장하였다.

2. 논의

‘우리나라의 유아교육과 보육은 정부의 지원과 관리에 의해 이루어지는 공적 특성이 약하고 수익자 부담에 의해 사립기관 중심의 시장체제 하에서 이루어지기 때문에 교육 불평등의 정도가 가장 심각하다.’라고 문제제기 한 것에 대해서는 토론자도 동의한다. 그런데 유아교육과 보육 현황에 대한 설명에서는 오래된 자료를 사용함으로써 통계수치에 대한 신뢰도가 낮아졌다. 즉, 유치원 및 보육시설 현황, 유치원 취원률 및 보육시설 보육율 현황, 유치원·보육시설 통합 참여율에 대한 수치를 주로 2002년도 자료에 의존하였다. 그리고 현황이 제시되면 이를 분석하고 진단하여 이에 대한 문제점을 하나씩 도출해야 하는데 현황 소개하는 정도에 그쳐 좀 더 깊은 논의가 생략된 감이 없지 않다. 또한 ‘유아교육체제의 특성’ 부분은  ‘특성’이 아닌 ‘문제점’으로 부각시켜 좀 더 구체적으로 논의하는 것이 적절하다. 그리고 발표자가 제시한 유아교육체제를 불평등한 구조로 만든 네 가지 요인인 ‘이원화 체제, 대리육아형, 수익자부담, 시장경쟁체제’에 대해서는 어느 정도 동의하나 유아복지 선진국 중에는 네 가지 문제를 완전히 해결한 나라도 있지만 그렇지 않은 나라도 있다. 발표자의 내용대로 미국과 영국은 대리육아형 제도를 취하고 있음에도 불구하고 양극화 현상이 적은 나라이다. 그리고 시장경쟁체제가 양극화를 더욱 부채질 한다는 데도 쉽게 동의할 수 없다. 오히려  시장경쟁체제가 올바르게 구축되고 학부모 의식도 바르다면 양극화 문제는 보다 쉽게 해결될 수도 있기 때문이다.

또한 양극화 문제를 해소하기 위해 일찍부터 고민해온 선진국 사례(미국의 Head Start Program, 영국의 Sure Start, 캐나다의 Fair Start, 호주의 Best Start)를 구체적으로 소개하였다면 중요한 시사점을 받을 수 있었을 것이다. 이에 대한 구체적인 설명과 논의가 없는 것이 아쉽다. 그리고 유아교육 및 보육의 불평등을 설명하면서 ‘기회의 불평등, 질의 격차, 사교육의 격차’를 들었는데 그 세 가지가 불평등의 특징인지 불평등을 유발시킨 원인인지 명백한 설명이 없다. 만약 원인으로 분석하였다면 기회의 불평등, 질의 격차와 사교육의 격차는 전부 부모의 경제적 소득에서 비롯되고 있다는 주장이다. 그 외의 요인은 없을까? 정부 정책, 사회적 관심, 부모의 인식 등의 문제도 불평등을 유발시키는 중요한 요인으로 작용할 수 있기 때문이다.

발표자는 ‘유아교육의 양극화 해소방안’으로 세 가지(공공성 강화, 무상 교육비 지원 확대, 교육복지투자우선지역 정책 활성화)를 제시하였다. 즉, ‘국·공립 시설의 획기적 확대, 무상 교육비의 획기적 지원, 다양한 교육복지정책 추진’으로 정리할 수 있으며 토론자도 이에 동의한다. 그런데 양극화 현상을 근본적으로 해결하기 위해서는 유럽 선진 국가들이 하는 것처럼 정부, 지방자치단체, 고용주, 부모가 유아교육과 복지를 위해 비용을 각각 지불해야 한다. 정부가 안정되고 목표지향적인 투자가 없으면 저소득층 자녀는 양질의 유아교육과 복지 서비스 혜택을 균등하게 받질 못한다. 제한된 공공자원의 효율성을 극대화하기 위해 유아교육과 복지 제공 비용은 중앙정부, 지방정부, 기업체, 부모가 골고루 나누어 지불해야 한다. 대부분의 유럽국가에서는 영아와 유아의 경우, 교육비용은 가족 평균 수입의 10% 또는 그 미만에 해당한다. 또한 양극화 문제를 더욱 적극적으로 해결하기 위해서는 저소득층뿐만 아니라 특수교육이 필요한 유아, 외국인 근로자 가정의 유아들에게까지도 눈에 보이는 지원이 돌아갈 수 있도록 해야 한다.

3. OECD의 진단과 권고

몇 년 전 OECD 교육위원회가 우리나라를 방문하여 유아교육과 보육 전반에 걸쳐 총체적 진단을 하였다. 그 진단 결과가 오늘 우리가 논의하는 ‘영유아교육 양극화 해소방안’에 어느 정도 답을 줄 수 있으리라 생각하여 중요 내용을 중심으로 간략히 소개한다.

OECD 교육위원회는 2002년부터 2003년까지 우리나라에서 ‘유아교육과 보호 정책 주제 검토 사업’(Thematic Review on Early Childhood and Care Policies)을 추진하여 ‘한국 유아교육과 보육정책’ 검토보고서를 완성하였다. 우리나라가  이 사업에 참여하게 된 배경은 큰 사회문제로 등장한 유아교육과 보육정책을 OECD라는 공신력 있는 국제기구로부터 검토를 받아보자는 것이었다. 진단결과로 우선 ‘유아를 보는 시각이 OECD 국가들과는 다르다’는 것이다. 즉, ‘한국의 부모들은 가능하면 빨리 그리고 집중적으로 교과목들을 학습하도록 하기 위해, 자녀들을 여러 교육기관에 보내야만 하는 현실적 부담감을 갖고 있으며 국가교육과정에서 금지하고 있는데도 부모들은 3세 이후의 유아들을 주로 정해진 학습 결과(일반적으로 읽기 쓰고 셈하기)에 집중해야 하는 “학생”으로 간주하고 있다.‘고 진단하였다. 다음으로는 ‘유아교육 및 보육에 대한 정부 지원’을 지적하였다. ‘한국은 오직 1%의 교육 예산만이 유치원 교육에 투자되고 있는데 이 비율이 매우 적으며 시대착오적이다. 그러나 한국의 현행제도는 유아교육에 대한 투자가 가져다줄 수 있는 이득을 안겨 줄 수 있을지 매우 의문이다.’라고 진단하였다.

그리고 ‘부처 간 협력 및 서비스 통합’을 지적하였다. ‘보건복지부와 여성부, 교육부로 분리된 체제와 서로 다른 문화로 인해 각 영역 내에는 강력한 수직적 통합이 존재하는 반면, 부서 간 협력과 서비스 부문을 초월한 제도적 계획은 잘 이루어지지 않고 있다. 반면에 유치원들은 보호에 보다 초점을 두고 운영시간을 연장하려 노력하고 있으며, 보육시설들은 유아의 학습을 돕는 프로그램 제공에 애를 쓰고 있으나, 책임 부서 간 협력이나 대화 노력은 별로 눈에 띄지 않는다.’고 진단하였다. 또한 ‘기회와 형평성’ 측면에서는 ‘저소득 가정을 지원하려는 한국정부의 노력은 한국사회에서 유아들이 직면하고 있는 불평등을 해소하는데 있어 진일보한 노력이다. 또 심각한 선천적 장애를 가지고 있는 유아들은 변별하여 특수학교에서 잘 보살피고 있는 것으로 보인다.’라고 진단하였다.

OECD 교육위원회는 위에서 제시한 진단 결과에 터해 한국 유아교육과 보육 정책 개선을 위해 다음과 같이 한국정부에 권고하였다. ‘①유아교육 및 보육기관에서 유아들의 이익을 최우선으로 고려할 것, ②법과 공공정책에 의해 유지되는 가족-친화적 사회 조성에 초점을 둘 것, ③공공 재원과 조정력을 제고하고 양질의 사립 공급자들을 통합할 것, ④정부의 유아교육과 보육 서비스 관리를 합리적으로 할 것, ⑤교육과 보육의 개념 및 교사 교육에서의 격차를 종식할 것, ⑥지방분권화와 부모참여를 통해 제도를 더욱 민주화할 것, ⑦학원을 포함한 모든 프로그램들의 질을 제고할 것, ⑧정기적인 정책 검토 및 연구 기반을 확립할 것’ 등이다.

OECD 검토결과는 그동안 국내에서 지적된 사항들이 더욱 선명하게 객관적으로 들어난 계기가 되었다. ‘유아를 보는 시각 개선, 유아교육과 보육에 대한 공공재원의 투입 부족, 사립기관에 대한 비용 보조 열악하여 부모들의 양육비 부담 증가, 질적 수준 높이기 위한 통제부족, 정부의 유아교육과 보육 관리 체제 이원화로 정책 중복, 재정의 비율적 사용’ 등이다. 따라서 영유아를 둔 각 가정과 유치원 및 보육시설 그리고 관련부처가 권고안을 의미 있게 받아드린다면 우리나라의 유아교육과 보육정책은 획기적인 발전을 할 수 있을 것이다.

유아교육에 대한 투자가 국가·사회적으로 얼마나 중요한지 역설한 두 사람이 있다. 그 유명한 말을 소개하면서 본 토론을 마친다. “교육투자로부터 많은 것을 얻어내려면 그것은 가장 어린 나이의 유아에게 투자되어야 한다.”(Adrian Wooldrige). “유아 교육에 1달러를 쓰면 평균적으로 최소한 5달러는 더 벌 수 있다. ···우리에게 가장 시급한 것 중에 하나는 이러한 지식을 실제적으로 활용해야만 하는 것이다.”(Cetron, Gayle). 이들 말 대로 하면 우리나라 유아교육 및 보육의 양극화 문제는 쉽게 해결할 수 있다.

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도시 저소득층 교육에 대한 대책

이 일 용(중앙대)

I. 서 론

한국 사회에서는 최근 계층 간, 지역 간 사회․경제적 격차 심화가 사회문제로 대두되고 있다. ‘부와 지위의 세습’, ‘빈곤 대물림’에 대한 우려가 커지고 있다. 사회 불평등이 심화됨에 따라 교육기회의 불평등도 심화되고 있는 것으로 나타나고 있다. 이러한 현상은 우리나라 헌법에서 보장하고 있는 교육의 기회균등이 제대로 이루어지지 않고 있는 현실적 증거이다. 교육양극화는 가정의 경제적 배경 이외에 다양한 개인적, 지역적, 사회적 요인 등으로 인해 발생하며, 교육에 접근할 수 있는 기회, 교육 활동이 이루어지는 과정, 교육을 통해 얻어지는 결과 등 교육의 전 과정에서 발생하고 있다(이종재외, 2004).

최근 사회문제에 있어 가장 큰 화두는 양극화다. 특히 교육부문에 있어 양극화는 막대한 사교육비 지출 문제와 맞물려 사회 전 분야에 커다란 영향을 끼치고 있다. 무엇보다도 교육양극화 문제의 가장 큰 심각성은 계층 간 격차가 공고히 된다는 것에 있다. 교육양극화와 이에 따른 교육 소외 현상은 개인의 능력 개발과 삶의 질을 저하시키며, 사회적으로는 인적 자원 개발과 사회통합을 약화시켜 궁극적으로 국가 경쟁력 저하를 초래하게 될 것이다.

이정우(2004)는 사회통합을 위해 OECD 회원국 중 가장 낮은 사회보장비 지출 수준을 끌어 올려야 한다고 주장했다. 우리나라의 GDP 대비 사회보장 지출 수준은 10% 수준으로 유럽 국가들의 1/3, 미국과 일본의 1/2 수준에 불과하기 때문이다. 그리하여  참여정부는 사회복지 전달체계를 점검하여 효율성을 극대화하도록 인프라를 구축하는데 박차를 가하고 있다. 모든 국민이 학습에 있어 소외되지 않고 주체적으로 능력개발을 최대화할 수 있는 교육체제 구현이 정부가 해야 할 일이다.

교육인적자원부가 2004년 10월 발표한 참여정부 교육복지 종합계획은 정부의 지원을 절실하게 필요로 하는 집단에 대한 지원계획을 연도별로 제시하고 있다. 교육인적자원부의 교육복지 종합계획은 그간 교육복지 관련 추진상의 문제점을 파악하고 이를 해결하기 위한 대안도 제시하고 있다. 교육복지정책의 효과성을 높이기 위해서는 먼저 우리사회에서 도움을 필요로 하는 집단과 계층을 설정하고, 이들이 필요로 하는 내용을 명확히 규명하여야 한다.

참여정부 들어서 양극화의 개념을 제시하고 경제 및 교육 측면에서의 현황과 문제점을 제시하면서 사회복지 차원에서 다양한 정책을 펼치고 있다. 그리고 학회에서는 교육양극화를 해소하기 위한 대책으로 영유아, 도시 저소득층, 농어촌 교육, 코시안 교육, 교육여건 격차 해소 등의 측면에서 대책을 분석하고 있다.

본 논문에서는 교육복지의 차원에서 도시 저소득층의 교육 문제를 중점적으로 다루고자 한다. 살펴보고자 하는 영역은 학교급식 지원, 학자금 지원, 교육복지투자우선지역 지원, 방과후 학교, 교육정보화 격차해소 대책 등이다. 구체적인 연구문제는 교육양극화란 무엇인가? 정부는 교육양극화 해소를 위해 어떤 정책접근을 하고 있는가? 도시 저소득층 교육에 대한 대책은 영역별로 어떤 문제점과 개선점이 있는가? 등이다.

연구의 방법은 문헌연구방법을 주로 사용하였다. 학술논문, 정부문서, 연구보고서, 통계자료 등을 자료로 활용하였다. 그리고 연구의 제한점으로는 자료 수집의 제한, 정책 영역 범위의 5가지 한정, 외국 사례에 대한 검토 부족 등을 들 수 있다.

II. 교육양극화의 개념과 정부의 정책

1. 교육양극화의 개념과 실태

교육양극화의 개념은 교육소외, 교육불평등, 교육격차, 교육복지 등과 혼용되어 사용되고 있다. 이러한 개념들에 대하여 살펴보면 다음과 같다(김병성, 2003; 이태수외, 2004; 이혜영․강태중, 2004; 김경근, 2005).

교육소외: 신체적, 지역적, 사회경제적 요인 등으로 인해 적절한 교육기회를 보장받지 못함에 따라 우리 사회에서 보장하는 최소한도의 교육수준을 누리지 못하는 현상을 말한다.

도시 저소득층 교육에 대한 대책 / 이 일 용

교육불평등: 개인적, 가정적, 지역적, 사회경제적 요인 등으로 인하여 상대적으로 열등한 교육기회를 보장받거나 그 결과로서 열등한 교육성과가 나타남으로써 상대적 빈곤 등 사회갈등의 요인이 나타나는 현상을 말한다. 교육격차보다는 이념적 사상적 상징적인 의미가 크다.

교육격차(교육양극화): 교육격차는 교육에 접근할 수 있는 기회의 격차, 실제 교육활동이 이루어지는 조건과 과정에서의 격차, 그리고 교육을 통해 얻어지는 결과의 격차를 포괄하는 개념이다. 교육격차는 보다 현상적 실제적 가시적인 성격을 갖는다. 동시에 교육양극화 현상과도 동일시되는 경향이 있다.

교육복지: 교육소외 및 교육불평등 현상을 해소하고 그 요인들을 완화하기 위한 노력들의 총체이다. 그러나 교육복지는 더 나아가 전 국민이 교육을 통하여 스스로의 능력을 개발하고 인간다운 삶을 누리도록 끊임없이 교육의 질적 수준을 높이기 위한 교육현장에서의 다양한 노력들도 포함하고 있다.

교육양극화는 소득 및 교육비지출의 격차, 학업성취도의 격차, 사교육비 지출의 격차 문제로 구분하여 살펴볼 수 있다. 이들에 대한 통계적인 차원에서의 실태를 살펴보면 다음과 같다(김경근, 2005; 김홍원, 2006; 양정호, 2006).

첫째, 소득 및 교육비지출의 격차 실태는 다음과 같다. 지난 2005년 통계청이 발표한 가계수지 동향에 따르면 도시가구의 소득 상하위 20% 계층간 소득 격차는 2003년 7.23배에서 2004년 7.28배, 2005년 7.60배로 해마다 확대되었다. 특히 상하위 10% 계층을 보면 소득 격차는 18.2배, 교육비지출 격차는 7배 차이가 났다. 현재 우리나라는 소득계층이나 지역별로 교육비 격차가 매우 크다. 저소득층인 소득 1분위 계층이 월평균 92,000원을 교육비로 지출하는 데 비해, 고소득층인 소득 10분위층은 626,000원을 지출하고 있다(2005). 또 교육비로 서울이 월평균 594,000원을 지출하는데 비해 중소도시 및 읍면지역은 444,000원을 지출한다(2004).

둘째, 계층, 소득, 지역적 학업성취도의 격차는 다음과 같다. 교육비 격차는 단기적으로는 학업성취도의 격차로, 장기적으로는 학력 간 임금소득 격차로 이어진다. 부모의 학력과 소득에 따라 학생의 학업성취도에서 차이가 나는데, 수능점수의 경우(2004), 아버지의 학력이 중졸 이하인 학생들과 아버지의 학력이 대학원 이상인 학생들 사이에는 평균 50점 가까운 차이가 있는 것으로 나타났다. 또 월 소득 200만원 이하 가구의 자녀와 500만원 이상 가구의 자녀 간에는 30점 정도의 차이가 있는 것으로 나타났다. 지역 간 학업성취도 차이도 나타났는데, 일반계 고등학교 2학년 학생들의 학업성취도를 조사한 결과(2003), 도시 지역과 읍면 지역 간에 언어, 수리, 외국어 영역에서 11-15점정도 차이가 있었다.

국제적 학업성취 결과를 살펴보면 우리나라 학생들의 전반적인 학업성취도는 높을지 모르지만 상위권과 하위권 학생간의 학업성취에서 차별화가 진행되고 있다. 2000년과 2003년 PISA 수학, 과학 과목의 변화를 비교해 보면 상위권 학생들의 성적은 9-21점까지 상승한 반면에 하위권 학생들의 성적은 무려 12-46점이나 하락하였다. 즉 우리나라 학생들이 다른 나라 학생들보다 상대적으로 평균점수에서는 높을지 모르지만 학생집단간의 학업성취 격차가 점점 더 확대되는 양극화 현상이 나타나고 있어 앞으로 심각한 문제가 될 가능성이 높다.

셋째, 사교육비 지출의 격차는 다음과 같다. 사교육비 지출에 있어 최상위 10% 계층(292,000원)과 최하위 10% 계층(36,000원)간 8배 차이가 나타났다(2004). 학력 간 차이를 보면, 가장 고학력 집단인 대학원 석사 이상 부모와 가장 저학력 집단인 중졸 이하 부모의 사교육비 규모 격차는 초등학교의 경우 3.6배, 중학교의 경우 5.3배, 고등학교의 경우 11.5배로 학교급이 높아질수록 격차가 더 벌어지고 있는 것으로 나타났다. 거주 지역에

<표 1> 제1차 국가인적자원개발 기본계획 정책영역 및 분야

정책영역	정책분야
1. 전 국민 기본역량 강화	1. 국민 기초교육 보장 2. 진취적․창의적 청소년 문화 육성 3. 평생학습 활성화 4. 취약계층 능력개발 지원 5. 사회적 신뢰 구축과 시민의식 제고
2. 성장을 위한 지식과 인력개발	1. 우수인재육성 2. 국가전략분야 인력 양성 3. 산․학․연 협력 강화 4. 서비스부문 인적자원 개발 5. 문화예술 전문인력 양성
3. 국가 인적자원 활용 및 관리 고도화	1. 공직부문 인적자원 전문성 제고 2. 민간부문 인적자원 활용 개선 3. 여성 인적자원 활용도 제고
4. 국가인적자원 인프라 구축	1. 인적자원 정보 인프라 구축 2. 지식 유통체제 혁신 3. 인적자원정책 역량강화

따라서도 차이가 났는데, 연평균 사교육비는 서울 강남 지역(478만원), 서울 기타 지역(313만원), 광역시(276만원)와 읍면 지역(203만원) 간에 차이가 큰 것으로 나타났다.

2. 정부정책의 전반적 요약

<표 2> 제1차 기본계획 중 소외계층 인적자원개발 관련 정책 세부과제

소과제	세부과제
1. 저소득층 자활역량 제고를 위한 교육-고용 연계	1. 교육․고용․복지서비스 제공기관간 유기적 연계 2. 소득보장 욕구를 반영한 교육훈련 프로그램 확충 3. 저소득․비진학 청소년 대상 교육훈련 프로그램 확충
2. 장애인을 위한 교육기회 확충	1. 특수교육 대상 학생의 교육기회 확대 2. 특수교육-직업훈련-취업의 연계
3. 고령자․노인의 고용 및 평생학습 지원체계 구축	1. 고령자․노인의 평생학습 및 봉사활동 지원 강화 2. 고령자 및 노인의 고용 촉진을 위한 제도 정비
4. 정보 소외계층에 대한 정보격차 해소	1. 정보소외계층에 대한 보편적 정보접근 환경 조성 2. 정보소외계층의 정보활용 촉진 3. 콘텐츠 개발․보급 지원 4. 정보격차해소를 위한 법․제도 정비

교육격차의 심화는 해당 세대의 학력, 취업과 소득에 영향을 미칠 뿐 아니라, 다음 세대 자녀의 학력, 취업, 소득에도 영향을 미쳐 가난을 대물림시키고, 이는 다시 사회양극화를 심화시켜 사회 불안 요인이 된다. 교육격차는 사회양극화의 주요 원인이 된다. 따라서 사회 양극화를 해결하기 위해서는 무엇보다도 교육격차를 없애야 한다. 정부는 이러한 현상에 대한 정책으로 인적자원개발 계획을 수립했으며, 최근에는 교육복지 종합대책을 제시하였다.

정부는 2001년 12월 18개 부처가 참여하여 인적자원 개발과 관련된 제1차 국가인적자원개발 기본계획(2001～2005)을 수립하였다. 제1차 기본계획은 인적자원 측면에서 본 경제․사회 환경의 변화양상과 전망 등의 분석을 바탕으로 4대 정책 영역, 16대 정책분야, 119개 세부추진과제를 <표 1>과 같이 제시하고 있다.

참여정부의 소외계층에 대한 인적자원개발 정책을 제1차 기본계획을 토대로 살펴보면 제1영역 제4분야 ‘취약계층 능력개발 지원’ 아래 4개의 하위과제가 있었다. 1. 저소득층 자활역량 제고를 위한 교육-고용 연계, 2. 장애인을 위한 교육기회 확충, 3. 고령자․노인의 고용 및 평생학습 지원체계 구축, 4. 정보 소외계층에 대한 정보격차 해소 등이다.

이러한 과제를 추진하게 된 데에는 사회적 취약계층에게 교육․훈련 기회를 확대함으로써 자활 역량을 높이고, 정보소외계층에 대한 보편적 정보접근 환경과 정보활용을 촉진함으로써 지식정보화사회에서 취약계층의 인적자원개발을 통한

<표 3> 제2차 국가인적자원개발 기본계획 정책 영역과 정책 분야

정책영역	정책분야
1. 국제 경쟁력 있는 핵심 인재양성	1. 미래 유망산업을 이끌 핵심인력 양성 2. 지식 서비스분야 전문인력 양성 3. 대학교육의 산업현장 적합성 제고 4. 인적자원 개발 및 활용의 국제화 5. 수월성 교육의 확대
2. 전 국민의 평생학습 능력 향상	1. 인적자원개발 최적화를 위한 교육체제 개편 2. 국민의 기본 핵심능력 함양 3. 직업교육 훈련 평생학습체제의 혁신 4. 지역 인적자원개발 촉진 5. 국공직분야 인적자원개발 활성화
3. 사회통합 및 교육․문화 복지 증진	1. 여성 인적자원개발 활성화 2. 청소년층 및 중고령층 인적자원개발 촉진 3. 고용지원 서비스 및 고용 관행 혁신 4. 사회적 신뢰 협력 네트워크 구축 5. 사회적 형평성제고를 위한 교육․문화 복지 증진
4. 인적자원개발 인프라 확충	1. 인력 수급 전망 체제 구축 2. 인적자원 기술혁신 정보의 생성 제공 3. 지식과 권리의 보호체계 확립 4. 인적자원의 평가 인증체제 구축 5. 인적자원개발 정책의 총괄 조정기반 조성

‘생산적 복지’의 실현과 ‘사회통합’을 이루고자 하는 목적이 그 배경으로 작용하였다. 이러한 소외계층 인적자원개발과 관련한 제1차 기본계획의 세부과제를 살펴보면 다음 <표 2>와 같다.

정부는 인적자원개발기본법 제5조에 따라 5년마다 인적자원개발에 관한 기본계획을 수립하도록 되어 있다. 제1차 기본계획이 2005년도에 종료됨에 따라 2006년부터 2010년까지 5년간 추진할 제2차 기본계획을 2006년 1월 확정․공표하였다.

제2차 기본계획은 국제 경쟁력 있는 핵심 인재 양성, 전 국민의 평생학습 능력 향상, 사회통합 및 교육․문화․복지 증진, 인적자원개발 인프라 확충의 4대 정책영역, 20개 정책분야에 67개 주요 정책과제를 포함한 200개 세부 추진 정책과제로 구성되어 있다. 이를 요약하면 다음 <표 3>과 같다.

제3영역 제5분야에서 세부과제로 교육복지투자우선지역 지원, 장애학생 교육 지원, 대학생 학자금 대출제도 확대, 지역 간 교육격차 해소, 새터민 자녀 교육지원, 외국인 근로자 자녀 교육지원, 유아교육비 지원 확대, 저출산 관련 교육부문 대책, 남북 인적자원 교류 활성화 등 9가지를 제시하였다. 그리고 교육복지, 사회안전망 등의 개념으로 정책들을 제시하고 있으나 여기에서는 교육복지 측면에서 다루고 있는 내용을 제시하고자 한다. 참여정부는 2004년 10월 ‘교육복지종합계획’을 수립하여 제시하였다.

교육복지 정책의 비전은 다음과 같다. 즉 모든 국민의 생애에 걸친 교육욕구 충족을 통해 개인의 자아실현 및 삶의 질을 향상시키고, 개인 간․계층 간․지역 간 교육 불평등 해소를 통해 사회통합 및 사회정의를 실현하며, 모든 국민의 능력개발을 극대화하여 인적자원개발 및 국가발전을 실현한다.

이에 따라 정책목표를 국민 기초 교육수준 보장, 교육부적응 및 불평등 해소, 복지 친화적 교육환경 조성 등으로 설정하고 정책영역별 정책과제를 설정하여 <표 4>와 같이 추진전략에 따라 운영하고 있다.

<표 4> 교육복지의 주요정책 과제

정책목표	정책영역	정책대상	정 책 과 제
국민기초 교육수준 보장	모든 국민의 교육기회 보장	장애인 및 건강장애학생	특수교육 강화
		저소득층 학생	유아교육 기회 확대
			저소득층 교육비 지원
		저학력 성인	저학력 성인 교육기회 확충
		고등교육 소외자	장애인․저소득층 고등교육 기회 확대
		외국인근로자 자녀	외국인근로자 자녀 교육지원
	기초학력 성취	기초학력 미달자	기초학력 보장
교육 부적응 및 불평등 해소	학교부적응 치유	학업중단자	학업중단자 예방 및 대책
		귀국학생	귀국학생 교육 지원
		북한이탈 청소년	북한이탈 청소년 대책
	교육여건 불평등 해소	도시저소득지역학생	도시저소득지역 교육지원
		농어촌지역학생	농어촌지역 교육여건 개선
		정보화 취약 계층	정보화 격차 해소
		저소득층 자녀	사교육으로 인한 불평등 완화
복지친화적 교육환경 조성	밝고 건강한 교육환경 구축	학교 풍토	밝고 즐거운 학교 만들기
		학생 건강	학생 건강 증진
		학교내외 교육환경	안전하고 건강한 교육환경 조성

III. 저소득층 교육대책의 현황 및 문제점

1. 학교급식 지원

저소득층 자녀 급식비 지원 정책은 1989년 초등학교 결식아동 중식지원사업으로부터  시작하였고, 1997년부터 중고등학생에게까지 확대되었다. 1999년 수업일뿐만 아니라 방학기간까지 지원하도록 하였으며, 소요예산은 국가 1/2, 나머지는 지방비로 부담하도록 하였다. 2003년부터 초중고등학교 급식이 전면 실시되었다. 2004년부터 교육부는 학교 내 급식지원을 담당하고, 학교 밖 지원은 보건복지부가 담당토록 부처 간 업무를 조정(국무조정실)함으로써, 2004년 겨울방학부터 중식지원대상이 국민기초생활보장수급자 수준으로 크게 확대되었다. 이에 따라 방학, 토․공휴일의 중식지원사업은 종전과 같이 보건복지부와 자치단체가 담당하되, 학기 중 토․공휴일의 중식지원예산에 한하여 자치단체와 협의하여 교육청이 부담하는 것으로 되었다(교육인적자원부, 2006a).

또한, 2005년부터 저소득층 자녀 급식비 지원 국고보조사업은 지방으로 이양되어 사업비 전액을 지방교육재정으로 부담하게 되었다. 특히, 2003년 11월 국무조정실에서 발표한 학교급식 개선 대책에 따라 국민기초생활보장수급자의 차상위계층 자녀에 대한 학교급식비 지원을 연차적으로 확대하고 있다(05 중식지원실태조사결과보고).

학생 중식지원 대상자는 국민기초생활 보장수급자, 결손가정 등 빈곤가정의 학생 중 도시락을 싸오지 못하는 학생이나 장기적으로 급식비를 납부하지 못하는 초중고등학생으로, 담임교사가 지원대상자로 추천한 학생에 대하여 읍 면 동사무소 사회복지 전문요원의 가정환경조사를 거쳐 학교 내 위원회의 심의를 거쳐 학교장이 최종 선정한다.

지원방법은 학교에서 식사를 하는 학기 중에는 학교급식으로 지원하며, 가정에서 식사를 하는 방학, 토공휴일 등에는 학교장이 학생의 가정환경과 지역실정에 맞게 식재료 가정배달, 농산물교환권 지원, 사회복지관 또는 음식점을 이용한 지원 등 다양한 방법으로 실시하고 있다.

<표 5> 학교급별 급식비 지원현황

구 분	2005년			2004년
	총학생수	지원학생수	지원율(%)	지원학생수	지원율(%)
초등학교	4,031,590	193,113	4.8	157,876	3.9
중학 교	2,004,528	142,610	7.1	120,029	5.9
고등학교	1,762,882	132,565	7.5	129,967	7.4
계	7,799,000	468,288	6.0	407,872	5.2

자료: 05중식지원실태조사결과보고

저소득층 자녀에게 2005년 기준으로 초․중․고 학교급별로 총 468,288명에게 급식비를 지원하였고, 이는 전체학생의 6.0%를 지원한 것으로 2004년과 대비할 때, 0.8%가 증가하였다. 2005년과 2004년에 각 학교급별로 급식비를 지원한 학생 수와 지원율을 비교하면 다음 <표 5>와 같다.

저소득층 급식비를 지원받는 학생들은 총 지원학생 중 기초생활보장수급자가 53.9%, 결식아동 1.0%, 복지시설 수용아동 2.3%, 결손가정 22.4%, 차상위계층 20.4% 등으로 나타나고 있다(<표 6>참고).

<표 6> 학교급별 대상별 급식비 지원현황

구 분	기초 생활 보장 수급자	결식 아동 (석식 지원)	복지 시설 수용 아동	결손 가정 /기타	차상위계층	계
초등 학교	100,963	2,635	6,120	50,574	32,821	193,113
중 학교	73,826	1,286	2,854	29,648	34,996	142,610
고등 학교	77,461	824	1,852	24,750	27,678	132,565
계	252,250	4,745	10,826	104,972	95,495	468,288
비율 (%)	53.9	1.0	2.3	22.4	20.4	100

자료: 05중식지원실태조사결과보고

학교급식비 지원현황은 초중고 합하여 2002년에 197,703명, 2003년에 305,568명, 2004년에 407,872명, 2005년에 468,288명, 2006년에 526,508명을 지원하였다. 2005년과 2006년을 비교하면 <표 7>과 같다.

<표 7> 저소득층 자녀 학교급식비 지원현황

2005년 지원현황				2006년 지원현황
전체 학생	지원 학생	지원 율	지원 예산	전체 학생	지원 학생	지원 율	지원 예산
7,799.000	468.288	6.0%	1,448억원	7,771,998	526,508	6.8%	1,755억원

2006년에 학교급별로 살펴보면 초등학생이 212,247명(전체초등학생의 5.4%), 중학생이 156,674명(7.6%), 고등학생이 157,587명(9.0%)이며, 지원사유별 현황은 결식아동 3,810명(0.7%), 기초생활보장수급자의 자녀 282,590명(53.7%), 복지시설 수용학생 10,858(2.0%), 모부자 가정 및 소년 소녀가장 등 결손가정 학생이 110,944(21.1%)명, 차상위계층의 자녀가 118,306명(22.5%)이다(교육부 보도자료, 2006.4.19).

(문제점)

첫째, 결식아동의 발견과 신고 등에 어려움이 있다. 스스로 신청하기에 자신이 공개되는 것을 꺼릴 수 있기 때문이다. 익명으로 지원할 수 있는 체제가 구축되고 운영 담당자들의 주의가 필요하다.

둘째, 무엇보다도 국민기초생활보장수급자, 보건복지부 석식지원자, 복지시설수용 학생 이외에는 지원기준을 객관화하기에 어려움이 있으며, 온정적인 분위기에 맞춰 대상자 선정과정에 주관성이 개입되는 면이 있다.

셋째, 학교에서는 가급적 많은 학생에게 급식비를 지원하여 혜택을 주려는 경향이 있고, 교육청에서도 학교의 신청인원을 그대로 수용하여 지원하는 경향이 있으며, 언론, 사회에서도 급식비 지원 확대를 요구하는 경향이 있어 매년 지원 인원을 크게 늘렸음에도 급식비 지원의 문제가 상존한다.

넷째, 최근에 재정지원을 지방비로 전환하여 지방간 격차가 심화될 가능성이 있다. 국가적 차원에서의 조정기능이 축소되면 지역 간 격차가 오히려 증가할 소지가 있다.

2. 학자금 지원

가. 고등학교

저소득층 고교생 학비지원은 교육을 받을 권리가 기본권임에도 불구하고 학비부담 등 경제적 능력이 없어 학업을 중단해야 하는 형편에 처한 저소득층 학생들이 상당수 있으므로 이들에게 학비를 지원하여 최소한 중등학교까지 실질적으로 균등한 교육기회를 보장하여 교육복지이념을 적극적으로 실현하고자 하는 목적을 갖는다.

1997년 이후 IMF체제하에서 실직자 가정의 교육비 부담을 다소나마 해소해 주기 위하여 1998년부터 1999년까지 실직자 자녀에 대한 학비지원 사업이 시작되었다. 또한 2000년도부터는 저소득층자녀 학비 지원사업으로 확대하여 추진하였다(국정홍보처, 2003).

주요 사업내용은 다음과 같다. 즉 국민건강보험료 납부액, 가구당 월소득, 재산보유액 등을 종합적으로 고려하여 제시한 기준에 따라 선정된 저소득층 중고생 자녀에 대해서는 일정한 절차를 거쳐 입학금 수업료 및 학교운영지원비 등을 지원한다. 이와는 별도로 국민기초생활 보장 수급권자의 자녀에 대해서는 보건복지부가 지원하는 입학금 수업료 외에 학교운영 지원비를 별도로 지원하고 있다.

저소득층 자녀 학비지원 실적은 2000년에는 총 학생수의 10.3%에 해당하는 409,297명에게 2,792억원(일인당 평균 682천원)을 지원하였으며, 2001년에는 총 학생수의 13.5%에 해당하는 512,968명에게 3,065억원(일인당 평균 597천원)을 지원하였다. 2004년 중학교 무상의무교육이 전국적으로 확대 실시되었다. 일시적으로 학비지원 규모가 축소되었다.

2004년에는 저소득층 고교생 학비 지원을 7% 수준인 124,000명에게 2,371억원을 지원했다. 2005년도 저소득층 교육비 지원의 경우, 2005년 9월 기준 총 1,046억원으로 총 152,000명(수혜율 8.6%)에게 상반기 수업료를 지원하였다. 학교운영비의 경우도 203,000명에게 지원하였다.

(문제점)

첫째, 2004년 중학교 무상의무교육의 확대로 절대 학비지원인원수가 줄었다. 그런데도 불구하고 2005년 수업료 미납 고등학생수는 18,137명이나 되었다. 지역별로는 경기 지역의 수업료 미납 고교생수가 7,180여명으로 가장 많았고, 이어 서울이 3,730여명, 부산이 2,890여명 순으로 나타났다.

둘째, 아직도 고등학교 등록금 미납자가 많은 것으로 볼 때, 실제 재정능력을 파악하여 선발하는 체제가 미흡하다고 볼 수 있다. 실제적으로 지원이 필요한 대상자 선정체제의 문제점을 극복할 필요가 있다.

나. 대학생 학자금 대출

우리나라의 학자금 대출 제도(student loan)는 1961년부터 시작되었고, 이후 1985년부터는 학자금 대출에 이자가 부과되고, 이자의 일부를 정부가 직접 지원하는 방식, 즉 이차보전(利差補塡) 방식으로 변하였다.

참여정부 들어서 학자금 대출 총액과 1인당 수혜액 등의 규모가 지속적으로 증가해 왔다. 2005년 2학기부터는 ‘학술진흥 및 학자금대출 신용보증 등에 관한 법률’에 기반을 두고 학자금대출신용보증기금을 담보로 한 유동화 전략이 도입되었다. 새롭게 도입된 정부 보증에 의한 학자금 대출 제도는 학자금의 범위가 등록금뿐만 아니라 생활비까지 확대되는 등 커다란 변화가 있었다(<표 8> 참고).

<표 8>정부지원 학자금 대출 사업의 변화 추이

연도	인원(명)	총대여액 (천원)	1인당수혜액 (천원)
1985	46,225	21,649,685	468.4
1990	109,149	75,526,158	692.0
1995	24,724	28,404,962	1,148.9
2000	224,746	458,541,602	2,040.3
2001	221,207	485,030,607	2,192.7
2002	279,507	663,067,971	2,372.3
2003	303,976	784,252,836	2,580.0
2004	298,143	823,413,667	2,761.8
2005	294,000	892,300,000	3,035.0

주: 1985년부터 2005년 1학기까지는 이차보전 형태로, 2005년 2학기부터는 정부 보증 형태로 운영하고 있음.

자료: 한국주택금융공사 학자금신용보증부 내부자료(1985～2004); 교육인적자원부 학자금정책팀(2005).

현재, 운영되고 있는 정부 보증 학자금 대출제도의 기본 구조를 살펴보면, 교육인적자원부 대학지원국 학자금정책팀에서 기본 계획을 수립하고, 학자금대출신용보증기금은 한국주택금융공사에서 관리 운영하고, 대학의 장학담당 부서에서 대출대상자를 추천하며, 금융기관에서 대출 및 상환 업무를 담당하는 형태로 되어 있다. 2005년 1학기까지 운영된 이차보전 방식의 정부 지원 학자금 대출제도와 비교하여 현행 정부 보증 학자금 대출 제도의 주요 특징을 살펴보면 다음 <표 9>와 같다.

<표 9> 학자금 대출 제도의 주요 변화 내용

구분	이차보전 학자금 대출 제도	정부 보증 학자금 대출 제도
적용 기간	1985년 ～ 2005년 1학기	2005년 2학기 ～ 현재
대출 방식	이자차액 보전방식	정부 신용보증 방식
대출 재원	은행 자체자금	일반투자자의 채권투자액
대손 책임	은행 자체손실 처리	정부보증기금에서 처리
지원 규모	8,100억원	2조원
수혜 인원	298천명	500천명
학생 부담 금리 (2005년)	-이공계 저소득층: 무이자 -일반 저소득층: 2% -일반: 4.25%	-이공계 저소득층: 무이자 -일반 저소득층: 2% -일반 : 6.95(7.0)%
대출 한도	-총한도: 대학(원), 의학 구분 없이 2천만원 -학기당: 등록금	-총한도: 대학 (4천만원) 의학(대학원) (6천만원) -학기당: 등록금＋생활비
채권 보전	-학부모 연대보증/(주)서울신용보험	-정부신용보증
보증료	서울신용보험 1년 1.4% - 11년 11.6%	정부신용보증기금 1년 1.1% - 20년 3.0%
최장 대출 기간	-총 14년 거치기간(7년), 상환기간(7년)	-총 20년 거치기간(10년), 상환기간(10년)
거치 기한 연장 사유	-기본: 재학기간 4년 군입대(3년), 미취업(1년)	-기본: 재학기간 4년 군입대(3년), 미취업(1년), 연수, 휴학(1년), 취업후 유예(1년)
상환 방식	원금 균등	-원금 균등/원리금 균등/-원금체증식

2006년 2학기부터 저소득층 대학생 10만여명이 등록금 면제 혜택을 받을 전망이다. 전체 대학생(320만명)의 3% 정도에 해당한다. 대상자는 기초생활보호대상자나 차상위계층(수급자 바로 위의 저소득층, 최저생계비의 120%이하, 최저생계비 4일가족 기준 월117만원), 한부모 가정, 소년소녀 가장 등이다.

학교수업료 및 입학금에 관한 규칙에 따라 각 대학은 현재 재학생 100명 중 10명으로 돼 있는 등록금 면제 대상자 중 3명 이상은 저소득층 학생을 의무적으로 선정해야 한다. 지금까지 면제 대상자(전체 재학생의 10%)는 성적 우수자나 가계 곤란 학생 등 대학이 자율로 정했다. 그러나 앞으로는 반드시 생활이 어려운 학생들을 우선 지원해야 한다. 참고로 가정형편으로 등록금을 면제받은 학생은 2005년도에 사립대는 13.2%, 국공립대는 4.5%였다(중앙일보, 2006.7.10).

(문제점)

첫째, 대학학자금 대출은 꾸준히 늘고 있다. 그러나 운영에 있어서 상환에 신경을 쓰다보면 다시 역차별 하는 현상이 나타날 수 있다.

둘째, 대학학자금 대출후 상환이 제대로 이루어지지 않았을 경우의 문제에 대한 대비책이 불명확하다.

셋째, 장학금이 성적에 의해 결정되어 오히려 저소득층에게는 역차별 되는 측면이 있다. 저소득층의 장학금 수혜율이 낮은 편이다.

넷째, 사립대학들은 교육인적자원부가 장학금은 한 푼도 지원하지 않으면서 면제대상자를 강제로 배당하는 규제에 대하여 대학 자율권을 침해하는 행위라면 반발하고 있다.

다. 전문대학 국가근로장학제도

전문대학에는 경제적으로 어려운 학생이 많고 학비부담이 높은 실정임에도 이들을 지원하는 제도는 부족하여 전문대학의 특성에 맞는 국가장학제도의 도입 필요성이 대두되었다. 따라서 정부는 전문대학생에게 근로장학금제도를 실시하게 되었다.

지원대상은 2004년 4월 1일 기준으로 학생충원율이 50%이상인 비수도권에 소재하는 전문대학에 재학하는 학생으로서 가족의 연간소득이 세대당 평균소득(월 평균 건강보험료 납부금액 기준)에 미달하는 가정의 학생을 우선 대상자로 하여 학교 내․외에 학생의 전공 관련 일자리를 제공할 수 있는 전문대학의 재학생을 우선 선정하도록 하였다.

근로시간은 대학의 교육과정 운영과 연계하여 정하되, 최소 월 40시간(주10시간), 최대 80시간(주20시간)이내에서 결정할 수 있으며, 방학기간에도 가능하도록 하였다. 지원예산은 국가에서 80억원의 장학금을 제공하고 지원받는 전문대학은 지원금액의 25%에 해당하는 금액을 대응 투자하도록 하였으며, 시간당 지원금액은 5천원으로 정하였다.

2005년 6월 30일 현재 비수도권에 소재하는 94개 전문대학에서 총 4,381명이 국가근로장학제도의 혜택을 받고 있다(28만여명의 비수도권 전문대학생 중 1.6%). 5,670명의 신청자 중에서 77.3%에 해당하는 재학생이 지원을 받았으며, 전체인원의 89%인 3,890명이 기초생활 수급권자 또는 가계곤란자이다.

(문제점)

첫째, 학생들은 등록금과 생활비를 마련하기 위하여 근로장학제도를 이용하고 있다. 그러나 근로장학 중도 탈락 요인으로 ‘근로조건 불일치’, ‘근로의지 부족’, ‘학업부담’ 순으로 나타나고 있다. 무상장학제도가 근로장학제도로 변화하는 과정에서 학생들의 태도 적응에 대한 문제점이 발생하고 있다.

둘째, 학생들의 근로장학 장소가 교내로 한정되어 있고 취업을 위한 경험을 축적하기 위한 교외 근로장학제도의 기회와 참여율이 낮다.

3. 교육복지투자우선지역 지원

국민기초생활 수급 등 빈곤계층이 밀집되어 있는 도시 저소득지역은 부모의 낮은 소득, 불안정한 고용, 가정의 결손 등 열악한 사회 경제적 환경으로 인해 해당지역 아동 및 청소년의 교육 문화적 기회가 상대적으로 제약될 가능성이 크다. 그리고 계층 간 소득격차 심화, 가정의 기능 약화, 급격한 도시화 등이 사회통합에 저해 요인으로 작용하고 있어 학교와 지역사회가 적극적으로 대처할 필요성이 증대하고 있다. 이에 도시 저소득지역에 대한 교육복지 대책이 2002년 12월에 교육복지투자우선지역 지원사업계획으로 최종 발표되었다(국정홍보처, 2003; 교육인적자원부, 2006a).

교육복지투자 우선지역 지원사업은 서울 부산 등 대도시 내 교육 문화적 환경이 상대적으로 열악한 저소득층 밀집지역을 교육복지투자우선지역으로 시범 선정하여 관계부처(문화관광부, 보건복지부), 학교, 지역사회 등의 협력을 통해 해당 지역의 교육 문화 복지 환경과 질을 획기적으로 개선하기 위한 것이다.

교육복지투자우선지역 사업은 저소득층 영 유아 및 학생의 교육 문화적 결손을 치유 예방(일대일 및 소집단 학습, 학력증진 방학캠프, 도서관 활성화 등)하기 위한 국가의 지원을 강화하고, 저소득층 학생 및 청소년의 정서발달(특기적성교육, 동아리 활동 등)을 위한 가정-학교-지역사회 차원의 지원망(방과후 교실, 보건의료 서비스 등)을 구축함과 아울러 건강한 신체발달을 위해 필수적인 복지서비스 제공을 목표로 하고 있다. 인접한 2개 이상의 동이 함께 참여하고, 초등 및 중학교가 4개 이상, 학생수가 3천명 이상 되어야 하며, 사업운영협의회나 사업전담팀을 구성해 운영해야 한다.

시범 운영 기간은 2년(2003-2004년)으로 시범지역과 기관은 8개 지역(서울 6개 지역, 부산 2개 지역) 45개 초ㆍ중학교, 34개 유치원이다. 시범지역은 국민기초생활보장수급자, 가구주 교육 수준, 기초 자치단체별 일인당 지방세납부액 등 경제 사회적 여건을 반영하여 지정하였다. 지원액은 2003년에 특별교부금 155억원(서울 99.5억원, 부산 55.5억원),  2004년에 특별교부금 82.9억원(서울 59.2억원, 부산 23.7억원)이었다.

2005년에는 공모제를 도입하고 사업 대상 지역을 확대하였다. 기존 시범지역의 경우 사업 기간을 1년 연장하여 기본 운영 기간을 3년으로 조정하였다. 2005년에 15개 지역(<표 10> 참고)에서 사업이 수행되었고(시범지역 8개, 신규지역 7개), 특별 교부금 110억원(신규 7개 지역 70억원, 시범지역 40억원)이 지원되었다.

2006년도에도 신규로 15개 지역에 소재한 79개 학교(초 48개, 중 28개, 고 3개)를 포함하여, 총 30개 지역에 대해 209억원을 집중 지원한다. 대상지역을 인구 25만명이상 지방중소 도시까지 확대하고, 새로 선정된 15개 지역에 대해서는 5년 동안 630억원(국고 390억원, 지방비 240억원)의 예산을 집중 투자하게 된다(교육부 보도자료, 2006.1.20; 2006.3.29).

교육인적자원부는 앞으로 이 사업을 저소득 계층 자녀에 대한 종합적인 교육안전망 구축 차원에서 평생학습도시, U러닝 시범단지, 방과후 학교 사업 등 타 사업과 연계 추진한다. 한편, 타 부처에서 추진하고 있는 보건복지부의 학교보건프로그램, 청소년 위원회의 방과후 아카데미 등 유사사업과도 단계적으로 연계함으로써 명실 공히 종합교육복지사업으로 확대 추진할 계획이라고 밝혔다.

교육복지투자우선지역사업으로 선정된 지역에 대해서는 1차년도에는 10억원, 2차년도에는 5억원, 3차연도에는 3억원의 국고예산을 지원받게 되며, 해당 교육청에서는 2차년도부터 같은 금액의 대응 자금을 부담하도록 되어 있다.

(문제점)

첫째, 투자우선지역에서 가장 부정적인 측면은 교사와 학생의 인식이다. 투자우선지역 학생들의 자신의 장래에 대한 기대와 포부, 성취동기 의욕, 자아개념 등은 다른 지역  학생들보다 낮으며, 학교와 교사에 대한 만족도도 낮다. 이 지역 교사들은 학생들의 장래, 능력에 대해 가장 낮은 기대를 가지고 있으며, 학생들의 정서와 행동에 대해서 가장 부정적으로 인식하고 있다. 교사들의 학교에 대한 만족도도 가장 낮으며, 가능한 한 현재의 학교를 빨리 떠나고 싶어 하는 교사의 비율이 가장 높다(이혜영, 2005).

<표 10> 2005년 교육복지투자우선지역 및 교육기관

지 역		대상학교 수			행정구역상 동
		초	중	계
서울	강서구 1 6 3 9 가양2,3 등촌3동 강서구 2 3 1 4 방화2, 3동 노원구 1 3 2 5 상계4, 중계3,4동 노원구 2 3 3 6 월계2, 4동 강북구 4 1 5 미아1,2 번2,3동 관악구 3 1 4 신림6, 7, 10, 13동
	소계	22	11	33
부산	북구 3 2 5 덕천1,2,3동 해운대구 4 3 7 반송1,2동 영도구* 4 4 8 동삼 1,3동
	소계	11	9	20
인천	연수구* 3 2 5 선학동, 연수 3동
	소계	3	2	5
대구	수성구* 3 1 4 범물 1동, 지산1동, 황금1동 달서구* 3 3 6 월성 2동, 신당동
	소계	6	4	10
대전	동구* 3 2 5 판암 1,2동, 대동
	소계	3	2	5
광주	광산구* 2 2 4 우산동, 문화동 북구* 3 2 5 우산동, 월곡 2동
	소계	5	4	9
	계(15지역)	50	32	82	39개동

* 표 한 곳은 2005년 공모제에 의해 새로 선정된 지역이며, 그 밖의 지역은 시범사업 후 사업 기간이 연장된 지역임.

둘째, 현재 빈곤 아동 청소년에 대한 대책은 빈곤의 예방과 탈출을 지원하기 위한 거시적인 정책 비전 없이 필요에 따라 부처별로 입안 시행되고 있다. 빈곤 아동 청소년 지원 업무는 보건복지부, 교육부, 청소년위원회, 여성가족부 등에 분산되어 있으며, 관련 서비스 전달 체계도 지방자치단체, 학교, 민간 기구 등으로 다원화되어 상호 연계되지 못하고 있다(이혜영, 2006).

셋째, 교사 측면에서는 사업 초기에 대부분의 학교에서 업무 부담 증가나 사업의 목적과 취지에 대한 이해 부족 등의 이유로 교육복지투자우선 지역 지원 사업에 대해 소극적이거나 부정적인 경향이 강하다. 학부모의 경우도 사업 초기에는 사업의 목적과 취지를 잘 알지 못하여 소극적이거나 부정적인 반응을 보이는 경향이 있다.

4. 방과후 학교

방과후 학교는 종전에 학교에서 방과후 교육활동으로 실시해 오던 초중등학교 특기적성교육, 초등학교 저학년 방과후 교실, 고등학교 방과후 수준별 보충학습을 보다 내실화하고 활성화하기 위한 운영체제이다. 공급자를 중심으로 하여 프로그램 운영시간과 종류 등이 결정된 기존 방식과는 달리, 방과후 학교에서는 수요자의 필요를 중심으로 하여 프로그램 운영방식을 결정한다. 방과후 학교는 학교가 보다 많은 자율적 권한을 가지고(자율성), 학교와 지역사회에 있는 풍부한 인적, 물적, 자원을 활용하여(개방성), 프로그램의 종류, 운영시간 등에서 다양하고(다양성) 질 높은 교육프로그램을 제공하려는 것이다.

방과후 학교는 학생과 학부모의 교육적 수요에 부응하는 다양한 프로그램의 개설․운영, 학교간 연계 프로그램을 강화하여 과외 등 사교육 욕구를 해소하고 저소득층 자녀에 대한 교육비를 지원하여 교육기회를 확대하기 위한 것이다. 또한 여성 인력의 사회적 진출에 따른 학교의 보육기능을 확대하고, 학교시설 활용의 극대화, 지역사회 교육 인프라와의 연계로 학교와 지역사회의 자원을 활용하기 위하여 도입․운영된다. 방과후 학교를 운영주체, 교육주체, 교육내용, 교육비, 교육시간으로 구분하여 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(교육인적자원부, 2006a).

운영주체: 방과후 학교는 학교운영위원회의 심의를 거쳐 학교장이 직접 운영하거나 비영리 기관(단체)에 위탁 운영이 가능하다. 2005학년도 방과후 학교 연구학교(48개교: 시도교육청별 초중고 1개교) 중 학교장이 운영하는 학교가 32개교, 위탁 운영하는 학교가 16개교(학부모회 12개교, YMCA 3개교, 사회복지관 1개교)이다.

교육주체: 방과후 학교의 운영에서 교육주체는 교사들뿐만 아니라 필요한 모든 인사들이 대상이 될 수 있다. 방과후 학교의 효율적 운영을 위해서는 우선 현직교사를 최대한 참여시킬 수 있도록 학교장이 여건을 조성해야 한다. 외부강사가 필요한 경우는 교육청 단위로 검증된 강사 인력풀제를 활용하며, 방과후 학교 운영회에서 경력 등을 인정받은 강사를 선정한 후 학교운영위원회 심의를 거쳐 학교장이 결정한다.

교육내용: 운영 프로그램은 기존의 방과후 교육활동을 내실화하면서, 수요조사를 통하여 학생과 학부모가 요구하는 다양한 프로그램을 개설한다. 또한 학생 개개인의 선택권을 최대한 보장하며 교과지식 보충 프로그램을 체계적으로 보완하여 사교육 수요를 학교 내로 적극 수용할 수 있어야 한다. 또한, 맞벌이 가정, 소외계층 자녀를 위한 학교 내 보육프로그램도 강화할 필요가 있다.

교육비: 방과후 학교 교육에 필요한 경비는 수익자 부담을 원칙으로 하고 있다. 그러나 저소득층 학생에 대한 교육비를 지원하여 경제적 형편이 어려워 교육받을 기회를 상실하는 경우가 없도록 정부와 지방자치단체의 지원을 대폭 확대할 예정이다.

교육시간: 방과후 학교 프로그램 운영시간은 학교 실정에 따라 탄력적으로 운영하고, 토요일이나 방학 기간 중에도 운영할 수 있다.

<표 11> 방과후 학교 지정현황(2006.3-2007.2)

구 분	지정학교수			계
	초	중	고
교육인적자원부 지정	16	16	16	48
국립 교사대 부설학교 (상설연구학교)	17	9	11	189
시도교육청 지정	135	36	18	189
합 계	168	61	45	274

<표 11>과 같이 지정된 학교들에서 다양한 프로그램들이 적용되어 운영되고 있다. 즉 학생 희망에 따라 보육프로그램, 특기적성, 소질 계발 등을 위한 프로그램, 무학년 수준별 선택 프로그램, 자기주도적 학습능력 신장 프로그램 등을 운영한다. 또한 사이버가정학습 및 교육방송 활용 프로그램도 운영하며, 지역사회 주민 대상 평생교육 프로그램 운영으로 지역사회 문화센터 역할도 수행한다.

특히 도시의 방과후 학교 사업으로 초등학교 보육프로그램 설치 운영학교를 종전의 600개 학교에서 2006년 400개 학교를 추가하여 총1,000개 학교에서 2만명을 지원한다. 년차적으로 2007년 신규 700개 학교, 2008년 신규 1,000개 학교를 추가할 계획이다. 2006년 재원은 지방교육재정특별교부금 11억 4,500만원이 할당되어 있으며, 교육인적자원부 지정 시범학교에 4억 8,000만원(학교당 1000만원), 상설 연구학교에 1억 8,500만원(학교별 500만원), 학교규모에 따른 차등 지원 4억 8,000만원 등이 배정되어 있다.

정부는 저소득층자녀의 사교육비 부담을 줄여주기 위해 올해부터 바우처 제도를 시범 도입했다. 정부가 무료쿠폰을 주면 학생들이 그 한도에 맞게 방과후 학교 등 프로그램 1개 강좌를 수강할 수 있다. 정부는 올해 우선 기초생활수급자와 소년소녀 가장 등을 대상으로 시작한 뒤 2008년부터는 차상위계층 자녀로 확대할 계획이다. 바우처는 장당 3만원 정도가 될 전망이다(중앙일보, 2006.6.8).

(문제점)

첫째, 방과후 학교의 기능이 무엇인가 확실히 정의할 필요가 있다. 정규수업을 보충하는 의미로 생각한다면 실제 공교육에서 수업해이 현상이 나타날 수 있다. 또한 정규수업과 대비하여 방과후 학교에 대한 냉소주의 내지는 저소득층 중심 활동으로 저소득층을 낙인찍는 결과를 초래할 수도 있다.

둘째, 방과후 교육활동에 대한 이해 부족 및 정부의 준비부족이 문제이다. 대부분의 학부모들과 학생들은 방과후 교육활동의 기본취지나 목적을 제대로 이해하지 못한 채 단순히 학교 밖에서 받는 과외를 학교로 옮겨왔다는 인식이 높다. 정부도 기존의 방과후 활동을 명칭만 바꾸어 하향식으로 실시하려는 경향이 있다.

셋째, 학교급별, 지역별 격차가 심하다. 학교급별 차이를 보면 초등학교의 경우에는 프로그램이 주로 특기위주로 운영되고 있으며, 학부모의 관심도 비교적 높고, 강사는 교사보다 외부강사가 많은 편으로 조사되고 있다. 중학교의 경우에는 대체로 특기 프로그램과 교과관련 프로그램이 골고루 편성되고 있으나 방과후 교육활동에 대한 학생․학부모․교사, 그리고 학교의 관심은 비교적 낮은 편이다. 강사는 교사를 위주로 외부강사가 일부 참여하는 형태이다. 인문계 고등학교는 교과관련 프로그램 위주로 편성되고 있으며, 강사도 외부강사는 거의 없고 본교교사로 이루어져 기존의 보충수업과 차이를 보이지 않고 있다.

또한 지역별 차이를 보면, 대도시 지역의 학부모들은 방과후 교육활동에 대한 관심이 비교적 높으나, 학교의 여건상 수요를 모두 충족시키지 못하는 경우가 많고, 또 일부 학부모는 학교의 방과후 교육활동에 대해 그다지 만족하지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다. 중소도시나 농․산․어촌 지역의 경우 학생과 학부모들의 방과후 교육활동에 대한 관심은 그다지 높지 않으며, 특히 소규모 학교의 경우 인적․물적 자원의 부족으로 다양한 프로그램을 개설하기 어려운 실정으로 지도할 강사를 구하기도 힘들다.

넷째, 방과후 교육활동을 위한 시설이 미흡하다. 방과후 교육활동을 위한 특별교실이 부족하여 많은 학교에서 수업이 종료된 후 학생들이 바로 교실을 비워야 방과후 교육활동이 진행될 수 있다. 정규수업 종료 후에 담임교사가 학생들과 별도의 활동을 할 수 없으며, 특히 초등학교 교사의 경우 교실을 외부강사에게 내어 주면 교과 준비를 할 공간마저 미흡한 실정이다.

다섯째, 다양한 프로그램 운영이 어렵다. 초등학생의 경우에는 컴퓨터, 영어, 피아노 프로그램 등에 대한 수요가 집중되어 있고, 고등학교는 교과와 관련된 프로그램이 아니면 학생들이 별다른 관심을 보이지 않는다. 소수의 학생으로 프로그램을 진행하려면 비용부담이 증가할 수밖에 없다. 수요가 적은 프로그램의 경우에는 인근학교와 협력 프로그램을 운영하는 것도 효율적이라고 생각되나 행정․생활지도․정보공유 등의 문제로 기피되고 있다.

여섯째, 외부강사의 자질과 책무성 부족 문제가 있다. 프로그램에 적합한 강사를 채용하기가 쉽지 않으며 외부강사는 기본적으로 영리를 목적으로 참여하기 때문에 교육에 대한 책무성을 기대하기 힘들다는 문제도 있다. 또한, 외부강사의 채용기준이 미흡하며, 자질을 검증할 수도 없고, 평가체계도 제대로 마련되어 있지 않기 때문에 이에 대한 대책이 시급히 마련되어야 한다.

일곱째, 방과후 학교 운영이 학교 본연의 임무인 정규 교육을 소홀히 하는 방향으로 흐를 수 있다. 방과후 학교가 학교를 학원화하는 등 운영상의 문제점을 낳고 있다. 사설학원과 차별화된 교육과정 편성 및 외래 강사 초빙의 어려움, 도시지역 학생의 참여율 저조, 반강제적 실적 위주 프로그램 운영, 성적 우수자를 위한 특별반(교과심화반) 편성 등 여려 가지 부작용이 나타나고 있다.

5. 교육정보화 격차해소

정보화가 진전될수록 계층 간, 세대 간, 국가 간 정보격차로 인한 갈등이 심화될 것으로 예견된다. 정보격차는 도농 간, 성별 간, 직업 간 등 다양하게 나타나고 있으며, 이로 인한 불균형은 교육현장에도 심각하게 나타나고 있다.

이처럼 정보격차가 중요한 사회문제로 대두되자 정부는 이를 해소하기 위하여 2001년 1월 정보격차해소에관한법률(법률 제6356호)을 제정하여 정보격차해소를 위한 법적 장치를 마련하였다. 이와 관련하여 교육인적자원부에서는 2000년 4월 저소득층 자녀 정보화 교육 및 컴퓨터 보급 계획을 수립하게 되었다.

2003년 4월 교육인적자원부에서는 교육복지 확대를 통한 교육기회의 균등 보장을 위하여 저소득층 자녀 정보화 지원 사업을 확대 지원하기로 하였다. 이에 따라 교육부문의 실질적 기회 균등을 확대함으로써 참여복지를 실현하고 서민 중산층의 교육비 부담을 완화하기 위하여 저소득층 자녀 PC와 인터넷 통신비 지원 규모를 확대하였다.

관련 부처의 저소득층 및 취약계층 지원을 위한 추진체계는 다음과 같다. 즉 교육인적자원부가 기본계획 수립과 행재정 지원을 하며, 정보통신부가 행재정지원을 하고, 한국정보문화진흥원이 정보화 촉진기금을 지원하고 사업추진을 지원한다. 그리고 시도교육청과 각급학교는 지원대상자를 조사하고 행재정 지원을 하고 사업추진을 한다.

2000년 이후의 정부의 재정지원 현황을 살펴보면 다음 <표 12>과 같다(교육인적자원부․한국교육학술정보원, 2005).

<표 12> 연도별 저소득층 자녀 교육정보화 사업 지원 상황

구 분	2000	2001	2002	2003	2004
정보화교육	27,379	0	0	0	0
PC 리스료	6,489	17,536	17,702	13,272	14,388
통신료	2,489	9,267	8,772	11,765	8,709
합 계 (백만원)	36,357	26,803	26,474	25,037	23,097

저소득층 자녀 PC지원: 저소득층 자녀 PC 지원은 2000년도에 정보화교육을 실시한 50만명을 대상으로 교육성적이 우수한 학생 중 소년 소녀가장, 복지시설 수용 학생, 생활보호 대상자, 편부모 가정, 장애자 가정, 기타 저소득층 자녀 5만명을 선발하여 PC를 보급하였다.

PC 지원은 2000년도에 1대당 PC가격 117만원을 적용하여 4년 리스로 분할 구입하여 보급함에 따라 전액 국가에서 정보화 촉진기금으로 지원하였으나, 2000-2003년도 PC 리스료는 국가재정 형편상 시도 교육청에서 50%를 대응투자를 하도록 하였다. 년도별 지원내역은 2000년도에 약 65억원, 2001년도에 175억원, 2002년도에 177억원, 2003년도에 133억원, 2004년도에 144억원을 지원하였다.

인터넷 통신비 지원: 저소득층 자녀 인터넷 통신비는 PC 보급 학생을 대상으로 국비(기금)와 지방비를 50대 50으로 대응 투자하여 2000년도에 약 25억원, 2001년도에 93억원, 2002년도에 88억원, 2003년도에 118억원, 2004년도에 87억원을 지원하였다.

당초 PC 지원학생은 5만 명이었으나 수혜대상자가 수혜 포기와 학적 변동(졸업, 취업, 퇴학, 군입대 등) 등으로 실제 다소 적은 학생이 혜택을 받고 있다. 이에 따라 2002년도 7월 인터넷 통신비 수혜 대상을 시도별 배정인원 범위(5만명)내에서 SK텔레콤에서 지원받은 소년 소녀 가장 학생과 기타 저소득층 자녀 중 PC를 보유한 학생까지 확대 지원하도록 하였다.

또한 2000년 당시에는 저소득층 자녀에게 PC를 보급하고 적기에 인터넷 통신비를 지원하여 정보취약계층에 대한 균등한 교육여건을 제공하기 위하여 한국통신과 협약을 체결하여 인터넷 사용료(15,000원)를 지원하였다. 이후 학생 1인당 월 16,500원을 지원하다 통신망이 초고속인터넷으로 바뀜에 따라 통신비를 1인당 월정액 21,450원으로 체결하여 2003년부터 적용하였다.

(문제점)

첫째, 실제 지원액에 대한 정확한 정보를 얻기가 힘들다. 특히 지방비로 이전된 이후에 통계수치가 정확치 않다. 또한 수혜대상자들의 PC 및 인터넷을 주로 교육적 목적에 활용하고 있는지 등을 파악하기 어려운 점도 있다. 정책 집행과정에서 실제적인 통계치를 정확하게 파악해야 한다.

둘째, 2000-2003년 정보화촉진기금을 추진하되 기금과 지방비가 5:5였다. 2004년에는 정보화촉진기금(기금:지방비=5:5)과 특별교부금(특교:지방비=7:3)으로 지원하였다. 2005년에는 특별교부금(특교:지방비=3:7)로 추진하고, 2006년에는 전액 지방비로 추진하였다. 따라서 정부의 부담이 줄면서 지역 간 편차가 커질 수 있다.

셋째, PC지원과 통신료 지원에 한정하고 있어 정부차원의 정책에 대한 실제적인 만족도 조사를 소프트웨어적인 면에서 파악하기가 어렵다.

IV. 저소득층 교육대책의 개선점

1. 학교급식지원

첫째, 향후 저소득층 자녀 등 소외계층의 급식비 지원을 위해 국가 및 민간차원에서 보다 적극적인 정책적 관심과 지원이 필요하다. 저소득층자녀 급식비 지원 사업을 전액 지방비로 전환하여 추진할 경우, 장기적으로 저소득층 자녀에 대한 지원 부진 및 시․도간 교육격차 심화가 우려되고, 현재 지원받고 있는 상당수 저소득층으로부터 민원이 발생할 가능성이 있으므로 이에 대한 대책을 강구할 필요가 있다.

둘째, 주기적인 실태조사를 통해 실제급식여부 등의 확인이 필요하다. 아직도 굶는 학생들이 많다. 저소득층 급식비 지원 정책이 갖는 또 하나의 문제점으로는 교육청 인력 부족 등으로 수혜자 선정의 적절성, 지원효과 등에 대한 실태조사 등의 확인이 미흡하다는 점이다.

셋째, 급식단계에서 급식단가를 현실화하고 일반음식점도 이용할 수 있도록 급식기관과 방법 등을 다원화, 다양화해 나갈 필요가 있다.

2. 학자금 지원

가. 고등학교

첫째, 저소득층 자녀에 대한 교육비 지원 정책은 2004년도에 모두 지방이양사업으로 전환됨에 따라 시․도별로 정책 시행의 격차가 발생할 우려가 있다. 따라서 지역 간 격차해소를 위해 정책의 기준을 점검하고 시행 방식을 계속 개선할 필요가 있다.

둘째, 저소득층 고교생 학비 지원 정책의 경우, 법정 및 일정 지원기준이 실제 지원되어야 할 계층과 괴리가 발생됨에 따라 감성이 예민한 고교생에게 상대적 박탈감이 생성될 우려가 있으므로 지원기준 마련 시 학생들의 경제적 여건을 가장 잘 파악할 수 있는 담임교사의 추천서 등 실제 지원되어야 할 학생이 누락되지 않도록 다각적인 기준 방안을 마련해야 한다. 또, 2005년도 상반기 수업료 지원 수혜율은 전체 학생의 8.6%에 불과하여 점차 지원을 확대해야 한다.

셋째, 저소득층 고등학생들에게 학비지원도 중요하나 방학 중 무료교육서비스가 실시될 필요가 있다. 노벨경제학상 수상자인 조지프 스티글리츠 컬럼비아대 교수는 2006년 1월 26일 스위스 다보스포럼에서 “빈부격차를 해소하려면 세금을 늘리는 것보다 교육에 투자하는 것이 올바른 길이다. 저소득층 자녀를 위해 여름 겨울방학을 없애는 방안을 추진하자.”고 했다. 즉 부유층 학생들은 방학 중 과외를 받거나 학원에 다니지만, 저소득층 학생들은 3개월을 허송한다는 논리다. 이런 식으로 12년 동안 방학에 제대로 교육을 받지 못하면 격차가 더 벌어질 수밖에 없다는 것이다. 이 때문에 그는 방학 기간 중 정부가 예산을 들여서라도 학생들에게 무료로 교육을 시켜야 한다고 주장했다(조선일보, 2006.1.27).

나. 대학생 학자금 대출

첫째, 학자금 융자액은 당초계획을 초과하나 지원인원은 당초계획에 미달하는 현상이 나타났다. 따라서 강제적으로 할당하는 모순의 극복이 필요할 수 있다. 또한 각 대학의 학자금 융자대상자 추천 관리 소홀을 개선하여야 한다.

둘째, 학자금신용대출기금을 기반으로 한 학자금 대출제도는 기금의 손실률을 낮추는 것이 원활한 학자금 대출 자금의 흐름을 유도하는 데 필수적이다. 이는 자칫 상환에 대한 신용보증을 높이기 위해서 취업률이 높은 학교나 전공계열, 부모의 안정적 직업 등과 연계되어 저소득층 자녀의 고등교육 기회에 또 다른 제한 요소로 작용할 수 있다. 따라서 최소한의 신용 보장 기준을 정하되 기금의 자본 가치를 증식시킬 수 있는 금융전문가의 활용이나 대출기관의 상환 노력에 대한 인센티브 제공 등의 추가적 장치를 마련하는 것이 필요하다.

셋째, 평생교육 시대를 맞이하여 두 개 이상의 학위를 취득하는 대학생, 재교육 차원의 비학위 직업기술 프로그램에 참여하는 직장인에 대해서도 학자금 대출 사업을 확대할 필요가 있다.

넷째, 현재 우리나라의 학자금 대출 제도는 이공계열에 진학하는 저소득층 자녀에 대해서만 무이자 대출 제도를 시행하고 있다. 따라서 최저 소득분위 자녀에 대해서는 등록금은 물론 생활비에 대해서도 무상장학금을 지원하는 방안을 병행하는 정책적 노력이 필요하다.

다. 전문대학 국가근로장학제도

첫째, 국가근로장학제도의 예산 및 수혜율을 확대할 필요가 있다. 한국전문대학교육협의회에서 2005년 11월경 전국 전문대학의 1학년 재학생(173,192명)을 대상으로 실시한 ‘소득분포 현황’을 조사한 결과를 보면, 가족의 연간소득이 세대당 평균 소득(세대당 또는 개인당 납부한 월 평균 건강보험료 납부금액 기준)에 미달하거나 기초생활수급권자에 해당하는 인원은 전체 1학년 학생수의 55%인 95,217명에 이르고 있다. 이는 전문대학에 재학 중인 학생들의 과반수가 국가근로장학생 선정 대상에 해당하는 것을 말한다. 2005년도 국가근로장학제도는 80억원의 국고지원으로 비수도권 전문대학을 대상으로 시행하여 28만여명의 전문대학생들 중에서 4,381여명이 장학금을 지원받아 1.6%의 낮은 수혜율을 나타내며, 2006년부터 수도권 전문대학을 포함하면 전체 재학생 53만여명 대비 0.9%로 수혜율은 더욱 감소된다. 따라서 국가근로장학제도가 가계곤란 학생을 지원하는 제도로 현실화되기 위해서는 연차적으로 국고지원을 증액하여 수혜율을 3% 이상으로 높여야할 필요가 있다.

둘째, 근로장학대상자 선정 조건을 다양화할 필요가 있다. 근로장학제도가 경제적으로 어려운 환경 속에서 학업을 하는 학생들에게 도움을 주고자 하는 취지이므로 월 평균 건강보험료 납부금액에 따르는 현행 선정 기준을 ‘갑작스러운 집안의 사고(부도, 교통사고 등), 대학생 자녀가 2명 이상, 한부모 가정, 장애우 가족, 농어촌출신, 차상위계층 등’의 다양한 유형으로 선발할 수 있도록 완화할 필요가 있다.

셋째, 국가근로장학제도를 최초로 도입한 2005년도의 근로장학 장소를 보면, 교외보다 교내에서 근로하는 비율이 96%로 절대다수를 차지하고 있다. 교내는 실습실, 행정실, 도서관, 창업보육센터, 연구소 등이며, 교외는 사회복지시설, 전공 관련 산업체 등이다. 이는 국가근로장학제도가 사업 본래의 취지대로 전공 관련 근로경험 축적을 통해 현장적응능력 및 취업능력을 제고하도록 근로 장소의 다양화에 대학의 적극적인 노력이 요구된다.

3. 교육복지투자우선지역 지원

첫째, 신규지역의 경우 사업에 대한 이해 부족으로 사업초기 내실 있는 사업을 추진하기 곤란하다. 따라서 지속적으로 사업추진 상황을 점검하고 내실 있게 사업을 추진할 필요가 있다.

둘째, 교육복지투자우선지역 지원 사업은 저소득 계층의 교육 문제 해결을 위해 개인이 아닌 지역 중심의 접근을 하며, 빈곤 계층의 능력 개발과 생활의 질 향상을 위해 교육ㆍ문화ㆍ복지가 연계된 통합적 복지 정책을 추진하는 것을 주요 목표로 하고 있다. 통합적 복지 정책을 추진하기 위해서는 중앙 부처 간, 중앙 부처와 지방자치단체 간, 지방자치단체와 교육청 간의 긴밀한 협력체제가 구축되어야 한다.

교육복지투자우선 지역 지원 사업의 핵심 추진체제인 지역사업운영협의회, 지역교육청 전담 조직의 위상과 역할을 정립하기 위한 법적ㆍ제도적 장치를 강구해야 하며, 이 사업에서 중요한 역할을 하고 있는 프로젝트조정자와 지역사회교육전문가의 위상을 제고하기 위한 신분 안정, 처우 개선 방안을 강구해야 한다.

셋째, 이 사업의 구심점은 학교이기 때문에 어떤 주체보다도 학교의 역할이 가장 중요하다. 그렇지만 현 상황에서는 학교가 그런 역할을 담당할 만한 개방성과 여건을 충분히 갖추고 있지 못하기 때문에 학교가 변화할 수 있도록 촉구하고 지원하기 위한 방안을 다각도로 강구해야 할 것이다. 특히 교원의 자발적 의지를 이끌어내기 위한 다각적인 방안을 강구해야 한다. 즉 열성을 가진 교원에 대한 탄력적인 인사제도 도입, 사업 담당 교사들에 대한 인센티브 부여가 확대되어야 한다.

넷째, 저소득층 아동․청소년에 대한 가족 지원 기능 강화 사업의 일환으로 학부모 교육 및 지원 프로그램을 활성화 시키는 것이 필요하다. 동시에 학부모를 자원봉사자 등으로 사업에 동참시키기 위한 노력이 필요하다.

다섯째, 교육복지투자우선 지역 지원 사업은 당초 대도시 지역을 대상으로 하였으나, 2006년도부터는 중소도시까지 확대되기 때문에 투자우선지역의 범위, 지역 선정 기준 등에 대한 검토가 필요하다. 또한 교육인적자원부의 계획에 의하면 2008년까지 투자우선지역이 100개로 대폭 확대된다. 이렇게 될 경우 도농 복합 지역이나 농산어촌 지역도 투자우선지역에 포함될 가능성이 있으므로 현재의 대도시 지역에 맞는 사업 모델을 다각화해야 한다.

4. 방과후 학교

첫째, 교원들의 업무부담이 늘어나는 것을 고려해야 한다. 방과후 학교 활동을 활성화하기 위해서 교사들의 회피감과 피해의식을 불식시켜 줄 필요가 있다. 학원과 경쟁하는 것이라던가, 일이 더 늘어난다 하는 부담감, 안전사고에 대한 책임 부담 등을 불식시켜주는 것이 필요하다. 이를 집행하는 과정에서도 지시가 아니고 협조와 설득이 필요하다.

둘째, 교육현장에서 방과 후 학교를 활성화시키기 위해서는 교육부와 교육청이 예산을 충분히 확보한 다음 교사와 교육행정가, 학생, 학부모 단체의 의견을 충분히 반영해 사설학원과는 차별화된 다양한 교육프로그램을 새로 개발해야 한다. 성공을 위해서는 방과후 학교 프로그램의 질이 학원의 프로그램 질보다 월등해야 할 것이다. 동시에 교육서비스의 차원이 민간의 다양성, 유연성, 적극성 등을 능가하여야 할 것이다.

셋째, 이를 담당하는 교사나 학교에 재정적 지원 및 인센티브를 제공하며, 초기 제도 정착까지는 대규모 방과후 학교활동 교육박람회나 이벤트 행사를 제공함으로써 노하우를 공유하는 것이 중요하다. 학교 밖의 유명강사를 방과 후 학교 강사로 초빙하기 위해서는 교육청별로 강사풀 제도와 공동채용 제도를 활용하고 시간당 2만-3만 원인 강사료를 강사의 경력에 따라 현실화해야 한다.

넷째, 현재 초등학교 일부에서 시행되고 있는 보육기능을 강화하여 중고등학교에서도 교내 시설 및 인적자원 활용을 극대화하여 학교와 지역사회가 교육공동체의 역할을 제고하여 맞벌이 부부나 저소득층자녀의 보육․탁아의 기능까지 담당하도록 하여야 한다.

다섯째, 저소득층 초중생 자녀에게 대학생이 무료 과외를 해주는 멘토링 사업이 확대될 필요가 있다. 사업대상은 기초생활수급 가정이나 점심지원을 받는 저소득 가정 자녀들이다. 일부지역에서 시범 실시되고 있으나 전국적으로 확대될 필요가 있다.

여섯째, 방과후 학교 교육활동을 통한 특기․적성은 가능하면 대학 입학에 있어서 일정 부분 배려를 함으로써 방과후 학교 교육활동이 보다 활성화되어 학부모들이 사교육비를 절감할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해 정부는 소외계층에 대한 교육비의 적극적 지원을 통해 방과후 학교 교육활동이 양극화되는 현상을 해소할 수 있도록 하여야 한다.

5. 교육정보화 격차해소

첫째, 사업영역별 지원 실적을 확인하기 어려운 점이 있었다. 자료 수집의 기준을 설정하고 정확하게 통계치를 확인할 수 있도록 데이터베이스를 구축하는 것이 필요하다.

둘째, 정보격차 해소 지원 정책은 수혜자중 일부는 지원된 컴퓨터를 사용하지 않는다는 응답이 14%로 조사되는 등 사업추진의 효율성 측면에서 문제점이 지적되고 있어, 서비스 전달경로 및 지원방식 등 저소득층 자녀의 정보화 격차 해소를 위한 지원 사업들의 면밀한 분석을 통해 개선방안을 도출할 필요가 있다.

셋째, 2005년부터 예산 편성이 TOP-DOWN(총괄편성 자율배분) 방식으로 전환되면서 정보통신부가 기금지원 중단을 선언하고, 동 사업이 교육부 2005년도 예산 편성과정에서 지방이양 사업으로 분류되어 국고지원 예산이 반영되지 못하였다. 정부는 저소득층 자녀 정보화지원을 10만명으로 확대하는 정책목표를 제시하고 있으나, 정보화촉진기금 지원 중단 및 지방이양사업 결정에 대응하여 국가 차원에서 기 설정된 정책목표 달성을 위한 구체적 정책수단을 제시하지 못하고 있다. 따라서 국가적 수준의 중장기적 정책방향 설정 및 합리적인 지원범위와 방법을 모색할 필요가 있다.

넷째, 교육정보화 격차에 대한 논의가 정보접근에서 정보활용으로 옮겨감에 따라 소외계층을 위한 콘텐츠 지원 정책을 강화할 필요가 있다. 즉 정보화 격차해소를 위해 물적 지원을 넘어 정보화 역량을 배양하는 다양한 방안 강구가 필요하다.

V. 결 론

앞에서 양극화의 개념과 정부의 정책방향, 도시저소득층 자녀의 교육대책을 학교급식 지원, 학자금 지원, 교육복지투자우선지역 지원, 방과후 학교, 교육정보화 격차해소 차원에서 현황, 문제점, 개선점에 대하여 살펴보았다. 결론을 대신하여 각각의 대책에 대한 개선점의 논의에서 다루지 못한 거시적인 측면에서의 정책 대안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 주요 교육복지 정책은 여러 부처에서 다루고 있는 경우가 많아 정부 차원에서 부처 간 조정 및 협력을 강화할 필요가 있다. 그리고 이를 집행하는 과정에서도 부처 간 및 지역사회기관과의 정책 협의 및 연계 협력을 강화할 필요가 있다. 그리고 지역단위 교육복지 업무 추진체제를 수립할 필요가 있다.

둘째, 기존 연구들은 양극화의 문제가 단시일 내에 또는 몇 개의 정책만으로 해결되기가 어렵다는 것을 보여주고 있다. 여기에 교육양극화 해소에 대한 정책 수립의 어려움이 있다. 따라서 양극화와 교육의 관계를 과학적으로 분석하여 일시적이고 단편적인 교육복지 대책을 넘어서는 보다 근본적이고 종합적인 교육복지분야 종합 대책을 주기적으로 마련할 필요가 있다.

셋째, 교육양극화의 실태를 정책 분야별로 정확히 체계적으로 파악하는 것이 중요하다. 각각의 정책과 관련한 통계자료를 축적하여 공동으로 활용할 필요가 있다. 또한 그 결과를 토대로 원인을 규명하고 해결 방안을 마련해야 한다. 그 방안을 집행한 결과에 대해서는 지속적인 정책모니터링을 통해 각 대책이 실질적인 효과가 있는지 살펴볼 시스템 구축이 필요하다.

넷째, 지금까지는 정부주도의 공급자 위주의 정책이 대부분이었다. 이제는 민간의 참여를 활성화하고, 민간 중심의 현장 모니터링 시스템을 구축하여 운영할 필요가 있다. 동시에 민간의 우수 교육복지 프로그램을 발굴하여 확산시키고, 공급자 중심이 아닌 수요자 측면에서의 실용적인 교육복지 서비스를 제공할 필요가 있다.

다섯째, 교육비 지원 등으로 교육여건 개선과 교육기회 확대에 부분적으로 기여하였으나 계층 간, 지역 간 교육결과의 격차를 해소하기 위한 정책적 노력이 크게 미흡하였다. 즉 교육기회의 양적 확대에 중점을 두어 정책을 추진한 결과 교육의 질적 측면에서 나타나는 격차 해소 노력이 미흡하였다. 따라서 교육의 과정, 교육의 결과와 관련하여 질적인 측면에서의 서비스가 이루어질 수 있도록 하여야 한다.

여섯째, 교육양극화 해소 정책에 필요한 재정 중 지방비 대응투자 비율이 높아 지방교육재원을 확보하는 것이 쉽지 않으며, 이는 소외계층에 대한 지원 부진 및 시․도간 격차 확대를 초래할 가능성이 있다. 또한 지방비로의 전가가 늘어나는 상황에서 국가와 지방의 재정지원 역할에 대한 논의가 필요하다. 따라서 국가와 지방의 재정기여와 배분방식에 있어서 합리적인 방안을 강구하여야 한다.

일곱째, 국내 정책의 창조적 아이디어 발굴을 위해 외국의 사례에서 시사점을 찾아내어 우리의 실정에 적합한 대책을 제시할 필요가 있다. 예를 들면 저소득층 아파트 입주를 위해서는 지방자치단체와 아파트 단지에서 제공하는 자녀를 위한 교육프로그램에 의무적으로 참여하여야 입주기회를 주는 방식 등을 참고할 수 있을 것이다.

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▣ 토 론 문 ▣

「도시 저소득층 교육에 대한 대책」에 대한 토론

토론자: 이 혜 영(한국교육개발원)

토 론 문 / 이 혜 영

산업화와 도시화의 진전으로 농촌보다 도시에 거주하는 인구의 비율이 높고, 도시로의 인구 집중으로 인해 도시 규모가 확대 및 광역화함에 따라 도시 내의 격차가 심화되고 있는 추세임을 감안할 때 도시 저소득층에 대한 교육 대책은 교육 양극화 해소를 위해 매우 중요한 위치를 차지한다.

토 론 문 / 이 혜 영

발표자는 도시 저소득층 교육에 대한 대책의 실태와 문제점을 분석하고, 보다 발전적인 대책을 모색하기 위해 현재 정부가 저소득층의 교육을 위해 실시하고 있는 학교급식 지원, 학자금 지원, 교육복지투자우선지역 지원, 방과 후 학교, 교육정보화 격차 해소 등 5가지 정책을 다루고 있다. 발표자의 논문은 정부의 저소득층 교육 대책의 현황, 문제점을 전반적으로 이해하고 향후 발전 방향을 함께 논의해 볼 수 있는 기회를 제공하고 있다는 점에서 의의가 있다고 생각한다.

그러나 저소득층을 위한 교육 대책을 망라하고 있기는 하지만 정작 이 논문이 목표로 하고 있는 ‘도시 저소득층’을 위한 교육 대책을 심도 있게 다루고 있지 못한 점은 큰 아쉬움으로 남는다. 논문의 제목에 충실한 내용 전개를 위해서는 도시 저소득층을 주 대상으로 하는 교육 대책에 초점을 맞추어 보다 세밀한 현황 및 문제 진단과 발전 방향 제시가 이루어졌어야 할 것이라는 생각이 든다. 토론자가 보기에 이 논문에서 다루고 있는 5가지 저소득층 교육 정책 중 도시 저소득층 교육 지원을 명시적인 목표로 하고 있는 것은 교육복지투자우선지역 지원 사업뿐이다. 물론 저소득층 중에서 도시 인구가 차지하는 비중이 더 높으므로 나머지 저소득층 교육 대책도 도시 저소득층을 위한 것이라는 주장을 할 수도 있겠으나, 도시 내의 계층 간 격차 문제를 인식하고 이에 의도적, 체계적으로 대처하기 위해 도입된 정책은 현재로서는 교육복지투자우선지역 지원 사업이 유일한 것으로 판단된다. 그렇다면 이 사업의 취지, 목표, 운영 현황과 문제점을 진단하고, 그 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하고, 더 나아가 도시 저소득층을 위해 이런 정책이외에 앞으로 어떤 정책이 시행되는 것이 바람직한가를 모색하는 것이 ‘도시 저소득층’을 위한 교육 대책에 접근하는 방법 중의 하나가 될 수 있었을 것이라는 생각이 든다.

끝으로 도시 저소득층을 위한 교육 대책에 대한 학문적 논의와 연구에서 다루어져야 할 내용을 제시하는 것으로 토론을 마치고자 한다.

첫째, 현재 한국 사회에서 도시 저소득층을 위한 교육 대책이 왜 필요하며, 중요한가?

둘째, 도시 내 지역 간 격차 실태와 특성은 무엇인가? 도시 저소득층의 규모는 어느 정도이며, 도시 규모에 따른 도시 내 지역 간 격차의 특성은 무엇인가?

셋째, 저소득층의 특성과 교육 실태 및 문제점, 교육에 대한 요구는 무엇인가?

넷째, 저소득층의 실태 및 문제점, 교육 요구에 부응하기 위한 교육 정책의 방향과 과제는 무엇인가?

다섯째, 현재 도시 저소득층을 위해 실시되고 있는 교육 정책은 도시 저소득층의 문제를 해결하는데 적합하며, 효과적인가?

교육양극화 해소를 위한 농촌교육 진흥 정책의 특성과 과제

임 연 기(공주대)

Ⅰ. 서 언

최근 경제 분야에서 시작된 양극화 논의가 교육 분야로 이행되어 교육양극화의 해소를 통한 사회 통합성과 국가 경쟁력 확보에 많은 관심이 기울여지고 있다. 교육양극화란 교육격차 또는 교육불평등이 고착화, 심화되어 가는 현상을 말하며, 이러한 입장에서 볼 때, 우리 사회에서 가장 쟁점화되고 있는 교육 양극화는 계층간, 지역간 교육격차 또는 교육불평등 문제라고 할 수 있다. 계층간, 지역간 교육양극화는 상호 중복적인 성격이 강하지만 분리해서 다룰 수 있을 정도로 확연하게 그 실체를 드러내고 있다.

지역간 교육양극화는 교육수요자의 거주지역성에 기인한 교육적 불이익으로 강남 8학군 문제와 같은 도시 내 지역간 양극화와 도시와 농촌 간 양극화 문제로 구분할 수 있다. 이 가운데 도농 간 교육양극화는 역사적으로 뿌리가 깊고, 전국에 걸친 광범위한 문제이다. 농촌 교육력의 약화는 농촌 인적자원의 잠재적 능력을 충분히 계발할 수 있는 기회를 상실하고, 도시 학교의 과밀화를 촉발하여 학교 시설 및 자원의 효율적 활용을 저해함으로써 국가의 교육경쟁력을 떨어뜨린다. 아울러 농촌 교육의 침체는 농촌의 공동화, 황폐화, 나아가 사회 안정과 통합을 저해하는 중요한 요인으로 작용하고 있기 때문에 사회적으로도 쟁점화되어 왔다.

양극화의 일반적인 폐해에 대해서는 강영혜(2005: 35-36) 참조.

농촌이란 농어촌, 농산어촌과 구분되는 개념이기도 하지만 도시에 대비되는 도시 이외의 모든 지역을 통칭하는 의미도 갖는다. 여기서는 농촌이라는 용어를 후자의 관점에서 사용한다. 도시와 농촌을 구분하는 기준이 간단하지는 않으나 통념적으로 행정 구역상 읍, 면 지역으로 규정하고 있다. 농촌에 소재한 학교교육의 문제는 ‘교육만족도 저하→학생 유출→학교 소규모화→교육여건 악화→교육력 미약’이라는 악순환 구조 위에 놓여 있다.

교육양극화 해소를 위한 농촌교육 진흥 정책의 특성과 과제 / 임 연 기

여기서 학생 유출은 농촌학생들의 도시학교로의 이동뿐만 아니라 모든 교육수요자들의 농촌학교 기피를 현상을 나타내는 포괄적인 용어로 사용되었다.

농촌 교육문제의 핵심은 도농간 학력 격차 차원에서 설명해 왔다. 한국교육과정평가원(2003)의 자료에 따르면 초등학교 3학년, 중학교 3학년, 고등학교 1학년을 대상으로 실시한 학업성취도 평가에서 농촌은 대도시 지역에 비해 기초학력 미달 학생 비율은 2배인 반면에 우수 학생 비율은 2배가 적은 양상을 나타냈다. 최근 2005년도 초등학교 3학년 기초학력 진단평가 결과에서 도농 간 기초학력 미달비율 격차가 줄어들었다는 교육인적자원부의 고무적인 발표(2006년 7월 4일 보도자료)가 있기는 하지만 역시 도농간 학력 격차는 엄존하고 있다.

(주)미디어리서치가 2004년 8월-11월 중 전국 5천 가구(농촌 3천5백, 도시 1천5백)를 대상으로 농산어촌 삶의 질을 실태 조사한 결과에 따르면 농산어촌의 교육서비스에 대한 만족도는 만족 11.9%(도시 29.5%), 보통 50.4%(도시 53.6%), 불만족 34.5%(도시 20.1%)를 나타냈다(농림부, 2004). 농촌 지역의 교육만족도는 도시 지역 교육만족도에 비해 크게 떨어질 뿐만 아니라 소득, 보건의료 서비스, 지역사회 안전수준, 기초생활여건, 생활환경 쾌적성, 지역사회 복지수준, 문화여가시설 등 8개 부문 중에서 문화여가시설(9.6%) 다음으로 만족도가 낮은 것으로 나타났다.

농촌 학교의 학업성취도가 낮고 주민의 교육서비스에 대한 만족도가 낮은 이유는 여러 차원에서 설명되고 있다. 우선 학생 유출과 이에 따른 학교의 소규모화 문제를 지적할 수 있다. 학교 입학 이전 또는 학교 입학 이후 단계에서 지속적인 학생 유출이 이루어지고 있는데, Lyson(1986: 328-342)은 농촌에서 도시지역으로 이동한 학생들의 특성을 이동하지 않은 학생들의 그것과 비교한 선행 연구결과들을 분석한 후, 지능이 높고, 사회․경제적 지위가 높으며, 농업에 종사하지 않은 학생들이 더 많이 이동하는 경향이 있음을 지적하고 있다. 학생유출은 학력저하의 직접적인 원인으로 작용한다.

또한 학생유출은 학교의 소규모화를 가속화시킨다. 교육인적자원부 내부자료에 따르면 2005년 9월 현재 농촌에 소재하는 학교수는 총 5,152개교이다. 이 가운데 학생수 100명 이하의 학교가 전체의 50%를 차지하고 200명 이하가 68.7%에 달한다. 복식수업이 불가피한 30명 이하 초등학교수는 19.4%, 비전공 교사 지도가 불가피한 학생수 60명 이하의 중학교는 30%, 고등학교는 8.7%에 이른다. 이와 같이 농촌 학교는 소규화되어 선의의 경쟁을 유발하고 사회성 습득과 협동학습을 가능하게 하는 학습집단 형성이 어렵고, 초등학교는 복식수업, 중등학교는 비전공자 수업 등으로 인하여 정상적 교육과정 운영이 어려운 실정이다. 아울러 특기․적성교육, 방과후 학교 등 다양한 교육프로그램의 선택에 한계가 있으며, 학교 교육을 보충할 수 있는 사교육 기회가 제한적임은 주지의 사실이다.

그렇다면 농촌 교육의 문제를 해결하고 교육양극화의 한 축인 도농간 교육격차 또는 불평들을 해소할 수 있는 해법은 무엇인가? 이러한 질문에 답하기 위해서 해방 이후 농촌 교육의 모습에 직접, 간접적으로 영향을 미친 정책들의 변화와 특성을 규명하고, 이를 바탕으로 새롭게 검토해야 할 과제를 제시하고자 한다. 사실 농촌 교육 문제는 어제 오늘의 일이 아니고 정부도 정책적으로 농촌 교육발전을 위한 노력을 기울여 왔음을 인정할 필요가 있다. 해방 이후 1981년까지를 농촌 교육기회의 확대 정책의 추진, 1982년부터 2004년까지를 농촌 학교 통폐합과 내실화 정책의 추진, 2005년 이후를 농촌교육의 질 향상 정책의 추진 등으로 구분하여 주요 정책들을 분석한다.

Ⅱ. 농촌 교육기회 확대 및 여건개선 정책의 추진(해방 이후 - 1981년)

해방 직후 국가 교육제도의 정초기에 6∙3∙3∙4의 단선형 학제를 정착시켰으며, 당시 폭발적으로 표출된 국민의 교육열을 수용하기 위한 전면적인 교육기회 개방 정책이 취해졌다. 1949년 농가인구가 전체의 83%에 이르렀으며, 농촌거주 인구는 이를 훨씬 상회하는 수준이었을 것이므로, 이때의 농촌 교육은 우리나라 교육을 대표하는 중심적 위상을 가지고 있었다.

국가 주도 교육활동의 핵심은 초등의무교육 추진에 있었다. 초등의무교육은 1948년 정부수립과 동시에 추진되었으나 한국전쟁으로 차질이 빚어지다가 1954년 ‘6개년 완성계획’의 입안으로 본격 추진되었다. 이에 따라 50년대  중반 이후 학교설립이 본격화되었다. 학교교육의 기회 확대가 당시 최대 관심거리였으며, ‘방방곡곡까지 학교 설립하는 것’은 이 시기 국가에 의한 핵심적 농촌 교육정책이었다고 이름 붙일 수 있을 것이다(이진철, 2005).

초등학교의 기회 확대에 이어 중등 교육 기회의 획기적 확대가 이루어졌다. 1963년 사립학교법이 공포된 이후 중등 사립학교의 설립이 전국 각처에서 이뤄졌으며, 1969년 중학교 무시험입학제 시행은 중등 교육 기회의 확대가 이뤄지는 주요한 계기로 작용했다. 이울러 1974년부터 시행된 고교평준화 정책 역시 중등 교육 기회 확대에 기여하였다.

한편 당시 인구의 도시집중이 가속화하고 있는 가운데, 교육기회 및 교육여건의 균등화를 전제로 하는 의무교육에 있어서 도농간 교육격차의 문제가 제기되자 1967년 도서벽지교육진흥법이 제정되었다. 이 법의 제정으로 도서벽지 학교 및 근무 교원에 대한 지원이 구체화되는 계기가 되었다.

이 시기의 농촌 지역과 밀접한 관련이 있는 교육활동으로는 ①문맹퇴치 사업, ②농촌문고 운동, ③향토학교 운동을 들 수 있다. 이들 교육활동은 농촌 교육이란 목적을 띠고 추진되지는 않았지만 당시 대다수 인구가 농촌에 거주하고 있는 상태에서 농촌 지역에서 행해진 주요 교육활동이었다. 해방 직후 계몽 운동의 연장에서 이뤄진 이 같은 활동은 관이 지원하거나 주도하기도 했으나 상당 정도 민간단체가 주도하는 활동이었다는 점 또한 특징적이라고 할 수 있다.

1. 농촌 지역 교육기관 설립 확대

가. 의무교육 완성 6개년 계획 시행

1948년 제정된 헌법에서 모든 국민이 균등하게 교육받을 권리와 초등교육의 의무화와 무상화를 규정하였다. 1949년에 제정된 교육법에서는 모든 국민은 6년의 초등교육을 받을 권리가 있으며, 국가와 지방 공공단체는 초등교육시설을 확보할 의무가 있고, 학령 아동의 친권자나 후견인은 취학시킬 의무가 있음을 규정하였다. 이에 따라 1950년 6월을 착수 연도로 하는 의무교육 6개년 계획을 수립하였지만 한국전쟁으로 인해 실시되지 못하였다. 의무교육이 실질적으로 추진되기 시작한 것은 휴전 직후인 1954년 의무교육 완성 6개년 계획(1954~1959)이 수립되면서부터이다.

이 계획의 추진 상황을 보면 최종 목표 연도인 1959학년도에 적령 아동 중 취학자수는 656,696명, 취학률은 96%에 달함으로써 당초 계획을 거의 실현하였다. 그러나 교육시설 계획은 목표대로 실현되지 못하였다. 당초 목표연도인 1959년에 학교수를 4,614교로 확충할 것을 계획하였으나, 4,537교를 확보하는 데 그쳤으며, 교실수도 소요 교실수 54,470실보다 1,121실 적은 53,349실을 확보하는 데 그쳤다. (이혜영, 1998)

특기할 상황은 농촌 지역의 경우 특히 리 지역의 상당수 학교는 자치단체 예산으로 학교 설립이 이뤄지지 않고 학교부지를 주민들이 자치단체에 기부 체납하는 형식으로 마련되었다는 점이다. 이는 교육기회를 확대하는 과정에서 농촌 주민의 기대와 호응이 컸음을 엿볼 수 있는 대목이다.

나. 농촌 지역 중등교육기회 확대

1950년대 급격하게 이뤄진 초등학교 취학 확대는 중학교 입학난을 야기하게 되었다. 중학교의 입시경쟁은 1960년대 들어 점점 치열해졌다. 국민학생의 입시부담과 학부모의 과외비 부담 등 문제가 심화되는 과정에서 1969학년도부터 중학교 무시험 진학제도가 시행되기에 이르렀다. 제도 도입 이후 농촌 중학교 증가는 경이적인 것이었다. 대부분 군청소재지에 편재해 있던 중학교가 면 단위에까지 설립되어 전국의 중학교 수는 1966년에 1,251개교에 지나지 않던 것이 1976년에 1,977개교로 증가하였다(김병성, 1993: 3). 1965년에 41.4%에 불과했던 중학교 취학률은 1980년에는 95.1%로 급격히 증가하였고 이후에는 완전 취학에 가까운 취학률을 보이고 있다. 중학교 무시험 진학제도는 교육기회의 확대와 함께 모든 중학교의 시설, 교원, 재정 등을 평준화하는 것을 전제로 도입되었다.

고교 평준화정책은 1974년 서울, 부산을 시작으로 현재는 27개 지역에서 적용되고 있다. 중학교 무시험 진학제도와 마찬가지로 고교 평준화 정책은 입시경쟁 해소와 함께 교육기회의 균등화 실현을 정책 목표로 하고 있다. 고교 평준화 정책은 일부 도시 지역을 중심으로 한정적으로 적용되고 있으나 실제로  고등학교의 교육기회 확대에 크게 작용하였다. 고등학교 취학률은 1965년에 26.4%에 불과했으나 1980년에는 63.5%로 증가하였다(이혜영, 1998).

2. 도서∙벽지 교육 진흥 정책 추진

가. 도서벽지교육진흥법 제정

도서벽지의 의무교육 진흥을 위해서 1967년 도서벽지교육진흥법을 제정하였다. 이 법의 주요 내용은 ①국가는 학교부지․교실 등의 구비, 교과서의 무상공급, 통학에 필요한 조치, 교원에 대한 주택 제공 등의 조치를 우선적으로 하도록 함. ②지자체는 도서벽지의 특수사정에 적합한 학습지도 자료의 정비 등을 하도록 함. ③교원에게 도서벽지 수당을 지급함 등이다. 1968년에 전국 도서벽지 등급을 전면 재조정한 바 있으며, 1981년 법 적용 대상 지역에 광산 지구를 추가하고, 도서벽지 지구의 범위를 문교부령으로 정했다(교육부, 1998).

나. 교육내용 및 방법 개선

1972년 당시 문교부는 낙후된 도서벽지학교의 교육내용과 방법을 개선하기 위해, ①교육과정 운영의 지역화 조치, ②복식학급 편제 및 지도방법 개선, ③교육대학생의 농촌 학교 교육실습 실시, ④현직교사 연구 강화 등을 추진하였다(문교부, 1972).

다. 학교시설 및 운영 개선

학교시설 및 운영 개선 사업은 70년대에 도서벽지 학교에 이뤄진 대표적인 사업으로 ①외곽 시설(교실, 부속실, 교지 등)의 정비 및 확충, ②내부시설(각종 교구) 확충, ③교당 경비와 급당 경비 인상(시읍 지역보다 높게 배분), ④양호실 운영비 증액, ⑤기동력 강화(장학선 운영, 자전거 배정, 생필품 운송), ⑥통신수단 확장(단파 방송국 설치 운영), ⑦복지 후생 시설 확충(목욕탕 설치, 텔레비전 수상기 보급, 급수 시설 등) 등을 추진하였다.

라. 교육혜택 우선 적용

(1) 교과서 무상 공급

1960년에 도서벽지 아동들에게 국정교과서를 무상으로 배부한 적이 있으며, 1967년부터 1971년 사이에 무상의무교육을 추진하기 위해 제2차 의무교육 시설 확충 5개년 계획에 국민학교 아동들에게 교과서를 무상으로 지급할 것을 추가시켰다(교육부, 1998).

(2) 도서벽지 고교생 대입 특례

1970년에 도서벽지 고등학교 졸업생 중 교육대학, 사범대학 지망자는 정원의 10% 내에서 특례 입학 기회를 부여하는 대입 정책을 확정하였다.

(3) 학교운영비 전액 국고보조 시행

초등교육이 당시 문교 재정 형편상 완전한 무상 의무교육 단계에 들어가지 못한 상태에서 1971년부터 도서벽지 지역 국민학교의 경우 학교운영비 전액을 국고보조하기로 하였다.

마. 도서벽지 교원에 대한 보수 및 인사상 우대

(1) 도서벽지 교원에 대한 인사상 우대 조치

도서벽지교육진흥책에 따라 벽지 근무를 회피하는 교원에게 유인책을 마련하기 위한 방안의 하나로 1969년 교원승진규정을 개정하여 벽지 유공교원에게 승진 가산점을 주는 제도를 도입하였다. 이밖에도 모범교원 포상제를 통한 승진가산점 부여 및 상급 자격 취득을 위한 강습 수강에도 우대를 하였으며, 교원인사관리규정을 개정하여 승진 및 전보 가산점을 부여하는 제도로 확대하였다.

(2) 도서벽지 교원에 대한 처우 개선 조치

공무원수당등에관한규정 및 도서벽지교육진흥법에 근거하여 도서벽지 교원에 대해 특수지 근무 수당, 교재 연구비 가산금 수당 지급 및 사택 제공 등 경제생활 여건을 개선하는 조치를 하였다.

3. 농촌 지역의 각종 사회교육 활성화

가. 문맹퇴치교육 사업

해방 직후 농촌 지역에서 이뤄진 대표적인 교육활동은 문맹퇴치사업이다. 정부 수립 이후 1949년 교육법이 공포되기까지 문맹퇴치교육이 활발하게 계속되었는데, 국문강습은 주로 구∙읍∙면∙리․동 그리고 국민학교에 설치된 강습소에서 실시하는 다양한 양상을 보였으나 국민학교 병설 강습소는 많지 않았으므로 당국에서는 국문강습소에서의 문맹교육을 장려하였다(충남교육위원회, 1982). 국문강습소는 한국전쟁기 동안 일시 기능이 정지되었다가, 그 뒤에 ‘국문보급반’ 또는 공민학교 성인반에 그 기능이 흡수되었다. 문맹퇴치사업은 한글 보급뿐만 아니라 정신계몽, 국민재건교육도 병행하였다(이종각, 1993).

해방 당시 전 국민의 78%가 문맹자였으나 국문 보급에 힘쓴 결과, 5차년 문맹퇴치교육이 완료된 1958년에는 전 국민(12세 이상)의 4.1%로 감소되어 상당한 성과를 거두었음을 확인할 수 있다(중앙대부설 한국교육문제연구소, 1974).

한편 문맹퇴치교육이 효과적으로 추진되어 그 성과가 나타나는 차제에 사회단체가 조직적으로 사회교육활동에 참여하였는데, 대표적인 사회단체였던 성인교육협회의 경우 ①문맹퇴치 및 교화사업, ②공민학교 및 고등공민학교 설치 운영, ③읍∙면 성인교육 지도자 배치 등을 사업 목표로 한 가운데, 1947년 당시 전국 읍∙면 지부의 수는 1,042개소에 달하였고 리∙동 지부만도 19,653개소에 달하였다(충남교육위원회, 1982).

나. 농촌문고설치 운동

1950년대 중반부터 시작된 지역사회발전을 위한 계몽활동 중 문교부와 관련이 깊은 사업의 하나가 1956년부터 전개한 농촌문고설치 운동이다. 1962년에 농촌진흥법이 제정된 이후 농촌문고설치 운동은 1963년부터 ‘마을문고 보내기 운동’이란 새 이름으로 관 주도로 전개되었다. 마을문고의 운영은 문교부와 사단법인 마을문고진흥회의 공동 주관 하에 이루어졌다. 마을문고 보급운동은 단순한 독서 운동 이상으로 지방의 사회교육기관으로서 역할을 하였으며, 이후 국민정신 계몽운동과 연결되어 재건국민운동으로 흡수되었다(이종각, 1993).

다. 향토학교 운동

향토학교 운동은 1960년대 이전에는 지역사회학교로 불렸던 교육 사업이다. 4.19혁명을 계기로 하여 교과서 중심의 주지주의적 입시위주 교육을 개혁하려는 기운 속에 생활교육을 중시하는 교육의 향토화의 일환으로 1961년에 와서 문교부의 정책으로 구현되기에 이르렀다(충남교육위원회, 1982). 이 운동은 1969년에 대학생연합봉사활동 운동으로, 1970년대로 접어들면서는 ‘온마을 교육운동’을 거쳐 이른바 ‘새마을 교육운동’으로 전개되었다. 문교부는 새마을 교육운동을 도시형, 농촌형, 도서벽지형으로 나누어 추진하였다(이종각, 1993).

라. 대학생 농촌봉사활동

1972년 문교부는 대학생 농촌봉사활동을 추진하기로 하였다. 각 대학은 전국적으로 하계방학 중 대학생 농촌봉사활동을 전개하였다. 방학 중 농촌봉사활동과 별도로 일부 농촌 지역에서는 1973년경부터 5년 정도 ‘재건중학교’라는 명칭의 농촌 야학이 실시되기도 했는데 대표적으로 공주사대생들이 당시 중학교에 진학하지 못한 주민을 대상으로 공주 인근 벽지 3~4 곳에서 학기 중에 농촌 학교를 운영하기도 했다.

교육당국에 의해 시작된 대학생 농촌봉사활동은 대학생 교육과 농촌 교육을 동시에 고려한 정책으로 출발하였으나 80년대 들어 대학생 주도로 이뤄지면서 사회비판적 활동이 가미되었다. 교통 통신 수단이 낙후된 농촌 지역의 경우 대학생 농촌봉사활동은 농촌 주민의 일손을 덜어주는 역할과 농촌 주민과 학생들에게 선진 문화 동향을 전수하는 기회로 작용했다.

Ⅲ. 농촌 소규모학교 통폐합 및 내실화 정책의 추진(1982 - 2003)

교육부는 1982년부터 통폐합 정책을 시행하였다. 1980년에 농촌 인구는 26% 수준으로 떨어졌으며 이촌향도 현상은 80년대에도 계속되었다. 농촌 사회가 공동화되는 현상이 전국적으로 이어졌으며, 이에 따라 농촌 지역의 학생수도 급감하였다. 50년대 이래로 오지벽촌까지 설립했던 농촌 학교에 학생수가 급격히 줄어들게 되자 1982년부터 통폐합을 시작하고, 농촌 학교 통폐합은 90년대 들어 가속적으로 진행되었다. 이 당시 농촌 교육정책은 곧 통폐합 정책이라고 할 수 있을 정도로 통폐합이 활발히 추진되는 가운데 사회적으로 찬반 논란을 크게 불러일으켰다. 학교 폐교가 지역사회의 황폐화를 촉진한다는 비판이 강하게 일었으며, 농촌 소규모 학교의 교육적 장점에 관한 주장이 다양하게 제기되었다. 통폐합 추진 초기에 교육당국은 통폐합 논리로 학습권 보장을 내세웠으나 실질적으로는 교육투자 효율성 차원의 경제적 논리가 주된 것이었다.

농촌 소규모학교 통폐합과 함께 농촌 학교교육 내실화를 위한 여러 정책들이 추진되었으며, 농촌 학생 대학입학특별 전형제도 등 역차등 보상정책이 추진되기도 하였다. 또한 정부 연구기관에서는 도농간 교육격차(김병성 외, 1985) 및 소규모학교 경영개선(김용우 외, 1992, 1993), 학생이동(임연기 외, 1993)에 관한 연구들이 수행되었다. 아울러 2002년과 2003년에는 농촌 교육 진흥을 위한 다양한 정책주장이 제기되었다.

1. 학교 통폐합 추진

가. 소규모학교 통폐합

농촌 소규모학교 통폐합 정책은 공식적으로 1982년부터 시작되었다. 1단계 통폐합 정책은 1982년부터 1998년까지 시도 교육청이 자체적으로 추진하였다. 중앙정부 차원의 지원은 통학비 지원 정도로 미미하였고, 통폐합 기준은 81년 9월에는 180명, 93년 9월에는 100명 수준을 권장하였다. 영세 사학의 해산 특례 조항을 통해 사학의 통폐합을 유도하기도 하였다. 이 기간동안 3,743개교가 통폐합되었다. 2단계 통폐합 정책은 1999년 IMF 구제 금융 하에서 정부가 2,577억원의 재정을 지원하면서 98년 8월 통폐합 기준 100명 수준에서 강도 높게 추진하였다. 본교 폐지․통합 운영 5억원, 분교장 폐지 2억원, 분교장 개편 2천만원을 지원하면서 한 해 동안 971개교를 통폐합시켰다. 3단계 통폐합 정책은 2000년 이후 시도 교육청이 자율적으로 추진하여 왔으며, 2000년 187개교, 2001년 90개교, 2002년 88개교, 2003년 80개교 등 꾸준한 실적을 보이고 있다. 2005년까지 총 5,262 개교에 대하여 통폐합이 추진되었다. 다수 학교가 1개학교로, 공사립간 통폐합도 추진되었다.

나. 통합학교 운영

통폐합 정책의 추진과정에서 주민의 통폐합 반대 의사로 잦은 마찰이 생기면서 입안된 학교 운영 형태로 학교급간 통합을 의미한다. 초기에 통합학교 모델은 초중 통합학교이었는데 최근에는 중고, 초중고 통합학교도 운영되고 있다.

다. 초등 지역중심학교 육성

통폐합 조치 후 대책 방안으로 제시된 학교 운영형태이다. 1999년 교육부는 소규모학교 통폐합을 ‘국민의 정부 100대 국정과제’로 선정해 추진하는 과정에서 통폐합되는 학교에 대하여 행재정적인 지원을 집중하여 현대화된 지역중심학교로 중점 육성하기로 했다. 지역중심학교 육성 모델로는 ①인근 2-4개의 작은 초등학교를 하나의 학교군으로 구성하여 교육프로그램과 시설을 중심학교가 주도하여 공동운영하는 ‘학교군형 지역중심학교’, ②비교적 규모가 큰 초등학교가 단일 학교로 다양한 교육프로그램을 운영하는 ‘독립형 지역중심학교’, ③작지만 독자적인 운영이 가능하거나 특성화 프로그램의 운영을 희망하는 ‘특성화형 지역중심학교’ 등이 있다.

라. 중등 거점학교 육성

농촌 지역의 급격한 학생수 감소로 인해 1982년 이래 주로 초등학교에 대해 통폐합이 이뤄졌으나 2000년대 들어 중학교의 통폐합 위기가 다가오면서 제시된 방안이다. 초등의 지역중심학교와 거의 같은 개념으로 일부 도는 협동 교육체제라고 부르고 있다. 중학교의 경우, ①인접 2-3개 소규모학교가 하나의 학교군을 구성하여 프로그램과 시설을 중심학교가 주도하는 ‘학교군형 중학교’, ②작지만 독자적인 운영이 바람직하거나 교육공동체가 독자적인 특성화 프로그램 운영을 희망하는 경우의 ‘특성화형 중학교’ 모델을 설정하고 있다.

마. 1군 1우수 고교 육성

고등학교의 경우, ‘1군 1우수 고교’ 모델을 설정하였는데 도 지정의 경우 ①군 소재 일반계 고등학교 중 군 지역 고등학교를 대표하면서 선도적 역할을 수행할 수 있는 형태, ②군 지역 명문 고교 육성을 통하여 고교 진학시 내 고장 학교 다니기를 실현할 수 있는 형태, ③지역사회의 인적자원 개발과 교육공동체 욕구 충족으로 애향심 고취 및 이농현상을 예방하는 형태를 들고 있다. 교육인적자원부 지정의 경우 ①농촌형 우수고등학교의 다양한 발전 모델 형성, ②1군에 1고등학교를 선정하여 농촌 실정에 적합한 특색화된 우수고등학교 모델 창출 등을 제시하고 있다.

사. 농촌 고교 자율학교 지정

교육인적자원부는 1999년부터 3년 동안 전국 15개교 시범 운영을 거쳐 2002년부터 농촌 소재 고교에 대한 자율학교 지정을 확대하였다. 자율학교는 초중등교육법에 따라 전국단위 학생선발, 교육과정 편성 운영의 자율, 교과서 사용의 자율 등이 가능한 학교이다. 비평준화지역 농촌(읍면) 소재 고교 교육의 다양화, 특성화를 지원하기 위해 농촌 소재 고교 중 학생 수용 계획 등을 고려하여 시도 교육감이 자율학교로 지정할 수 있도록 하였다.

2. 각종 시책 우선 실시

가. 중학교 의무교육 면지역 우선 실시

중학교 의무교육은 1985년 도서벽지 중학교에 이어 1992년 읍면 지역 중학교로 확대되었다. 중학교 의무교육은 2002년에 모든 지역으로 확대되었다.

나. 학교급식 등 농촌 지역 우선 실시

1997년부터는 전국 읍면 소재 중고교 학교급식을 실시하였다. 그 이외에 학교시설(다목적 교실, 도서관, 특별실 등) 우선 지원, 영어 원어민 교사 우선 배치, 특기․적성교육비 우선 지원 등을 시행하였다.

다. 농촌 학생 대입 특별 전형

1996년부터 대학 정원의 3% 내에서 농촌 학생을 정원외 특별 전형하였으며, 농촌 특별전형 대상 학생은 부모와 학생 모두 전 학년 동안 읍면에 거주한 자로 제한하였다.

라. 지역고교 출신 교육감 추천 교대입학제 실시

농촌 지역 초등교사 부족 문제를 해결하기 위해 강원, 전남 등 일부 도 지역에서 2002년부터 실시되었다. 2005년 1월 교육공무원법을 개정하여 교육감 추천 교대입학제의 법적 근거를 마련하였다. 교육감이 당해지역 농촌지역에 근무를 희망하는 고교 졸업생을 선발, 교대에 추천 입학시켜 재학 중 장학금을 지급하고 졸업 후 4년간은 해당지역에만 응시해야 하며, 장학금을 지급받은 기간의 2배 이내에서 교육감이 정하는 지역에서 근무하는 것을 의무화하였다.

마. 소규모학교 교육과정 정상 운영 지원

복식수업 교재 개발, 복식교육과정 편성 운영자료 개발, 순회교사제 운영으로 상치교과 해소, 소규모 학교군 공동 교육과정 편성 운영(지역 공동 특기적성 교육) 등이 실시되었다.

3. 주요 농촌교육 진흥 정책 주장

참여 정부에서는 지방균형 발전 또는 지역혁신 차원에서 농촌 학교 육성에 관심을 기울여 왔다. 2002년, 2003년에 교육인적자원부, 농림부, 도교육청 수준에서 봇물처럼 제안된 농촌 학교 육성 및 우수교원 확보 정책주장들을 간략히 검토하고자 한다.

가. 교육인적자원부 정책방안

(1) 농발위 방안

국민의 정부 당시 교육인적자원부 장관 자문기구인 농어촌교육발전위원회가 2002년 3월 발족되어 2002년 10월 연구보고서를 교육부에 제출하였다. 주요 내용을 제시하면 다음과 같다:

①각급 농어촌학교 학생들의 기초교육을 강화하기 위하여 농어촌 복식수업은 어떤 방법으로든지 해소되어야 한다. ②도시지역에서의 다양한 학습기회에 버금가는 특기적성 교육을 농어촌 각급 학교에서 받을 수 있는 기회를 최대한 제공한다. ③각 시‧군교육청 단위로 관내 모든 농어촌 학교들이 학구 내 학생(학교부설 유치원생 포함)들이 통학을 할 수 있는 통학버스를 마련하고 그 운영에 필요한 인력과 경비를 지원한다. ④현행 농어촌학생에 대한 학비지원은 유아‧유치원생‧고교생까지 포함하여 확대한다. ⑤현재 농어촌지역의 두개이상의 초․중등학교에서 가르치는 순회교사제도를 확대‧운영한다. ⑥소규모 학교간 상호협동교육과정 및 소규모학교와 농촌 및 도시 큰 학교와의 교류‧협력을 활성화하여 운영하고 학생들의 다양한 체험학습 기회를 확대한다. ⑦각 지방교육청은 폐교를 가급적 지양하고, 시․도 및 시․군 교육청 관리 아래 있는 폐교시설 및 유휴시설은 그 시설이 있는 지역사회 주민을 위한 평생교육만이 아니라 주민의 고용력 창출 및 소득증대를 위하여 적극 활용되어야 한다. ⑧농어촌학교의 학급 및 학생 수에 관계없이 최소한 2명의 행정 및 보조직원을 배치한다. ⑨읍‧면 소재지의 농어촌학교 1개교를 지정하여 지역중심종합센터로 지원‧육성한다. ⑩농어촌학교에 근무하는 교사와 직원이 가능한 한 학교가 위치하는 지역사회에 거주하도록 권장하고 그 가족이 거주할 수 있는 사택의 제공, 특별수당의 지급, 승진상의 우대, 연수기회 혜택의 확대 등과 같은 인센티브를 각 시‧도 실정에 따라 적극 제공한다.

(2) 교육혁신위 방안

2003년 7월 구성된 대통령 자문기구 교육혁신위원회 내의 농어촌교육연구분과에서 2004년 3월 농어촌살리기 종합방안을 발표했다. 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다:

①소규모 학교 대상 공문서의 획기적 감축(공문에서 해방된 학교). ②학교평가 및 장학제도 개선. ③학부모 합의에 의한 자율학교 지정 운영. ④강사풀제 등을 통한 질 높은 예체능 교육 보장. ⑤농어촌 학교 근무 교사에 대한 지원제도 개선(가산점 폐지).

(3) 교원양성체제 개편 추진단 방안

2003년 9월 교육인적자원부는 관련 기관․단체 추천인사를 중심으로 교원자격․양성체제개편추진위원회를 구성하고 교원양성체제 개편방안을 수립하였다. 2004년 11월 교원양성체제개편 종합방안 시안이 발표되고 의견수렴 과정을 거쳐 2005년 3월 최종안을 확정하였다.

교원양성체제 개편 방안에는 농산어촌 교사의 안정적 확보 방안이 포함되어 있다. ①교육감 추천제 확대: 교육대학 입학전형에서 교육감 추천 농어촌 지망 교사 특별전형을 확대하고, 장학금을 지급하고, 해당지역에 일정기간 의무복무 부여. ②초등교원 양성자원 확대: 수요대비 1.2배 양성기조를 유지, 양성 자원 부족시 편입정원 확대 등 신속한 충원 방법 마련. ③농산어촌 근무교사에게 유인제공: 농산어촌 근무수당 지급, 관사 개선 등 추진. ④교원확보가 어려운 지역의 경우 특별채용 도입: 교원양성기관의 장 추천대상자 선발, 일정기간 복무 의무 부여.

(4) 전라남도 교육청 농어촌 교육진흥을 위한 중점 대책

전라남도 교육청은 2002년 2월부터 8월까지 전남교육연구소에 연구용역을 의뢰하여 농어촌교육 진흥방안연구를 수행하고, 이 연구결과를 근간으로 농어촌 교육 진흥을 위한 중점대책을 2002년 9월 발표하였다.

첫째, 도․농간 사회․문화적 교육환경 격차 해소를 위하여 국가와 지방자치단체의 역할 증대, 평생교육체제 구축, 보상교육체제의 마련. 둘째, 농어촌 학교의 교육환경 개선을 위하여 교직원 인력 보강, 교육과정 운영의 합리화, 특기․적성교육의 정상화, 원격교육체제 구축, 고등학교의 구조조정, 농어촌 학교의 교육재정 확보, 유아교육에 대한 지원 확대. 셋째, 농어촌 학생에 대한 지원 확대를 위하여 교육비 부담 경감, 농어촌 학생 대입특별전형의 확대. 넷째, 우수교원 확보를 위하여 교원양성 및 임용방법의 개선(초등), 교원 후생복지제도의 확대, 농어촌 교원직무 능력 개발. 다섯째 농어촌교육발전을위한특별법 제정.

나. 농림부 정책방안

(1) 농특위 방안

국민의 정부 당시인 2002년 2월 대통령 자문기구로 발족한 농어업농어촌특별대책위원회가 2002년 7월 한국농촌경제연구원회와 공동으로 주최한 정책토론회에서 ‘농어업농어촌 교육제도 개선방안’을 발표하였다. 다음은 ‘농어촌 교육 개선을 위한 정책추진 방안’을 요약한 것이다.

첫째, 농어촌 학교운영 모델 개선을 위하여 ①농어촌 학교의 지역 교육․문화․복지 종합센터화를 통한 지역사회 활성화. ②농어촌 종합 교육․문화․복지 센터 활용 체계 확립. 둘째, 교육의 질 향상을 위하여 ①농어촌 학교의 학업성취도 향상 대책. ②농어촌 학교의 우수 교사와 열의를 가진 교육인력 확보. ③농어촌 교육 시설 확충. 셋째, 교육제도 개선과 관련하여 ①교육제도 및 교육과정 개선(농어촌 출신 대입특례 확대, 복식수업 대책 등). ②교육체제의 재정비(유아 공교육 강화, 평생교육 확대, 대안학교 지원 등). 넷째, 교육재정과 교육비 부담 경감 차원에서 ①농어촌 교육 지원 체계 수립. ②농어촌 주민의 교육비 부담 경감.

(2) 농림부 농업농촌종합대책

2003년 11월 농업인의 날 기념 대통령 연설에서 대통령이 향후 10년 계획의 대강을 발표하면서 농업농촌종합대책을 수립할 것을 공표한 이후 농림부 장관은 2004년 2월 23일 농업농촌종합대책을 확정 발표하였다. 아래는 종합대책 중 교육관련 내용의 일부이다.

농촌에서도 자녀교육을 안심하고 시킬 수 있도록 소규모 학교 교육의 질 향상 등 교육여건을 획기적으로 개선하기 위하여 ①소규모 학교를 통학거리 내에 있는 인근학교와 하나의 학교군(school complex)으로 구성하여 교육과정 및 시설 공동 운영. ②농촌 출신 대학생 학자금 지원 단가를 현실화하고 대상인원 확대. ③농업인 자녀 중 실업계 인문계 고교생에 대한 교육비 전액 지원. ④농업인의 0-5세 영유아 양육비를 저소득층 자녀에게 지급되는 보육료 수준으로 지원하고 지원대상도 단계적 확대.

Ⅳ. 농촌교육의 질 향상을 위한 정책의 추진(2004년 이후)

정부는 농산어촌 인구 감소 및 고령화, 개방 확대에 따른 농림어가 경제의 악화 등에 따라 농산어촌의 정주여건이 크게 악화되고 있음을 직시하고, 도농 균형 발전을 통한 지속가능한 국가발전을 도모하기 위해서 도시에 비해 낙후되어 있는 농산어촌의 지속적인 발전을 위한 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법을 제정, 시행하고 있다(2004년 3월 5일 공포, 6월 6일 시행). 이 특별법에 따라 그동안 부처별로 분산 지원되고 있는 다양한 농산어촌 지원 사업들을 농산어촌의 특수성을 고려하여 하나의 계획에 종합하여 체계화한 제1차 5개년(05-09) 기본계획을 수립, 시행하고 있다.

그 동안 농산어촌의 복지, 교육, 지역개발의 추진체계가 부처별로 분산되어 범정부 차원의 통합 조정이 결여되어 그 성과가 미약했던 점을 감안하여 기본계획에 따라 각 부처는 매년 시행계획을 수립, 추진하고, 시도, 시군 수준에서도 자체 5개년 계획을 수립하여 추진하며, 매년 시행계획의 추진실적을 평가, 점검하여 그 결과를 차년도 시행계획에 반영함으로써 개발사업의 효율성을 높이고 기본계획에 대한 대국민 신뢰도를 높이고자 한다.

기본계획은 농산어촌을 국민의 20% 이상이 거주하는 삶과 휴양, 산업이 조화된 복합 정주 공간으로 구상한다는 비전하에 복지기반 확충, 교육여건 개선, 지역개발 촉진, 복합산업 활성화 등 4대 부문 중점 추진과제를 설정하고 있다. 교육여건 개선 부문은 교육기회 보장, 교육비 부담 경감, 교원 근무 여건 및 교육환경 개선 등의 세부 과제로 구성되어 있다.

1. 농산어촌 학생의 교육기회 강화

가. 우수 고교 집중 육성 및 대학특별전형 확대

학사운영의 자율성 부여 및 교육여건 개선 등을 통한 농산어촌 우수고교 육성으로 고교단계에서 이촌향도 예방 및 학부모의 교육비 부담을 완화시키고자 한다. 2004년 7개교에서 2009년 88개교로 확대 추진 목표를 설정하였다.

농산어촌지역의 정원 외 대학입학특별전형 비율을 확대하여 농산어촌 학생의 대학진학기회 확대 및 교육문제로 인한 이농을 최소화하고자 한다. 농산어촌지역 고등학생 특별전형비율을 관련 법개정을 통하여 2004년 3%에서 2006년 4%로 확대하였다.

나. 소규모학교 운영 활성화

통학거리 내에 있는 인근 2-3개의 작은 학교를 하나의 학교군으로 구성, 교육과정 및 시설 공동 운영으로 소규모학교 교육 정상화를 도모하기 위하여 2004년 6개 학교군을 2009년 86개 학교군으로 확대하고자 한다.

초․중․고 통합학교 운영 확대를 통하여 교육과정 상호 지원 운영 및 상치교사 문제를 해소하고자 한다. 2004년 100개교에서 2009년 132개교로 확대하는 목표를 설정하고 있다.

농산어촌의 지역적 특성과 소규모학교의 장점을 살려 독자적 운영이 바람직한 학교는 작고아름다운학교로 발전할 수 있도록 지원하며, 복식학급 편성기준을 단계적으로 강화하여 교육과정 운영의 정상화를 도모하고자 한다.

다. 농산어촌 교육프로그램 개발․보급

농산어촌지역의 여건을 고려하여 복식수업교재 및 프로그램 개발․보급, 다양한 학습자료와 정보를 활용한 원격교육 컨텐츠 개발․보급을 통하여 학습방법 및 교육의 질 향상을 도모하고자 한다. 아울러 원어민 영어 보조교사 배치, 방과후 교육활동 활성화를 도모하며, 면 지역 이하 초등학생의 도시문화 체험학습을 위한 방학캠프 운영을 지원하고자 한다.

라. 농산어촌 유치원 유아교육 강화

농산어촌 공립 초등학교 병설유치원 신․증설로 질 높은 유아교육 기회를  제공하고 학부모의 경제적 부담을 완화시키고자 한다. 2004년 3,369학급을 2009년에는 39,19학급(550개 증원)으로 확대시키고자 한다. 그리고 저소득층 만 3․4세아 및 만 5세아 유치원 유아교육비 지원을 확대하고, 유치원 환경개선비를 지원하고자 한다.

2. 농산어촌 학교 학생의 교육 부담 경감

가. 농림어업인 고교생 자녀 학자금 지원대상 확대

농림어업인 고교생 자녀 학자금 지원대상을 1.5 ha 미만으로 한정하던 제한을 폐지하여 2005년 전 농어가로 확대하였다.

나. 농산어촌 출신 대학생 학자금 지원 확대

농산어촌 출신 대학생에 대하여 학자금을 전액 무이자 융자 지원하고(94년 이후), 농립어업인 자녀인 농과계 대학생 학자금은 보조 지원한다(2004년부터).

다. 농산어촌학교 학생 급식비 지원 확대 방안 검토

초등학생에 대한 급식비 지원 차원에서 도서벽지 식품비 전액, 농촌형 학교 식품비 1/3을 지원하고 있는데 이를 확대하고, 전국의 자영농․수산계과 고등학생에 대한 급식비 지원 단가를 단계적으로 인상하는 방안을 검토한다.

라. 농산어촌 장애아 교육지원

농산어촌지역의 특수학급 설치학교에 장애인 편의시설을 확충하고, 농산어촌 특수교육지원센터 순회교육비 등을 지원하고자 한다.

3. 농산어촌학교 교원 근무여건 및 교육환경 개선

가. 농산어촌 교원 확보

교육감 추천 교대 신․편입학제를 확대하고, 유능한 교장을 농산어촌 학교에 초빙하고 희망 교원에 대하여 농산어촌에 장기 근무할 수 있도록 한다.

나. 농산어촌 교원 우대

현재 도서벽지 교원에 한해 지원중인 도서․벽지 근무수당과는 별도로 순회교사․복식수업 수당을 신설하고, 도서․벽지 등 오지학교의 교직원 사택 확충 및 노후시설을 현대화하여 우수 교원 유인 및 방과후 학생 지도를 강화한다.

다. 농산어촌학교 시설․설비․교구 및 교육정보화 지원

수준별 교과운영과 재량학습 및 특별활동을 지원하기 위한 다목적실을 신축하여 특기․적성교육 및 주민들의 여가활동, 교양, 관련 기술 교육 등 평생교육센터로 활용하고, 소규모학교의 학교도서관을 집중 지원하고자 한다. 아울러 PC보급을 확대하고 인터넷 통신회선 고도화 등 교육정보화 인프라를 확충하고자 한다.

라. 농산어촌교육발전협의회 설치

시도 교육감 소속 하에 농산어촌교육발전협의회를 설치․운영하여 농산어촌 교육여건 개선 및 주민 평생교육 진흥을 추진하고자 한다.

Ⅴ. 농촌 교육정책의 특성과 과제

앞에서 살펴 본 주요 농촌 교육정책을 농촌학생의 교육기회 확대 정책, 농촌학교 교육여건 개선 정책, 농촌학교 교원정책, 농촌학교 소규모학교 통폐합정책, 농촌학교 진흥을 위한 제도적 장치 측면에서 분석하여 그 특성을 확인하고, 이에 기초하여 핵심 과제를 제시하면 다음과 같다.

1. 농촌학생의 교육기회 확대

정부는 농촌학생의 교육기회 확대 정책을 지속적으로 추진해 왔다. 농촌 학생의 취학률 차원에서 초․중등학교 교육기회 확대 정책은 비교적 조기에 성과를 나타냈다. 해방 이후 의무교육완성계획, 중학교 무시험제 도입, 고교평준화정책의 적용 등은 농촌 학교 발전만을 추구한 정책은 아니었지만 전국의 방방곡곡에 학교가 설치되고 농촌학생의 취학기회를 열어주는데 기여했다.

농촌 학생의 실질적인 취학기회를 보장하기 위하여 초등 의무교육의 무상화, 중학교 단계까지 의무교육 연장을 시도하였다. 이와 같은 의무교육 확장 정책을 추진하면서 재정 여건 상 불가피한 면이 없지 않았지만 도서벽지에서부터 단계적으로 실행하였다는 점은 특기할만한 일이다. 교과서 무상 공급, 학교급식 지원 등도 동일한 단계를 밟아 추진되었다. 농촌에서 사교육 기회가 취약한 점을 감안하여 농촌학생 특기적성교육활동비도 지원된 바 있다. 현재 농촌학교에는 급식비 일부가 지원되고 있으며, 농어가 고등학생의 납임금이 지원되고 있다. 농촌 출신 대학생의 학자금 융자 혜택도 주어지고 있다. 농촌학생의 취학기회 확대를 위한 차등 보상정책이 추진되어 왔음을 알 수 있다.

이어서 90년대 중반에는 초․중등학교의 취학기회 확대에 그치지 않고 실질적인 대학 진학기회를 보장하기 위한 정원외 특별 정원 대학입학전형제도를 도입하였다. 농촌학생 정원외 대학입학전형제도는 장애인과 함께 소외계층의 대학진학기회를 일정 부분 보장하자는 취지에서 제안되었고(임연기, 1992: 70), 이에 대해 교육기회의 균등화라는 헌법정신에 어긋난다는 반론도 제기되었지만 여러 논란 끝에 1996년부터 제도화되었다. 그리고, 2005년부터는 고등교육법시행령 제29조 제2항을 개정하여 농촌학생의 대학특별입학전형 비율을 3%에서 4%로 확대하였다. 이와 함께 도농복합도시를 수혜대상에 포함시켜야 된다 안된다는 논란이 벌어졌는데, 2006년부터는 신활력도시로 선정된 태백시, 남원시, 김제시, 나주시, 상주시, 문경시 등 6개 지방도시만 적용 대상에 포함시키기로 하였다.

사실 농촌학생 대학입학 특별전형 비율은 강제사항이 아닌 임의규정 형태를 띠어 구속력이 없다. 그리고, 일류 대학일수록 그동안 특별전형으로 합격한 농촌학생들의 대학 재학 중 성적이 일반 입학생에 비해 현저하게 떨어진다는 문제점이 빈번하게 제기되었다. 대학당국으로서는 농촌학생의 특별전형에 소극적이지 않을 수 없다. 일부 대학은 농촌의 범위가 확대되기를 희망하고 있기도 하다. 따라서 농촌학생을 위한 정원외 대학입학특별전형의 근본 취지를 달성하기 위해서는 대학당국의 농촌학교 진흥을 위한 정부의 정책에 관한 이해와 공감대 형성이 필요하고, 단순히 대학진학 기회의 보장에 그쳐서는 안 되고 대학 진학 이후 대학교육을 충분히 좇아갈 수 있는 보충교육 프로그램의 지원이 필요함을 시사하고 있다. 또한 농촌학생의 도시 유학에 따른 교통비, 하숙비 등이 농촌가계 부담을 가중시키고 있음을 감안하여 기숙사 입사 우선권 부여 등이 필요하다. 나아가 농촌학생의 대학진학기회와 취업기회가 연결될 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다고 판단된다. 일시적, 일회적인 금전적 보상보다 농촌 출신 젊은이들이 농촌지역 공공부문에 안정적으로 입직할 수 있는 기회를 제공하여 농촌 발전을 위한 역군으로 활동하는 기반을 마련해 줄 필요가 있다.

도농간 (사부담) 학생1인당교육비 비교에 따르면 학교교육비는 농촌이 도시보다 1,503천원을 더 부담하고, 사교육비는 농촌이 도시보다 838천원 적은 것으로 나타났다. 농림부(2002) 참조.

2. 농촌학교 교육여건 개선

해방 이후 폭발적으로 분출된 국민의 교육열을 수용하기 위한 교육기회 확대 정책은 학교교육의 양적 성장에는 기여하였지만 질적 차원에서 많은 문제점을 파생시켰다. 취학률의 향상과 함께 필연적으로 도시 농촌 할 것 없이 교육여건이 극도로 열악해졌다. 이에 따른 초기의 농촌학교 진흥을 위한 주요 정책은 상대적으로 열악한 농촌학교의 여건을 개선하는 데 초점이 주어졌다. 시설 및 설비의 개선, 복식학급 자료를 포함한 각종 교육자료의 개발․보급 등이 그것이다. 그런데 농촌 학교에 대한 교육적 처방은 대부분 도시적 교육여건에 맞추기 위한 각종 보완 및 지원책 중심이었다. 농촌 교육의 특색을 유지․발전시키기보다 도시와의 격차를 좁히기 위한 획일적인 정책추진으로 일관해 왔다.

90년대 소규모학교 통폐합이 본격화되면서 이전의 교육여건 개선 노력과 차별적인 시도가 가시적으로 나타났다. 일부 통폐합 대상 학교에 한정된 경향은 있지만 농촌 학교 시설의 현대화를 위한 획기적  투자가 이루어졌다. 냉난방 시설, 체육관, 수영장, 첨단 정보화 시설이 농촌 학교에 선보였다. 통학버스 운행도 일반화되었다. 다른 한편으로는 농촌학교의 대안적 운영 모델이 개발․적용되기 시작하였다. 소규모 학교의 열악한 교육 조건을 탈피하기 위한 방안으로 일종의 ‘학교군형 학교운영’의 일환으로 시설과 인적자원, 교육프로그램의 공동 활용을 모색하고자 하였다. 또한 농촌형 자율학교, 특성화 학교 등이 추진되었다.

농촌학교의 교육여건 개선과 관련하여 많은 과제들이 놓여 있다. 열악한 학교시설을 방치할 수도 없고, 학생수 급감 현상을 지켜보면서 학교시설에 투자하기도 어려운 상황이다. 따라서 우선적으로 장기적인 지역별 농촌학교의 배치계획이 수립될 필요가 있다. 이 계획은 전국적으로 균일하게 확대 적용되기보다는 ‘지역적 실정에 근거한 지역적 처방’의 성격을 띠어야 한다. 때문에 농촌 학교의 문제를 교육계가 중심이 되어 교육적 접근을 통해 해결하려고 하기 보다는 지역사회의 발전이라는 차원에서 지역사회가 주체가 내발적인 발전을 도모하도록 유도할 수 있는 지혜가 필요하다. 다만 농촌학교 여건 개선은 앞에서도 지적하였지만 도시학교 좇아가기 정책으로부터 농촌학교의 가치를 찾고 이를 추구할 수 있는 정책으로의 전환이 요구된다.

3. 농촌학교 교원 정책

농촌 교원 정책은 도서벽지교육진흥법의 제정으로부터 비롯되었다. 농촌 교원 정책은 열악한 근무 환경에 대한 보상책이자, 일반 교원들이 근무를 회피하는 지역에 교원을 유치하기 위한 유인책의 성격으로 볼 수 있다. 경제적 보상 차원의 조치로는 각종 수당 지급 및 사택 지원 등을 들 수 있으며, 인사상 우대 조치로는 승진∙전보 가산점 부여를 들 수 있다. 근래 초등교원 부족 현상이 전국화되자 특히 농촌 벽지 학교의 경우 교원 확보에 큰 어려움을 겪으면서 농촌 우수교원의 안정적 확보를 위해 ‘교육감 추천 교대입학제’를 시행한 바 있다.

지금까지의 농촌 교원정책들은 농촌학교를 유지를 위한 교원의 안정적 확보에 초점이 주어졌다고 볼 수 있다. 상대적으로 농촌학교에 적합한 교사의 양성과 연수, 확보에는 소홀히 하였다. 농촌학교 교원은 농촌지역에서 학생과 교육적 관계를 형성하고 이들을 성공적으로 가르치기 위하여, 농촌의 사회∙문화적 특성을 이해하고 농촌지역 학생들의 삶의 방식을 이해할 수 있어야 한다. 이러한 이해가 선행되어야 농촌지역 학생과 교육적 관계를 형성할 수 있을 뿐 아니라 농촌 지역사회와 교육적 연계를 맺을 수도 있다. 아울러 농촌학교의 현실은 소규모 학교, 복식학급, 초중 통합학교, 순회교사 등 다양한 교육적 대안이 시도되고 있기 때문에 농촌 교육을 위한 전문적 능력을 구비할 필요가 있다(강만철 외, 2002: 99-100).

농촌에 근무하는 교사들에게 승진 가산점을 주고 수당을 높여주는 등 인센티브제를 시행하여 교사들의 농촌학교 기피문제를 해결하고 있는데, 그것이 또 하나의 부수적인 역효과를 내고 있는 상태라는 지적도 제기되고 있다. 농촌학교를 승진이나 더 좋은 도시학교로 떠나기 위해 잠시 금무하는 정거장식 근무처로서 홀몸으로 하숙을 하거나 장거리 출퇴근을 하는 등 지역 애착도 없이 시간만 채우는 문제점이 나타나고 있다는 지적이다(정지웅 외, 2002: 5).

농촌학교 교원의 양적 확보 차원에서 한 걸음 더 나아가 질적 보장을 도모하기 위한 방안으로 농촌 학교 전문교사 자격증 신설(정지웅 외, 2002: 61), 농촌지역 교사 특별 채용제 도입(임연기, 2005: 42) 등이 제안되고 있다. 농촌학교 교원은 농촌학교의 발전을 위한 버팀목으로서의 역할을 수행해야 하기 때문에 농촌학교에 적합한 교직 자질과 태도를 갖춘 전문화, 특성화된 교원의 확충을 담보할 양성․임용제도가 정착되어야 할 필요가 있다.

4. 소규모학교 통폐합 정책

농촌학교 정책은 60년대에서 80년대 초반까지 교육기회의 확대 차원에서 양적 팽창 위주의 정책을 지속적으로 펴왔다. 그러나, 1977년 도시인구가 농촌인구를 상회하는 도농인구 역전 현상이 나타난 시점 이래로 이촌향도 추세가 가파르게 진행되자 농촌 교실이 남아도는 상황이 전개되면서 1982년부터 농촌학교 통폐합 정책을 추진해 왔다. 통폐합 정책의 일차적 취지는 농촌학생들의 학습권 보장과 경제적 효율성 제고에 있다.

1982년 통폐합 정책 추진 과정에서 폐교 처분 문제가 발생하자 정부는 2001년에 폐교재산활용촉진을 위한 특별법을 제정하였다. 이 법의 본래 취지는 폐교의 경우 일반 공유재산과 마찬가지로 공개입찰을 통해서 처분하게 되면 재력가의 손에 일방적으로 넘어가거나 마을의 분위기와 상반된 용도로 매각될 가능성이 크기 때문에, 교육용도 내지 지역사회 복지사업 용도를 우선으로 매각 또는 임대 처분하려는 데 있었다. 5,60년대에 오지 벽촌의 많은 학교들이 당시 마을 주민들의 공동 기부체납 형식으로 학교부지를 조성해서 세워진 이래, 근래 학생수 감소로 폐교가 되면서 마을 분위기와 동떨어진 기관이나 단체가 폐교를 인수해서 사용하는 사례가 계속되자 마을주민과 교육행정 당국간에 마찰이 빚어지는 등 폐교 처분 문제가 쟁점화된 바 있다.

학교통폐합 정책의 추진에 대해서 근본적인 저항이 거세게 일어났다. 예컨대, ‘농촌 작은학교 살리기 운동’이라는 학교 운동이 전국적으로 전개되었다. 농촌단체와 시민단체들은 정부의 농촌학교 통폐합 정책을 적극 비판했다. 이들은 '작은학교를 지키는 사람들'이라는 연대 기구를 조직했다. 또 농민단체, 교사단체, 학부모단체 등과 '농촌 소규모학교 통폐합 저지를 위한 비상대책위원회'를 구성하고, 농촌교육특별법 제정 등 제도적인 대책을 촉구하기도 했다. 이들은 작은 학교 통폐합을 반대하는 이유로 “첫째, 작은 학교 통폐합은 순전히 경제논리에 의해 교육과 문화를 희생시키는 것이다. 농촌 학교는 교육기관일 뿐 아니라 지역사회의 정신적ㆍ문화적 공간이기도 하다. 둘째, 작은 학교의 통폐합은 교육에 대한 지역간 차별화 정책이다. 헌법(제33조 제1항)이 보장한 '균등하게 교육받을 권리'와  교육법(제9조)이 명시하고 있는 '학교의 지역별, 종별의 공정한 배치' 정신을 근본적으로 침해하고 있다. 셋째, 작은 학교의 통폐합은 이촌향도 현상을 더욱 부채질하여 농촌의 공동화 현상을 심화시킨다.”라고 주장하였다(http://smallschool.ktu.or.kr/pink/index.html).

또한 지역 단위 농촌교육 운동도 전개되었다. 1999년 교육부의 농촌 소규모 학교 통폐합 추진을 계기로 농촌 교육 발전을 위한 활동이 지역 민간단체 차원에서 활발하게 전개되었다. 이 같은 활동은 충남, 전북, 경북 등 농촌 학교가 많은 지역을 중심으로 일어났는데, 이 중 전국농민회전북도연맹 등 전북지역 시민 사회단체로 구성된 전북농촌학교살리기운동본부의 활동이 두드러진 사례에 해당한다. 이들의 활동 내용 역시 위의 농촌 작은학교 살리기 운동과 궤를 같이 했다고 볼 수 있는데 주요 활동으로 ①통폐합 반대운동, ②복식 상치 수업 해소 활동, ③농촌교육특별법 제정 운동 등을 들 수 있다(이미영, 2004). 이 단체는 2004년 그간의 활동을 발전적으로 계승하여 전북농촌교육발전연구회로 활동하고 있다.

학생수가 극심하게 줄어드는 농촌학교의 통폐합은 교육적, 교육재정적 차원에서 불가피한 측면이 없지 않기도 하다. 그럼에도 정부의 정책은 몇 가지 점에서 문제점을 노정하였다(교육인적자원부, 2006). 우선 중앙정부의 일관성 없는 정책추진으로 정책 신뢰를 초래하였다. 학교 통폐합에 대한 정책기조가 강력시행과 작은학교 살리기를 왔다 갔다 하였고, 정부가 개입했다가 자율에 맡기기도 하였으며, 국가가 인센티브를 제공하기도 하고 시도 자체재원에 의존하도록 하기도 하였다. 또한 학교 통폐합이 장기적 비전을 바탕으로 하기보다는 학생수 감소에 따라 본교폐지→분교장 개편→분교 폐지로 이어지는 단순한 추진 모델을 기반으로 하였으며, 교육재정 상 통폐합 학교에 대한 인센티브가 미약하고 1회적 시설투자에 그쳐서 통합 이후 다양한 형태의 농촌학교로 발전하는데 한계가 있었다는 지적이 제기되고 있다. 향후 지역 특성에 적합한 합리적인 통폐합 정책의 정착이 절실히 요구되고 있는 시점이다.

전국 평균 학생1인당공교육비는 2005년 현재 초등학교 3,601천원, 중학교 4,158천원, 고등학교 5,474천원이다. 반면에 학생수 25명인 충북 S초등학교는 21,181천원, 학생수 35명인 충남 J중학교는 19,078천원, 학생수 25명인 경북 B고등학교는 24,397천원이다. 교육인적자웑부(2006: 20) 참조.

5. 농촌학교 진흥을 위한 제도화

1967년 도서벽지교육진흥법을 제정하여 도서벽지 학교 및 근무 교원에 대한 지원을 구체화, 안정화시키는 계기를 만들었다. 이는 일본이 1954년 제정한 벽지교육진흥법을 기반으로 한 것이며, 그 적용범위가 농촌학교 교육의 진흥을 도모하기에는 지극히 제한적이었다. 그럼에도 2004년 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법(이하 특별법)이 제정되기까지 40여 년 동안 도서벽지교육진흥법 이외에 농촌 학교교육을 종합적으로 진흥시키기 위한 법률은 존재하지 않았다. 농촌 학교교육의 진흥을 위한 제도적 장치의 마련이 소홀했음을 알 수 있다.

‘특별법’은 유일한 농촌 교육 관련법이었던 도서벽지교육진흥법과 학교급식법의 내용을 모두 포괄하고 있다. 그러나 도서벽지교육진흥법이 국가 및 자치단체의 임무와 관련한 조항을 모두 강제조항으로 하고 있는 데 반해, 이 특별법은 다양한 지원 사항을 포괄하고 있지만 대부분 임의조항이다. 따라서 상당히 구체적인 내용을 포괄적으로 규정하고 있지만 후속 대책이 없으면 유명무실한 법률이 될 가능성도 있다는 점을 주목해야 한다.

Ⅵ. 요약 및 제언

본 연구는 우리나라에서 교육양극화의 한 축이라고 할 수 있는 농촌교육 문제의 해법을 찾기 위해서 농촌교육 발전을 위한 기존의 정책과 정책주장을 분석하고, 농촌 학교 발전 정책들의 특성을 규명하며 이를 바탕으로 향후 과제를 제안하고자 하였다. 이를 위하여 각종 농촌 교육문제를 제기하고 개선 방안을 제시한 보고서를 검토하고, 해방 이후 정부당국의 농촌 학교 발전을 위한 제반 정책을 분석하며, 농촌 교육 관련 법령 현황 및 그 특징을 살펴보았다.

해방 이후 한국 교육정책사를 들여다 볼 때 농촌교육 분야는 그 규모와 변화의 폭이 크고, 사회적 중요성이 지대함에도 불구하고 단일 주제로 분류, 분석된 적이 없었다. 이러한 선행 연구의 빈곤 속에서 농촌 교육의 정책을 교육기회의 확대기, 소규모학교 통폐합 추진기, 교육의 질 개선 추진기 등으로 구분하고 주요 정책사례와 특징을 분석하였다. 해방 이후 70년대까지는 국가 주도 공교육체제를 확립하는 과정에서 농촌 학교를 대상으로 특별한 정책 수단을 강구했다기보다 5-60년대 초등교육 기회 확대, 70년대 중등교육 기회 확대와 함께 도서지역을 시발로 도농간 형평성을 고려하여 교육격차를 줄이기 위한 여건 개선 사업 등이 전개되는 정도였다고 할 수 있다. 80년대 초반 전국 방방곡곡에 세운 학교를 학생수 급감 사태에 직면하여 적정규모화의 기치 아래 공식적으로 통폐합하기 시작하였다. 90년대 후반에는 통폐합과 함께 이를 보상하는 차원에서 과감한 재정투자가 제한적으로 이루어졌고, 농촌학교 운영 모델이 개발․적용되기 시작하였다. 2004년에는 특별법이 제정․공포되어 농촌 관련 각 부처의 통합적 노력에 의해 농촌 교육의 질 개선을 도모할 수 있는 새로운 환경이 조성되었다.

농촌 교육정책의 특성과 농촌교육 문제를 해결하기 위한 과제를 정책내용별로 정리하여 보면, 농촌학생의 교육기회 확대 차원에서는 명목적인 교육기회 확대 중심에서 농촌교육의 내실화를 통한 실질적인 교육기회 그리고 취업기회 보장으로, 교육여건 개선은 도시학교 좇아가기 중심의 보충 모델에서 농촌의 가치를 창출하는 발전모델로, 농촌 교원 정책은 양적 확보에서 질적 수준의 향상으로, 통폐합 정책은 당면문제 해결식의 획일적 추진에서 장기적 전망에 기초하고 지역 특성을 한껏 반영한 통합 모델로의 전환이 필요하다.

한국의 농촌과 여기에 서 있는 농촌학교는 급격한 소외와 황폐화로 함몰되어 가고 있다. 이제 더 잃을 것도 나빠질 것도 없는 지경에 이르렀다는 자조적 진단이 내려진지 오래지만 저출산 고령화 추세에 따른 지속적인 상황 악화로 인하여 농촌학교의 미래 전망은 어둡기만 하다. 그러나 다른 한편으로는 농촌이 삶의 질을 담보할 수 있는 가치가 내재해 있고, 산업화, 개방화의 최대 피해 지역인 농촌을 살리기 위한 공공 자원의 투자에 대한 사회적 합의가 도출되고 실질적인 재원 확충이 가능해진 만큼 우리가 어떤 철학을 가지고 어떤 구상으로 접근하느냐에 따라 농촌과 농촌 교육의 미래가 달라질 것으로 긍정적인 전망을 내릴 수도 있다.

농촌교육의 진흥을 위한 전향적인 특단의 조치가 필요한 시점에서 농촌 교육정책에 관한 분석을 바탕으로 농촌 교육의 발전을 위한 몇 가지 제언을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 농촌교육의 비전 제시, 각종 기초, 정책 연구 수행, 농촌 교육발전을 위한 사업들의 평가와 환류, 국제적 정보 교류 등의 안정적 추진을 위해서 농촌 학교교육 발전 연구 및 지원 센터가 설립되어야 할 필요가 있다.

둘째, 농촌교육 전문가와 실천가들의 활발한 정보 교환과 협력을 도모할 수 있는 농촌 교육 연구 및 실천을 위한 협의체의 구성․운영이 필요하다.

셋째, 농촌교육의 문제를 근원적으로 해결하기 위해서 분권화된 공동체사회를 기반으로 자율과 참여가 보장되는 생태주의적 접근이 시도될 필요가 있다.

넷째, 농촌 학교교육 발전을 위한 다각적인 재원 확보 노력이 필요하다. 제1차농림어업인 삶의질향상 및 농산어촌지역개발5개년기본계획 시행을 위한 투융자규모는 5년간 총 20조 2,731억원인데 교육분야는 3조 1,473억원으로 전체의 15.5%에 그치고 있음(농림부, 2005: 69-70)을 주목할 필요가 있다.

다섯째, 농촌을 단순히 읍면지역으로 설정하는 관행에서 벗어나 농촌 학교교육 발전에 적합한 기준을 설정하여 세분화할 필요가 있다. 같은 농촌지역에서도 읍지역과 면지역 간의 각종 교육격차가 발생하고 있다(임연기, 2006: 166).

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▣ 토 론 문 ▣

「농어촌교육의 문제와 교육양극화」에 대한 토론

토론자: 김 경 식(경북대)

토 론 문 / 김 경 식

교육은 능력에 따라 사람들을 직업적 범주에 분류하는 역할을 수행한다. 그런데 우리나라는 학력간 임금격차가 90년대 중반 이후 확대되어(정진호, 2004, 연합뉴스 2004.05.12에서 인용), 2005년 9월 기준 고학력자와 저학력자의 월평균 급여는 고졸 200만원, 대졸 300만원, 대학원졸 400만원 정도이다(동아일보 2005.12.12). 또한 대학 진학률은 꾸준히 증가하고 있는 실정인데도 불구하고 우리나라는 소득불평등 및 빈곤 정도가 주요 선진국 가운데 최고 수준이다(중앙일보, 2004.06.08).

90년대 말 외환위기 이후 급격히 심화되는 이러한 현상은 국민의 정부들어 빈곤대물림 방지대책을 내놓는 결과로 이어졌다. 이 정부대책은 빈곤 아동이 빈곤 성년이 되는 악순환의 고리를 끊지 않는 한 ‘균등 기회의 나라’가 되는 건전한 토대가 붕괴된다는 위기감을 반영한 것으로서, 기본생활을 보장하고 교육성취가 가능하도록 어릴 때부터 실질적 기회균등을 보장하며 빈곤탈출의 희망과 실현을 지원하는 빈곤탈출 경로를 제시하는데 주안점을 두고 있다.

우리나라 교육현실에서는 계층에 따른 거주지의 분화로 서울의 8학군, 대구의 수성학군의 문제에서 볼 수 있듯이 학군간 지역의 차이가 사회경제적 지위를 대변하고 있을뿐만 아니라, 또 여기에 도농간의 격차는 교육불평등의 심각성을 보여주고 있다.

소득과 교육의 불평등, 즉 양극화가 심화되는 가운데, 이를 해소하려는 정부의 노력이 새로이 전개되는 시점에서 임교수님의 글은 교육불평등(양극화)의 심각성을 잘 드러내고 있는 농촌 교육의 현실과 함께 농촌 학교교육의 발전을 위한 기존의 정책을 정리분석하여 농촌 학교 발전 정책들의 특성과 과제를 잘 정리해주셨다고 하겠다. 또 이 글을 통해 임교수님께서는 그동안 정부의 농촌 교육에 관련한 각종 정책과 노력들이 농촌사회 발전의 일환으로 전개되었으며, 도농간의 형평성 차원에서 전개되었음을 지적하고 있다.

그동안 도농지역의 교육격차 논의는 교육환경의 차이와 그에 따른 결과의 차이에 초점이 맞춰져왔으며, 농촌 학교교육의 진흥책도 교육환경 개선을 통해 그 성취를 끌어올리려는데 있다. 하지만 여전히 도농간의 학력격차를 해소하지 못한 것에서도 농촌 교육의 발전을 위한 정부의 각종 정책과 노력의 성격이 농촌 학교교육의 근본적인 해결책보다 도농간의 형평성 차원에서 전개된 것임을 잘 뒷받침해준다 하겠다. 즉, 농촌 학생들의 교육기회 확대, 농촌학교의 교육여건개선, 우수 교원 확보방안 등과 같은 노력도 도농간의 학력격차를 줄이지 못하고 있는 것이다.

사회생활을 하는 가운데 우리는 항상 동등하게 상호작용하거나, 사회생활에 참여할 때  모두가 동등한 기회를 가지며 동등한 보상을 받는다고는 생각하지 않는다. 기회균등은 개인이 지닌 성별, 인종, 계층 등과 같은 귀속적 특성이 개인의 상승이동 기회에 영향을 주어서는 안되며, 대신 개인의 재능과 노력의 결과로 나타나는 불평등은 공명정대한 것으로 간주되어야 하는 것이다(Hurn, 1985: 16). 그런데 현대사회는 교육적 필요와 교육 가능성의 문제가 보편화됨에 따라 기회균등의 개념은 교육적 기회균등의 문제로 드러나게 된다.

기회균등의 개념을 교육에 적용하면, 교육이 기회균등에 이바지하는가 여부에 달려있으며, 결국은 학교교육과 사회이동 사이의 관계 유무에 있다(Spring, 1978). 이렇게 볼 때 교육의 기회균등은 개인의 능력과 개성에 따른 선택의 보장과 동시에 부당하게 차별을 받지 않도록 국가와 사회가 마련하는 혜택의 보장을 의미하게 된다. 즉 교육관련 외적인 측면인 교육체제, 행정, 재정 등과 학교의 교육과정과 운영, 학급조직, 교수-학습 과정 등과 같은 제반 조건에서 차별을 받지 않는 것을 말한다.

교육의 기회균등은 취학기회의 균등, 교육여건의 균등, 교육결과의 균등 등 복합적인 의미를 담고 있다. 그렇기 때문에 이러한 여러 가지 의미를 다 포함한 완전한 기회균등은 이를 가로막는 다양한 환경의 영향이 제거될 경우에만 가능한 것이기에 달성하기가 어렵다. 따라서 교육의 기회균등은 얼마나 가까이 도달할 수 있느냐가 문제가 되는 것이다.

도농간의 형평성 차원에서 전개된 농촌 학교교육 진흥책은 교육기회의 확대로 이어져 도시와 농촌의 자녀뿐만 아니라 저소득층과 고소득층 자녀의 대학진학에서 차이는 작으나 명문대 진학률에 있어서는 큰 격차를 드러낸다. 예컨대, 서울대 2000학년도 신입생의 아버지 직업분포에서 농어민은 3.5%(당시 전체 경제활동 남성은 9.3%)에 불과한 것(동아일보, 2000.11.15)이나 대학별 농업종사자 자녀의 구성비에서 지방대학과 대도시의 소위 일류 대학간에 그 구성비가 현저한 차이를 보이는 것(김신일, 2000:242), 고소득층 가정 자녀의 서울대 입학비율이 일반 가정 자녀에 비해 1986년에는 1.3배에 불과 했으나 15년 사이 무려 16.8배로 늘어난 것(동아일보, 2006.8.18), 부모의 학력과 사회적 지위가 높을수록 자녀의 서울대 입학률이 높으며, 지난 30년간 교육정책의 변화로 고학력, 고소득 계층 학생들의 서울대 입학 가능성만 커졌다는 것(김광억, 2004: 동아일보 2004.1.26:31) 등은 이를 잘 보여준다. 또한 이러한 자료들을 통해서 볼 때 농촌 출신 학생의 고등교육 기회를 확대하려는 정부의 노력은 그들의 진학률 증대로 이어졌지만, 고등교육의 불평등을 완화하려는 기대에는 미치지 못하였음을 엿볼 수 있다.

토 론 문 / 김 경 식

우리나라 농촌 학교교육의 질을 개선하려는 정책뿐만 아니라 전반의 교육정책은 이를 여하히 잘 활용할 수 있는 일부 집단에게 유리하게 기능하고 있는 듯하다. 예컨대 중산층 학부모들은 교육적인 정보의 교환과 거래에 있어 “끼리끼리” 하는 배타적인 경향이 강하다. 이에 그동안 전개된 입시정책의 최대 수혜자는 그 정책과 관련한 많은 정보를 접하고 빨리 적응할 수 있는 도시 중산층일 것이며, 정보부족에 따른 준비(맞춤교육) 부족으로 불이익을 받는 집단은 소외받는 집단일 것이다.

따라서 임교수님께서 농촌 학교 교육 정책의 분석을 통해 그 시사점을 소개하셨습니다만, 여기에 덧붙여 저는 소외받는 농촌 주민들의 삶뿐만 아니라 교육의 질 향상을 위한 노력으로서 사회경제적으로 불리한 아이들에게는 학교와 지역사회가 중요한 사회자본의 근원이 될 수 있기에 사회적 자본을 활용하는 방안을 적극적으로 강구할 필요가 있다고 보며, 아울러 각 지자체와 지역주민들이 자발적으로 전개하는 고장의 교육발전을 위한 노력을 조장하고 이해집단간의 갈등을 적절히 조정하는 노력이 조속히 전개되어야 한다고 본다.

우리 사회의 소수 민족(ethnic minority), '코시안'(Kosian) 아동의 사례를 통한 다문화 교육의 방향 탐색

오 성 배(중앙대)

Ⅰ. 문제의 제기

한국 사회는 다인종 다문화 사회로 접어들고 있다. 국제결혼의 건수는 지속적으로 증가하고 있으며, 그에 따른 이주 여성과 혼혈인이 꾸준히 증가하고 있다. 그리고 국내로 이주해 들어오는 외국인 노동자들과 새터민(탈북자)들이 점차 많아지고 있다.

우리 사회의 소수 민족(ethnic minority), '코시안'(Kosian) 아동의 사례를 통한 다문화 교육의 방향 탐색 / 오 성 배

국내 결혼 건수 가운데 국제결혼의 비중은 13.6%(2005년도)에 이르고, 특히 농어촌 지역의 경우 35.9%에 다다르고 있다(통계청 DB, 2006). 국내 이주 외국인 노동자의 숫자는 1987년도에 6,409명에 불과하던 것이 2005년도에는 불법체류자를 포함하여 34만 여 명으로 추정되고 있다(설동훈, 2005). 또한, 북한을 이탈하여 남한으로 이주한 새터민은 1990년도에 9명에 불과하였지만, 2005년도에는 1,217명으로 증가하였다(통일부, 2005). 한국 사회는 더 이상 ‘단일민족’, ‘단일문화’의 사회가 아니다. 다양한 인종과 문화가 공존하고 있는 사회인 것이다. 변화의 추이로 볼 때 새롭게 유입되는 구성원의 숫자는 점차 증가할 것으로 추정되어, 다인종 다문화 사회로의 이행은 더욱 빨라질 것으로 예견된다.

새롭게 유입된 구성원들은 대체적으로 기존 한국 사회의 문화와 언어의 적응에 어려움을 겪고 있으며, 그들에 대한 사회의 인식도 긍정적이지 않은 것으로 확인된다(설동훈 외, 2005;오성배, 2005;설동훈, 2004;이금순 외, 2003;한만길 외, 1999). 그리고 그들의 2세들도 적지 않은 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 코시안, 이주노동자의 자녀, 새터민의 자녀 등에 대한 연구들은 공통적으로 그들의 대인관계가 매우 소극적이며 자신들의 특성이 드러나는 것을 꺼려할 뿐만 아니라 학교수업에 적극적으로 참여하지 않으며 학업능력도 상대적으로 낮다고 설명한다. 오성배(2005)는 코시안 아동의 언어학습, 정체성 형성, 대인관계 형성의 과정이 다른 아동들에 비하여 많은 문제점을 나타내고 있으며 학교의 준비 부족, 언어와 문화에 제대로 적응하지 못한 어머니의 영향 등으로 이러한 문제가 더욱 심각해지고 있다고 설명하였다. 설동훈 외(2003)의 연구는 이주 노동자의 자녀들이 겪는 학교생활의 어려움을 설명하고 있다. 취학률이 매우 낮으며, 언어 능력의 부족으로 학년을 낮추어 입학하기도 하고, 언어능력의 부족이 학습능력의 부족으로 이어지기도 하며, 동남아 출신인 경우 피부색의 차이로 인하여 놀림을 받는 경우가 많다는 것이다. 김미숙의 연구(2005)는 북한이탈학생들의 수업태도는 비교적 양호하였으나, 질문과 발표를 하는 데 소극적이었으며, 북한 출신임을 드러내기를 꺼려하였고, 기초학력이 부족한 것으로 나타난다고 설명하고 있다.

코시안(Kosian)은 코리안(Korean)과 아시안(Asian)이 합성하여 만들어진 신조어이다. 코시안은 일반적으로 한국인과 아시아계　외국인의 결혼을 통하여 출생한 2세를 일컫는다. 이 연구에서는 그들 가운데 상당수를 차지하는 한국인 남성과 아시아계 여성의 국제결혼을 통하여 한국에서 출생․성장하는 한국국적의 자녀로 한정하여 정의한다.

이러한 문제점이 지속적으로 나타난다면 다문화 사회에서 새로운 소외계층이 형성될 수 있으며, 사회양극화의 또 다른 현상으로 나타날 수도 있다. 특히 2세들이 겪고 있는 문제들은 성장과정에서 발생하는 격차의 누적 때문에 더 큰 사회 문제를 유발할 수 있다. 따라서 새롭게 유입되는 구성원과 그들 자녀의 수가 점차 증가하는 상황에서 본격적인 다문화 사회를 대비한 교육적 대책이 마련되어야 할 시점이다. 다시 말하여 다문화 교육이 시행되어야 하는 것이다. 다문화 교육은 사회 구성원들에게 다인종 다문화 사회로 접어들고 있음을 이해하게 하고, 소수 집단을 배려하여 다인종 다문화가 평화적으로 공존할 수 있도록 시행되는 모든 교육을 말한다.

그러나 아직 다문화 교육과 관련된 연구는 많이 이루어지지 못 하고 있다. 새로운 구성원들의 교육 실태와 관련된 연구는 발표되고 있지만, 실태의 대안과 새로운 교육의 방향을 모색하는 연구들은 많지 않다. 따라서 이 연구는 다인종 다문화 사회로 접어드는 시점에서 바림직한 다문화 교육의 방향을 탐색해 보려고 한다.

특히 새로운 사회 구성원 가운데 코시안 아동의 교육 실태에 주목하여 다문화 교육의 방향을 모색하고자 한다. 국제결혼의 건수가 늘어나면서 코시안도 꾸준히 증가하고 있다. 머지않은 미래에 코시안 2세, 3세도 등장할 것이다. 그들은 새로운 사회 구성원 가운데 국가 정책이나 법률적 차원으로 사회적 비중을 조정할 수 없는 엄연한 ‘대한민국’ 국민이다. 따라서 그들은 시간이 흐를수록 한국 사회의 비중 있는 집단으로 형성될 가능성이 크다. 그러나 우리사회에는 아직 ‘단일민족’이라는 폐쇄적 인식의 잔재로 이들에 대하여 큰 관심이 모아지지 않고 있다.

따라서 이 연구에서는 우리 사회의 엄연한 구성원인 코시안의 사례를 토대로 다문화 교육의 방향을 모색할 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 한국 사회 코시안 아동의 교육실태와 그들에 대한 한국 사회의 인식을 확인할 것이다. 그리고 이미 다인종 다문화 사회를 형성하여 다문화 교육을 시행하고 있는 국가들의 사례를 분석할 것이다. 코시안에 대한 교육기회 배분 실태와 그들에 대한 사회의 시각, 외국의 사례가 시사하는 바를 바탕으로 다문화 교육의 방향을 탐색하고자 한다.

Ⅱ. 한국 사회의 실태 : ‘코시안’을 중심으로

1. 다인종 다문화 사회의 도래

우리나라 코시안 인구의 정확한 통계적 수치는 확인되지 않고 있다. 코시안의 국적은 대부분 한국이고, 어머니도 결혼 후 2년이 경과하면 한국 국적을 취득할 수 있기 때문에 현재 제공되고 있는 인구통계치를 통하여 코시안의 공식적인 숫자를 확인하기는 어렵다. 그러나 국제결혼의 증감 추이와 언론 보도, 일부 지방자치단체의 자료를 통하여 이들이 지속적으로 증가하고 있음을 추정할 수 있다.

우리나라의 국제결혼의 건수는 점차 증가하고 있으며 최근 들어 그 폭이 커지고 있다. 한국사회의 국제결혼 건수의 증가 추이를 살펴보면, 1990년도 4,710건에 불과하던 것이 2005년도에는 43,121건으로 증가하였음이 확인된다(통계청 DB, 2006). 15년 사이에 아홉 배 이상 증가한 것이다. 그리고 전체 결혼 건수 대비 국제결혼의 비중은 1990년에는 1.2%에 불과하였으나, 점차 증가하여 2005년에는 13.6%에 이르고 있다(<그림 1> 참조). 특히 2005년도 농어촌 지역의 국제결혼 비중은 35.9%에 이른다(통계청 DB, 2006).

연도	국제결혼 비율
1990	1.2
1991	1.2
1992	1.3
1993	1.6
1994	1.7
1995	3.4
1996	3.7
1997	3.2
1998	3.2
1999	2.9
2000	3.7
2001	4.8
2002	5.2
2003	8.4
2004	11.4
2005	13.6

<그림 1> 국제결혼의 비중 증감 추이(1990-2005, %)

* 자료 : 통계청, 인구동태(혼인, 이혼). http://kosis.nso.go.kr

국제결혼과 관련된 변화는 국제결혼의 건수 뿐 아니라 그 형태에서도 나타난다. 과거의 국제결혼은 한국인 여성과 외국인 남성의 결혼이 높은 비중을 차지하였지만, 현재 국제결혼 가운데 절대 다수는 한국인 남성과 외국인 여성의 결혼으로 확인된다. 그리고 이 여성들 가운데 아시아계 여성의 비중은 85% 이상으로 나타나(설동훈 외, 2005:4) 국제결혼의 상당 부분은 한국인 남성과 아시아계 여성의 결혼임을 알 수 있다. 이와 같은 변화는 국제결혼 이주 여성과 코시안의 증가로 이어질 수 있다는 점에서 주목할 필요가 있다.

1990년도의 경우 한국인 여성과 외국인 남성 사이의 결혼 건수는 4,091건인데 반하여 한국인 남성과 외국인 여성의 결혼은 619건에 그쳤다. 그러나 2004년도에는 한국인 여성과 외국인 남성 사이의 결혼이 9,853건에 그친 반면에 한국인 남성과 외국인 여성 사이의 결혼은 25,594건으로 확인되었다(통계청 DB, 2005).

일부 언론의 다음과 같은 보도도 코시안의 수가 적지 않고, 점차 증가하고 있음을 시사한다.

농촌에 코시안들이 늘고 있다. 이들은 동남아 출신 여성들이 10여 년 전부터 한국 농촌에 시집와 낳은 아이들로, 우리 사회의 새로운 소수자다. 농촌의 코시안은 최근 급증하는 추세다. 전남 장흥군 ㅈ초등학교 1-6학년 166명 가운데 7가구 14명이 외국인 엄마와 살 정도로 비율이 점차 늘고 있다(한겨레. 2004년 11월 8일자 사회면 기사).

농어촌에 국제결혼이 보편화되면서 국제결혼으로 태어난 자녀들도 1만여 명 이상 되는 것으로 추정되고 있습니다(KBS 1TV 뉴스9. 2005. 8. 22, www.kbs.co.kr).

교육인적자원부에 확인한 결과에 따르면, 전국적으로 농어촌 지역 국제결혼 가정의 자녀 학생 수는 2,614명이며 이 가운데 어머니가 외국 출신인 경우는 2,455명인 것으로 확인되었습니다(KBS 2TV 추적60분. 2006. 1. 25, www.kbs.co.kr).

현재 3만5000여 명인 혼혈인구는 2020년께 167만 명에 달할 것으로 추산됐다. 지금의 강원도(152만 명)보다도 큰 규모의 인구집단이 형성되는 셈이다(중앙일보. 2006년 4월 4일자 사회면 기사).

올 1월 말 현재 전남도 22곳 시․군의 이주여성(2,342명)의 자녀는 3,064명으로 ‣1-5살 1,752명 ‣6-12살 1,134명 ‣13-18살 121명 ‣19살 이상 58명 등으로 조사됐다(한겨레. 2006년 8월 4일자 전국종합면 기사).

이상의 통계 추이와 언론 보도를 통하여 코시안의 숫자가 지속적으로 증가하고 있음을 추정할 수 있으며, 머지않은 미래에 우리 사회의 주요한 구성원으로 자리매김할 것이라고 예상할 수 있다.

코시안은 대부분 어머니가 결혼과 동시에 입국하고 출산과 양육, 가정교육의 상당 부분을 책임지고 있다. 한국 사회의 언어와 문화에 제대로 적응하지 못 한 상태에서 자녀를 키우는 것이다(오성배, 2005). 따라서 코시안 아동의 교육기회 배분 실태를 확인하고, 그에 따른 지원 정책이 마련되어야 할 것이다.

이 연구는 초등학교에 재학중인 코시안 아동을 둔 여덟 가구의 부모와 코시안, 담임교사, 동료들을 대상으로 3개월간 참여 관찰, 심층면접을 통하여 확인한 결과이다.

2. 교육기회 배분 실태

코시안 아동들의 교육기회 배분 실태를 확인하기 위하여 기회 배분 실태를 접근-경험-성취의 세 부분으로 나누어 살펴본다. 즉, 교육기회의 의미를 접근 가능성, 교육 경험, 교육 성취로 나누어 각 차원에서 기회가 어떻게 배분되는지 확인하려고 한다. 세 부분의 교육 기회 배분의 실태를 분석하기 위한 도덕적 판단은 보상(補償)적 교육기회 배분의 입장을 지향할 것이다.

기회배분의 실태를 ‘접근-경험-성취’의 과정으로 나누어 분석하는 방식은 강태중 교수의 연구(2002)에서 빌려왔다.

교육기회를 균등하게 배분하는 것에 대해서는 이견이 많지 않아 보인다. 모든 사람에게 평등하게 교육의 기회를 배분하는 것에 대하여 거부할 실제적 논리나 도덕적 이유가 없어 보이는 것이다. 그러나 기회를 균등하게 배분하는 데 동의한다고 하더라도 교육의 기회 균등에 대한 입장은 두 가지 상반된 입장으로 나뉠 수 있으며, 이 가운데 어느 하나가 절대 선이거나 만인의 정답으로 존재하기 어렵다(강태중, 2002:13-22).

상반되는 두 입장의 대치는 노직(Nozick)과 롤즈(Rawls)의 관점 차이로 정리된다(Coleman, 1976). 노직은 자유주의적인 입장의 연장선에 있다. 개인이 지니고 있는 능력이나 기술 등이 온전히 개인의 힘으로 얻어진 것이라고 볼 수 없다고 하더라도, 그 능력이나 기술 등을 통하여 이룬 성과(기회, 보상)에 대한 권리는 그 개인에게 속하는 것이 기회 균등이다. 반면, 롤즈는 이러한 입장을 정면으로 배격한다. 그에 따르면 정의는 말 그대로 균등한 배분을 통해서 구현되는 것이다. 자유주의적 입장에서 보상 또는 기회 배분의 준거로 삼는 ‘능력’이란 출생에 따라오는 우연한 결과(accidents of birth)에 불과하다. 참된 의미에서 균등은 이러한 우연적인 능력에 근거해서 기회나 이득을 배분하는 데 있는 것이 아니라, 오히려 그러한 능력에 역진(逆進)적이게 배분하여 절대적인 평등을 구현하는 데 있다는 것이 롤즈의 입장이다. 이 가운데 하나의 입장을 선택하는 것은 도덕적 판단의 문제이다. 이 연구에서 교육 기회 균등에 대한 판단은 롤즈가 주장하는 보상(補償)적 배분의 입장을 지향하고자 한다.

가. 접근 가능성

취학할 수 있는 접근 가능성으로서 교육 기회가 코시안이 아닌 아동과 어떻게 다르게 배분되는지를 분석하기 위하여 코시안 아동의 유아교육기관 취학률과 공교육 미취학 또는 중도 탈락률, 유아기 가정교육의 실태를 확인하였다.

설동훈 외(2005:137)의 연구에 따르면, 국제결혼으로 가정을 이룬 집안에 대한 설문 결과 자녀를 ‘시설기관(유치원, 어린이집 등)’에 맡긴다는 응답자들은 27.5%에 불과하였다. 이것은 우리나라 가정의 6세 이하 미취학 자녀들을 유치원 또는 보육시설에 보내는 비율(56.8%)에 비하여 매우 낮은 비율이다(여성부, 2005:61). 공교육 중도 탈락률도 코시안 아동과 코시안이 아닌 아동 사이에 확연한 차이가 나타났다. 교육인적자원부의 2001년도 기준 자료에 따르면, 혼혈 아동의 초등학교 미진학 또는 중도 탈락률은 9.4%이고, 중학교 미진학 또는 중도 탈락률은 17.5%에 이르는 것으로 나타났다(동아일보. 2006년 1월 14일자 사회면 기사 참조). 이것은 혼혈인이 아닌 학생의 중학교 미진학 또는 중도 탈락률 1.1%에 비하여 현격하게 높은 수치이다. 국제결혼 이주 여성의 자녀들을 대상으로 한 설문 조사(설동훈 외, 2005)와 참여관찰과 면담을 통한 조사(오성배, 2005)의 결과에 따르면, 그들의 중도탈락률이 높은 이유는 가정의 경제적 어려움 보다는 학교생활의 적응에 어려움을 겪기 때문인 것으로 판단된다. 뿐만 아니라 취학전 가정교육에서도 문제점이 확인되었다. 어머니가 한국어를 제대로 익히지 못 한 상태에서 자녀를 양육하다보니 코시안의 언어 발달 상태가 늦고, 정체성 혼란으로 인하여 취학이 늦춰지는 경우도 있었다(오성배, 2005).

이 연구의 표본조사는 제주도를 제외한 전국의 국제결혼 이민 여성과 그 한국인 배우자 1,082명을 대상으로 면접조사 방식으로 수행된 것이다.

가정교육이 상대적으로 부족할 수 있는 코시안 아동은 코시안이 아닌 아동보다도 공교육이 더욱 필요한 상황임에도 불구하고 공교육으로의 접근 기회를 제대로 배분받지 못하고 있는 실정이었다. 이것은 언어와 문화의 차이를 완전히 극복하지 못한 이주 여성이 자녀 교육의 상당 부분을 담당함으로써, 코시안들의 언어 발달 정체와 정체성 혼란 등의 문제를 유발할 수 있음을 시사하는 내용이다. 이러한 상황은 공교육의 출발점에서부터 교육 기회의 격차가 발생하고 있음을 확인하게 해준다.

나. 교육 경험

학교 취학 이후의 교육 경험이 어떻게 배분되는지를 분석하기 위하여 코시안 아동의 수업에서의 태도, 집단 따돌림 경험, 가정교육의 실태 등을 확인하였다.

면담과 참여 관찰 연구(오성배, 2005)의 결과, 코시안 아동들은 수업 상황에서 형식을 갖춘 질문과 답변에 매우 소극적인 태도를 보이는 것으로 확인되었다. 발표에 대한 자신감도 부족하고, 어법에 맞지 않은 문장을 나열하는 경우도 종종 나타났다. 동료들로부터 집단 따돌림을 당하는 경우도 많은 것으로 보인다. 설동훈 외(2005:138)의 연구에 따르면, 조사 대상 가운데 17.6%가 집단 따돌림을 당한 경험이 있고, 특히 어머니가 동남아시아 출신인 경우 외모상의 특성 때문에 따돌림을 당했다는 비율이 28%였다. 면담을 통한 연구에서도 학급 구성원이 바뀌는 학년 초에 특히 그러한 경험을 자주하는 것으로 확인되었으며, 어머니가 중국 조선족 출신인 경우에도 어머니가 조선족이라는 사실이 밝혀지는 것을 상당히 꺼려하였다(오성배, 2005). 학교 공부와 과제에 대한 가정교육 실태에서도 문제는 확인되었다. 한 조사 연구에 의하면 자녀의 과제를 거의 도와주지 못 하는 어머니가 21.1%에 달하고 있다. 그 이유로는 ‘한국어를 이해하기 힘들기 때문’이라는 응답이 44%를 차지하였다. 특히 중국 조선족 동포 출신인 경우에도 30.4%가 한국어의 어려움 때문에 자녀의 과제를 돌봐주지 못 하고 있는 것으로 확인되었다(설동훈 외, 2005:141-142). 면담과 참여관찰 연구(오성배, 2005)에서도 면담 대상 대부분의 어머니들이 ‘알림장’의 전반적인 내용을 이해하지 못 하고 있었으며, 면담 대상 모든 어머니들이 자신의 특성으로 인한 자녀교육의 어려움을 토로하였다. 그리고 중국 조선족 출신 어머니의 경우에도 중국의 조선자치구 지역과 달리 한국에서만 사용하는 신조어와 외래어가 교육 내용에 적지 않은 비중을 차지하고 있기 때문에 자녀 교육에 어려움이 많다고 설명한다. 이처럼 코시안 아동들은 코시안이 아닌 아동들과 다른 어려움을 겪으며 학교생활을 하고 있다. 교사들도 이러한 문제점을 인지하고 있었고, 자발적 배려를 통한 해결방안을 강구하고 있으나 한계가 뚜렷하였다(오성배, 2005).

전라북도를 비롯한 일부 지자체의 경우 올 해부터 1억 내외의 예산을 마련하여 이들을 위한 별도의 프로그램을 운영하기도 한다. 그러나 대부분 지역이 극히 일부 학교에서만 시행되며 교육 내용은 언어 능력 향상 등 단기적인 보완 프로그램에 불과하다.

이와 같이 코시안 아동들은 학교에 진학한 이후에도 가정의 특수성으로 인하여 나타난 문제점들이 해결되지 못 하고 있는 상황이었다. 즉, 접근 단계의 교육기회 배분 격차가 학교 경험의 과정에서도 좁혀지지 못 하고 있는 것이다. 특히 기존의 한국인과 유사한 특징을 가진 중국 조선족 출신 어머니를 둔 코시안의 경우에도 가정교육에 어려움을 겪고 있는 것으로 확인되어 그 심각성을 보여준다. 학습과 대인관계의 소극적인 태도, 언어 능력의 저하, 집단 따돌림의 문제 등은 이들의 성장 과정에 정체성 혼란과 소외감을 갖게 하는 요인이 될 수 있다.

다. 교육 성취

교육 성취가 어떻게 배분되는지를 분석하기 위하여 코시안 아동의 기초학력 실태와 학교에서의 학습능력을 확인하였다.

국회의원 이주호 의원실의 조사 결과에 의하면, 국제결혼자녀 학생 가운데 기초학력 미달자가 초등학생의 경우 7.5%, 중학생의 경우 9.5%인 것으로 나타났다. 전체 초등학생 기초학력 미달 비율이 1.45%임을 감안할 때, 국제결혼 가정 자녀의 기초 학력이 다른 아동들에 비하여 심각한 상황임을 알 수 있다(www.happyschool.or.kr). 면담과 참여 관찰한 연구(오성배, 2005)에서도 코시안 아동의 기초 학력은 동료 구성원들에 비하여 매우 낮은 것으로 확인되었다. 특히 문장 이해 능력, 독후감, 받아쓰기, 맞춤법 등의 능력은 동료들에 비하여 현저히 낮은 것으로 확인되었으며, 다른 과목의 이해도와 비교하여도 문장 쓰기나 이해 능력은 매우 부족한 것으로 조사되었다.

결과적으로, 교육의 접근-경험 과정의 기회 배분의 격차는 성취의 격차로 이어지고 있었다. 성취의 격차는 나아가 학력(學歷)의 격차로 이어지고, 이것은 사회적 지위의 격차로 연결되어 새로운 소외계층을 형성시킬 수 있다. 따라서 코시안 아동에게 보상적 교육기회의 배분을 위한 다각적인 연구와 정책 마련이 교육기회의 접근-경험-성취의 차원에서 이루어져야 할 것이다.

코시안 아동에 대한 교육기회 배분의 격차 원인을 국제결혼 가정의 사회경제적 배경에서 찾을 수도 있을 것이다. 그러나 설동훈 외의 연구(2005:57-58)에서 국제결혼 이주 여성의 가정 945가구를 조사한 결과, 국제결혼 이주 여성의 학력은 ‘고등학교 졸업’ 이상이 74. 4%이고, ‘중학교 졸업’ 이하는 25.5%에 불과하였다. 남편의 학력도 이와 비슷하게 나타났다. 그리고, 결혼 이전의 본국에서 취업을 하고 있었던 경우가 대부분이고(91.0%), 전문경영직(26.5%)과 사무직(35.7%)에 종사한 경우도 많았다. 이들과 결혼한 한국인 남편의 현재 직업도 전문경영직(25.7%), 사무직(12.2%), 서비스직(14.6%) 등으로 조사되어 낮은 계층의 직업군에 편포되어 있지 않음으로 보여준다. 오성배의 연구(2005)에서도 가정의 사회경제적 배경을 고루 안배하여 표집한 다양한 연구 대상에게서 공통적인 문제점이 드러났다. 이러한 연구 결과들은 부모의 사회경제적 수준이 낮기 때문에 코시안 아동의 교육기회가 열악할 것이라는 판단은 잘못된 선입견일 수 있음을 시사한다. 부모의 사회경제적 배경과 별개인 다른 환경적 요인 때문에 교육 기회 배분의 격차가 발생할 수 있다는 것이다.

하인스 워드의 방한 이후 교육인적자원부는 피부색ㆍ문화ㆍ인종 등의 차이로 교육에서 소외되거나 편견에 따른 고통을 받고 있는 학생들을 지원하기 위한 ‘다문화가정 자녀 교육 지원대책’을 발표하였다(2006. 4. 30). 그러나 이 대책 방안에서 다문화 가정의 유형과 실태를 분석한 내용은 찾기 어렵다. 다문화 가정의 유형과 교육기회 실태 분석을 통한 근본적인 대책 마련이 요구된다.

3. 한국 사회 구성원들의 시각

우리 사회에서 다인종 다문화가 평화적으로 공존하기 위해서는 코시안들에 대한 교육기회의 보상적 배분 못지않게 그들에 대한 사회 구성원들의 인식도 매우 중요할 것이다. 코시안에 대한 교육기회의 보상적 배분이 충분히 이루어진다고 하더라도 그들에 대한 사회적 시선이 차별적으로 형성된다면, 또 다른 소외를 겪을 수 있고 인종갈등과 같은 사회문제로 전개될 수도 있기 때문이다. 따라서 사회 구성원들의 시각도 다인종 다문화의 평화적 공존 여부에 큰 영향을 미친다고 할 것이다.

다인종 다문화의 평화적 공존을 위해서 모두가 동등한 사회 구성원이라는 인식이 필수적일 것이다. 그러나 새로운 소수 집단에 대한 우리 사회의 전반적인 인식은 긍정적이지 않은 것으로 판단된다. 이미 다인종 다문화 사회로 접어들었지만 이를 애써 외면하고, ‘단일민족국가’라는 문화적 배타성은 엄연히 같은 한국인임에도 불구하고 공존과 상생 보다는 소외와 차별을 두드러지게 하고 있는 것이다. 특히 각 인종에 대한 다른 편견은 유색인종의 소외감을 더욱 가중시키고 있다. 다음의 기사들은 유색인종 혼혈인에 대한 한국 사회의 인식을 드러내어 준다.

하인스 워드 어머니의 인터뷰 내용 중에서...  “한국 사람 안 쳐다보고, 생각 안하고 살아온 30년이었어. 내가 워드 데리고 한국 왔었다면 어떻게 됐을까. 아마 그놈 거지밖에 안 됐겠지? 여기선 누가 파출부라도 시켜줬을까.… 내가 그렇게나 힘들어할 때는 도와주지 않더니, 이제 와서 우리 워드가 유명해지니….”(문화일보. 2006년 4월 8일 사회면 기사)

그(하인스 워드)는 한국 사회가 두 겹의 차별을 가했던 ‘흑인계 혼혈인’이었다. 이제는 아시아계 이주 노동자들과 한국인 사이의 ‘코시안’이 혼혈인 중에서도 가장 차별받는 존재들이다. 한국 사회는 그를 보면서 혼혈인 차별과 유색인 차별이란 이중 차별을 자각하기 시작했다.(한겨레. 2006년 4월 12일 종합면 기사)

백인계 혼혈인 김동광 농구감독의 인터뷰 내용 중에서...  “한국 사회에서 묘한 것은 혼혈인도 백인이냐 흑인이냐를 구별한다는 거다. 흑인계 혼혈인은 나보다 10~20배 더 고통을 당했다고 봐야한다.”(매일경제신문. 2006년 4월 12일 사회면 기사)

워드가 떠난 자리에 남은 이 땅의 혼혈인들은 그들에 대한 관심과 배려가 일과성 유행에 그치지 않을까 걱정하고 있다. 한국인들이 열광하는 것은 워드 모자의 성공신화 때문이지 혼혈인에 대한 근본적인 인식변화가 아니라는 지적도 나온다.(경향신문. 2006년 4월 13일 사회면 기사)

이와 같이 기존 성인들의 인식이 영향을 미쳐서인지는 모르겠으나 코시안 아동들의 동료집단에 속하는 또래들도 그들을 바라보는 시선에 부정적인 면이 없지 않았고, 이로 인하여 코시안 아동들은 어려움을 겪고 있었다. 설동훈 외(2005;138-139)의 연구에서 국제결혼 가정의 자녀가 집단따돌림을 당하는 이유로 ‘엄마가 외국인이기 때문’(34.1%)을 가장 많이 지적하고 있으며, ‘의사소통이 잘 안되어서’(20.7%), ‘특별한 이유없이’(15.9%), ‘태도와 행동이 달라서’(13.4%), ‘외모가 달라서’(4.9%) 순으로 지적하고 있었다. 면담과 참여관찰을 통한 연구(오성배, 2005)에서도 ‘깜둥이’, ‘엄마가 아프리카 사람’ 등의 놀림을 당하는 것으로 확인되었다. 그래서 코시안 아동 가운데 적응기인 학년초에 학교가는 것을 꺼려하는 학생들이 적지 않았다.

다음의 신문 기사들은 이러한 사회 인식으로 인하여 머지않은 미래에 새로운 사회문제가 발생할 수 있음을 경고하고 있다.

다문화.다인종 사회에 대비하지 않는다면 혼혈인이 주류사회로부터 격리돼 사회적 문제가 될 소지가 있다는 주장도 나온다. 성균관대 김통원(사회복지) 교수는 "혼혈인을 포용하지 않는다면 지난해 프랑스에서 발생한 이슬람 청년 폭동과 같이 '문화충돌' 현상이 벌어질 수 있다"고 경고했다.(중앙일보. 2006년 4월 4일자. 사회면 기사)

전문가들은 한국사회가 ‘다름’과 ‘차이’를 인정하고 이들을 수용하지 않을 경우 프랑스 등 유럽국가들이 겪고 있는 인종 갈등과 같은 사회적 충돌도 배제할 수 없을 것이라고 진단한다. 이에 따른 경제적, 사회적, 정치적 비용은 한국 사회의 근간을 뒤흔들 수 있다고 경고하고 있다. 이에 따라 다민족, 다인종, 다문화 사회을 포용할 수 있는 법적, 제도적 장치를 시급히 마련하고, 인종·민족차별적 전통의식을 세계화시대에 걸맞은 열린의식으로 전환하는 운동에 나서야 한다고 전문가들은 입을 모은다(문화일보. 2006년 4월 3일. 사회면 기사).

안산시 ‘외국인노동자의 집’ 대표인 김해성 목사는“외국인 노동자 문제를 제대로 해결하지 못하면 무슬림 폭동이 났던 프랑스 꼴이 날 수 있다”고 경고했다. 고현웅 국제이주기구(IOM) 서울사무소장은 “외국인 노동자나 혼혈인의 증가로 인해 한국도 복합국가가 되고 있다”며 “배타적 국수주의와 민족주의에서 벗어나 다문화 사회를 준비해야 한다”고 충고했다(문화일보. 2006년 4월 3일. 사회면 기사).

현재의 코시안 아동들이 성장하면서 머지않은 미래에 본격적인 다인종 다문화 사회가 형성된 이후에도 그들에 대한 배타적인 인식이 잔존하게 되면 소외계층을 넘어서 새로운 인종 집단(ethnic group)으로 묶이는 사태가 발생할 수 있다. 그리고 우리와 관련 없는 현상이라고 인식되었던 인종 갈등과 충돌의 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 우리 사회 안에서 다인종 다문화가 평화적으로 공존할 수 있도록 사회 구성원들의 긍정적 시각 형성을 위한 교육적 대책을 마련할 필요가 있다.

Ⅲ. 외국의 다문화 교육

우리나라 다문화 교육의 방향을 모색하기 위하여 우리보다 앞서 이러한 문제에 직면하여 해결에 노력해온 외국의 사례를 가운데, 오랜 다인종 다문화 국가인 미국과 영국, 그리고 우리와 인접한 국가로서 다인종 다문화에 대한 문제를 먼저 경험한 일본의 사례를 검토하였다.

1. 미국

미국은 국가의 성립시기부터 국민이 다양하게 구성되었다. 다양한 인종과 민족으로 구성된 미국사회는 상당 기간 동안 공교육체제를 통해 이들을 ‘미국인’으로 개조시키려는 노력을 해 왔다. 공교육체제는 다양한 이민자 집단을 교육시키면서 미국의 정체성 발달에 중점을 두어 왔다. 이러한 이른바 ‘동화(同和)’에 대한 강요는 1960년대에 이르러서야 비판되기 시작하였고 문화적 다양성을 인정하는 문제가 교육문제로 대두되었다. 이에 따라 관련연구도 활발하게 진행되기 시작하였다.

미국 사회의 다문화 교육(Multicultural Education)은 대체적으로 학교가 학생간 문화적 차이에 대하여 발전적인 논의를 할 수 있게 하고, 미국의 주류 문화와 구분되는 문화적 배경을 가진 학생들에게 보다 나은 기회를 제공하는 것을 목적으로 한다. 이러한 목적에 입각하여 미국에서는 실제로 다양한 방식의 다문화 교육이 전개되고 있다(Ornstein and Levine, 2006:373).

미국의 다문화 교육 전문가들은 주로 소수 민족을 배려한 교육기회 배분 방안과 다문화의 공존을 위한 교육과정의 구성에 주목하였다. 구체적으로 교육기회를 보상적으로 배분하는 차원에서 서로 다른 민족적 배경을 가진 학생들의 학습 방식의 특성, 방언(흑인 영어)의 교육적 의의, 이중언어교육(Bilingual Education)의 시행 등과 관련된 연구와 정책이 마련되고 있다. 그리고 소수 민족 뿐만 아니라 모든 학생들을 대상으로 하는 다양한 문화의 이해를 위한 교육과정의 연구가 진행되고 있다.

민족적 배경의 특성에 관심을 가지는 학자들은 소수 민족 학생들의 학습 방식에 적합하게 접근하는 것이 필요하다고 주장한다. 소수 민족의 경우 일대일 상황에서 교사가 학생들의 문화적 배경에 따라 적합한 학습 방식을 선택하여 상호작용하였을 때, 학생들의 성취수준이 현저히 높아졌다는 것이다. 예를 들어 미국 남서부의 원주민이나 멕시코계 학생들에게는 경쟁적 상황을 배제한 협동학습이 효과적이며, 하와이 원주민 출신 학생들에게는 비형식적 상호작용이 더욱 효과적이라는 것이다. 아시아계의 경우 수업에서의 소극적인 태도는 학력신장을 저해할 수도 있다고 설명한다(John-Steiner and Smith, 1978;Losey, 1995;Tharpt et al., 2000;Klug and Whitfield, 2002;Wolf and Rickard, 2003;Kathryn and Kawakami, 1985;Yao, 1987).

그러나 교사들은 일반적으로 학생들의 문화적 특성과 상관없이 표준어를 가르치려고 노력한다. 일부 연구자들은 표준어의 강요는 그들의 고유한 문화적 배경을 부정하게 만들 수 있고, 공교육에 대한 반감을 갖게 할 수도 있다고 주장한다. 그리고 방언(흑인 영어)이 성취가 낮은 저소득층 흑인들 사이에서 주로 사용되기 때문에 읽는 법을 배우는 단계까지는 흑인 영어를 수업에서 사용하는 것도 필요하다고 말한다. 그러나 이러한 논리가 표준어를 가르치는 목표를 포기하는 것이라고 비판하는 입장도 적지 않다(Harber and Bryan, 1976;Torrey, 1983;Fillmore, 1997;Gupta, 1999;Stein, 2002;O'Neill, 1997).

이중언어교육(Bilingual Education)은 영어 사용이 원활하지 않은 학생들을 위해 그들의 모국어로 수업을 진행하는 것을 의미한다. 이것은 이민자가 늘어나면서 미국의 공립학교에서 확대 시행되었다. 1968년에 의회는 이중언어교육 법령을 통과시켰고, 1974년에 대법원은 Lau v. Nichols 판례에서 만장일치로 학교에서는 반드시 ‘교실 경험을 전혀 이해하지 못하는’ 학생들을 위한 조치를 취하라는 판결을 내렸다. 이중언어교육에 대한 재정은 1969년 7천 5백만 달러에서 2001년에는 4억 달러로 증가하였다. 정책입안자들은 이중언어교육 프로그램에서 (1)학생들의 모국어를 사용하는 교사가 가르쳐야 하며, (2)교육이 일정기간 이상 꾸준하게 이루어져야 하고, (3)학생들의 발전 과정을 자주 확인하고, (4)임의대로 프로그램을 종결하지 말고 항상 도움을 제공해야 한다고 설명한다. 그리고 교사들이 (1)적극적으로 학습을 진행하고, (2)학생들에게 높은 기대수준을 가지고 교육하며, (3)다른 과목과 영어 과목을 적절히 조화하며, (4)교육과정을 학생들의 가정과 지역사회 경험에 연결시킬 때 성공할 확률이 높다고 주장한다(Tikinoff, 1985;Carter and Chatfield, 1986;Montecel and Cortez, 2002). 그러나 이 정책에 대한 반론도 적지 않다. 학생들을 초기에 영어 환경에서 학습하게 해야 영어를 숙달할 수 있을 것이라는 논리이다. 이렇듯 처음부터 영어교육을 강화하여야 한다는 논리와 모국어를 통한 초기의 수업이 더 효과적이라는 논리가 첨예하게 대립하고 있다(Epstein, 1977;Porter, 1990;Chavez, 1991;Rossell, 2000;Ovando, 2001;Mora, 2003).

다문화의 이해를 위한 교육과정은 1960년대 중반부터 연구되기 시작하였다. 다양한 민족과 인종 집단에 관련된 주제를 포함하기 위하여 교과서와 참고 자료들은 개정되었다. 교원연수에서는 교사들이 다문화 학습 자료를 구성하는 방법과 인종 집단간 관계를 긍정적으로 촉진하는 수업 방법을 공유하였다. 다문화의 이해를 위한 교육과정의 목적은 소수 민족 학생들의 학습을 증진시키는 데 있는 것이 아니라, 모든 학생들이 다른 인종, 민족 집단을 이해하는 데 있다. 이를 달성하기 위하여 타민족 타인종과의 원활한 대인관계의 형성, 문화적 자아정체성 형성, 타 문화와 인종에 대한 이해, 다른 문화에 대한 경험 등이 교육과정의 주요 내용으로 구성되어야 한다고 설명한다(Wolpert, 1995;Almeida, 1996;Romo, 2000;Gay, 2003;Barton, 2004).

미국의 다인종 다문화 사회 형성은 국가의 성립과 때를 같이 하지만, 평화적 공존을 위한 다문화 교육을 본격적으로 시행한 것은 1960년대 이후의 일이다. 인종과 문화의 차이로 인한 사회 구성원 사이의 갈등이 사회문제로 부각된 이후에야 다문화 교육의 필요성을 인식하게 된 것이다. 오랜기간 다인종 다문화 사회를 형성하고 있는 미국의 다문화 교육과 관련된 연구와 정책은 이주민의 문화를 이해하기 위한 것도 없지 않지만, 주로 이주민들을 미국 사회에 동화시키기 위한 연구와 정책이 두드러지는 것으로 판단된다. 앞서 언어교육의 사례에서 살펴보았듯이 관련 정책들은 동화를 위한 교육의 방향을 ‘공존’(Quilt)을 통한 단계적 동화와 ‘흡수’(Americanization)를 통한 전면적 동화의 두 가지 측면에서 접근하고 있다. 전자는 이주민들의 이주 전 문화를 인정하고 일정 정도의 적응기를 거치면서 사회화가 이루어질 때까지는 다문화가 공존하는 것이 이주민들의 적응과 사회 유지 과정에 마찰을 적게한다는 입장이다. 후자는 집단을 분리시키지 말고 통합하는 것이 빠른 적응과 사회 유지에 긍정적이라는 입장이다. 다문화 교육의 연구 초기에는 ‘흡수’를 통한 전면적 동화의 교육의 필요성이 강조되었으나, 시간이 흐르면서 차츰 ‘공존’을 통한 단계적 동화 교육의 중요성이 강조되고 있다. 그러나 사회적 이슈의 변화에 따라서 다문화 교육 정책의 지향점도 ‘흡수’와 ‘공존’ 사이에서 논란이 지속되고 있는 것으로 판단된다.

2. 영국

영국도 오랜 기간 동안 다인종 다문화 사회를 형성해 오고 있다. 영국에서의 다문화주의에 대한 이념적 논의는 크게 두 가지로 나뉜다. 우선 자유주의적인 입장은 모든 집단과 시민들에게 단일한 기준으로 세금을 책정하고, 그들에 대한 기회의 배분도 균일해야 한다는 것이다. 이에 반발하는 입장은 자유주의적 입장이 문화적 특성의 차이를 적절하게 설명하지 못 한다고 비판하면서 다문화의 평화적 공존을 위하여 차이를 인정하고 적절하게 배려해야 한다는 논리이다(Olssen, 2004).

영국 정부는 이 가운데 후자의 입장에 주목하여 다문화 교육의 내용을 소수 민족을 위한 교육기회를 배려하는 방향으로 정책을 추진하고 있다. 공교육체제에서도 소수 인종에 속하거나 소수 종교를 믿는 학생들이 다른 학생들과 동일한 기회를 누릴 수 있도록 추진하고 있다. 소수 민족의 교육기회와 관련된 연구들도 공교육을 통하여 모국어로 영어를 사용하지 않는 초․중학생들에게 별도의 교육과정을 통한 지원의 필요성을 강조하고, 문화적 차이와 학업 성취의 관계를 분석하여 쟁점화 하기도 한다(McEachron & Bhatti, 2005).

정부는 소수 민족에 대한 교육기회의 배분 방안과 더불어 다인종 다문화의 사회적 통합을 위한 방안에도 주목하고 있다. 전문가들은 학교 구성원들 사이에서 소수 민족의 학생들에 대한 낮은 기대수준이나 선입관 또는 인종적 편견이 존재하지 않게 하는 방안을 연구하고 있다. 영국 교육부는 ‘Stephen Lawrence Inquiry’ 보고서(Macpherson, 1999)의 제언을 토대로 2000년부터 초․중등 교육과정에 시민의식 형성을 위한 내용을 포함시켰다. 이를 통하여 학생들은 서로 다른 문화에 대한 이해를 통해 모두가 동등한 인간이라는 것을 공유하고 이를 바탕으로 사회 정의의 의미를 이해하기를 바라는 것이다. 이러한 변화는 이미 다인종 다문화 다종교 사회가 형성된 상태에서 학교교육을 통한 격차 해소와 서로간의 존중이 이루어지지 않으면 성인이 된 이후 공동체 시민의식의 결집이 매우 어렵다는 인식 때문에 시도된 것이다(McGhee, 2003). 이 교육과정에는 인종 차별이나 따돌림과 같은 반사회적, 공격적 행동들을 하는 학생들을 변화시키는 훈련도 포함되어 있다(http://www.teachernet.gov.uk).

지방 정부 차원에서 시민교육의 일환으로 다문화의 공존을 위한 프로그램을 운용하는 경우도 있다. 이것은 서로 다른 문화를 가진 공동체, 예를 들면 백인들과 무슬림, 동양계 등의 집단이 서로 다른 문화적 특성으로 인하여 오해하거나, 서로를 적대시 하는 문제 때문에 운용되기 시작하였다. 이러한 문제는 사회 구성원들의 결속을 약화시켜 사회적 자본의 축적을 저해하는 요인으로 부각될 수 있다. 따라서 다인종 다문화 공존의 사회가 사회적 자본의 축적을 통하여 모두에게 이익을 줄 수 있음을 깨닫게 만드는 것이 중요하다는 취지로 프로그램을 연구하고 시행하기도 한다. Bradford 지역의 경우, 구체적으로 다음과 같은 방침과 실제 프로그램이 진행되고 있다. (1)학교에서의 시민 교육 : 학교에서의 시민교육은 국가교육과정의 틀 속에서 이루어지지만, Bradford에서는 특히 사회에서 다양성이 왜 필요한지에 대하여 강조하고 있다. (2)‘Centre for Diversity, Learning and Living’ 설립 : 이곳은 다양한 종교와 문화, 인종에 대한 이해를 위한 활동, 차별을 막기 위한 활동 등 다문화와 관련된 문제들을 다루는 곳이다. (3)직장에서의 다문화 규범 제정 : 이것은 모든 직장인들을 대상으로 하는 보다 실제적인 프로그램이다. 이것은 직장인들이 다인종 다문화를 이해하고 행동의 지표로 삼도록 하는 것이다. 이를 위해 표준적인 행동 지침을 구성하고, 이러한 지침을 통해 고용된 노동자들의 다양한 문화가 이해되고 존중되도록 보장하는 것이다. (4)평등과 다양성의 조화 추구 : 모든 지역 주민들은 평등과 다양성의 조화 속에서 다양한 문화의 연계와 사회적 자본의 축적을 통한 사회적 이익을 얻게 된다. 일련의 프로그램들은 서로 연계되어 차별의 해소는 물론, 다문화의 조화로운 상생과 발전에 대한 이해를 촉진시킨다(McGhee, 2003).

Bradford의 사례에서와 같이 지역에만 차별의 해소를 위한 종합관리센터가 있는 것이 아니라 중앙 정부에도 이러한 기구가 존재한다. 영국 정부는 다인종 다문화 사회에서 나타나는 인종간 격차와 갈등에 관련된 현상의 원인과 해결방안을 모색하기 위하여 국가 기구로 특별위원회인 ‘Future of Multi-Ethnic Britain’을 두고 있다. 이 위원회는 모든 형태의 인종차별주의와 소수 인종의 불평등을 해소하고, 다문화의 이해와 공존을 위한 종합적인 연구와 정책을 수립하는 역할을 한다(Parekh, 2000).

영국사회의 다문화 교육은 이념적 논의를 통하여 소수 민족에 대한 교육기회의 보상적 배분을 근간으로 전개되고 있다. 그리고 궁극적인 평화적 공존을 위하여 다문화 이해의 시민의식 형성을 위한 교육도 추구하고 있다. 이러한 다문화 교육의 전개과정에 국가와 지방 정부가 적극적으로 개입하고 있는 것으로 판단된다. 교육부의 교육과정 연구와 지원은 물론, 다인종 다문화의 평화적 공존을 위한 전담 기구를 설치한 것도 주목할 필요가 있다.

3. 일본

한국과 인접한 일본의 경우 한국보다 앞서 다문화 사회로 진행되고 있다. 2005년도 연말 기준으로 일본에 등록된 외국인등록자 수는 2,011,555명이며 등록되지 않은 외국국적의 구성원까지 포함하면 약 600만명, 180 여 개국 국적의 구성원들이 한울타리 안에서 사회를 이루며 살아가는 것으로 추정되고 있다(日本法務省入国管理局, 2006). 체류자는 주로 이주노동자, 국제결혼 이주 여성, 유학생 등이며 단기체제에서 장기체제로, 장기체제에서 정주(定住)로 이행하는 경우가 점차 늘어나고 있다. 그리고 총 결혼 건수의 5.5%(2004년도 기준)를 넘는 숫자가 국제결혼을 통하여 가정을 이루고 있다. 그리고 국제결혼의 형태도 1960년대에는 일본인 여성과 외국인 남성 사이의 결혼이 대부분(1965년도 기준 74.3%)이었으나, 최근에는 대부분 일본인 남성과 외국인 여성 사이의 결혼(2004년도 기준 78.2%)이 대부분이다(日本厚生省人口動態統計年報, 2006). 이에 따른 결과로 혼혈인도 증가하는 추세이고 최근 이들에 대한 관심도 높아지고 있다.

이러한 상황에 발맞춰 다인종 다문화와 관련된 교육분야의 연구와 정책도 매우 활발하게 진행되고 있다. 다문화 교육의 방향은 다인종 다문화 사회로 접어들면서 지속적으로 증가하는 ‘니케이진’(日系人)을 위한 교육기회 배분에 대한 연구와 그들을 이해하고 평화적 공존의 시민의식을 형성하기 위한 ‘이(異)문화 이해 교육’과 관련된 연구로 구분할 수 있다.   ‘니케이진’(日系人)은 넓은 의미에서 일본과 관련된 ‘범(凡) 일본인’을 지칭한다. 외국으로 이민간 일본인의 자녀, 일본계 혼혈인, 이민 후 재입국한 교포 2,3세 출신의 귀국자녀, 이주 노동자와 유학생, 국제결혼 이주 여성 등을 아우르는 혈통 또는 거주 지역이 일본과 관련되는 모든 구성원을 일컫는다.

‘니케이진’(日系人)을 위한 교육기회 배분의 연구는 대상별로 크게 네 가지로 구분할 수 있다. 우선 과거에 남미 등지로 이민을 떠난 일본인들의 2세 또는 3세가 다수 본국으로 귀국하면서 이들을 위한 ‘귀국자녀교육’에 대한 연구가 지속적으로 진행되고 있다(渋谷真樹, 2001;東京学芸大学海外子女教育センター, 1993;南保輔, 2000;佐藤郡衛, 1995). 뿐만 아니라 현재 외국에 거주하고 있는 이민 세대들의 자녀교육에 대한 연구도 발표되고 있다(中島智子 1999;椿真智子, 1998;村田翼夫 외, 1994). 그리고 주일미군과 일본 여성 사이에서 태어난 ‘어메레이시안’(Amerasian)의 교육기회와 관련된 연구가 진행되고 있다(照本祥敬, 2004;佐藤郡衛, 2001;野入直美, 1999). 최근에는 동남아와 중국 등에서 입국하는 국제결혼 이주 여성들이 늘어나면서 이들과 혼혈 자녀에 대한 언어와 문화 교육 프로그램의 연구와 재정 지원이 점차 증가하고 있다. 특히, 일본 사회 적응을 위한 프로그램뿐만 아니라 혼혈 자녀에 대한 어머니 출신국의 문화 교육의 필요성도 제기되고 있다(森茂岳雄, 2005;異文化間教育学会, 1994;古岡俊之, 1996).

‘이(異)문화 이해 교육’과 관련된 연구와 정책들은 주로 다른 국가에서 새롭게 이주한 구성원의 문화를 자국내에 알리는 교육의 필요성과 방향에 대한 논의이다. 외국인에게만 일본사회에 적응할 것을 요구하지 말고 일본인들도 그들의 문화를 이해해야 한다는 것이다. 특히 소수 민족이 많이 거주하는 지역일수록 이러한 주장과 더불어 지방정부 차원의 지원방안과 관련 프로그램이 활발히 진행되는 것으로 확인되었다. 가와사키시의 경우, 다문화의 공존을 위한 전담 기관을 두고 있고, 다국어에 의한 정보제공, 일반 시민에 대한 다문화 이해 강좌, 민족차별에 관한 공무원 연수 등의 프로그램을 운용하고 있다. 그리고 외국인을 지원하는 별도의 행정 부서도 마련되어 있다(水越敏行․田中博之, 1995;谷本一之, 1994;山脇啓造, 2005;住忠久, 2003).

우리나라도 일본사회와 유사하게  이주 노동자, 국제결혼 이주여성과 혼혈 아동 등 새로운 사회 구성원이 증가하는 추세를 보이고 있다. 따라서 일본에서 마련되어 시행되는 교육적인 대책, 특히 소수민족에 대한 기회배분 정책과 시민들을 대상으로 활발히 이루어지고 있는 이(異)문화 이해교육을 주목할 필요가 있다.

이상에서 살펴본 세 국가의 다문화 교육의 사례를 종합해 보면, 공통적으로 다문화 교육은 크게 두 가지 방향으로 전개되고 있다. 소수 민족에 대한 교육기회의 보상적 배분과 모든 시민을 대상으로 하는 다문화 이해 교육의 시행이 그것이다.

우선, 소수 민족에 대한 교육기회의 보상적 배분의 차원에서 다문화 교육이 진행되고 있다. 언어와 문화적 배경이 달라서 적응에 어려움을 겪는 소수 민족들을 배려하여 교육적 차원에서 지원하기 위한 연구와 정책이 추진되고 있는 것이다. 미국의 경우 민족 특성에 따른 학습 방식의 고려, 방언(흑인 영어)의 교육적 의의, 이중언어교육의 시행 등과 관련된 연구와 교육 정책을 통하여 보상적 교육기회 배분의 사례를 확인할 수 있었다. 영국에서는 소수 민족을 위한 별도의 교육과정 운영과 학업 성취의 향상을 위한 방안 마련 등이 그 예라고 할 수 있다. 일본에서는 ‘니케이진’(日系人)을 위한 별도의 지원과 교육 프로그램의 사례를 확인하였다.

모든 시민을 대상으로 하는 다문화 이해 교육도 세 국가 모두에서 시행되고 있었다. 소수 민족에 대한 배타적 인식을 없애고, 서로의 문화적 특성을 이해하며 갈등을 해소하여 평화적 공존을 추구하는 시민의식을 형성하도록 학생, 성인들을 대상으로 하는 연구와 정책이 추진되고 있었다. 미국에서는 다인종 다민족의 역사와 문화에 대한 이해를 위한 교육과정의 방안이 마련되어 왔다. 영국은 국가와 지방 정부 차원에서 차별을 해소하기 위한 시민의식의 형성을 위하여 학교 교육과정의 개정과 평생교육 차원의 다문화 이해 교육이 진행되고 있다. 일본도 영국과 유사하게 다문화의 공존을 위한 시민의식의 형성을 위하여 서로의 문화를 이해하게 하기 위한 교육이 공공기관에 마련되고 있다.

Ⅳ. 시사점 : 다문화 교육의 방향

앞에서 살펴본 바와 같이, 미국과 영국, 일본 등은 이미 다인종 다문화 사회이며 다문화의 평화적 공존을 위한 교육 정책이 마련되어 시행되고 있다. 우리나라도 다인종 다문화 사회에 접어들고 있으며, 이것의 평화적 공존을 위한 다문화 교육의 방향이 설정되어야 하는 시점이다. 그러나 코시안 아동의 사례에서 보았듯이 교육기회가 불균등하게 배분되고 있으며, 그들을 바라보는 사회의 시각도 긍정적이지 못 하였다. 따라서 코시안 아동의 실태와 외국의 다문화 교육 사례가 시사하는 바를 토대로 우리나라의 다문화 교육이 나아갈 방향을 제언해 보고자 한다.

미국의 다인종 다문화 사회와 관련된 교육학 분야의 연구와 교육 정책은 주로 이주민과 그 후손들을 대상으로 하는 것이다. 다문화 교육을 통하여 이주민들을 미국 사회에 동화시켜 ‘미국인’으로 만드는 것을 주요한 목적으로 삼고 있다고 할 수 있다. 미국 사회 다문화 교육은 연구자의 논리와 정책의 변화에 따라 크게 ‘공존형’(Quilt)과 ‘흡수형’(Americanization)으로 구분할 수 있다. ‘공존형’과 ‘흡수형’은 동화의 절차와 속도를 신중히 진행할 것인가, 빠르게 진행할 것인가의 차이라고 할 수 있다. 미국사회로의 동화만이 아닌 다문화 이해 교육과정에 대한 연구도 차츰 진행되고 있다. 미국의 오래된 다문화 교육의 역사는 지금부터 다문화 교육을 준비하고 시행해야 하는 우리 사회에 시사하는 바가 크다. 특히, 각기 다른 민족적 배경을 가진 학생들의 학습 방식의 특성에 대한 연구, 이중언어교육의 시행, 다문화의 이해를 위한 교육과정의 연구 등은 다문화 교육의 구체적인 교육과정을 구성할 때에 주목할 필요가 있다.

영국의 다문화 교육은 소수 민족을 배려하기 위한 지원과 다인종 다종교 구성원의 평화적인 공존을 위한 시민의식의 형성을 지향한다. 이러한 교육의 지속적인 추진을 위하여 특별위원회를 구성하고 종합적인 대책을 마련하고 있다. 이 위원회가 교육부와 연계하여 소수 민족의 기회 배려를 위한 교육과정은 물론, 서로의 문화를 이해하게 하기 위한 시민의식 형성의 교육과정도 연구, 시행하고 있다. 특히, 어릴 때부터 소외와 격차, 인종 분리의식이 형성되지 않도록 공교육의 역할을 강화하고 있는 것으로 판단된다. 다문화 교육이 이념적 차원에서 자유주의적인 입장이 아닌 역진적 배분의 입장으로 소수 민족에게 교육의 기회를 배려하는 정책은 지금부터 기회 배분을 고려하는 우리 사회에 시사하는 바가 크다. 또한, 다인종 다문화 정책과 연구를 전담하는 정부 산하 위원회의 설립이 시사하는 바를 토대로, 다인종 다문화 사회로 접어드는 우리나라에도 종합적인 대책을 마련할 정부 차원의 기구 신설을 고려할 필요가 있을 것이다.

우리나라와 인접한 일본은 미국이나 영국에 비하여 다인종 다문화 사회로 이행한 기간이 매우 짧다. 그러나 다문화 교육과 관련된 연구와 교육 정책은 활발하게 시행되고 있다. 특히, 다문화 교육의 연구와 교육 정책의 대상이 매우 폭 넓다. 미국이나 영국의 교육기회 배분 연구가 주로 이주민과 그들의 자녀를 대상으로 하는 반면에, 일본은 외국으로 이민간 일본인의 자녀, 일본계 혼혈인, 이민 후 재입국한 교포 2,3세 출신의 귀국자녀, 이주 노동자와 유학생, 국제결혼 이주 여성 등을 아우르는 혈통 또는 거주 지역이 일본과 관련되는 모든 구성원(凡 일본인)을 대상으로 다문화 교육의 기회배분 관련 연구가 이루어진다. 일본의 다인종 다문화 형성과정의 최근 양상은 우리나라와 매우 유사하다. 국제결혼의 지속적인 증가 추이, 과거 국제결혼의 대부분은 고국 출신 여성과 외국인 남성 사이에 이루어졌으나 최근에는 국제결혼 이주 여성이 지속적으로 증가하고 있다는 점, 고국 출신 어머니에게서 태어난 혼혈인의 감소와 외국출신 어머니에게서 태어난 혼혈인이 지속적으로 증가하고 있는 점, 이주노동자의 지속적인 증가 등의 현상이 매우 비슷하게 나타나고 있다. 우리나라와 비슷한 변화의 양상에서 우리보다 앞서서 다문화 교육과 관련된 연구와 정책이 시행되고 있다는 점은 매우 의미있게 눈여겨보아야 할 부분이다. 특히, 쌍방의 이해를 전제로 일반 시민을 대상으로 한 타문화 이해 강좌와 외국인을 대상으로 한 타문화 이해 강좌가 병행하여 진행되고, 이와 관련된 다양한 연구가 진행되는 것은 주목해야 할 부분이다. 그러나 일본에서는 ‘다(多)문화 교육’이라는 용어와 더불어 ‘이(異)문화 교육’이라는 용어를 주로 사용하는데, 이것은 자신들의 문화가 이미 주류 문화임을 전제하고 이질적인 문화를 이해한다는 의미로 해석된다. 서로를 인정하고 다양한 문화가 평화적으로 공존하기 위하여 ‘다문화 교육’이라는 용어가 더욱 적합할 것이라 판단된다.

이상의 국가들보다 뒤늦게 우리나라는 다인종 다문화 사회에 접어들고 있다. 이주노동자와 국제결혼 이주 여성, 그들의 자녀가 점차 증가하고 있다. 앞서 코시안 아동의 교육 실태를 살펴본 바와 같이, 그들의 성장 과정에서 여러 문제점들이 나타나고 있다. 그 원인 가운데 하나는 어머니의 특성과 이에 대한 사회적 배려의 부족 때문이라고 할 수 있다. 또 다른 이유는 이들에게 영향을 미치는 동료와 교사를 포함한 사회 구성원들의 대체적인 인식이 유색인종의 특성과 문화를 부정적으로 인식하고 있기 때문이기도 하다. 이러한 상황은 머지않은 미래에 소외계층의 형성, 양극화 심화, 인종집단(ethnic group)의 형성, 인종갈등 등과 같은 심각한 문제들을 불러올 수 있다.

따라서 다인종 다문화의 평화적 공존을 위한 다문화 교육이 마련되고 진행되어야 한다. 외국의 사례와 우리나라의 현실을 바탕으로 다문화 교육은 크게 두 개의 갈래로 나뉘어 전개될 필요가 있다. 하나는 소수 민족(ethnic minority)을 위한 ‘교육기회의 보상적 배분’이고, 또 다른 하나는 모든 사회 구성원을 대상으로 하는 ‘다문화 이해 교육의 시행’이다.

1. 교육기회의 보상적 배분

‘교육기회의 보상적 배분’은 한국 사회의 언어와 문화에 제대로 적응하지 못 한 채 살아가는 소수 민족에게 교육의 기회를 배려함으로써, 한국 사회를 이해하고 적응하여 엄연한 사회 구성원으로 존재할 수 있게 하는 과정이다. 즉, 주류 구성원들에 비하여 출발점이 늦은 그들에게 교육의 접근-경험-성취 과정의 기회를 역진적으로 배분하여 사회 구성원의 권리와 의무를 영위할 수 있게 하는 것이다. 영국의 사례에서 보았듯이, 기회 배분에 대한 자유주의적인 입장은 양극화를 더욱 심화시킬 수 있기 때문에 보상적 배분의 입장이 바람직할 것이다.

코시안 아동의 실태에서 살펴보았듯이, 그들의 교육기회는 매우 열악한 상태였다. 취학의 기회, 교육경험, 성취의 과정이 다른 아동들에 미치지 못 하고 있으며, 이러한 상황에 대한 별도의 사회적 보완 장치도 거의 마련되어 있지 않은 상황이었다. 교육의 접근의 단계에서 코시안 아동의 취학률과 진학률은 낮은 것으로 확인되었다. 이것은 앞서 살펴보았듯이 경제적 이유 때문에 진학을 포기한 것이라기보다는 학교의 경험에 적응하기가 힘들기 때문에 나타난 현상으로 판단된다. 그리고 교육 성취의 저하 현상도 교육의 경험에 따른 영향이 매우 크다고 할 수 있다. 따라서 학교에서의 경험과 관련된 교육기회에 주목하여 보상적 배분의 구체적 방안을 제안하고자 한다.

첫째, 코시안을 위한 별도의 교육과정이나 프로그램이 연구되고 마련될 필요가 있다. 이것을 통하여 언어와 학습 능력의 향상, 대인관계와 정체성의 원활한 형성 등을 지향하는 것이 바람직할 것이다. 구체적으로, 출발점이 늦은 그들에게 방과후 학교, 주말 프로그램, 방학중 프로그램, 멘토링 시스템 등을 활용한 교육과정이나 프로그램을 마련하여 제공하는 것이 가능할 것이다. 그들의 부모를 대상으로 하는 언어와 문화 이해 프로그램뿐만 아니라 자녀의 특성에 대한 이해를 포함하는 부모교육 프로그램도 마련할 필요가 있을 것이다. 미국과 영국에서는 많은 공립학교에서 이주민 자녀들을 위한 별도의 교육과정이 마련되어 있었고, 공공기관에서 이주민과 그 자녀들에게 별도의 프로그램도 제공하고 있었다. 그리고 일본에서도 많은 지자체에서 이주노동자와 국제결혼 이주 여성, 혼혈아동 등을 대상으로 하는 일본어 교육프로그램을 대부분 무료로 제공하고 있었다.

둘째, 실제 교육의 과정에서 소수 민족의 특성을 이해하고 점진적인 변화를 이끌어내기 위한 교수-학습의 방법에 대한 연구가 필요하다고 본다. 한국사회의 언어와 문화에 제대로 적응하지 못 한 상태에서 양육과 가정교육의 상당부분을 전담한 어머니의 영향으로 코시안 아동의 특성이 어머니에 가까울 수 있다(오성배, 2005). 따라서 교수-학습 과정에서 어머니 출신국의 언어와 문화적 배경, 학습 방식의 특성을 감안한 접근방식이 필요할 수 있다. 미국에서는 오래전부터 이중언어교육의 실시와 이주자들의 출신국가별 학습특성의 이해를 통한 교육접근의 필요성이 대두되었다. 특히, 교사가 학생의 출신국의 언어를 구사할 수 있거나 학생들의 문화적 배경에 따라서 적합한 학습 방식을 선택하여 상호작용을 하였을 때, 성취수준이 현저히 높아졌다는 것이다. 코시안의 경우 이주자는 아니지만, 이주한 어머니의 출신국별 특성이 자녀교육의 과정에 영향을 미치고 있으므로 코시안의 아동의 언어와 학습방식 특성을 고려하는 교육과정 구성에 시사하는 바가 있다.

셋째, 이상에서 제기한 두 가지 방안을 추진하기 위해서는 정책적 지원이 뒤따라야 할 것이다. 보상적 기회 배분을 위한 교육과정 또는 프로그램의 연구와 시행은 물론, 이를 담당할 교사의 연수와 재정 지원도 필요할 것이다. 장․단기적 차원의 교육과정 또는 프로그램 개발을 위한 정책 수립과 관련 연구가 병행하여 진행되어야 할 것이고, 코시안 아동의 특성 이해와 교육과정의 운용을 위한 교사 연수도 마련되어야 할 필요가 있다. 그리고 교육과정 연구와 운용, 교사 연수를 위한 재정이 충족되어야 할 것이다. 일부 지자체의 경우 이를 위한 예산을 확보하고 있지만, 작은 액수에 불과하고 대부분의 지자체에서는 이마저 전무한 실정이다. 특히, 다문화 가정의 교육비에 대한 경제적 지원 못지않게 교육과정과 프로그램의 구성과 운용을 위한 재정 지원대책이 비중 있게 마련될 필요가 있다. 미국의 경우 ‘2개 국어 병용 교육’과 관련된 재정만하더라도 1969년 7천 5백만 달러에서 2001년에는 4억 달러로 증가하였으며, 이주자 출신 자녀들의 담당 교사들에 대한 연수도 매우 활발하게 진행되고 있었다. 영국과 일본의 경우 소수 민족의 교육기회 관련 정책을 전담하는 기구도 설치되어 있다. 규모의 차이로 인하여 단순 비교는 힘들겠지만, 교육기회의 보상적 배분을 위한 지원체제의 연구와 정책 마련이 필요한 시점이라고 할 수 있다.

2. 다문화 이해 교육의 시행

소수 민족들에게 교육기회를 보상적으로 배분하는 것만으로 다인종 다문화 사회의 평화적 공존은 이루어지기 힘들다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 그들에 대한 사회적 인식이 온당하지 않다면 이질적인 구성원의 불안한 동거가 되어버릴 수 있다. 그들은 소외계층에서 나아가 새로운 인종집단으로 묶일 소지가 있다. 따라서 사회 구성원들의 인식 전환을 위한 대책이 요구된다. 모든 사회 구성원들을 대상으로 하는 다문화 이해 교육이 시행될 필요가 있는 것이다. 다문화 이해 교육은 다양한 사회 구성원들이 서로의 문화에 대한 이해와 존중을 통하여 다양성이 평화적으로 공존할 수 있도록 시민의식을 형성하기 위한 교육을 말한다. 서로를 이해하고 존중하며, 일방적 ‘흡수’나 ‘다름(異)’이 아닌 공존과 상생의 의식을 형성하게 하는 교육이 필요한 것이다. 이러한 다문화 이해 교육의 시행을 위한 구체적 방안을 제안하면 다음과 같다.

첫째, 학생을 대상으로 하는 다문화 이해 교육이 진행될 필요가 있다. 사회의 미래인 청소년들에게 다문화의 이해와 상생을 위한 민주시민의식 형성의 교육이 필요할 것이다. 이것을 위하여 정규 교육과정의 변화와 교사들의 인식 변화가 요구된다. 교육과정은 ‘단일민족’의 폐쇄적 전통에서 벗어나 다양한 문화에 대한 이해와 평화적 공존을 위한 내용으로 재구성될 필요가 있다. 그리고 잠재적 교육과정의 영향력을 감안하면 교사의 인식도 매우 중요하며 긍정적 인식 형성을 위한 연수의 과정이 마련될 필요가 있다. 코시안 아동들에게도 기존 한국 문화의 이해를 위한 별도의 교육과정이 필요한 것이며, 나아가 어머니의 출신 국가에 대한 이해를 돕는 교육도 마련될 필요가 있다. 미국에서는 1960년대 중반부터 교육과정의 재구성에 관심을 갖기 시작하였고, 많은 교과서와 수업 자료물들이 다양한 민족과 인종 집단에 관련된 내용을 포함시키기 위해 개정되었다. 영국정부는 2000년부터 초중등 교육과정에 국가, 종교, 인종적 차이를 이해하기 위한 시민의식 형성의 내용을 포함시켰고, 그 안에는 인종적 차별이나 따돌림과 같은 반사회적 행동을 하는 학생들을 변화시키는 내용도 담겨있다.

둘째, 시민을 대상으로 하는 다문화 이해 교육이 진행될 필요가 있다. 평화적 공존을 위하여 기성세대의 인식 변화도 매우 중요하다. 다인종 다문화의 평화적 공존이 학교에서만 이루어진다면 형식적이며 반쪽짜리인 평화에 불과할 것이다. 학교에서의 다문화 이해 교육만으로는 한계가 드러날 수밖에 없다. 따라서 모든 사회구성원의 인식 변화를 위하여 시민 대상의 다문화 이해 교육도 마련되어야 한다. 여기에는 이주 노동자, 국제결혼 이주 여성 등을 대상으로 하는 기존의 한국 문화 이해 교육도 포함될 필요가 있다. 일본에서는 시민관, 공민관 등과 같은 공적기관에서 시민의식의 고양을 목적으로 하는 ‘타(他)문화 이해강좌’와 더불어 외국인을 대상으로 하는 ‘타(일본)문화 이해강좌’도 진행되고 있다. 특히, 국제결혼 가족내의 갈등을 완화하기 위한 방안으로 타문화 이해 강좌의 필요성이 대두되고 있다.

셋째, 앞서 교육기회의 보상적 배분의 방안에서와 마찬가지로 이상에서 제기한 두 가지 방안을 추진하기 위해서는 정책적 지원이 뒤따라야 할 것이다. 학교교육과 평생교육의 차원에서 다문화 이해 교육을 위한 교육과정 또는 프로그램의 연구와 시행, 교사의 인식 변화를 위한 연수 기회 마련, 이러한 내용들을 아우르는 정책 수립과 관련 연구가 병행되어야 할 것이다. 그리고 정부와 지방자치단체의 재정적 지원이 뒤따라야 할 것이다. 현재 일부 지자체를 제외한 대부분의 지자체가 이에 대한 지원을 거의 하지 않고 있으며, 지원하는 지자체의 경우에도 그 예산이 미미한 정도이다. 그나마 진행되는 내용도 대부분 이주민을 대상으로 하는 교육 프로그램이고, 소수 민족을 이해하기 위한 시민교육 프로그램은 찾아보기 어렵다. 영국에서는 국가와 지방 정부의 전담 기구를 통하여 다문화 이해 교육이 활발하게 진행되고 있다. 일본의 경우 지방자치단체가 앞장서서 ‘외국인 통합 활동’을 주도하고 있으며, 보험과 연금, 교육 등의 서비스를 제공하고 있음을 주목할 필요가 있다.

우리나라가 다인종 다문화 사회로 접어든다는 것은 사회 패러다임이 일대 전환의 국면을 맞이하는 것이라고 판단된다. 오천년 이상의 세월동안 ‘단일민족’의 자긍과 폐쇄적 전통에 사로잡혀 있던 고정관념의 틀이 완전히 뒤바뀌어야 하는 형국에 놓여있는 것이다. 이러한 사회의 변화에 따라 교육의 새로운 역할도 모색하여야 한다.

다인종 다문화 사회의 코시안을 포함한 국제결혼 가정, 이주 노동자 가정,  탈북자 가정 등은 새로운 소외 계층으로 형성될 가능성이 있다. 그리고 새로운 소외계층의 형성은 사회 양극화를 가속화 시킬 수 있다. 다인종 다문화 사회에서 양극화의 심화는 새로운 소외계층을 인종집단으로 묶어버리고, 더욱 심각한 양극화로 치닫게 하는 악순환을 거듭할 수 있다. 따라서 다인종 다문화의 평화적 공존을 위한 다문화 교육을 통하여 양극화의 해소를 모색할 필요가 있다. 다문화 교육은 소수 민족에 대한 교육기회의 보상적 배분 방안을 마련하고, 그들에 대한 사회의 인식이 긍정적으로 변화할 수 있도록 다문화 이해 교육의 시행을 연구하고 추진하는 방향으로 전개되어야 한다고 판단된다. 그리고 이러한 정책을 총괄하여 관장하며 본격적인 다인종 다문화 사회를 대비하는 국가 기구의 설치도 필요하다고 본다. 정책 추진과 병행하여 다문화 교육의 구체적인 내용과 방법 등에 대한 이론적인 연구와 정책적인 연구도 여러 각도에서 진행되어야 할 것이다.

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▣ 토 론 문 ▣

「코시안에 대한 교육적 대책」에 대한 토론

박남기(광주교대)

토 론 문 / 박 남 기

먼저 시의적절한 문제 제기와 문제 극복을 위한 의견을 제시해준 연구자께 감사를 드린다. 이 연구는 우리나라가 다인종․ 다문화 사회로 접어들고 있으며, 변화의 추이로 볼 때 다인종 다문화 사회로의 이행은 더욱 빨라질 것이라고 전제하고 있다. 이 연구에서는 그 중 코시안에 초점을 맞추어 실태를 분석하고 방안을 제시하고 있다. 이 연구자가 밝히고 있는 코시안의 어려움과 이들을 위해 관련 정책이 나아가야 할 방향에 대해서 토론자도 거의 공감한다. 따라서 지금까지의 수행되어온 관련 연구와 향후 이 분야 연구가 나아가야 할 방향에 초점을 맞추면서 이 연구에 대한 토론자의 견해를 간단히 밝히고자 한다.

첫째, 아시아계 국제 결혼 이주 여성과 그 자녀를 ‘코시안’이라는 새로운 개념으로 범주화하는 것이 가져올 결과를 진지하게 검토해볼 필요가 있다. 코시안이라는 개념은 언론을 통해 이미 보편화되고 있으나 이 개념의 사용은 ‘서로 다름’이라는 상황에 노출될 기회가 별로 없던 우리 나라 사람들에게 이들을 ‘우리’로 인식하는 것이 아니라 우리와 다른 ‘남’으로 차별하는 데 기여하지 않을까 우려가 된다. 이들을 집중 취재한 텔레비전 프로에서 이들 중 상당수 그리고 코시안 자녀를 둔 아버지들은 자기 자식이 코시안이라고 불리는 것 자체에 대해서 강한 거부감을 표시하고 있었다. 국제 결혼 이주 여성의 경우는 코시안이라고 불려도 어쩔 수 없겠지만 한국인과의 사이에서 그 것도 한국 땅에서 태어난 아이들을 코시안이라고 분류하는 것은 우리 사회의 차별적인 발상의 발로가 아닌가 하는 생각이 든다. 이 아이들이 처한 상황을 이해하고, 이들의 어려움을 파악하여 이 사회에서 차별받지 않고 나아가도록 할 목적이라면 아시아계 국제 결혼 이주 여성과 그들의 자녀를 새로운 인종인 코시안이라고 분류하는 대신 ‘우리’의 범주 안으로 끌어들이는 개념을 사용해야 할 것으로 보인다.

학교의 상황 속에서는 이 아이들의 관점에서, 그리고 이 아이들과 함께 생활하고 성장해가는 나머지 아이들의 관점에서 접근할 필요가 있을 것이다. 하나의 대안은 이 아이들을 ‘새가정(새로운 형태의 가정)’범주에 포함시켜 이해하고 지원책을 마련하는 것이다. 박남기 (2003) 연구에서는 그동안 결손가정 출신 자녀로 분류되어 왔던 학생들을 포함하여 전통적인 형태의 가정이 아닌 나머지 모든 형태의 가정을 새가정으로 분류하고, 새가정 자녀에 적합한 국가, 학교, 학급 차원의 지원책을 제시하고 있다. 이 연구에서는 부모 중 한 명이 한국인이 아닌 상황을 포함시키지 않고 있으나 이들을 ‘새가정’의 하나의 하위 범주에 포함시키고, 이들에 적합한 대책을 마련하는 방식으로 접근한다면 ‘우리’라는 개념 안에서 차이를 인정하는 접근이 될 것으로 판단된다.

새로운 개념이 사회적 약자의 차이를 이해하고 지원하는 데 기여하는 것이 아니라 새로운 약자를 차별하기 위한 개념으로 사용된다면 설령 언론을 통해 널리 유포된다고 하더라도 학계 차원에서 대안적인 논의를 할 수 있기를 기대해본다.

둘째, ‘코시안’을 이해하고 대안을 제시하기 위해 이 연구에서 사용하고 있는 ‘다인종 다문화 사회’에 라는 개념에 관한 의견이다. 코시안을 다인종 혹은 다문화라는 개념으로 이해하고자 할 경우 얻을 것과 잃을 것이 있을 것으로 생각된다. 이는 코시안을 ‘우리 사회의 소수인종’으로 규정하는 것이 타당한가 하는 질문으로 대체될 수 있다. 즉, 앞에서 언급한 것처럼 이들을 새로운 민족으로 규정하고, 그러한 관점에서 접근하는 것이 과연 타당한가 하는 문제를 고민해볼 필요가 있다. 다문화 사회는 사회의 다양한 문화 배경(특히 민족적 배경)을 가진 집단이 어느 정도 세력을 형성할 수 있을 정도가 되고, 그러한 집단이 주류 문화 속에서 자신의 문화를 지켜가려는 노력을 할 때 성립한다. 현재 코시안이라고 분류되는 사람들을 다문화 관점으로 이해하고 미국식 다민족 다문화 교육 방식을 고려하는 것은 너무 이른 감이 있다. 하지만 연구자 주장대로 일본과 유사한 상황이 전개되어 가고 있으므로 일본의 경험과 방안은 우리에게 시사하는 바가 많은 것으로 보인다. 즉, 연구자가 제시한 것처럼 일본에서 일본계 혼혈인과 국제 결혼 이주 여성까지를 포함하여 일본과 관련된  ‘범(凡) 일본인’을 니케이진(日系人)으로 개념화하고 이들과 일본인을 위해 다문화 교육 대신 ‘이(異)문화 이해 교육’을 실시하고 있다는 것은 우리 나라에도 좋은 시사가 될 것으로 판단된다. 다만 연구자가 일본과 우리의 상황 간의 유사점과 차이점에 초점을 맞추어 문제의 특성을 분석하고 방안을 탐색한다면 우리 사회가 새롭게 직면하고 있는 문제를 이해하는 데 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

셋째, 장기적으로는 연구자가 제시하듯이 다민족 다문화 관점에 의한 접근과 대안 모색이 타당할 것이다. 그러나 그 중간 단계로 우리의 상황에 적합한 접근이 동시에 고려되어야 할 필요가 있는 것으로 생각된다.

다른 아시아 국가 사람들과 결혼한 사람들이 대부분 사회적 강자가 아니라 사회적 약자이고, 따라서 많은 문제는 이들이 코시안이기 때문에 발생하는 것이 아니라 사회적 소외계층이기 때문에 발생하고 있다. 이 연구에서 제시하고 있는 유치원 취학률, 공교육 중도 탈락률 차이를 전체 통계가 아니라 사회적 소외계층 통계와 비교해보면(특히 이들과 배경이 비슷한 농어촌 아이들과 비교), 코시안의 문제가 아니라 상당 부분은 소외계층 문제인 것으로 밝혀지게 될 것이다. 이들은 대부분 소외계층이면서도 나머지 아이들과는 다른 외모와 배경을 가지고 있어서 이중고를 겪고 있을 가능성이 높으므로 다민족 다문화 관점과 함께 이들을 이중고를 겪고 있는 ‘우리’ 범주 안의 ‘소외계층’으로 재구분하여 접근하는 시도도 병행될 필요가 있을 것으로 보인다. 학교 교육에서는 한 부모가 외국인인 경우에도 우리 민족임을 깨닫도록 하고, 민족의 개념을 새롭게 인식하도록 하여, 코시안 문제는 동일 민족 내에서의 차이임을 이해하고 이를 포용하도록 하는 단계를 거치도록 단기 대책을 마련하는 것이 필요할 것 같다.

토 론 문 / 박 남 기

가령 상류층 부모일 경우에는 코시안이든 혼혈이든 자녀를 외국인 학교에 보냄으로써 다른 코시안 자녀가 가지고 있는 문제 상황을  보이지 않게 될 것이다.

연구자의 연구 결과가 우리 사회의 새로운 문제를 이해하는 데 크게 도움이 될 것이라고 확신하면서도 토론자의 관점에서 사족을 붙인 감이 없지 않다. 이 토론이 연구 진행에 오히려 장애가 되지 않기를 바라며 토론을 마친다.

참고문헌

박남기. (2003.08). 이혼가정 학부모와 자녀 이해 및 지원을 위한 초등 학급 경영, 초등교육연구, 16(2), 359-395.

교육여건 격차 실태와 해소 대책

김 흥 주(한국교육개발원)

Ⅰ. 문제의 제기

교육격차란 교육에 대한 개인간/집단간 투입, 과정, 산출의 차이를 의미한다. 학력과 학벌의 위력이 강한 사회에서의 교육 격차는 곧 사회적 격차를 낳을 수 있기 때문에 결코 바람직하다고 볼 수 없다. 그러나 개인간 혹은 집단간 교육에 대한 투입과 과정이 모두 같기도 어렵겠지만 설령 이러한 변인이 동일하다 하더라도 교육에서의 산출(교육에 의해 육성 혹은 계발된 지적, 정의적, 신체적 능력) 격차는 개인 의 적성과 노력, 의지 등의 차이에 의해 발생하는 것이기 때문에 우리의 통제 밖에 있는 문제일 수도 있다. 때문에 개인간에 존재하는 교육 산출 격차는 학습자 개인의 지적, 정의적, 신체적 차이가 존재하는 한 해소될 수 없는 과제일지 모른다.

그러나 교육격차는 비록 일부 요인이기는 하지만 해소가 가능한 부분이 있다고 본다. 즉 교육에서의 과정과 산출은 개인의 능력과 적성 혹은 흥미에 따라 다양하게 전개될 수 있기 때문에 우리가 통제하기 어려울지 모르지만 교육에 대한 투입 요인은 상황에 따라 어느 정도는 정책적으로 통제가 가능하다고 볼 수 있다. 그리하여 교육에 의한 개인의 능력 신장 정도를 결정 짖게 만드는 것이 교육에 필요한 투입 요소들의 격차에 의해 발생하는 것이라면 이 부분에 대해서는 보다 적극적인 해소 정책을 세울 수도 있을 것이다.

다양한 교육격차 중 교육에 대한 투입 격차는 해소되어야 할 당위성도 강하다. 특히 국민 전체에 제공되는 공교육 단계인 초․중등교육에서의 투입 요인(학교 공급, 교직원 배치, 교육시설/설비 및 교육기자재 제공, 교육환경 조성, 재정 투자 등) 격차는 공교육의 핵심 이념인 교육의 기회 균등이라는 가치 추구를 어렵게 만들 수 있기 때문이다. 즉 공교육 단계에서의 교육 투입 요인 격차는 개인간, 집단간 교육의 과정(process)과 산출 격차를 더욱 조장하는데 영향을 줄 수 있고 나아가 교육에서의 과정과 산출의 격차는 한 인간의 미래를 결정 지울 수 있다는 점에 그 해소의 당위성이 있다.

결국 교육이 갖고 있는 사회적 선발 기능 때문에 교육 투입의 차이는 결국 한 인간의 사회적 지위와 소득 수준의 차이를 발생하게 하고 나아가 한 인간의 삶의 질적 수준을 결정하게 한다는 점에서 우리는 계속 투입 요인의 격차에 주목하지 않을 수 없다. 따라서 교육격차를 줄이기 위해서는 무엇보다도 교육에 대한 투입 부문의 격차를 해소하는 것이 필요하다. 그러나 지금까지의 각종 연구들을 보면 교육에 대한 투입 요인 격차가 계속 해소되지 못하고 있고 이에 의해 교육에서의 산출(학생간 성적 격차, 대입 격차 등) 격차가 계속 벌어지고 있어 결국 교육 양극화 문제로 까지 비화되고 있는 것으로 보인다(김영철 외, 2003; 하봉운, 2005; 김경근, 2005; 강영혜 외, 2005).

그리하여 이 글은 교육 투입 요인을 모두 교육 여건으로 규정하고 이러한 여건 격차가 어느 정도인지를 파악하여 이를 기초로 그 해소 방안을 논의해 보고자 한다.

Ⅱ. 교육여건의 의미와 분류

<표 1> 교육여건의 분류

구분	요 소
기회 여건	학교, 학원, 평생교육기관 등의 배치, 분포 혹은 선택폭
인적 여건	교원 및 직원의 배치, 학부모 및 지역주민 등 교육관련 인적 상황 여건
물적 여건	교육시설, 설비, 교재, 교구, 도서, 자료 등의 제공 여건
재정 여건	교육비(공교육비, 사교육비, 기회경비) 투자, 학교재정 상황 등
기타 여건	학교 주변 환경, 안전, 심리적․문화적 여건 등

교육여건이란 다양하게 정의될 수 있지만 일단 이 글에서는 교육 활동을 보다 효과적으로 추구하는데 필요한 투입 요인으로써의 교육조건으로 규정하고자 한다. 이러한 교육여건은 다음 <표 1>과 같이 기회 여건, 인적 여건, 물적 여건, 재정 여건, 기타 여건 등으로 구분해 볼 수 있다.

기회여건이란 한 개인이 원하는 교육을 받기 위해 선택할 수 있는 각종 교육기관의 범위 혹은 분포 여건이다. 예컨대 고입을 준비하는 학생이 자기가 선택할 수 있는 고교가 5개인 A학생과 2개인 B학생이 있고, 그러한 차이 발생 원인이 개인의 학업 능력에 따라 발생한 것이 아니라 거주지에 따라, 아니면 성별 혹은 부모의 사회경제적 지위에 의해 발생 한 것이라면 이는 기회 여건의 격차로 볼 수 있다. 또한 특수학교에 입학하기를 원하는데 초/중등 장애 학생이 자신이 거주하는 지역에 특수학교가 없어 해당 교육 기회를 가질 수 없다면 이 역시 기회 여건 격차로 볼 수 있다. 이러한 기회 여건 격차는 여러 가지 파악 가능한 지표가 있을 수 있겠으나, 이글에서는 자료 제한상 거주 지역에 어떤 교육기관이 어느 정도 설치되어 있는가를 파악해보고자 하였다.

교육여건 격차 해소 대책 / 김 흥 주

인적 여건이란 교육을 위해 투입되는 인력, 예컨대 학교에 근무하는 교원들과 행정직원, 교육청 및 그 소속 기관들에 근무하는 교육전문직원과 일반직 등은 가장 핵심적인 인적 여건이며, 나아가 학교에서 학생들을 위해 봉사하는 학부모들이나 지역 주민들도 교육에 투입되는 인적 여건으로 볼 수 있다. 이들 중 이 글에서는 여러 가지 제한으로 학교에 투입되는 교원과 행정직원 여건 만을 파악해 보기로 하였다.

물적 여건이란 교육에 투입되는 시설, 설비, 교재, 교구 등을 의미한다. 예컨대 학교가 갖고 있는 각종 교실 및 부대시설, 학생들에게 제공되는 각종 교육기자재 및 교구, 도서, 자료 등은 중요한 물적 여건이라고 볼 수 있다. 이러한 물적 여건은 비단 학교 등의 공공 교육기관뿐만 아니라 개인이 가정 등에서 갖고 있는 물적 여건도 포함될 수 있다. 예컨대 공부방이나 개인용 컴퓨터, 참고도서 등도 교육에 투입되는 물적 여건으로 볼 수 있다. 그러나 자료 제약상 이 글에서는 학교를 중심으로 한 일부 주요 물적 여건만을 분석해 보았다.

재정 여건이란 교육을 위해 투입할 수 있는 비용의 정도를 의미한다. 이러한 재정 여건은 실제 앞에서 제시한 기회 여건이나 인적 여건 그리고 물적 여건 등에 직접적으로 영향을 줄 수 있는 여건으로 일부 중복 가능한 교육여건 요소이다. 그러나 개인에게 투입되는 공교육비, 사교육비, 그리고 기회경비 등을 교육비로 볼 때 이러한 재정 여건들은 앞의 기회 여건, 인적 혹은 물적 여건에 투입되는 이외의 교육비가 다양하기 때문에 별도 격차 논의 대상으로 포함시킬 수 있다고 본다.

그러나 교육재정 여건에서 초/중등단계에서의 공교육비의 경우 국가적 차원에서 균형적인 지방재정 배분, 균일한 학교 납입금 부담 등으로 조정 및 통제되기 때문에 어느 정도 교육격차의 논란에서 제외될 수 있다. 그러나 교육재정에서 일반자치단체로부터의 지원, 학교발전기금 등은 학교 혹은 지역에 따라 얼마든지 다를 수 있기 때문에 격차 발생의 소지가 많다. 그리고 교육에 대한 기회 경비는 개인의 자유 선택에 따라 달라질 수 있어 교육격차 논쟁에서 여전히 재정 여건으로 논의하는데 한계가 있을 수 있다. 그러나 사교육비의 경우 학부모의 경제적 능력에 따라 다르고 그 재정 여건의 풍족성 여부가 교육의 과정과 산출에의 격차를 유발하고 있다는 주장이 많기 때문에 이 글에서는 사교육비 투입 격차 실태만을 다루기로 하였다.

기타 교육 여건으로서는 교육기관의 주변 환경, 교육받는 사람이 생활하고 있는 각종 터전의 안전성, 교육상황에서의 문화적․심리적 환경 등을 들 수 있다. 그러나 이러한 환경 변인으로서의 교육여건 격차의 경우 그 파악과 진단이 매우 어렵다. 때문에 이 글에서는 학교 주변환경으로서의 정화구역 상황의 격차, 학생들의 안전 사고 등만 다루어 보기로 하였다.

한편 이들 교육여건 중 대부분 비슷한 수준일 것으로 예측되는 실태(예컨대 의무교육단계의 기회 여건, 1인당 공교육비 등), 데이터 수집의 곤란으로 파악하기 어려운 실태(평생교육기관 분포, 학부모 여건, 심리적․문화적 여건 등) 등을 제외하였고, 나머지 교육여건 실태 중에서도 대표적인 교육여건 실태만을 분석해 보기로 하였다.

한편 이상과 같은 교육여건에 있어서의 격차는 지역간, 계층간, 남녀간, 학교간, 개인특성간 등 다양한 변인에 의해 분석해 볼 수 있다. 그러나 투입 변인으로서의 교육여건 격차를 보여 주는 다양한 지표와 데이터들이 주로 지역간에 집중되어 있다는 이유, 남녀간 교육 산출 격차는 있을지 모르지만 공교육 단계에서의 투입 격차는 거의 해소되고 있다는 이유, 다양한 조사와 자료 수집을 추구하기에는 원고 작성 기간이 적었다는 이유 등으로 이 글에서는 지역간, 학교급간 등의 변인들만을 중심으로 그 격차를 논의하였다.

Ⅲ. 교육여건 격차 실태

1. 기회 여건

우리나라는 초등학교와 중학교 그리고 고등학교 취학률이 거의 100%에 육박하고 있기 때문에 교육기회의 질적 수준의 차이는 있을지 모르지만 양적으로는 교육기회 격차 현상이 그리 심각하지 않은 상황이다. 그러나 유아교육기회, 특수교육기회, 중등학교 단계에서의 분야별 재능을 가진 학생들에게 제공되는 특수목적형 학교 선택 기회 등에서는 지역별로 차이가 발생하고 있다.

대학의 경우는 전국에서 자유로운 지원이 가능하기 때문에 지역별 대학분포 혹은 대학 선택의 용이성 등에서 나타나는 차이가 그리 의미 있다고 볼 수 없으나, 거주 지역에 적정한 대학이 없는 경우 외지의 대학에 진학할 수밖에 없는 곳에서는 여전히 대학 선택 기회여건 격차를 느낄 수 있다. 최근 대학이 단지 대학생들을 위한 곳만이 아니라 지역 주민들의 평생교육기관으로서도 역할하고 있기 때문에 지역별 대학 분포 격차는 교육여건 격차로 중요하게 분석해야 할 필요가 더욱 높아지고 있다고 볼 수 있다.

한편 사설학원도 지역에 따라 분포에 격차가 있다면 이 역시 기회 여건 격차로 분석할 수 있을 것이다. 점차 민간 부문의 교육 기능이 강화되고 있고 나아가 학교에서 제공하기 어려운 교육을 추가 제공하는 사설학원수가 지역별로 격차가 있다면 이 역시 기회 여건 격차로 볼 수 있다. 그러나 사설학원의 경우 시장 원리에 의해 설립되고 있기 때문에 여건 격차는 논의할 수 있지만 그 해소 방안을 찾기에는 여전히 한계가 있을 수 밖에 없다.

이상의 구체적인 격차 실태를 분석해 보면 다음과 같다. 먼저 시․도별 유치원의 기회 여건 정도를 파악할 수 있는 취원율을 보면 <표 2>에서와 같이 시․도별 격차가 결코 작지 않음을 알 수 있다. 전국 평균 취원율은 31.4%이나 제주는 24.8%로 가장 낮고, 광주 27.6%, 인천과 서울이 27.8% 순을 보이고 있었고, 울산은 40.9%로 가장 높았으며, 다음은 경북 39.9%, 경남 38.0%로 이들 지역이 타지역보다 취원율이 높은 것으로 나타나 시․도간 유치원 기회 여건 격차가 큼을 알 수 있다.

한편 유치원 교육기회를 고가의 사립으로 제공받는냐 아니면 저가의 국공립으로 제공 받느냐도 기회여건으로 의미 있을 것으로 본다. 예컨대 어느 지역의 경우 사립의 비율이 월등히 높아 국/공립 유치원 선택기회가 적어 부득이 고가의 사립을 선택할 수밖에 없는 경우 지역간 기회 격차를 느끼게 될 수 있기 때문이다.

이러한 이유에 근거하여 유치원의 국․공․사립 비율을 분석해 보면 전남이 79.3%로 가장 높고, 다음으로는 충남이 78.4%, 제주도 73.9% 순을 보이고 있으며, 서울이 12.7%로 가장 낮아 그 격차가 큰 것으로 나타났다. 이는 서울이 취원율은 높으나 대부분 상대적으로 고가인 사립에 의존하고 있어 저가의 유치원 접근 기회가 적다는 것을 의미하며, 전남, 충남, 제주의 경우 상대적으로 유치원

<표 3>시․도별 특수학교(장애자교육기관) 분포수

시·도별	유/초/중등학교 총학생수	특수학교수 (유/초/중등과정)	특수학교재학생수 (유/초/중등과정)	총학생수대 특수학교 재학생수 (유/초/중등학교 학생)
서울	1,528,649	29	5,268	290:1
부산	586,729	12	1,694	405:1
대구	455,927	8	1,450	314:1
인천	475,799	6	1,154	412:1
광주	278,279	5	964	289:1
대전	273,730	4	813	337:1
울산	223,080	2	399	559:1
경기	1,942,382	25	3,641	533:1
강원	249,021	6	886	281:1
충북	258,830	9	1,318	196:1
충남	319,070	5	900	355:1
전북	324,467	9	1,125	288:1
전남	319,179	7	936	341:1
경북	436,760	7	1,448	302:1
경남	565,826	6	1,204	470:1
제주	100,268	2	366	274:1
계	8,338,004	142	23,566	354:1

자료 : 교육인적자원부․한국교육개발원, 교육통계연보, 2005.

교육을 저가로 지불하면서 혜택을 받을 수 있다는 것을 의미하는 기회 여건 격차로 볼 수 있다.

<표 2> 시·도별 설립별 유치원수 및 취원율

시·도별	국/공립	사립	계	취원율: 3,4,5세(%)
서울	117(12.7)	806(87.3)	923(100.0)	27.9
부산	63(16.5)	318(83.5)	381(100.0)	36.9
대구	98(35.5)	178(64.5)	276(100.0)	32.4
인천	112(35.8)	201(64.2)	313(100.0)	27.8
광주	97(41.3)	138(58.7)	235(100.0)	27.6
대전	69(32.2)	145(67.8)	214(100.0)	37.9
울산	69(38.1)	112(61.9)	181(100.0)	40.9
경기	875(49.7)	886(50.3)	1,761(100.0)	29.5
강원	305(73.3)	111(26.7)	416(100.0)	30.1
충북	254(73.2)	93(26.8)	347(100.0)	30.2
충남	428(78.4)	118(21.6)	546(100.0)	30.0
전북	372(71.5)	148(28.5)	520(100.0)	31.2
전남	502(79.3)	131(20.7)	633(100.0)	32.2
경북	517(71.5)	206(28.5)	723(100.0)	39.9
경남	449(65.0)	242(35.0)	691(100.0)	38.0
제주	85(73.9)	30(26.1)	115(100.0)	24.8
계	4,412(53.3)	3,863(46.7)	8,275(100.0)	31.4

자료 : 교육인적자원부․한국교육개발원, 교육통계연보, 2005. 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2005.

다음으로 특수교육 기회 여건을 보면 <표 3>에서와 같이 전국 142개 특수학교 중 29개가 서울에 있고, 25개는 경기도에 분포되어 있어 이 두 지역에 특수학교가 가장 많은 것으로 나타났다. 그러나 총학생수대 특수학교 재학생수를 비교해 보면 충북이 196 : 1로 특수교육 기회여건이 가장 좋으며, 다음은 274 : 1인 제주도, 281 : 1인 강원도 순을 보이고 있고, 559 : 1을 보이고 있는 울산이 특수교육 기회여건이 가장 미흡하여 그 격차가 큰 것으로 나타났다.

중등학교 단계에서의 특수목적형(부문별 재능을 가진 학생들에게 제공되는 교육기회) 학교 분포를 보면 <표 4>와 같이 중학교의 경우 전국에 모두 9개의 특수목적형 학교가 있는데 부산이 2개로 가장 많고 대구, 인천, 울산, 경기, 충북, 충남, 경남, 제주에는 특수목적형 중학교가 없는 것으로 나타나 기회 여건 격차가

<표 4> 시․도별 특수목적 중/고등학교 분포

시 ·도 별	중학교					일반계 고등학교
	총 중학교수	특수목적 중학교			특목 중학교 비율 (%)	총 일반계 고교수	특수목적 고교					특목 고 비율 (%)
		예술중	체육중	소계			예술고	체육고	과학고	외국어고	소계
서울	363	0	1	1	0.38	214	6	1	2	6	15	7.01
부산	166	2	0	2	1.20	91	2	1	2	3	8	8.79
대구	118	0	0	0	0	65	1	1	1	1	4	6.15
인천	114	0	0	0	0	70	1	1	1	1	4	5.71
광주	75	0	1	1	1.33	48	1	1	1	0	3	6.25
대전	76	0	1	1	1.32	43	1	1	1	1	4	9.30
울산	51	0	0	0	0	29	1	0	0	0	1	3.45
경기	472	0	0	0	0	212	3	1	2	6	12	5.66
강원	161	0	1	1	0.62	66	1	1	1	0	3	4.55
충북	123	0	0	0	0	49	1	1	1	2	5	10.20
충남	187	0	0	0	0	75	1	1	1	0	3	4.00
전북	201	1	0	1	0.50	74	2	1	1	1	5	6.76
전남	248	0	1	1	0.40	85	1	1	1	1	4	4.71
경북	283	0	1	1	0.35	125	2	1	1	1	5	4.00
경남	255	0	0	0	0	118	1	1	1	1	4	3.39
제주	42	0	0	0	0	18	0	0	1	1	2	11.11
계	2,936	3	6	9	0.31	1,382	25	14	18	25	82	5.93

자료 : 교육인적자원부․한국교육개발원, 교육통계연보, 2005.

존재하고

<표 5> 시․도별 대학 분포

시·도별	총인구수	전문 대학	대학 (교)	교육 대학	산업 대학	계	대학당 인구수
서울	9,762,546	12	38	1	1	52	87,741
부산	3,512,547	10	11	1	1	23	152,719
대구	2,456,016	7	3	1	0	11	223,274
인천	2,517,680	5	4	1	0	10	251,768
광주	1,413,644	7	8	1	0	16	88,352
대전	1,438,551	5	8	0	2	15	95,903
울산	1,044,934	2	1	0	0	3	348,311
경기	10,341,006	36	26	0	2	64	161,578
강원	1,460,770	10	8	1	1	20	73,039
충북	1,453,872	6	8	1	1	16	90,867
충남	1,879,417	7	13	1	2	23	81,714
전북	1,778,879	10	9	1	1	21	84,709
전남	1,815,174	10	10	0	2	22	82,508
경북	2,594,719	18	18	0	2	38	68,282
경남	3,040,993	10	6	1	3	20	152,050
제주	530,686	3	2	1	0	6	88,448
계	47,041,434	158	173	11	18	360	130,671

자료 : 통계청, 홈페이지(http://kosis.nso.go.kr) 교육인적자원부․한국교육개발원, 교육통계연보, 2005.

있었다.

일반계 고등학교의 경우 전국에 모두 82개의 특수목적고교가 설립되어 있는데 이들 중 서울이 15개로 가장 많고, 다음으로는 경기도 12개, 부산 8개의 순을 보였고,  울산이 1개로 가장 적었다. 그러나 이를 일반계 전체 고교에서 차지하는 비율로 비교해 보면 일반계 특목고 비율은 제주가 11.11%로 가장 높고, 다음으로는 충북 10.20%, 대전 9.30%, 부산 8.79% 순을 보였으며, 울산이 3.45%로 가장 낮아 역시 지역간 격차가 기회 여건 격차가 큰 것으로 나타났다.

대학의 경우 시․도별 분포를 보면 <표 5>와 같이 전국에 158개의 전문대학, 202개의 4년제 대학교 등 모두 360개의 대학이 있으나, 이들 중 경기도에 64개가 위치해 있었으며, 서울 52개, 경북 38개의 순을 보였고, 울산이 가장 적어 3개의 대학을 갖고 있어 그 격차가 매우 큼을 알 수 있다. 그러나 이를 시․도별 인구수와 비례하여 대학당 평균 인구수를 비교해 보면 경북이 1대학당 68,282명으로 인구수에 비해 가장 많은 대학을 보유하고 있는 것으로 나타났으며, 다음은 강원도, 충남, 전남 순을 보였고, 울산은 대학당 평균 348,311명으로 인구수에 비해 가장 적은 대학을 보유하고 있는 것으로 나타나 그 격차가 큰 것으로 나타났다.

<표 6>시․도별 사설학원 분포수

시·도별	총인구수	사설 학원수	수강자 수	사설 학원당 인구수	월수강료(원)
					최고	최저
서울	9,762,546	11,603	1,088,061	842	314,712	50,000
부산	3,512,547	4,661	2,815,592	754	210,000	45,000
대구	2,456,016	2,908	197,700	845	176,250	60,000
인천	2,517,680	2,678	151,822	940	198,000	39,000
광주	1,413,644	2,667	117,858	530	127,940	44,370
대전	1,438,551	1,928	127,003	746	165,000	54,200
울산	1,044,934	2,316	107,005	451	91,000	48,000
경기	10,341,006	14,569	1,114,807	709	360,000	40,000
강원	1,460,770	2,139	116,382	683	373,100	44,000
충북	1,453,872	2,054	83,971	708	180,000	36,500
충남	1,879,417	2,419	149,965	777	200,000	30,000
전북	1,778,879	3,136	139,209	567	150,000	35,000
전남	1,815,174	2,519	104,343	721	766,000	36,000
경북	2,594,719	3,103	206,272	836	900,000	32,000
경남	3,040,993	5,053	448,826	602	200,000	43,000
제주	530,686	838	44,865	633	150,000	42,950
계	47,041,434	64,591	4,479,681	728	900,000	30,000

자료 : 교육인적자원부․한국교육개발원, 교육통계연보, 2005.

한편 사설학원수를 비교해 보면 <표 6>에서 볼 수 있는 바와 같이 전국 64,591개중 경기도가 14,569개로 가장 많은 사설학원을 보유하고 있었으며, 다음은 서울이 11,603개, 경남이 5,053개, 부산이 4,661개의 순을 보이고 있었고, 제주도가 838개로 가장 적었다. 그러나 사설학원당 평균 인구수는 울산이 451명, 광주 530명, 전북 567명 순으로 나타났으며, 인천이 940명으로 가장 많아, 결국 울산, 광주, 전북은 인구수에 비해 가장 많은 사설학원을 갖고 있는 것으로 나타났으며, 인천이 인구수에 비해 가장 적은 사설학원을 보유하고 있는 곳으로 나타나 그 격차가 큰 것으로 나타났다.

2. 인적 여건(양적 측면)

<표 7> 시․도별 초등학교 인적 여건 격차

구분	학생수	교원수	사무직원수	교원당 학생수	사무직원당 학생수
서울	689,170	27,219	3,767	25.3	182.9
부산	252,856	10,999	1,495	23.0	169.1
대구	205,658	8,194	1,040	25.1	197.7
인천	222,154	8,935	1,227	24.9	181.1
광주	134,192	5,103	671	26.3	200.0
대전	127,603	5,095	671	25.0	190.2
울산	103,265	4,013	548	25.7	188.4
경기	966,347	34,829	4,869	27.7	198.5
강원	117,025	5,958	1,682	19.6	69.6
충북	122,986	5,507	1,338	22.3	91.9
충남	154,598	7,899	1,994	19.6	77.5
전북	154,099	7,600	1,578	20.3	97.7
전남	152,538	8,214	2,263	18.6	67.4
경북	201,415	9,859	2,474	20.4	81.4
경남	270,349	11,980	2,638	22.6	102.5
제주	50,791	2,241	453	22.7	112.1
계(평균)	3,925,046	163,645	28,708	24.0	136.7

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교원수에는 시간강사 제외

인적 여건은 이미 밝힌 듯이 학교를 중심으로 교원당 학생수와 직원당 학생수만을 기준으로 분석해 보면 먼저 초등학교의 경우 <표 7>과 같이 교원당 학생수는 전국 평균은 24.0명이나 경기도는 27.7명으로 가장 많고, 다음은 광주 26.3명, 울산 25.7명, 서울 25.3명 순을 보이고 있으며, 전남이 18.6명으로 가장 교원당 학생수가 적어 지역간 교원 인적 여건은 격차가 심한 것으로 나타났다.

그리고 사무직원당 학생수를 비교해 보면 광주가 200.0명으로 가장 많아 전국 평균인 136.7명을 훨씬 상회하고 있고, 다음은 경기도 198.5명, 대구 197.7명, 대전 190.2명 순을 보이고 있으며, 전남이 67.4명으로 가장 적었다. 이로 보아 학교의 사무직원 여건은 광주가 가장 열악하고 전남이 가장 양호한 것으로 나타나 그 격차가 큼을 알 수 있다.

<표 8> 시․도별 중학교 인적 여건 격차(단위: 명)

구분	학생수	교원수	사무 직원수	교원당 학생수	직원당 학생수
서울	384,977	19,288	1,522	20.0	252.9
부산	148,618	7,562	729	19.7	203.9
대구	115,325	5,471	510	21.1	226.1
인천	123,135	5,390	514	22.8	239.6
광주	70,639	3,205	309	22.0	228.6
대전	67,542	3,318	333	20.4	202.8
울산	55,657	2,448	239	22.7	232.9
경기	487,357	22,509	2,107	21.7	231.3
강원	60,318	3,744	658	16.1	91.7
충북	63,839	3,612	436	17.7	146.4
충남	77,201	4,714	713	16.4	108.3
전북	78,238	4,886	789	16.0	99.2
전남	76,075	5,596	901	13.6	84.4
경북	102,754	6,551	1,061	15.7	96.8
경남	138,384	7,330	1,066	18.9	129.8
제주	25,252	1,295	205	19.5	123.2
계(평균)	2,075,311	106,919	12,092	19.4	171.6

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교원수에는 시간강사 제외

다음 중학교를 분석해 보면 <표 8>과 같이 교원당 학생수는 전국 평균이 19.4명이나 인천은 22.8명으로 가장 많았고, 다음은 울산 22.7명, 광주 22.0명 순을 보였으며, 전남이 13.6명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 중학교의 교원 여건은 전남이 가장 좋으며 인천과 울산이 가장 열악한 것으로 보인다.

그리고 중학교의 사무직원당 학생수를 보면 전국 평균이 171.6명이나 서울이 252.9명으로 가장 많았고, 다음은 인천 239.6명, 울산 232.9명, 경기 231.3명 순을 보였으며, 전남이 84.4명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 중학교의 사무직원 여건은 전남이 가장 좋으며 서울이 가장 열악한 것으로 보인다.

<표 9>시․도별 일반계 고등학교 인적 여건 격차(단위: 명)

구분	학생수	교원수	사무 직원수	교원당 학생수	직원당 학생수
서울	280,429	17,035	1,385	16.5	202.5
부산	90,907	5,778	584	15.7	155.7
대구	78,017	4,749	433	16.4	180.2
인천	73,911	4,614	415	16.0	178.1
광주	43,691	2,727	280	16.0	156.0
대전	45,422	2,834	281	16.0	161.6
울산	34,642	2,022	190	17.1	182.3
경기	272,722	16,200	1,166	16.8	233.9
강원	28,903	2,221	246	13.0	117.5
충북	35,757	2,176	231	16.4	154.8
충남	48,683	3,424	439	14.2	110.9
전북	43,160	3,222	472	13.4	91.4
전남	43,228	3,281	426	13.2	101.5
경북	64,789	4,342	636	14.9	101.9
경남	84,764	5,747	645	14.7	131.4
제주	12,479	811	118	15.4	105.8
계(평균)	1,281,504	81,183	7,947	15.8	161.3

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교원수에는 시간강사 제외

<표 9>의 일반계 고교의 경우를 분석해 보면 교원당 학생수는 전국 평균이 15.8명이나 울산은 17.1명으로 가장 많았고, 다음은 경기 16.8명, 서울 16.5명 순을 보였으며, 강원이 13.0명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 일반계고교의 교원 여건은 강원이 가장 좋으며 경기와 서울이 가장 열악한 것으로 보인다.

그리고 일반계고교 사무직원당 학생수를 보면 전국 평균이 161.3명이나 경기도는 233.9명으로 가장 많았고, 다음은 서울이 202.5명, 울산 182.2명, 대구 180.2명 순을 보였으며, 전북이 91.명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 일반계고교 사무직원 여건은 전북이 가장 좋으며 경기도와 서울이 가장 열악한 것으로 보인다.

<표 10> 시․도별 실업계 고등학교 인적 여건 격차(단위 : 명)

구분	학생수	교원수	사무 직원수	교원당 학생수	직원당 학생수
서울	68,725	5,095	658	13.5	104.4
부산	43,889	3,119	471	14.1	93.2
대구	24,081	1,577	227	15.3	106.1
인천	27,977	1,920	249	14.6	112.4
광주	15,293	993	104	15.4	147.0
대전	13,192	851	123	15.5	107.3
울산	11,201	770	90	14.5	124.5
경기	112,739	7,506	768	15.0	146.8
강원	24,846	2,184	260	11.4	95.6
충북	18,681	1,310	251	14.3	74.4
충남	18,783	1,548	291	12.1	64.5
전북	26,480	2,351	438	11.3	60.5
전남	23,156	2,275	435	10.2	53.2
경북	28,868	2,363	490	12.2	58.9
경남	29,376	2,325	390	12.6	75.3
제주	7,036	563	117	12.5	60.1
계(평균)	494,323	36,750	5,362	13.5	92.2

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교원수에는 시간강사 제외

실업계 고교의 경우를 분석해 보면 다음 <표 10>과 같이 교원당 학생수는 전국 평균이 13.5명이나 대전은 15.5명으로 가장 많았고, 다음은 광주 15.4명, 대구 15.3명 순을 보였으며, 전남이 11.4명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 실업계고교의 교원 여건은 전남이 가장 좋으며 대전과 광주가 가장 열악한 것으로 보인다.

<표 11> 시․도별 대학(교) 인적 여건 격차(단위 : 명)

구분	학생수	교원수	직원수	교원당 학생수	직원당 학생수
서울	451,481	13,990	8,319	32.3	54.3
부산	184,810	4,957	2,714	37.3	68.1
대구	62,473	1,908	741	32.7	84.3
인천	40,364	1,262	662	32.0	61.0
광주	77,219	2,300	1,076	33.6	71.8
대전	87,968	2,363	1,097	37.2	80.2
울산	19,542	828	214	23.6	91.3
경기	226,027	5,523	3,102	40.9	72.9
강원	88,560	3,013	1,389	29.4	63.8
충북	85,060	2,192	1,244	38.8	68.4
충남	167,422	3,758	1,802	44.6	92.9
전북	95,327	2,492	1,274	38.3	74.8
전남	49,736	1,310	997	38.0	49.9
경북	158,955	3,313	2,178	48.0	73.0
경남	77,002	2,112	1,285	36.5	59.9
제주	16,490	537	316	30.7	52.2
계(평균)	1,888,436	51,858	28,410	36.4	66.5

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

또한 실업계고교의 사무직원당 학생수를 보면 전국 평균이 92.2명이나 광주가 147.0명으로 가장 많았고, 다음은 경기 146.8명, 울산 124.5명순을 보였으며, 전남이 53.2명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 실업계고교의 사무직원 여건은 전남이 가장 좋으며 광주, 경기가 가장 열악한 것으로 보인다.

마지막으로 대학(교)의 경우를 분석해 보면  다음 <표 11>과 같이 교원당 학생수는 전국 평균이 36.4명이나 경북은 48.0명으로 가장 많았고, 다음은 충남 44.6명, 경기도 40.9명 순을 보였으며, 울산이 23.6명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 대학(교)의 교원 여건은 울산이 가장 좋으며 경북과 충남이 가장 열악한 것으로 보인다.

또한 대학(교)의 사무직원당 학생수를 보면 전국 평균이 66.5명이나 충남이 92.9명으로 가장 많았고, 다음은 울산 91.3명, 대구 94.3 순을 보였으며, 전남이 49.9명으로 가장 적어 큰 격차를 보였다. 이로보아 대학(교)의 사무직원 여건은 전남이 가장 좋으며 충남, 울산이 가장 열악한 것으로 보인다.

3. 물적 여건

물적 여건 격차 실태는 다양한 접근이 가능하지만 일단 앞에서 제한한 것처럼 각급학교를 중심으로 학교의 물적 여건으로서 학교당 학생수(학교 규모 여건), 학급당 학생수(보통교실 여건), 학생당 교지(校地)면적, 학생당 교사(校舍)면적, 교사면적 중 학생당 급식공간, 학생당 비난방면적, 학생당 냉방면적, 그리고 학생당 컴퓨터수 등만을 분석해 보았다.

이를 분석해 보면 초등학교의 경우 <표 12>에서와 같이 학교당 학생수는 전국 평균이 684.6명이나, 서울은 1,213.3명으로 가장 많았으며, 전남은 334.5명으로 가장 적어 그 격차가 매우 큰 것으로 나타났다. 학급당 학생수는 전국 평균이 30.9명이었으나, 경기도는 36.1명으로 가장 많았으나 전남이 23.9명으로 가장 적어 역시 그 격차가 크다.

<표 12> 초등학교 시․도별 교육여건 격차비교

구분	학교당 학생수 (명)	학급당 학생수 (명)	학생당 교지면적 (㎡)	학생당 교사면적 (㎡)	학생당 급식공간 (㎡)	학생당 비난방 면적 (㎡)	학생당 냉방 면적 (㎡)	학생당 컴퓨터수 (대)
서울	1,213.3	32.0	10.4	6.6	0.2	1.6	2.1	0.1
부산	865.9	28.7	14.4	8.7	0.3	4.5	3.2	0.1
대구	1,008.1	31.6	14.1	7.5	0.3	2.9	1.6	0.2
인천	1,057.9	31.6	12.6	7.1	0.3	2.3	2.2	0.1
광주	1,001.4	33.1	14.9	8.0	0.5	2.8	2.2	0.1
대전	989.2	32.6	15.6	8.4	0.4	2.5	1.9	0.1
울산	956.2	32.4	15.0	8.6	0.5	3.3	1.8	0.1
경기	920.3	36.1	15.1	7.3	0.3	2.6	3.1	0.1
강원	320.6	25.4	54.5	11.8	0.8	3.6	2.0	0.2
충북	486.1	29.0	40.4	9.7	0.7	2.8	2.7	0.2
충남	351.4	26.7	45.5	10.8	0.9	3.6	3.0	0.2
전북	364.3	26.6	57.3	12.9	0.9	4.7	2.7	0.2
전남	334.5	23.9	64.2	16.1	0.9	6.4	2.5	0.2
경북	400.4	26.4	44.3	10.5	0.8	4.0	1.8	0.2
경남	548.4	29.4	26.3	9.0	0.6	4.4	1.9	0.2
제주	483.7	29.8	32.6	8.8	0.8	6.1	1.8	0.2
계	684.6	30.9	23.3	8.6	0.5	3.1	2.5	0.2

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교지면적은 교사대지 + 체육장 면적, 급식공간은 주방+식당임.

그리고 학생당 교지면적은 전국 평균이 23.3㎡였으나 전남은 64.2㎡로 가장 넓었고, 서울이 10.4㎡로 가장 좁아 그 격차가 역시 큼을 알 수 있었다. 학생당 교사면적의 경우 전국 평균은 8.6㎡였으나, 전남은 16.1㎡로 가장 넓었으며, 역시 서울이 6.6㎡로 가장 좁아 그 격차 역시 크다. 교사면적 중 학생당 급식 공간 면적을 살펴보면 전국 평균이 0.5㎡였으나, 충남, 전북, 전남이 모두 0.9㎡로 가장 넓었고, 서울이 0.2㎡로 가장 좁아 그 격차가 적지 않았다. 교사면적 중 학생당 비난방면적의 경우는 전국 평균이 3.1㎡였으나 서울이 1.6㎡로 가장 적어 여건이 좋았고, 전남이 6.4㎡로 가장 많아 여건이 가장 미흡하였다. 학생당 냉방면적의 경우를 보면 전국 평균이 2.5㎡이나, 부산이 3.2㎡로 가장 여건이 좋고, 대구가 1.6㎡로 가장 열악하여 역시 격차가 적지 않았다.

마지막으로 학생당 컴퓨터수를 비교해 보면 전국 평균은 0.2대이나 서울과 대구를 제외한 모든 광역시, 경기도는 0.1대로 대도시의 학생당 컴퓨터 여건이 미흡한 것으로 나타났다.

<표 13> 중학교 시․도별 교육여건 격차비교

구분	학교당 학생수 (명)	학급당 학생수 (명)	학생당 교지면적 (㎡)	학생당 교사면적 (㎡)	학생당 급식공간 (㎡)	학생당 비난방 면적 (㎡)	학생당 냉방 면적 (㎡)	학생당 컴퓨터수 (대)
서울	1,049.0	35.3	11.9	7.3	0.3	2.0	2.7	0.2
부산	884.6	35.0	16.0	8.6	0.3	4.9	2.7	0.2
대구	961.0	36.6	14.3	8.1	0.3	3.0	2.4	0.2
인천	1,052.4	39.6	12.8	7.0	0.4	2.2	2.1	0.1
광주	894.2	38.6	15.7	8.8	0.5	3.9	2.4	0.2
대전	804.1	35.6	19.7	9.3	0.4	3.0	2.5	0.1
울산	1,070.3	37.7	14.9	7.9	0.4	4.5	2.4	0.1
경기	968.9	38.5	15.2	7.5	0.4	2.6	3.4	0.1
강원	374.6	31.9	32.7	9.9	0.4	3.5	2.1	0.3
충북	519.0	32.7	38.5	9.7	0.5	2.8	2.3	0.2
충남	410.6	30.9	48.6	11.2	0.6	4.0	3.1	0.2
전북	383.5	31.5	51.7	12.2	0.5	5.1	3.5	0.3
전남	305.5	29.2	65.9	13.9	0.7	7.1	3.1	0.3
경북	361.8	30.7	34.7	10.5	0.5	4.2	2.3	0.3
경남	536.4	34.3	27.3	9.5	0.4	6.7	1.9	0.2
제주	601.2	36.3	33.4	9.4	0.7	8.0	1.8	0.2
계	692.0	35.3	22.3	8.7	0.4	3.5	2.7	0.2

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교지면적은 교사대지 + 체육장 면적, 급식공간은 주방+식당임.

다음으로 중학교의 경우를 분석해 보면 <표 13>과 같이 학교당 학생수는 전국 평균이 692.0명이나, 울산은 1,070.3명으로 가장 많았으며, 전남은 305.5명으로 가장 적어 그 격차가 매우 큰 것으로 나타났다. 학급당 학생수는 전국 평균이 35.3명이었으나, 인천이  39.6명으로 가장 많았으나 전남이 29.2명으로 가장 적어 역시 그 격차가 크다.

그리고 학생당 교지면적은 전국 평균이 22.3㎡였으나 전남은 65.9㎡로 가장 넓었고, 서울이 11.9㎡로 가장 좁아 그 격차가 역시 큼을 알 수 있었다. 학생당 교사면적의 경우 전국 평균은 8.7㎡였으나, 전남은 13.9㎡로 가장 넓었으며, 인천이 7.0㎡로 가장 좁아 그 격차 역시 크다. 교사면적 중 학생당 급식 공간 면적을 살펴보면 전국 평균이 0.4㎡였으나, 전남과 제주도가 0.7㎡로 가장 넓었고, 서울, 부산, 대구가  0.3㎡로 가장 좁아 그 격차가 여전히 있었다. 교사면적 중 학생당 비난방면적의 경우는 전국 평균이 3.5㎡였으나 서울이 2.0㎡로 가장 적어 여건이 좋았고, 제주도가 8.0㎡로 가장 많아 여건이 가장 미흡하였는데 이는 제주도가 난방의 필요가 적어 나타난 것으로 보인다. 학생당 냉방면적의 경우를 보면 전국 평균이 2.7㎡이었으나, 전북이 3.5㎡로 가장 여건이 좋고, 제주도가 1.8㎡로 가장 열악하여 역시 격차가 적지 않았다.

마지막으로 학생당 컴퓨터수를 비교해 보면 전국 평균은 0.2대이나 전북, 전남, 경북은 0.3㎡이었으나, 인천, 대전, 울산, 경기는 0.1㎡로 격차가 있었다.

<표 14> 일반계 고등학교 시․도별 교육여건 격차비교

구분	학교당 학생수 (명)	학급당 학생수 (명)	학생당 교지면적 (㎡)	학생당 교사면적 (㎡)	학생당 급식공간 (㎡)	학생당 비난방 면적 (㎡)	학생당 냉방 면적 (㎡)	학생당 컴퓨터수 (대)
서울	1,292.3	34.0	19.2	10.0	0.4	2.5	4.5	0.2
부산	977.5	33.7	21.5	11.3	0.4	5.1	4.9	0.2
대구	1,182.1	34.6	22.7	10.7	0.4	4.0	5.3	0.2
인천	985.5	34.3	18.9	10.8	0.5	2.9	4.8	0.2
광주	910.2	34.4	31.6	12.0	0.7	4.8	5.3	0.2
대전	966.4	34.1	25.2	10.9	0.6	3.4	4.7	0.2
울산	1,049.8	36.4	21.5	11.6	0.5	5.7	5.0	0.2
경기	1,170.5	35.7	17.6	10.3	0.5	3.2	6.1	0.2
강원	431.4	30.8	82.6	16.9	0.7	4.9	4.2	0.3
충북	729.7	33.6	40.2	11.7	0.6	2.8	5.2	0.2
충남	632.2	31.0	51.9	14.2	0.7	3.6	5.3	0.2
전북	575.5	29.8	54.5	21.4	0.7	10.3	7.3	0.2
전남	496.9	30.7	49.7	15.4	0.8	5.9	5.4	0.3
경북	514.2	31.2	52.8	16.2	0.9	6.3	5.6	0.3
경남	672.7	32.7	32.1	12.8	0.7	7.2	4.0	0.2
제주	693.3	32.8	46.4	14.8	0.8	10.3	5.2	0.2
계	891.8	33.7	28.2	11.9	0.5	4.2	5.2	0.2

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교지면적은 교사대지 + 체육장 면적, 급식공간은 주방+식당임

<표 14>의 일반계 고등학교의 경우 학교당 학생수는 전국 평균이 891.8명이나, 서울은 1,292.3명으로 가장 많았으며, 전남은 496.9명으로 가장 적어 그 격차가 매우 큰 것으로 나타났다. 학급당 학생수는 전국 평균이 33.7명이었으나, 울산이 36.4명으로 가장 많았으나 전북은  23.9명으로 가장 적어 역시 그 격차가 크다.

그리고 학생당 교지면적은 전국 평균이 28.2㎡였으나 강원은 82.6㎡로 가장 넓었고, 경기가 10.3㎡로 가장 좁아 그 격차가 역시 큼을 알 수 있었다. 학생당 교사면적의 경우 전국 평균은 11.9㎡였으나, 전북은 21.4㎡로 가장 넓었으며, 역시 서울이 10.0㎡로 가장 좁아 그 격차 역시 크다. 교사면적 중 학생당 급식 공간 면적을 살펴보면 전국 평균이 0.5㎡였으나, 경북이 0.9㎡로 가장 넓었고, 서울, 부산, 대구가  0.4㎡로 가장 좁아 그 격차가 적지 않았다. 교사면적 중 학생당 비난방면적의 경우는 전국 평균이 4.2㎡였으나 서울이 2.5㎡로 가장 적어 여건이 좋았고, 전북, 제주가 10.3㎡로 가장 많아 여건이 가장 미흡하였다. 학생당 냉방면적의 경우를 보면 전국 평균이 5.2㎡이나, 전북이 7.3㎡로 가장 여건이 좋고, 경남이 4.0㎡로 가장 열악하여 역시 격차가 적지 않았다.

끝으로 학생당 컴퓨터수를 비교해 보면 전국 평균은 0.2대로 시․도간 격차는 그리 크지 않은 것으로 나타났다.

한편 실업계 고교를 보면 <표 15>와 같이 학교당 학생수의 경우 전국 평균이 699.2명이나, 대구는 1,204.1명으로 가장 많았으며, 전남은 361.8명으로 가장 적어 그 격차가 매우 큰 것으로 나타났다. 학급당 학생수는 전국 평균이 29.9명이었으나, 경기도는 33.4명으로 가장 많았으나 전남이 23.8명으로 가장 적어 역시 그 격차가 크다.

그리고 학생당 교지면적은 전국 평균이 43.7㎡였으나 제주도가 100.7㎡로 가장 넓었고, 부산 이 21.9㎡로 가장 좁아 그 격차가 역시 큼을 알 수 있었다. 학생당 교사면적의 경우 전국 평균은 16.5㎡였으나, 전남은 24.6㎡로 가장 넓었으며, 대구가 12.6㎡로 가장 좁아 그 격차 역시 크다. 교사면적 중 학생당 급식 공간 면적을 살펴보면 전국 평균이 0.6㎡였으나, 제주도가 0.9㎡로 가장 넓었고, 부산, 대구가 0.3㎡로 가장 좁아 그 격차가 적지 않았다. 교사면적 중 학생당 비난방면적의 경우는 전국 평균이 6.5㎡였으나 서울이 2.9㎡로 가장 적어 여건이 좋았고, 제주도가 17.2㎡로 가장 많아 지역적 기후 특성을 반영하고 있었다. 학생당 냉방면적의 경우를 보면 전국 평균이 4.8㎡이나, 경기도가

<표 15> 실업계 고등학교 시․도별 교육여건 격차비교

구분	학교당 학생수 (명)	학급당 학생수 (명)	학생당 교지면적 (㎡)	학생당 교사면적 (㎡)	학생당 급식공간 (㎡)	학생당 비난방 면적 (㎡)	학생당 냉방 면적 (㎡)	학생당 컴퓨터수 (대)
서울	881.1	30.3	22.7	14.8	0.5	2.9	5.0	0.6
부산	997.5	30.4	21.9	13.6	0.3	7.6	4.2	0.5
대구	1,204.1	33.0	25.4	12.6	0.3	4.4	3.0	0.5
인천	932.6	32.2	22.5	14.5	0.5	4.2	4.3	0.5
광주	1,176.4	32.9	37.6	14.0	0.5	6.3	3.5	0.4
대전	1,099.3	31.1	27.7	15.5	0.4	4.6	4.3	0.5
울산	933.4	31.1	29.3	15.7	0.5	7.7	6.2	0.5
경기	901.9	33.4	30.6	13.5	0.6	4.4	6.4	0.4
강원	517.6	27.5	68.9	20.6	0.7	7.0	3.5	0.5
충북	622.7	30.0	55.9	18.2	0.6	7.5	3.4	0.5
충남	536.7	26.9	70.2	21.8	0.6	9.1	3.9	0.5
전북	472.9	25.5	84.6	20.8	0.6	10.2	5.8	0.5
전남	361.8	23.8	80.8	24.6	0.8	13.8	4.2	0.6
경북	395.5	26.8	87.0	23.0	0.8	7.7	5.0	0.6
경남	534.1	27.8	58.5	17.4	0.6	10.0	4.2	0.5
제주	586.3	27.4	100.7	20.1	0.9	17.2	2.8	0.5
계	699.2	29.9	43.7	16.5	0.6	6.5	4.8	0.5

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교지면적은 교사대지 + 체육장 면적, 급식공간은 주방+식당임.

6.4㎡로 가장 여건이 좋고, 제주도가 2.8㎡로 가장 열악하여 역시 격차가 적지 않았다.

학생당 컴퓨터수를 비교해 보면 전국 평균은 0.5대이나 서울과 전남, 경북은 0.6대, 광주, 경기는 0.4대로 나타나 격차가 있었다.

<표 16> 4년제 대학교 시․도별 교육여건 격차비교

구분	학생당 교지면적(㎡)	학생당 교사면적(㎡)	학생당 컴퓨터수(대)
서울	28.6	16.1	0.3
부산	31.3	11.7	0.3
대구	40.2	17.6	0.3
인천	24.9	13.0	0.3
광주	36.4	14.8	0.3
대전	46.2	13.9	0.3
울산	25.6	11.4	0.3
경기	65.4	12.4	0.3
강원	91.0	13.0	0.3
충북	46.1	10.9	0.2
충남	61.3	12.0	0.3
전북	44.4	14.2	0.3
전남	55.7	15.5	0.3
경북	71.1	12.5	0.3
경남	67.0	13.0	0.3
제주	66.8	13.9	0.3
계	48.3	13.7	0.3

자료 : 한국교육개발원, 교육통계데이터베이스, 2006(잠정치)

주 : 교지면적은 교사대지 + 체육장 면적임.

한편 4년제 대학교의 시도별 교육여건 격차를 보면 <표 16>과 같이 학생당 교지면적은 전국 평균이 48.3㎡였으나 강원도가 91.0㎡로 가장 넓었고, 인천이 24.9㎡로 가장 좁아 그 격차가 역시 큼을 알 수 있었다. 학생당 교사면적의 경우 전국 평균은 13.7㎡였으나, 대구가 17.6㎡로 가장 넓었으며, 충북이 10.9㎡로 가장 좁아 그 격차 역시 크다.   학생당 컴퓨터수를 비교해 보면 전국 평균은 0.3대로 충북이 0.2대였으나 나머지 시도는 모구 평균 수준을 유지하고 있는 것으로 나타나 격차가 거의 없는 것으로 보였다.

4. 재정 여건

초․중등 교육단계의 경우 각급학교의 교육재정 여건 격차는 그리 크지 않다고 볼 수 있다. 왜냐하면 이들 단계의 학교들이 설립 주체를 막론하고 대부분 국가재정으로 충당되고 있고, 국가 역시 학생당 교육경비를 산정하여 교육재정을 균등히  배분하기 때문에 격차가 발생할 가능성이 많지 않기 때문이다. 때문에 학생에 투입되는 공교육비의 지역간 혹은 집단간 격차는 제도적으로 발생하기 어렵다. 다만 국가의 교육재정 외에 지방자치단체들이나 민간에 따라 교육재정을 추가 제공할 수 있어 이에 의해 격차가 발생할 가능성은 여전히 상존하고 있다. 그러나 이 역시 광역자치단체의 경우 지방교육재정교부금법에 의해 일정 비율을 교육 전출금으로 납부하여야 하기 때문에 비록 시․도간 전출규모 비율이 다르기 때문에 나타나는 일부 격차가 있다하더라도 그리 크게 나타날 수 없는 구조로 되어 있다.

그러나 재정 여건으로써 기초자치단체의의 교육경비보조는 기초자치단체의 능력과 의지에 따라 자유롭게 지원 할 수 있어 그 격차가 발생할 수 있다. 지방교육재정교부금법 제11조 제6항에 의하면 시·군 및 자치구는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 구역 안에 있는 고등학교 이하 각급학교 교육에 소요되는 경비 일부를 보조할 수 있음을 규정하고 있고, 이에 따라 1996년 4월 “시·군및자치구의교육경비보조에관한규정(대통령령 제14981호)”을 제정한 바 있다. 그리하여 동 규정 제2조는 기초자치단체가 보조할 수 있는 교육사업을 ①학교의 급식 시설·설비 사업, ②학교의 교육정보화 사업, ③지역사회와 관련한 교육과정의 자체개발 사업, ④지역주민을 위한 교육과정 운영 사업, ⑤학교교육과 연계하여 학교에 설치되는 지역주민 및 청소년이 활용할 수 있는 체육⋅문화 공간, ⑥기타 시장⋅군수 및 자치구의 구청장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선 사업으로 등으로 규정하고 있다.

이상과 같은 규정에 의해 전국 234개 시⋅군⋅구의 교육경비보조금을 살펴 보면 <표 17>과 같이 지난 2004년 총 1,965억원을 교육경비보조금으로 투자하여, 시․도 평균은 12,279백만원이나 경기도의 경우 116,347백만원으로 가장 많은 보조를 하고 있고, 다음은 서울로 22,449백만원 순을 보이고 있으며, 부산이 300백만원으로 가장 적은 교육경비를 보조하고 있어 그 격차가 큰 것으로 나타났다.

한편 학교별로 운영되는 학교발전기금도 일정 제한이 있기는 하나 역시 상당 자유로운 기금 확보가 가능하여 이에 의한 학교간 재정여건 격차 발생이 가능하다. 실제 이의 격차 실태를 보면 전국 시․도 평균은 8,977백만원이나 서울은 41,324백만원으로 가장 많고, 경북이 1,457백만원으로 가장 적어 그 격차가 매우 큼을 알 수 있다. 이로 보면 초․중등학교의 재정 여건 격차가 일부 존재하고 있음을 부인하기 어려울 것 같다.

<표 17> 시․도별 교육재정 추가 여건 : 2004년 기준

시·도별	기초자치단체 교육경비보조금액(백만원)	초/중등학교 학교발전기금액백만원)
서울	22,449	41,324
부산	300	11,650
대구	1,678	7,708
인천	4,210	15,309
광주	387	4,418
대전	2,543	5,644
울산	1,222	3,738
경기	116,347	18,418
강원	11,616	7,299
충북	3,109	7,113
충남	5,888	6,437
전북	5,747	2,906
전남	10,756	2,178
경북	2,061	1,457
경남	4,210	5,682
제주	3,946	2,352
계	196,469	143,633
시/도 평균	12,279	8,977

자료 : 교육인적자원부, 내부자료, 2004

한편 공교육비 성격의 재정 여건 외에도 개인의 교육에 투입되는 사교육비 역시 개인의 경제적 배경에 따라 다르게 지출될 수 있어 교육에서의 재정 여건 격차를 발생케 하는 주요 교육비로 간주할 수 있다. 그리하여 사교육비 지출 규모를 보면 <표 18>과 같이 지역 규모별로 보면 초/중등학생 월평균 사교육비 지출 규모는 238천원이나 서울은 294천원으로 가장 많고, 그 다음은 시 지역으로 235천원, 광역시 230천원, 군/읍/면 지역 173천원 순을 보이고 있어 그 격차가 큼을 알 수 있다.

<표 18> 지역별 사교육비 지출 규모 격차(단위 : 천원)

지역	초/중등학생 1인당 월평균 사교육비	전국 초/중등학생 연간 총사교육비 추정
서울특별시	294	3,485,831,546
광 역 시	230	3,620,057,706
시	235	5,319,802,854
군/ 읍/ 면	173	1,228,813,363
전 체	238	13,868,505,470

자료 : 이종재 외(2003), 사교육 문제에 대한 대책 : 공교육 교육력 강화를 중심으로, 한국교육개발원, 수탁연구, CR2003-18.

5. 기타 여건

기타 교육여건으로 학교주변환경과 안전 교육환경으로서 학생들의 안전사고를 포함하고 있는 학생 사망자수를 비교해 보면 다음 <표 19>와 같다.

먼저 정화구역으로 설정되어 있는 학교주변환경에서의 유해시설수를 비교해 보면 전국 유/초/중/고/특수학교/대학(전문대학 및 대학교 포함) 주변의 유해시설 수는 총 53,940업소로 이들 중 서울은 12,955개로 가장 많은 유해 업소를 갖고 있었으며, 제주도가 1,137개 업소로 가장 적은 유해 시설을 갖고 있는 것으로 나타났다. 그러나 이를 학교수를 감안하여 학교당 평균 유해시설수로 보면 전국 평균 1개 학교당 3.0개의 유해시설로 나타났으나, 서울은 평균 5.8개로 가장 많았고, 전남이 1.6개로 가장 적어, 역시 그 격차가 있음을 알 수 있다.

그리고 초․중등 학생 사망자수는 자살, 안전사고, 질병 등의 원인으로 2004년 1년간 전국에서 모두 439명이 사망하였는데 경기도가 71명, 서울이 63명, 경북이 56명 순으로 나타났으며, 제주도가 8명으로 가장 적었다. 그러나 이를 시․도별 초․중등학생 총수를 감안하여 비율로 나타내면 학생 사망률은 경북이 가장 높고 광주가 가장 낮은 것으로 나타났다.

<표 19> 시․도별 학교 주변환경 유해시설수와 학생 사망자수 비교

시·도별	유/초/중/고/대/특수학교 주변환경(정화구역내유해시설)수(2004년)			초/중/고교 학생 사망자(자살, 사고, 병등)수(2005년)
	유해 시설 수	유/초/ 중/고/ 대/특수 학교 총학교 수	학교당 유해시 설수	사망수 (명)	초중 총학생 수	사망률 (%)
서울	12,955	2,223	5.8	63	1,443,347	0.0044
부산	5,385	998	5.4	34	548,215	0.0062
대구	2,986	682	4.4	29	427,666	0.0068
인천	2,372	724	3.3	35	449,663	0.0078
광주	1,551	513	3.0	11	711,965	0.0015
대전	1,499	473	3.2	15	253,631	0.0059
울산	1,507	373	4.0	12	205,370	0.0058
경기	7,724	3,495	2.2	71	1,812,851	0.0039
강원	2,036	1,078	1.9	16	233,426	0.0069
충북	1,551	811	1.9	13	236,450	0.0055
충남	2,070	1,300	1.6	18	291,617	0.0062
전북	2,159	1,284	1.7	25	303,909	0.0082
전남	2,425	1,518	1.6	17	298,101	0.0057
경북	2,990	1,726	1.7	56	401,198	0.0140
경남	3,593	1,602	2.2	16	521,379	0.0031
제주	1,137	296	3.8	8	94,562	0.0085
계	53,940	19,096	2.8	439	8,233,350	0.1003
시/도 평균	3,371	1,193	3.0	27	514,584	0.0063

자료 : 교육인적자원부, 내부자료, 2004, 2005.

이상 교육여건 격차를 종합해 보면 시․도간 학교급간 격차가 여전히 존재하고 있음을 알 수 있으며, 이러한 격차는 투입 변인으로서의 격차이기 때문에 가능한 한 시급히 해소되어야 할 것으로 판단되었다.

Ⅳ. 교육여건 격차 해소 대책

1. 교육기관 설립 및 배치의 균형성 유지

핵심적인 공교육단계인 초/중등학교들은 국민들에게 차별 없이 쉽게 접근할 수 있는 기회를 제공해야 한다. 특정 선호되는 학교들을 일정 지역에만 편중되게 설립한다든지, 혹은 일정 지역에서 국민들이 선택할 수 있는 학교들을 적게 설립하는 행위들은 공교육을 균등히 제공하지 못한다는 비판에 직면할 수 있다. 교육기관의 지역간 균형 배치는 교육여건 개선의 핵심적인 방안이라고 볼 수 있다(김영철, 2003).

예컨대 대부분의 학부모와 학생들이 선호 하고 있는 특목고를 지역별로 균등히 배치하지 못하고 있다거나, 장애자들을 위한 특수학교들을 인구수 혹은 학생수를 감안하여 균등히 제공하지 못하고 지역별 편차를 심하게 만드는 것은 결코 교육여건 격차 해소에 전혀 도움을 줄 수 없다.

그리고 공교육화해야 한다는 요구에 시달리고 있는 유아교육단계 역시 향후 공교육 편입에 대비한다는 차원에서 공립 유치원의 추가 공급과 설립별로 교육비 격차가 있는 국/공⋅사립을 균등하게 제공하여 전국에 보편적인 유치원 교육 접근 기회를 제공하는 것이 이 단계에서의 교육기회 여건 격차를 예방하는 길이 될 것이다.

대학의 경우도 점차 지역의 평생교육기관으로서의 역할 변화를 꾀하고 있는 상황에서 일정 지역에 편포하여 설립을 계속 허용하는 것 역시 바람직하지 않다. 한국의 고유한 대학 입시 풍토에서 4년제 대학의 경우 자신의 저주지역에 상관없이 전국의 학생들이 일정 지역을 선호하고 있기는 하나, 전문대학이나 혹은 대학원, 대학내 다양한 평생교육기관들은 그래도 해당 지역 거주 주민들이 일차적으로 자기 거주지 인근에 위치한 교육기관을 찾는 현실을 감안하면 고등교육기관의 지역별 편포 역시 교육기회 여건 격차 해소 차원에서 문제가 될 수 있다. 따라서 고등교육기관 인가 및 이전시 지역별 균형 설립 및 배치를 좀 더 강화하는 정책을 개발해야 할 것이다.

한편 사교육 의존도가 높은 현실 여건을 감안해 보면 지역별 사설학원 편포 역시 교육여건 격차 논의의 대상이 될 수 있다. 서울의 예이지만 강남의 교육여건이 좋다는 평가를 받는 이유는 사설학원이 많아 사교육 선택의 폭과 질이 높기 때문이라는 주장들은 어느 정도 설득력을 갖고 있다고 본다. 따라서 사설학원이 영리를 목적으로 하는 민간 기관이기 때문에 시장의 흐름에 따라 설립되어 지역별 편포를 정부가 직접 통제하기는 어렵다 하더라도 인/허가 과정을 통하여 간접적으로 그 분포를 조정하는 방법으로 지역별 균형 설립을 유도할 수 있는 정책을 추진해야 할 것이다.

2. 교원 및 교육보조인력의 적정 배치 및 조정

교육의 인적 여건으로 교원수와 교육보조인력으로서의 행정/기술/관리 직원수는 매우 중요하다. 공교육단계인 초/중등학교에서의 지역별 교원당 학생수와 사무인력당 학생수 격차가 예상외로 심한 것을 보면 여전히 교육의 인적 여건은 균등하지 못한 것으로 판단된다.

비록 이 글에서는 교원의 질적 수준 격차를 데이터 관리상 제시하지 못했지만 학교별, 지역별 교원의 질도 균등하다고 보기 어려운 면이 많다. 한국교육개발원의 연구보고(김흥주 외, 2005)에 의하면 전국 초/중/고교들 중 최근 3년간 학교평가에서 최상위를 기록한 학교들과 최하위를 기록한 학교들을 비교해 본 결과 교원들의 연령과 학력, 태도, 인식 등에서 의미 있는 차이가 있는 것으로 나타난 것을 보면 학교별 교원의 질적 수준 격차가 전혀 없다고 보기 어렵다.

교원의 인적 여건 균등화를 위해서는 교원당 학생수 지표를 활용하여 교육청에서 교원 배치 기준을 보다 철저하게 운영하여야 한다. 그리고 우수 교원들을 학교별, 지역별로 균형 배치하여야 하고, 이러한 균형 배치가 기술적으로 어렵다면 우수 교원, 특히 우수 교장은 우선적으로 여건이 열악한 학교에 먼저 배치하고 다양한 인센티브를 제공하는 정책이 그나마 학교간 교원여건의 균형을 유지하게 해 줄 수 있을 것이다.

학교에 근무하는 사무직원의 경우에도 수적 불균형 시정에 노력하여야 하고 질적 수준 격차 역시 해소해야 한다. 우수 행정직원들은 교육청에 배치하고 그렇지 않은 직원들은 각급학교 행정실에 배치하는 관행은 분명 시정되어야 한다. 학교를 위해 존재하는 교육청이 우수 행정관리 공무원들을 학교에 먼저 배치하지 않는 것은 명백히 주객이 전도된 것이다. 우수한 능력을 가진 행정공무원들이 학교에 먼저 배치되어야 학교가 보다 좋은 곳이 될 수 있다. 학교가 좋은 곳으로 혁신되지 않는데 교육청이 우수한 공무원을 갖고 있는 것이 무슨 소용이 있겠는가를 지적하는 학교 현장의 목소리를 겸허하게 받아들여야 할 것이다. 따라서 보다 우수 행정 공무원들이 학교 행정실로 자청하여 근무하는 풍토와 인사 관행을 만드는데 노력하여야 한다.

3. 교육시설 BTL 사업 활성화

교육시설을 보다 균등히 제공하기 위해서는 열악한 여건을 갖고 있는 학교의 시설 투자가 선행되어야 한다. 그러나 한정된 공공 교육재원 때문에 물적 여건 균등화가 원만히 이루어 지지 못하고 있는 실정이다. 때문에 민간투자 재원을 교육 물적 여건 개선으로 유도하기 위해 교육시설에서도 BTL(Build Transfer Lease) 방식을 보다 적극적으로 도입할 필요가 있다.

BTL 사업이란 민간이 공공시설을 짓고 정부가 이를 임대해서 쓰는 민간투자방식으로써 민간이 자금을 투자해 공공시설을 건설(Build)하고, 민간은 시설완공시점에서 소유권을 정부에 이전(Transfer)하는 대신 일정기간동안 시설의 사용·수익권한을 획득하게 되며, 민간은 시설을 정부에 임대(Lease)하고 그 임대료를 받아 시설투자비를 회수하는 방식의 사업이다.

BTL사업을 교육시설 혹은 학교시설에 적용하면 긴요하고 시급한 교육시설을 앞당겨 공급함으로써 학생들과 학부모 그리고 지역 주민들이 시설편익을 조기에 향유할 수 있다. 매년 예산을 확보해 학교 시설에 투자하는 현행 방식으로는 학부모와 교원들이 원하는 교육시설을 적기에 제공하기 어렵다는 이유로 최근 각광을 받고 있는 사업 방식이다.

예컨대 30년이상 노후화된 초․중등학교(전체학교의 17%) 교사를 증·개축하는데 20년 이 소요되는 것으로 전망되고, 지방국립대 기숙사의 학생수용율(현행 11.3%)을 30%로 확대하는데는 28년이 소요되나, 이러한 BTL 방식을 도입하면 적기에 공공 시설 부족 문제를 해결할 수 있다.

따라서 교육시설 구축을 위한 BTL 방식을 보다 적극적으로 활용하되 가능한한   학교시설의 경우 BTL 사업은 기능적으로 연관되는 시설들을 동시 입주시켜 활용하는 복합시설 형태로 개발되는 것이 바람직하다. 예컨대 학교시설의 경우 학교부지 내 교사·체육관·공연장·주차장 등이 동시에 입주하는 복합시설로 개발하며, 지역교육청, 시·군·구 공동으로 학교와 문화·복지시설이 동시 입주하는 시설물들을 건설하면 시설이용률 극대화, 이용자 편익 제고, 사업비경감 등을 기대할 수 있다. 특히 이러한 방식은 복합화를 통해 도심에 입지하는 공공시설의 부지난을 해소할 수 있다. 학교시설 혹은 교육시설들을 복합화방식으로 사업을 추진하는 지방자치단체에게는 국고보조율 산정시 우대한다거나, 창의적인 학교시설 설계를 제시하는 제안자에게는 평가시 가점을 부여하는 것도 활성화 방안으로 제시할 수 있다.

교육시설 BTL사업은 다양한 부대사업을 적극 권장하는 것이 바람직하다. 교육시설의 목적과 기능을 훼손하지 않는 범위 내에서 민간의 창의적인 부대수익사업을 허용하는 것이 시설 활용도를 높이고 정부의 임대료 지급부담도 줄일 수 있는 길이 된다. 예컨대 학교시설에 가능한 부대사업으로는 유료공연장, 체육시설, 직업훈련시설, 학원시설 운영, 매점, 약국, 식당 등 이용자 편의시설 운영, 주민에게 유료 개방되는 주차장 등 주민 편의시설 운영 등은 부대사업으로 가능하다. 부대수익사업은 민간사업자 책임하에 운영되고 수익분의 일부를 정부에 환원할 수 있다. 창의적인 부대수익사업을 개발·제시하는 제안자에게는 인센티브를 부여할 수도 있다.

4. 지방자치단체와 교육청간의 상호 연계협력체제 유지를 통한 교육여건 개선

지방교육발전을 위한 지방자치단체의 교육투자 제고 및 다양한 교육자원 확보로 교육여건을 개선하기 위해 교육청과 지방자치단체간 연계 협력을 강화할 필요가 있다.  2005년 기준으로 보통교부금만을 기준으로 보면 지방교육에 투입되는 총 재정규모는 약 30조원이며 이들 중 약 17.3%인 5조2천억원이 일반자치단체로 부터의 법정 전입금이며, 교육부가 교부하는 지방교육예산(보통교부금)은 약 22조 8천억원 정도이다. 이렇게 시․도교육청에 배분되는 지방교육재정은 61.3%가 교원인건비이며, 8%가 학교신설비, 28%가 학교운영비로 대부분 경직성 경비로 다양한 교육 수요에 비하면 매우 부족한 형편이다.

따라서 한정된 시․도교육청의 자원만으로 지방교육에 대한 주민들의 다양한 교육여건 개선 요구를 수용하기는 거의 불가능하다. 때문에 시․도 광역자치단체로 하여금 법정 전입금 외에도 자율적인 교육 지원을 이끌어 내야할 필요가 있고, 나아가 일반지방자치단체가 보유하고 있는 다양한 인적․물적 및 행․재정적 자원을 지방교육 발전을 위한 자원으로 추가 확보해야하는데 이는 시․도교육청과 시․도청간의 상호 긴밀한 연계 협력 체제를 구축해야만 가능하다.

그러나 지방의 교육여건 개선을 위해 교육청과 지방자치단체간 상호 협의해야 할 사항이 다양함에도 불구하고 실제 협의나 협력을 원만히 이루어 내지 못하고 있다. 예컨대 아파트 단지 건립시 학교부지 확보 문제만 보더라도 상호 협의와 이해 부족으로, 지방자치단체에서 학교용지 등에 대한 기본계획 없이 택지개발사업을 승인하거나, 학교용지로 부적합한 지역의 용지 등을 제공하는 사례가 빈번하다. 현재 학교용지는 도시개발사업 구역내에서 감보율에는 포함되나, 행정청 무상공급 대상이 되는 ‘공공시설’의 범위에 포함되지 않고 있어(도시개발법 제26조 및 제65조) 부지 확보에 많은 재원이 소요되고 있다.

감보율(부담률)이라 함은 토지구획정리사업 지구내에서 보류지(일반환지 대상토지외의 토지로서 공공시설용지 및 기타용지로 구분)의 비율을 말하며, 전체 토지면적의 50%를 넘지 아니하도록 하고 있음 (건교부 훈령)

학교환경 정화 구역 문제만 보더라도 교육청과 시․도청의 상호 이해와 협력을 바탕으로한 협의 부족으로, 관련기관이 단속을 서로 기피하거나, 교육적 측면보다는 지역경제발전과 지방세수확보 또는 시설주의 민원인 입장에서 행정결정을 내리는 경향이 있어 학교주변환경이 비교육적 환경으로 오염되는 것을 막지 못하고 있다. 결국 이로 인해 학교․학부모와 지역 주민과의 갈등과 마찰이 자주 발생하고 있으며, 학부모와 교육시민단체의 집단 민원이 빈번하다.

그러나 경기도의 경우 2003년도부터 교육여건 개선을 위해 도청과 도교육청간에 ‘교육협력지원사업’을 도입하여 교육협력관제를 신설하여 교육청의 과장급 공무원이 경기도청에 파견되어 도청의 지원을 이끌어 내는데 성공하고, 아울러 2006년 1월 전국 최초로 “경기도교육협력사업조례”를 제정한 사례, 2004년도부터 같은 방식의 서울시 사례들은 비록 학교 설립과 교육환경 개선 등에 국한된 제한적인 협력 사례들이기는 하지만, 향후 시·도청과 시·도교육청간의 연계 협력체제 구축 방향과 내용을 설정하는데 다양한 시사점을 주고 있다.

경기도는 교육여건개선을 위해 2003년에서 2005년 3년간 법정 전입금 4조 1,288억원 이외에도 약 1,325억원을 경기도교육청에 추가 지원하였음

결국 교육여건 개선을 위해 교육자치와 일반자치간에 상호 연계 협력을 강화해야 할 필요가 있으며 이를 위해 첫째, 양 기관의 상호 협력을 진행하고 상호 의견을 조정하기 위해 시·도교육청 소속 공무원이 교육협력관이라는 이름으로 시·도청에 파견 근무하는 것, 둘째, 양 기관이 공식적으로 책임 있는 자리에 있는 사람들이 상호 협의를 진행할 수 있도록 공식협의체를 구성 운영하는 것, 셋째, 교육을 지원하기 위해 시·도청이 교육지원을 위한 조례를 제정하는 것 등을 고려해 볼 수 있다. 이미 이러한 협력 장치들은 경기도와 서울이 시범을 보이고 있기 때문에 이를 전국으로 확산하는 방안을 찾아야 할 것이다.

5. 교육복지 투자 우선지역 지원사업 강화

지역의 교육여건을 개선하고 지역간 여건 균등화를 위해 교육복지 투자 우선지역 지원사업(일명 교복투 사업)을 보다 강화할 필요가 있다. 교복투 사업은 2003년도부터 서울·부산에서 시작한 사업으로써, 교육·문화적 조건이 상대적으로 열악한 도시 저소득지역의 교육·문화·복지수준을 향상시키기 위해 학교를 중심으로 지역사회 교육공동체를 구축하여 지역내 영·유아 및 학생에게 실질적인 교육기회를 제공하기 위한 교육투자 사업이다.

이 사업은 아동의 발달 단계에 따른 기본적 욕구 해결과 문제 예방을 위해, 취학 전 단계의 영유아에게는 양질의 취학 전 프로그램을 제공함으로써 출발점 단계의 교육․문화 접근기회의 형평성을 보장하고, 초등학생에 대해서는 학습결손 예방 및 치유, 방과 후 보호 등 기본적 복지서비스 제공에 중점을 두며, 중학생에 대해서는 다양한 문화활동을 통한 정서 함양에 중점을 둔다. 그리고 가정의 취약성으로 인한 정서ㆍ행동 발달상의 문제를 극복할 수 있는 학교 및 지역사회의 교육․문화 환경을 조성하고, 건강한 신체 발달을 위해 필수적인 복지 서비스를 제공함으로써 정상적인 학교 및 일상 생활을 영위할 수 있도록 하는 정책 목표를 갖고 있다.

또한 이 사업은 학교가 지역사회의 구심체로서 지역의 교육ㆍ문화ㆍ복지 환경 개선의 중심적 역할을 할 수 있도록 학교의 기능을 강화하고 시범운영을 통한 타 지역으로의 확산이라는 단계적 추진계획을 마련하여 현재도 계속되고 있다. 2003∼2004년간 교육복지 투자 우선지역 지원 시범 실시를 위해 총 8개 지역(서울6개, 부산 2개)에 238억원을 지원하였으며, 2005년에는 15개 지역에 110억원 지원, 금년도에는 좀 더 지역을 확대하여 209억원(지방교육재정특별특부금)을 지원할 것으로 알려져 있다.

결국 지역간 혹은 계층간 교육격차 해소를 위해 이 사업은 향후 더욱 확대할 필요가 있다. 특히 이 사업은 개인을 지원하는 것이라기보다는 학교를 지원하는 것이기 때문에 학교간 교육여건 격차 해소에 긍정적인 영향을 줄 수 있다. 따라서 이 사업은 지역을 확대하는 것 뿐만 아니라 예산 규모를 획기적으로 확대하는 정책이 필요하며, 프로그램 지원과 함께 학교와 지역사회의 교육/문화환경 조성 지원에도 더욱 초점을 둘 필요가 있다.

그리고 이 사업은 성격상 교육재정으로만 충당하기 보다는 일반자치단체의 대응 투자를 유도할 수 있는 정책 개발에 힘쓸 필요가 있다. 교복투 사업은 결국 지방자치단체의 교육환경을 개선해 주는 것이므로 일반자치단체들의 자발적인 참여 노력과 함께 경쟁적으로 투자 우선 지역으로 선정되기 위한 대응 투자 노력이 선행될 때 정책의 시너지 효과를 제고할 수 있게 될 것이다.

6. 평생학습도시 정책 강화

지역의 교육여건 개선을 위해 평생학습도시 선정 및 지원 정책을 좀 더 강화할 필요가 있다. 이 사업은 개인의 자아실현, 사회적 통합 증진, 경제적 경쟁력을 제고하여 궁극적으로 개인의 삶의 질 제고와 도시 전체의 경쟁력 향상을 추구하고, 언제, 어디서나, 누구나 원하는 학습을 즐길 수 있는 학습공동체 건설을 도모하는 총체적 도시 재구조화(Restructuring) 운동이라고 볼 수 있다.

<표 20> 평생학습도시 선정 현황

연 도   도시수                          선정 지자체

2001      3    경기 광명시, 대전 유성구, 전북 진안군

2002      3    부산 해운대구, 경기 부천시, 제주 제주시

2003      5   인천 연수구, 전남 순천시, 경북 안동시, 경남 거창군, 제주 서귀포시

2004      8   서울 관악구, 경기 이천시, 충북 청주시, 충남 금산군, 전북 전주시, 전남 목포시, 경북 칠곡군, 경남 창원시

2005     14   서울 성북구 및 양천구, 인천 부평구, 광주 남구, 경기 구리시 및 수원시, 충북 단양군 및  제천시, 충남 부여군, 전북 익산시, 대구 달서구 및 동구, 경남 김해시 및 남해군

2006     24   서울 영등포구, 부산 연제구, 인천 남구, 광주 동구 및 광산구, 울산 울주군, 강원 화천군 및 삼척시, 경기 안산시 및 용인시 및 평택시 및 시흥시, 충북 진천군, 충남 아산시 및 서산시 및 태안군, 전북 김제시 및 남원시 및 정읍시, 전남 곡성군 및 여수시 및 광양시, 경남 양산시 및 하동군

계      57                       29개 시, 13개 군, 15개 구

이 사업은 <표 20>과 같이 2001년도부터 시작되어 현재까지 모두 57개 기초자치단체가 평생학습도시로 지정된바 있다. 이는 전국 234개 기초자치단체 중 약 24.4%로써 4개 중 1개 기초자치단체가 평생학습도시로 선정되어있는 셈이다. 지정된 시는 일정 금액(약 2억원)을 지원 받을 수 있는데, 기초자치단체와 지역교육청이 공동으로 추진하되, 지역내 대학․기업체․평생학습관 등이 고루 참여할 수 있어야하고,  평생학습도시 조성사업의 타당성, 적합성, 실현가능성, 지자체와 지역교육청과의 협조체제 등을 심사하여, 국고보조금액 이상의 자체예산 대응투자조건을 충족하여야 하여야 선정될 수 있다.

외국의 경우 일본, 영국 등 26개국의 175개 도시가 국제학습도시연합회를 결성하여 활동하고 있는 것을 감안하면 우리의 평생학습도시 정책은 교육여건 개선에 큰 도움을 제공할 수 있다. 특히 이 사업은 교육청과 기초자치단체가 상호 공동으로 추진하고 나아가 일정 규모 이상의 대응 투자를 전제로 선정하고 있어 지역의 교육여건 개선에 다양한 효과 증진을 도모할 수 있을 것으로 보인다.

그러나 이 사업은 현재 인증제와 지정제로 운영되고 있지만 인증제 보다는 지정제를 보다 정책 우선순위에 놓아야 평생학습도시에 대한 비전과 계획의 질을 높일 수 있으며, 나아가 평생학습에 대한 기초자치단체의 투자 의지가 제고될 것이다. 지원 사항도 학습도시 조성사업 기반 구축 사업비로 2억 정도를 지원하였으나 이의 규모를 확대하여 실질적인 도움을 주는데 노력하여야 하고, 예산도 교육인적자원부와 행정자치부가 공동으로 확보하여 협력적으로 지원할 수 있도록 하는 것이 보다 효과적일 것이다.

또한 평생학습도시 선정에 좀 더 신중을 기할 필요도 있다. 현재 평생학습도시로 선정된 지자체가 57개로 매년 증가일로에 있는데 이런 속도로 가면 조만간 전국의 모든 기초자치단체를 평생학습도시로 지정하는 상황이 도래할 가능성도 전혀 배제할 수 없다. 우리나라의 모든 시․군․구가 평생학습도시로 선정되면 좋은 일로 생각할 수도 있으나, 그렇게 되면 굳이 이 사업을 계속할 필요가 사라질 수도 있다. 따라서 평생학습도시 선정 사업은 지역별 평생교육여건 개선이라는 목표 이외에도 지역간 교육 여건 혹은 격차 해소라는 목표를 추구하기 위해 교육여건은 열악하지만 지역주민들의 개선 의지가 강한 곳만을 선별하여 선정하는 전략이 필요하다.

그리고 평생학습도시 선정 및 지원 사업은 이미 지정받은 도시들을 대상으로 정기적인 평가제도를 두어 일정 기준에 미달되는 곳은 다시 지정을 해제할 수도 있는 여지를 두어야 좀 더 사업을 성공적으로 지속할 수 있을 것으로 판단된다.

7. 공교육여건 균등화를 위한 법률 제정

국가가 책임지고 있는 의무교육단계에서의 학교간, 지역간 교육여건 격차는 헌법이 보장하고 있는 교육기회 균등 정신에 명백히 위배되는 사항으로 본다. 여타 학교 단계보다 특히 초등학교와 중학교에서의 교육여건 격차에 주목할 수 밖에 없는 이유는 바로 여기에 있다.

더욱이 우리나라는 경제 여건상 현재 중학교단계까지만 9년간의 무상 의무교육을 실시하고 있지만 경제 규모가 확대되고 국민소득이 높아지는 시점을 전후하여 대부분의 OECD 국가들이 실천하고 있는 것처럼 고등학교까지의 무상 의무교육을 도입하여야 하여야 할 과제를 안고 있다. 따라서 초/중등학교 단계에서의 교육여건 격차는 좀 더 안정성과 지속성을 가지고 실행에 옮겨야 한다.

교육여건을 균등화하기 위한 사전 계획 및 조건을 엄격하게 제도화하여 운영하지 않고, 사후 약방문 식으로 일단 불균등이 발견되고 논란이 되면 그제서야 정부가 일시적인 정책을 세워 이를 해소하려는 것은 정책의 사전 준비성 결여로 효과도 낮을 뿐만 아니라 교육여건 균등화에 대한 정부의 의지를 의심 받게 만들 수도 있다.

더욱이 교육여건 불균등이 발견된 이후에라도 초/중등교육단계의 교육여건 격차 해소를 법적으로 제도화 하지 않은 채 정부의 방침이나 정책으로만 시행하는 데는 여전히 한계가 있을 수밖에 없다.

이상을 종합해 보면 결국 공교육 단계에서의 교육여건 격차 해소는 교육기회 혹은 교육투입의 균등화로 간주하고 어떤 형태의 학교이든 그 설립이나 시설화 이전 단계에서부터 철저하게 기회 여건/ 인적 여건/ 물적 여건/ 재정 여건/ 기타 여건등에 대한 균등화 기준과 조정 기제를 법으로 규정하여 가칭 ‘공교육여건균등화를위한법률’을 제정하여야 할 필요가 있다고 판단된다.

그리고 이 법률에는 중앙정부의 교육여건 격차 조정 기능 및 능력을 보다 강화할 수 있는 의무 조항이 규정되어 있어야 하며, 나아가 동법을 통해 의무교육단계에서의 교육여건 격차 해소를 위해 교육청뿐만 아니라 일반지방자치단체도 일정 통제 및 조정, 혹은 의무적인 연계 협력을 부과할 수 있는 권한을 교육인적자원부나 교육청에 부여하는 조치도 필요할 것으로 보인다.

이상 교육여건 격차 해소 대책을 논의하였지만 이외에도 보는 이들의 시각에 따라 다양한 대책이 가능할 것으로 판단된다. 그러나 교육여건 격차 해소는 결국 정책담당자들의 인식과 개선 의지가 가장 큰 관건으로 보인다. 물론 여건 격차 해소에는 상당한 교육재정이 필요하겠지만 이 역시 정책 당국의 교육여건 격차에 대한 올바른 인식과 그 해소를 위한 강한 의지가 있으면 관련 재정 확보는 어느 정도 가능할 것으로 본다. 공교육의 핵심 단계인 초․중등교육에 투입되는 여러 교육여건은 가능한한 균등히 제공하여 적어도 지역에 따라 차별 받고 있다는 인식을 없애는 것이 중요하다.

참 고 문 헌

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▣ 토 론 문 ▣

「교육여건 격차 해소 대책」에 대한 토론

토론자: 심 미 옥(춘천교대)

Ⅰ. 연구문제에 대하여

이 연구는 교육 격차가 사회적 격차를 낳기 때문에 이를 해소하기 위해 교육 투입 요인의 격차가 해소되어야 한다는 문제제기를 하고 있다. 교육 격차 특히 성취에서의 격차가 학교여건 보다는 가정 배경의 영향을 많이 받으며, 학교의 과정변인이나 학교 안에서 학생이 경험하는 학교 문화와 같은 요인에 따라 성취가 달라진다는 선행연구들의 성과에 비추어 볼 때 본 연구에서 다루는 교육여건 격차를 연구하는 일은 덜 중요해 보일 수도 있다. 그러나 복잡한 사회현상의 근본적인 변화를 단번에 이루기는 어려우므로 변화를 위해 할 수 있는 일부터 하는 것이 필요하다는 입장에서 본다면 연구자의 주장처럼 정책적 통제가 가능한 부분에 대해 관심을 가지는 일도 의미 있다.

Ⅱ. 연구자가 선택한 투입요인에 대하여

그러나 정책적 통제가 가능한 교육 투입요인들도 무수히 많이 있으며 그 중 어떤 부분의 격차에 관심을 가질 것인가 하는 것은 타당한 근거에 의해 상대적으로 중요한 요인들을 선별해야 할 것이다. 무수히 많은 투입요인들의 격차를 다 해소해야한다고 보는 것은 무리이며 또 가능하거나 필요하지도 않을 것이다. 따라서 가능하면 인지적 정서적 교육결과에 영향을 미칠 논리적, 실증적 가능성이 높은 요인들을 분석할 필요가 있다. 교육기회나 여건의 격차를 줄이자는 것은 그 자체가 목적이 아니라 궁극적으로 교육결과의 격차를 해소하기 위한 수단이라고 볼 수 있기 때문이다. 그런데 본 연구에서는 연구 대상으로 선택된 투입 요인들이 교육의 과정이나 교육 결과와 어떤 관련이 있는지에 대한 설명이 없어 각 요인들이 연구대상으로 올바로 선택된 것인지, 더 중요한데 누락된 것은 없는지 의구심을 갖게 한다. 예를 들면, 학생당 교지면적, 학생당 교사 면적, 학생당 급식 공간 면적, 사망자 수 등이 학업성취와 같은 인지적 측면이나 학습에 대한 흥미, 자신감, 자아개념과 같은 정서적 요인에 관련이 있는지 분명하지 않다면 이런 부분의 격차가 심각한 문제이며 해소되어야 한다는 주장은 설득력이 줄어들 것이다. 그러므로 본 연구에서 다루어진 요인들이 교육 결과의 격차를 초래한다는 관련성이 어떤 방식으로든 제시되어야 바람직할 것이다. 게다가 선행연구에서 상대적으로 중요한 변수로 밝혀진 학교 내 사회심리적 변인과 관련이 있을 것으로 생각되는 교사의 자질이나 능력, 학교장의 리더쉽 요인들을 정책적으로 통제 가능한 투입요인으로 연구자는 인식하고 있음에도 불구하고 본 연구에서 직접 분석대상으로 다루지는 않고 있다는 점도 지적할 수 있다.

토 론 문 / 심 미 옥

본 연구에서 다루어진 투입요인들을 생각해 볼 때 생활 시설과 교육 시설을 구분하고 각 범주에서의 격차 해소를 각각 다른 근거에서 주장하는 것이 더 타당할 수도 있다고 생각한다. 학교는 교육을 위한 곳이기도 하지만 교사와 학생이 생활하는 곳이기도 하다. 생활시설과 교육시설을 엄밀히 구분하기는 어렵기는 하지만 생활시설을 개선해야한다는 주장과 교육 여건을 개선해야한다는 주장은 그 근거가 다를 것이라고 본다. 냉난방, 위생적인 급식, 화장실, 안전시설, 생활에 필요한 기본적인 공간, 소음과 조명 등은 교육효과와 직접적인 관계가 없더라도 생활에 필요하다면 확보해야 하고, 문제가 있으면 우선적으로 해결해야 한다. 그러나 이런 것을 교육격차의 해소를 위해 해결해야할 문제로 보면 논지가 혼돈된다. 생활시설은 교육을 못할 정도로 심각한 상태라면 교육을 위해 해결되어야 할 문제로 정당화 할 수도 있을 것이다. 그러나 생활시설 개선이 교육적 효과를 크게 향상시키지 못한다 하더라도 격차를 줄이고 현상을 개선하는 것은 바람직하다. 따라서 생활시설의 격차 해소는 교육의  격차 해소보다는 다른 차원, 예를 들면 복지 차원에서 요구하여야 할 것이다.

Ⅲ. 분석 방식에 대하여

본 연구에서는 교육투입요인 하나하나에 대해 어느 시, 도가 가장 여건이 좋고 어느 시, 도는 가장 여건이 열악하다고 서술하여 시, 도 간 교육격차가 있음을 부각시키는 것에 그치고 있다. 행정구역상의 시, 도 간 비교보다도 사실은 시지역과 읍면지역의 격차가 더 클 것이므로 시, 도별 비교가 적절한 분석인지도 의문이 간다. 교육격차를 이런 식으로 획일적으로 비교하는 것은 국가차원에서 한정된 재원을 우선적으로 투자할 지역을 선택하기 위해 필요한 기본 정보일지 모르지만 이것만으로는 격차에 대한 올바른 이해도, 해결을 위한 정책 선택에도 충분한 도움이 안 될 것이다.

교육격차 해소가 목적이라 해도 여건이 좋다는 의미가 경우에 따라 달리 해석될 수 있음도 감안해야 할 것이다. 예를 들면 전남이 초ㆍ중학교에서 교원 당 학생 수가 가장 적으며, 사무직원당 학생 수가 가장 적다고 해서 더 좋은 교육여건을 가졌다고 할 수 있는가하는 의문을 제기할 수 있다. 과밀학급이 교육효율을 떨어뜨리기도 하지만 과소학급 또한 학생들 사이의 상호작용의 부족, 복식 수업, 과목 상치교사 등의 원인으로 인해 교육적으로 비효율적일 수 있으므로 교원 당 학생 수와 같은 획일적인 기준 보다는 적정 수준 이상의 과밀학급의 수, 교사의 수업시수나 과소학급, 복식학급, 과목 상치교사의 수를 조사하고 이를 위한 해결책을 강구하는 것이 교육격차를 이해하기 위한 심층적 정보가 될 것이다. 마찬가지로 사무직원당 학생 수가 적다는 것은 소규모 학교가 많다는 의미이지 교사 일인당 행정업무가 적다는 의미는 아닐 것이다. 학교가 감당해야할 기본적인 행정 업무의 양은 학교가 크건 작건 대개 유사하다. 따라서 사무직원당 학생 수가 문제가 아니라 소규모학교라도 사무직원이 부족하거나 없는 것이 문제가 된다. 학교에서는 사무직원이 감당해야 할 업무 외에도 많은 행정업무를 교사가 담당한다. 교사가 많은 대규모 학교에서 교사 일인당 행정업무는 상대적으로 적어진다. 소규모 학교일 수록 행정 직원이 있다 해도 교사 일인당 행정 업무는 많을 수밖에 없다. 그러므로 큰 학교에 사무직원이 적어 행정직 일인당 학생 수가 많은 점 때문에 겪는 어려움도 있겠지만 학교 규모가 작은 지역에서 사무직원이 부족한 학교가 있다면 교사가 기존의 업무가 이미 많은 데에다 그 부분을 추가적으로 감당해야하기 때문에 교육의 효과 면에서 보면 그것이 더 문제일 것이다. 교사가 행정업무를 많이 담당할수록 교육에 투자할 에너지와 시간이 줄어들기 때문에 교육투입의 격차를 해소하기 위해서는 교사가 행정업무에 시간을 얼마나 많이 할애해야하는가 하는 입장에서 접근해야하고, 이런 면에서 본다면 사무직원당 평균 학생 수만 비교해서 교육 격차를 이해하거나 교육의 불평등을 해결하기 위한 방안을 마련하기 어려울 것이다.

또한 사설학원 당 인구수를 비교해 볼 때 인천, 대구, 서울 등 대도시의 인구가 많기 때문에 학원 당 인구수가 많아 인구수에 비해 적은 사설학원을 보유하고 있는 것으로 나타났다. 사교육의 기회균등을 위해 연구자는 인허가 과정을 통제하여 지역별 균형을 유도하는 정책을 추진할 것을 주장하지만 도시지역 사교육비가 더 높은 현실을 감안할 때 학원 당 인구수가 많다는 사실만으로는 사교육기회가 적다고 보기도 어려우므로 이러한 획일적인 비교로는 파악하기 어려운 교육 격차가 존재함을 인식해야 할 것이다.

Ⅳ. 교육여건 격차 해소 대책에 대하여

4장에서 연구자는 교육여건 격차 해소 대책들을 제시하고 있다. 그런데 제시된 교육여건 격차 해소 대책들은 정책적으로 중요한 것들이기는 하지만 3장에서 분석한 교육여건 격차실태와 긴밀한 관련이 부족하다. 3장에서의 분석에 기초하여 특정 시도의 어떤 부분이 부족하므로 어떤 해결책이 있어야 한다는 대책을 기대하였으나 그런 것이 아니라 일반적인 격차 해소 방향을 제시하고 있다. 또한 BTL 사업, 자방자치단체의 역할, 교육복지 투자 우선지역 사업, 평생학습도시 정책, 법률 제정 등 다양한 구체적 제안을 제시하였지만 이런 것들이 3장에서의 분석과 어떤 관련이 있는지 연결이 되지 않아 정책적 제안들의 근거가 본 논문 내에서는 부족하다는 생각이 든다. 이를테면 3장의 분석 결과 어떤 지역에 어떤 문제가 있으니 BTL 사업, 지방자치단체의 역할 강화, 교육복지 투자 우선지역 지원 사업 실시, 평생학습도시 정책 실시, 법률 제정 중 어떤 방안으로 해결하는 것이 바람직하다는 식으로 3장과 4장이 연결된다면 논문의 완성도가 높을 것이다. 혹은 4장에서 제시한 각각의 방안을 실시하기에 상대적으로 더 적합한 지역들의 특성들이 보다 구체적으로 제시된다면 정책 입안과 실행에 현실적으로 더 도움이 되는 연구가 될 것 이다.

※ 자유기고

교육양극화의 진단과 대책

대전동서교육격차실태와 해소방안	임 선 희 ․ 김 경 희 ∙ 215

교육복지의 개념에 관한 고찰	김 인 희 ∙ 232

양극화 해소를 위한 교육정보화 방안	이 상 희 ∙ 261

「방과후 학교」를 통한 교육 양극화 해소 방안 및 한계	정 지 선 ∙ 280

대전동서교육격차실태와 해소방안

임선희(충남대), 김경희(충남대)

I . 서 론

1. 연구의 필요성

최근 우리사회는 계층간 소득격차의 심화, 가정의 기능 약화, 급격한 도시화 등이 초래하는 사회 갈등과 격차가 점차 심화되고 있다. 또한 지역의 경제적 여건 차이로 인한 교육여건의 격차도 확대되고 있다.

공교육의 역할과 위상은 약화되는 반면 사교육의 규모와 영향력이 커지면서 교육의 기회와 과정, 결과에 이르기 까지 불평등이 존재하며, 가정의 사회경제적 배경은 학생들의 학업성취와 발달에 영향을 준다.

대전동서교육격차실태와 해소방안 / 임 선 희․김 경 희

대전의 경우, 90년대 초반 서구(西區)의 신도시가 개발된 이후 교육은 물론 경제와 행정, 문화 등 모든 인프라가 서구 신도심으로 집중되면서 동구(東區)지역 교육.문화적 조건도 상대적으로 낙후되고 있다. 동구의 재정자립도는  15.6으로 서구의 30.7에 비해 매우 낮은 실정이다.

실제로 학업성취수준, 사교육비, 대학진학자 수, 급식지원율, 교육시설 등에서 동서간의 격차가 통계자료를 통해서 나타나고 있다.

최근 전교조대전지부와 대전참여자치시민연대, 대전지역아동센터연합회, 민주노동당대전시당 등 대전지역 17개 단체는 '지역교육격차 해소를 위한 대전시민연대'를 구성하여 교육양극화 해소를 위한 활동을 추진하기로 한 바 있다.

교육복지는 학교에서 교육목적의 효과적 달성을 위하여 학생들의 기본적 복지욕구가 충족되어야 하며 이를 위해 학교는 학생들에게 기본적인 복지서비스를 제공하여야 한다.

개인적, 지역적, 사회경제적 요인으로 인한 교육소외는 누적적으로 영향을 미치므로 국민으로서 보장받아야 할 최소한의 교육을 제공하는 것은 국가의 의무이다.

2003년부터 정부는 소외계층에 대한 교육복지 확대 대책의 일환으로 지역간, 계층간 교육격차를 해소하기 위해 도시 저소득층 지역을 대상을 교육복지투자우선지역을 으로 선정하고 사업을 추진하였다. 대전은 2005년부터 동구 지역 소재 초등학교 3개교, 중학교 2, 어린이집, 유치원, 사회복지관이 선정되었고, 2006년 서구 지역 내 저소득층 밀집지역 소재 초등학교  2개교, 중학교 2개교를 추가로 선정하여 교육복지투자우선지역지원사업이 운영되고 있다.

저소득층 학생들이 방치되지 않고 학교에서 적절한 보호를 받으며 기초학력신장, 정서함양, 복지강화, 영유아교육 ․ 보육활동 등 교육활동에 참여 할 수 있다는 점에서 의의가 크다.

교육은 개개인의 능력을 개발하고 사회경제적 역량을 제고하여 개인의 삶의 질을 결정하는 중요한 요인이다.

저소득층 아동의 교육문화적 결손을 치유. 예방하고, 저소득층 학생과 청소년들에게 건강한 신체발달을 위한 최소한의 복지서비스제공은 교육기본권의 관점에서 국가의 책무이다.

지방자치제로 전환하고 있음에도 불구하고, 교육양극화와 관련된 대부분의 연구가 대도시인 서울에 국한되거나 도시와 농촌간의 연구, 대도시와 중소도시간의 연구에 한정되어있다는 점을 고려할 때, 지역수준에서 양극화현상의 실태를 분석하고 그 지역에 적합한 대안을 제시한다는 점에서 본 연구의 의의가 있다. 따라서 본 논문에서는 대전동서교육에 영향을 미치는 주거지 생활실태의 격차를 알아보고 교육의 격차를 분석하고자 한다. 그리고 이러한 교육격차의 해소를 위하여 현재 시행되고 있는 교육복지의 현황과 문제점을 고찰하며, 이를 해소하기 위한 교육복지정책의 과제를 제시하고자 한다.

2. 연구방법

본 연구에서는 대전의 교육격차 실태를 파악하기 위해 지역간 생활문화와 관련된  요인, 교육과 관련된 요인들을 통계청, 교육청등의 자료를 분석하였다.

현재 대전에서 추진되고 있는 교육복지 관련 정책들의 운영실태와 문제점을 분석하기 위해 시청, 교육청과 단위학교들의 관련 자료들을 분석하고, 단위학교 교장, 교감, 교사 등 13명과의 5회에 걸친 면담, 집단토론 등을 통해 얻어진 사례를 분석하였다. 또한 면담내용의 일부는 연구자들이 2005년 대전지역교육복지투자우선지역 지원센터의 위원으로 활동하면서 학교방문, 연수, 평가등의 과정에서 사업담당자들과 면담, 상담, 토론 과정에서 얻어진 결과를 분석한 것이다.

II. 동서격차의 실태

1960년대 이후 본격적인 경제발전이 이루어지면서 한국사회에서도 부와 빈곤의 지리적 편중이 진행되었고 이에 따라 계층에 따른 거주지의 분화가 심화되어 왔다. 거주지는 단순히 개인이 살고 있는 곳을 의미하는 것이 아니라 직업, 교육, 편의시설, 사회서비스시설과 같은 사회적 자원에 접근을 결정하는 주요원인으로 작용하게 되며, 교육은 거주지 분화에서 주된 관심의 대상이다.(김경근, 2005)  따라서 교육에 영향을 주는 생활 실태 및 교육 실태를 분석함으로써 대전지역의 동서교육의 실태를 알아보고자 한다.

생활실태는 대전의 행정단위인 각각의 구를 중심으로 비교하였고, 교육 실태는 관할 교육청을 중심으로 분석하였다. 대전은 동․서부 지역으로 구분하여 교육행정을 담당하는 기관으로 동부교육청과 서부교육청을 두고 있다. 각 교육청의 관할구역을 초등학생을 중학교에 배정하는 기준을 중심으로 구분하면 동부교육청은 동구와 대덕구, 중구(태평동 일부제외)지역을 관할하고 있으며, 서부교육청은 서구, 유성구, 중구(태평동 일부 포함)지역을 관할하고 있다. 일반적으로 대전에서 교육낙후지역은 동부교육청 관할 구역을 의미하며 특히 동구지역이 이에 해당된다.

1. 생활실태

교육격차는 학업성취로 나타나며, 학업성취에 영향을 미치는 중요한 요인으로 가정환경변인이 가장 많이 설명되어지고 있다 특히 가정 내 부모의 교육수준, 부모의 경제적 지위 그리고 가족의 해체가 인지적 ․ 정의적 측면에서 학업성취에 영향을 미치는 요인으로 나타나고 있다(Coleman et al.1966; 김경근, 2006; 김희수, 2003). 교육낙후지역의 실태를 분석하기 위해 교육격차의 원인이 되는 부모의 교육수준과, 부모의 경제적 지위, 가족의 해체비율 등이 의미가 있다.  따라서 본 연구에서는 통계청의 통계자료를 분석하여 일정연령대에 속하는 주민의 학력수준을 조사함으로써 그 지역 학부모의 학력을 추정하였고, 각 지역의 재정자립도와 기초생활수급자비율을 살펴봄으로써 지역 간 경제생활의 정도를 알아보고자 하였다. 또한 각 지역의 이혼비율 및 사별비율을 통하여 지역 간 해체된 가정의 비율을 추정하고자 하였다.

가. 교육수준

주민의 교육수준은 현재 학부모의 나이에 해당하는 25세부터 59세에 이르는 사람들을 대상으로 분석하였다. 분석결과 주민의 학력은 구 별로 다소 차이가 있는 것으로 나타났다.

<표1>에 나타난 바와 같이 초등학교이하의 학력을 가진 주민의 비율은 동구가 제일 높고 그 다음 중구, 대덕구, 서구, 유성구순 나타났다. 동구와 유성구는 각각 11%와 3.5%로 동구가 유성구의 약 세 배에 달하는 것으로 나타났다.  반면에 4년제 대학이상의 학력경험을 가진 주민의 비율은 유성구, 서구, 중구, 대덕구, 동구 순으로 높게 나타났다. 이는 초등학교 이하의 학력을 가진 경우와는 반대의 현상을 보여주고 있다. 대학이상의 학력경험을 가진 주민의 비율을 구체적으로 살펴보면 동구에 거주하는 주민의  22.7% 가 이에 해당하였으나 유성구는 그 지역주민 절반 이상에 해당하는 55.1%에 이른다.

고등학교경험과 대학경험(2년제 및 4년제 포함)을 가진 주민의 비율을 비교해보면 동구와 대덕구는 고등학교 경험을 가진 비율이 대학경험을 가진 비율보다 높게 나타났으며, 서구와 유성구는 대학경험을 가진 비율이 고등학교 경험을 가진 비율보다 높은 것으로 나타났다. 특히 유성구의 경우 지역적 특성에 의해 대학경험을 가진 인구의 비율이 고등학교 경험을 가진 인구의 약 두 배에 가깝게 높은 것으로 나타났다.

<표1> 각 지역에 따른 학력분포(단위:명)

	동구	중구	서구	유성구	대덕구
지역 인구	118663 (100%)	135541 (100%)	274533 (100%)	116549 (100%)	117848 (100%)
초등 학교	11808 (10.0%)	10134 (7.5%)	11102 (4.0%)	3666 (3.1%)	8078 (6.9%)
중학교	17158 (14.5%)	15393 (11.4%)	20281 (7.4%)	5690 (4.9%)	12928 (11.0%)
고등 학교	48817 (41.1%)	51139 (37.7%)	97830 (35.6%)	30968 (26.6%)	52058 (44.2%)
대학 (4년제 미만)	13932 (11.7%)	15814 (11.7%)	31247 (11.4%)	11923 (10.2%)	14448 (12.3%)
대학교 (4년제 이상)	22637 (19.1%)	35456 (26.2%)	91703 (33.4%)	41406 (35.5%)	25663 (21.8%)
대학원 (석사과정)	2583 (2.2%)	5286 (3.9%)	16116 (5.9%)	13679 (11.7%)	3203 (2.7%)
대학원 (박사과정)-계	498 (0.4%)	1354 (1.0%)	5041 (1.8%)	8751 (7.5%)	575 (0.5%)
안받았음 (미취학 포함)	1230 (1.0%)	965 (0.7%)	1213 (0.4%)	466 (0.4%)	895 (0.8%)

* 자료원: 통계청(2005년; http://kosis.nso.go.kr/)

* 조사대상자는 25세부터 50세에 이르는 대전지역거주자로 한정하였다.

* 초등학교, 중학교, 고등학교는 중퇴를 하였거나 졸업을 한 경우를 포함하고 있으며 대학이상의 경우는 현재 그 과정에 있거나, 중퇴하였거나, 졸업한 경우를 포함한다.

<표2> 재정자립도

	일반회계 총계예산 (백만원)	지방세 (백만원)	세외수입 (백만원)	재정자립도
대전광역시	1868794	875510	235933	75 %
시청	1239599	791888	117957	71 %
동구	142781	9680	24088	23.7 %
중구	118058	13547	18353	27 %
서구	157571	26962	32868	38 %
유성구	107785	20524	27011	44.1 %
대덕구	103000	12910	15656	27.7 %

*자료원: 통계청(2005년; http://kosis.nso.go.kr/  )

<표3> 기초생활수급자(단위:명)

	대전 광역시	동구	중구	서구	유성구	대덕구
전체인원	1402586	231923	255565	508388	221206	221469
기초생활 수급자	40103	11622	9070	8473	3530	7408
비율(%)	2.86	5.01	3.55	1.67	1.60	3.34

*자료원: 통계청(2004년; http://kosis.nso.go.kr/)

<표1>에서 보여주고 있는 비율은 학부모의 연령에 해당하는 25-50세를 대상으로 분석한 결과로서 지역별로 학부모의 학력격차를 나타내주고 있는 단적인 예라 할 수 있다.

나. 경제수준

경제생활 수준을 나타내는 지역의 재정자립도와 기초생활수급자를 조사한 결과 <표2>와 <표3>과 같은 결과를 나타내었다.

재정자립도의 경우, 서부교육청 관할에 속하는 유성구와 서구의 경우 38%를 수준이며, 동부 교육청 관할에 속하는 대덕구와 동구는 27%이하로 나타났다. 특히 동구의 경우 23.7%로 다른 지역에 비하여 아주 낮게 나타나고 있었으며, 특히 지방세에 의한 세액징수의 경우 동구지역은 서구에 비하여  많이 뒤처지고 있다.

기초생활수급자의 비율을 살펴본 결과 동구지역이 유성구나 서구에 비하여는 약 3배 이상이 이에 해당하는 것으로 나타났다. 이는 열악한 경제적인 생활수준에 있는 사람들이 다른 지역에 비하여 많이 거주하고 있음을 보여 준다.

다. 가족해체

지역별로 이혼 및 사별에 의하여 혼자 사는 비율은 대덕구와 동구를 포함하는 동부지역이 유성구와 서구를 포함하는 서부지역 보다 높은 것으로 나타났다. 특히 동구지역의 경우 6.6%로 가장 높게 나타났고,  가장 낮은 유성구의 경우 2.8%의 비율로 나타났다. 따라서 동부지역의 가정해체비율이 높은 것으로 보여 진다.

<표5> 기초학습부진학생 현황(단위: 명)

학년	총 학생수		2004학년초 부진학생 수
			읽기		쓰기		기초수학
			동부	서부	동부	서부	동부	서부
4	9,095	11,695	274 (3.01%)	121 (1.03%)	233 (2.56%)	101 (0.86%)	400 (4.4%)	215 (1.84%)
5	8,908	11,807	74 (0.83%)	57 (0.48%)	63 (0.7%)	44 (0.37%)	148 (0.17%)	109 (0.92%)
6	9,000	12,213	55 (0.61%)	30 (0.25%)	57 (0.63%)	34 (0.28%)	103 (1.14%)	75 (0.61%)
계	27,003	35,715	403 (4.45%)	208 (0.58%)	353 (3.89%)	179 (0.50%)	651 (5.71%)	·399 (1.12%)

* 자료원: 각 단위 교육청(2005), 내부자료

이혼의 경우 모든 지역이 대체로 초․중․고생을 자녀로 두는 나이에 해당하는 35세 이후부터 45세 이하 사이에서 많이 발생하는 것으로 나타났다.

<표4> 지역별 결혼상태 비율

		내국인-배우자있음		내국인-사별		내국인-이혼
	전체 인구수	인원 (명)	비율	인원 (명)	비율	인원 (명)	비율
동구	91248	58723	64.4%	1421	1.6%	4984	5.5%
중구	104398	71889	68.9%	1347	1.3%	4650	4.5%
서구	225240	166443	73.9%	2339	1.0%	7909	3.5%
유성구	100136	77181	77.1%	716	0.7%	2059	2.1%
대덕구	96866	72233	74.6%	1142	1.2%	3951	4.1%

* 자료원: 통계청(2005년; http://kosis.nso.go.kr/)

2. 교육실태

생활실태가 교육낙후지역을 형성하는 원인이라면 교육실태는 교육낙후지역에 발생하는 교육격차의 결과라 할 수 있다. 그러나 지역별 학업성취결과 비교는 지역 간 갈등방지차원에서 평가결과를 공개하고 있지 않고 있다. 따라서 교육격차실태는 각 교육청별로 기초학습부진아의 비율, 지역별 진학자의 비율, 초․중․고 중도 탈락자 비율, 사교육비 차이를 분석하였다.

가. 기초학습부진

각 단위 교육청 자료에 의하면 동부교육청에 속하는 초등학생의 경우 서부교육청에 속하는 초등학생보다 기초학습분야에서 부진학생비율이 높은 것으로 나타났다. 부진학생비율은 기초수학, 읽기, 쓰기 순으로 높게 나타났다. 특히 4학년에서 동부교육청과 서부교육청의 부진아의 비율이 5학년이나 6학년에서 보다 차이가 많이 나타나고 있다.

나. 진학률

<표7> 각 지역별 초․중․고 중도 탈락자 비율

	지역 인구	초등학교- 중퇴		중학교- 중퇴		고등학교- 중퇴		합계
		인원 (명)	비율 (%)	인원 (명)	비율 (%)	인원 (명)	비율 (%)	인원 (명)	비율 (%)
동구	30145	5	0.02	28	0.09	98	0.33	131	0.43
중구	40421	3	0.01	31	0.08	76	0.19	110	0.27
서구	93696	4	0.00	48	0.05	166	0.18	218	0.23
유성구	38112	5	0.01	7	0.02	42	0.11	54	0.14
대덕구	40717	3	0.01	26	0.06	70	0.17	99	0.24

* 자료원: 통계청(2005년; http://kosis.nso.go.kr/ )

각 구에 소재하고 있는 고등학교의 진학자 비율을 살펴 본 결과 각 구별로 전문대학과 4년제 대학을 포함하여 진학자의 비율은 별로 차이가 없는 것으로 나타났다. 이는 서구지역에는 중학교가 26개교가 있으나 고등학교가 13개교만이 있어 중학교를 졸업하는 학생들 중 약 43.3%이상이 다른 지역에 있는 고등학교로 진학한다는 점을 감안하면 <표6>에 나타난 진학률의 큰 차이를 보이지 않는 것은 당연한 결과로 판단된다.

<표6> 지역별 진학자 비율

	졸업자수 계(명)	진학희망자		진학자
				합계		전문대학		대학교
		계 (명)	비율 (%)	계 (명)	비율 (%)	계 (명)	비율 (%)	계 (명)	비율 (%)
동구	2,010	1,960	97.5	1,886	93.8	254	12.64	1,626	80.90
중구	3,755	3,638	96.9	3,454	92.0	425	11.32	2,984	79.47
서구	4,975	4,871	97.9	4,607	92.6	423	8.50	4,183	84.08
유성구	2,232	2,219	99.4	2,104	94.3	165	7.39	1,929	86.42
대덕구	1,180	1,149	97.4	1,079	91.4	225	19.07	853	72.29
총계	14,152	13,837	97.8	13,130	92.8	1,492	10.54	11,575	81.79

* 자료원:대전시 교육청(2005년), 내부자료

* 대학교진학의 경우 일반 4년제 대학 및 교대, 외국의 대학에 진학한 경우를 포함한다.

다. 초․중․고 중도 탈락율

초․중․고 중도 탈락자 비율을 살펴 보기 위하여 통계청의 지역별 학력분포를 참고 하였다.    초등학교부터 고등학교에 해당하는 만 6세부터 19세에 달하는 연령대를 대상으로 초․중․고 의 중도 탈락자 수의 비율을 계산하였다. 그 결과 동구지역에 거주하는 학생들의 중도 탈락비율은  유성구의 약 3배, 서구의 약 2배 많은 것으로 나타났다. 특히 의무교육기간에 해당하는 중학교의 중도탈락자의 비율은  동구지역이 유성구의 4.5배에 달하고, 서구지역의 약 2배에 가깝게 나타나 지역간의 격차를 나타내고 있다.

다. 사교육비

<표8> 학생 1인당 월평균 사교육비(단위: 원)

구분	2003년	2004년
둔산	372,000	341,000
서부	264,000	256,000
동부	178,000	175,000

자료 : 한국일보, 보도자료(2006년 5월 10일), ‘더 벌어진 대전 교육격차’

교육격차를 나타내는 중요한 요소인 사교육비의 차이를 살펴보면 <표8>에 나타나는 바와 같이 서구와 동구 간에 약 10만원에 가까운 차이가 있는 것으로 나타났다. 특히 서구 둔산 지역의 경우 341,000원으로 동부에 비하여 2배로 사교육비를 지출하는 것으로 나타났다.

III. 교육지원 현황

1. 현황

교육복지정책의 차원에서 교육지원은 장애인, 저소득계층, 교육낙후지역, 초․중등학력 미취득자, 외국인근로자 자녀, 탈북자 자녀, 기초학력미달학생과 학교중퇴자 등을 대상으로 다양하게 전개되고 있다. 여기서는 현재 대전에서 저소측계층을 대상으로 하고 있는 급식지원과, 방과 후 활동, 그리고 교육복지투자우선지역지원사업을 중심으로 지원되고 있는 현황을 알아보았다.

가. 급식지원

국민기초생활보장 수급자, 소년·소녀가장, 결손가정 학생, 실직자 자녀 중 급식비 부담 능력이 없는 학생에게 건강한 심신 발달을 도모하고자 전국적으로 학교급식을 지원하고 있다.

<표9> 단위 교육청별 급식비 지원현황(단위: 명)

구 분		2006년도
		급식학생수	급식지원인원	급식지원비율
초	동 부	58,699	3,450	5.88%
	서 부	70,839	1,651	2.33%
	소 계	129,538	5,101	3.94%
중	동 부	26,220	2,896	11.05%
	서 부	37,355	1,327	3.55%
	소 계	63,575	4,223	6.64%
총 계		193,114	13,160	6.81%

* 자료원:대전시 교육청(2005년), 내부자료

현재 대전시에 거주하는 학생 중 6.81%의 학생이 급식지원을 받고 있는 것으로 나타났다.  초등학생의 급식지원비율은 동부 교육청이 서부 교육청의 급식지원비보다 약 2배정도 높은 것으로 나타났다. 그리고 중학교의 경우 동부교육청이 서부교육청의 3배에 이르는 학생이 지원을 받고 있는 것으로 나타났다.

나. 방과후 활동

사교육비 경감, 양극화 완화를 위한 교육격차 해소, 저출산·고령화에 대비한 교육서비스 요구에 부응할 수 있는 정책 중 하나는 방과 후 학교이다. 방과 후 학교는 종전에 학교에서 방과 후 교육활동으로 실시해 오던 초·중등학교 특기적성교육, 초등학교 저학년 방과 후 교실, 고등학교 방과 후 수준별 보충학습을 보다 내실화하고 활성화하기 위한 운영체제로서 지도교사나 강사, 운영시간, 프로그램을 보다 다양하고 질 높게 제공하여 수요자의 참여와 만족도를 높이기 위한 것이다.

대전의 경우 동부교육청 관내 초등학교 66개교 중 66개교 모두가 현재 방과 후 활동을 실시하고 있으며 서부교육청 관내 초등학교 60개 중 58개교가 방과 후 활동을 실시하고 있다. 그러나 동부교육청 관내 초등학교의 경우 방과 후 활동에 참여하고 있는 학생은 12,733명으로 전체학생수의 21.3%가 참여하고 있으며, 서부교육청 관내 초등학교의 참여 학생은 15,725명으로 24.4%에 달하고 있다.  동부교육청의 경우 현재 방과 후 활동에 참여하고 있는 학생의 약 30%에 해당하는 학생들이 실직자 자녀, 보훈대상자 자녀, 소년․소녀 가장을 포함한 저소득층으로 나타나고 있다. 이는 저소득층 자녀의 약 94.8%에 해당한다. 그러나 서부교육청의 경우 저소득층 자녀의 약 47.6%에 해당하는 학생만이 방과 후 활동에 참여하고 있는

<표11> 프로그램별 참여학생수 및 강사현황(단위: 명)

	지역	국어	수학	과학	영어	중국어	일어	컴퓨터	음악	미술	체육	취미	기타
동부교육청	개설학교수	29	30	23	47	24	0	63	44	37	22	17	6
	참가학생수	844	870	852	1,812	367	0	6,832	1,500	930	543	544	141
	외부강사수	32	30	32	56	24	0	79	73	42	28	18	5
	원어민강사수	0	0	0	2	0	0	0	0	0	0	0	0
서부교육청	개설학교수	35	27	45	42	37	1	34	81	45	31	23	13
	참가학생수	871	813	1421	1614	823	5	1882	2613	1276	949	741	5357
	외부강사수	36	27	50	49	35	1	48	122	52	41	26	11
	원어민강사수				12	8	0

* 자료원:대전시 교육청(2005년), 내부자료

것으로 나타났다.

<표10> 단위교육청별 방과 후 활동 현황(단위: 명)

학교급 구분	동부초		서부초
	학생수	지원자수	학생수	지원자수
저소득층 자녀	3509	3479	1405	693
실직자 자녀	264	120	102	29
보훈대상자 자녀	6	3	21	7
소년․소녀 가장	10	4	3	0
계	3,779	3,602	1531․	729․

* 자료원:대전시 교육청(2005년), 내부자료.

현재 방과후 학교에 개설 프로그램을 살펴보면 <표11>와 같다. 프로그램에 따른 참여 학생의 분포를 살펴보면 동부교육청은 주로 컴퓨터에 치중되어 있는 반면 서부교육청은 전체적으로 고루 참여하고 있으며, 기타 프로그램에 참여하는 학생이 동부교육청에 비하여 월등히 많은 것으로  나타났다.  외국어교육의 경우, 서부교육청은 동부교육청보다 많은 학생들이 참여 하고 있었으며 영어, 중국어 외에 일본어도 수강하는 것으로 나타났다. 이러한 현상은 서부교육청관할 학교들에서 동부교육청 관할 학교들 보다 다양한 프로그램이 운영되고 있음을 보여 준다. 동부교육청은 외국어를 담당하는 원어민 교사가 한명도 없는 데 반하여 서부교육청은 영어 12명, 중국어 8명의 원어민 교사를 배치하고 있어 프로그램의 질적 수준도 차이가 있다. 그리고 서부교육청의 경우 일부학교는 민간 기업의 프로그램-아이로봇, 원어민 교실, A+ 과학나라, 레고닥타, 글쓰기 교실 등-을 방과 후 활동으로 실시하고 있어 훈련받은 민간기업소속의 강사를 활용함으로써 보다 질 높은 프로그램을 제공하고 있다.  이러한 운영실태는 방과 후 활동의 질적 수준에서 나타나는 교육격차의 한 측면이라고 할 수 있다.

다. 교육복지투자우선지역지원사업

현재 대전광역시는 교육복지투자우선지역지원사업의 신규지역으로 2005년에는 16개의 학교 및 기관이 선정되었고, 2006년 9개의 학교 및 기관이 선정되었다.

2005년부터 2007년까지 3개년 사업을 시행하기 위해 동구 판암 1,2동과 대동지역에 위치하고 있는 8개 유아기관(유치원, 병설유치원, 어린이집등), 초등학교 3개교,  중학교 2개교가 시범학교로 선정되었다.  2005년 동 사업의 대상학생은 총 1,241명으로 <표12>에 나타난 바와 같이 동신중학교가 전체학생수 602명 중 480명이 지원을 받고 있으며, 대암초등학교가 282명, 판암초등학교가 200명의 순으로 지원을 받고 있다. 대상학생선정 기준은 학교마다 다르게 나타나는데  판암초등학교는 1순위 기초생활수급자,  2순위 학교자체중식지원자, 3순위 기타지원자로 선정하였으며, 대암초등학교는 1순위 기초생활수급자, 2순위 중식지원자, 3순위 담임추천 저소득학생으로 선정하였고, 대동초등학교는 기초생활보장수급자뿐아니라 시설보호자, 소년소녀가장, 한부모가정 아동 중 증빙서류가 갖추어진 집단 및 특수학급 아동을 1순위로 하였으며, 2순위는 실직가정, 저소득가정, 극빈 가정 아동이나 1차 집단에 해당하지 못한 경우, 3순위는 일반 집단 중 경제적 도움이 필요한 가정 및 기초학력부진아를 대상으로 선정하였다. 그리고 중학교의 선정대상기준을 살펴보면 한밭여자중학교는 1순위로 중식지원학생, 기관시설보호대샹자, 소년소녀가장, 기초생활수급자, 한부모가정의 학생을 선정하였고, 2순위는 담임추천저소득학생, 실직가정, 저소득가정의 학생을, 3순위로 저 소득 한부모가정자녀, 빈곤가정자녀로 선정하였다. 동신중학교는 1순위는 중식지원학생을 그 대상으로 한 반면 2순위나, 3순위는 담임선생님에 의한 추천으로 대상학생의 범주를 포괄적으로 선정하였다. 이에 소요된 2005년 총 사업비는 11억 8천 2십 5만 3천원이다.

<표12> 2005년 교육복지 투자 우선지역지원사업의 대상학교 및 대상학교별 학생수(단위: 명(%))

학교명	전체학생수	대상학생수
		1순위	2순위	3순위	총계
판암초등학교	1372	98(49)	59(29.5)	43(21.5)	200(100)
대암초등학교	903	212(75.2)	51(18.1)	19(6.7)	282(100)
대동초등학교	843	77(55.4)	9(6.5)	53(38.1)	139(100)
한밭여자중학교	640	140(100)			140(100)
동신 중학교	602	135(28.1)	79(16.5)	266(55.4)	480(100)

자료원: 대전광역시 교육청(2006), 교육복지투자우선지역지원사업연구․지원 및 평가보고서

2006년 교육복지투자우선지역사업의 신규지역으로 1개의 유치원(병설유치원), 초등학교 2개교 중학교 2개교, 그리고 사회복지관 2곳(월평종합사회복지관, 한밭종합사회복지관)이 선정되었다.  선정된 학교 및 기관은 모두 서부교육청 관내 소재의, 영구임대아파트단지가 있어  생활수준의 격차로 심한 갈등이 있는 곳에 위치하고 있다.. 2006년에 새로이 선정된 학교는 현재 동 사업을 구체적으로 준비하는 단계에 있는 실정이다.

2005년 시행된 교육복지 투자우선지원사업의 현황을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 대전시교육청은 혁신전담 조직내에 교육복지 지원팀을 구성하여 교육복지정책 총괄과 조정 그리고 지원을 통할하는 형태의 시교육청 단위의 사업추진체제를 구성하고 있다. 그러나 실질적 업무추진은 해당 지역교육청(동부교육청)에 일임하고 있다. 따라서 동부교육청은 본 사업을 초등교육과에서 전담하여 업무수행을 하고 있다. 본 사업의 추진계획을 수립 및 사업에 대한 의사결정 기구인 지역사회 운영위원회가 동부교육청 교육장, 초등학교 대표1명, 중학교 대표 1명, 영유아교육 및 보육기관 대표1명, 구청장, 시․구위원, 지역사회 기관대표, 학부모 대표로 구성되어 있으나 현재 운영위원회의 정례화 및 활성화가 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 또한 지역의 사업방향이나 내용 등에 대한 실질적인 협의와 결정을 담당하는 실무지원위원회가 프로젝트 조정자를 중심으로 구성되어야 하나 현재 대전시 동부교육청 내에는 별도의 실무지원 위원회를 구성하고 있지 않다.

둘째, 시행되고 있는 프로그램을 살펴보면 영․유아 교육프로그램은 유치원의 보육기능 확대를 위한 교사의 인건비 지원과 교육비 및 급식비 지원 위주로 구성하고 있으며, 유치원생을 위한 문화활동 프로그램 및 체험학습지원, 프로그램 질 향상을 위하여 일부만을 동 사업비용으로 사용하고 있는 것으로 나타났다.

초․중학교는 학습결손 치유와 예방을 위한 프로그램, 정서발달을 위한 문화활동 프로그램, 정신건강을 위한 심리․심성계발프로그램, 지역사회네트워크 구축을 통한 복지프로그램 등으로 프로그램영역을 설정하고 단위학교에서 최소 11개에서 최대 14개의 프로그램을 시행하고 있다. 영역별 편성을 구체적으로 살펴보면 학습능력증진 영역이 19개(30.65%), 문화체험활동이 19개(30.65%), 심리정서영역이 6개(9.68%), 보건복지영역이 16개(25.8%)이며 기타영역이 2개(3.22%)로 총62개의 프로그램을 편성하고 있다.

셋째, 지역사회네트워크 구축 및 운용은 대전광역시 초등학교와 중학교 모두 취약한 것으로 나타났다(대전시교육청. 2006)

2. 문제점

현재 저소득층 학생들을 대상으로 하는 교육지원의 현황과 문제점 파악하기 위해 교육지원사업들과 관련되어 있거나, 실제 담당하고 있는 단위학교 교장, 교감, 교사 및 실무담당자들과의 면담 및 상담, 집단토론 한 결과 다음과 같은 문제점들이 나타났다.

첫째,교육복지에 대한 인식 및 지원체계 부족이다.

학교별 맥락의 차이에도 불구하고 제기되는 공통쟁점은 교육복지와 사회복지의 구분, 그 문제와 관련하여 학교의 역할에 대한 구성원들의 인식결여이다. 교육복지를 담당하는 책임자들 조차도 사회복지와 교육복지의 개념을 혼돈하고 있어 실무 담당자들의 혼동을 가중시키고 있다. 즉, 학교의 역할이 복지의 영역까지 확대되어야 하는지에 대한 학교 내 구성원들의 관점의 차이가 있다. 일부 사람들은 교육복지정책을 통해서 학교에서 저소득층 가정 학생들을 지원하는 프로그램들이 추진되는 것에 대해 긍정적으로 인식하고 있었다. 그러나 많은 사람들은 교육복지투자우선지원사업, 급식, 보육, 방과 후 학교 등의 사업들이 학교에서 꼭 추진되어야 하는가에 대해 부정적으로 생각하는 구성원들도 있다.

“학교에서는 교과교육이 목적이다. 시설도 갖추어지지 못한 학교 실정에서 급식을 제공하는 것도 적절하지 못하다. 교육복지투자우선지원사업은 교사들의 업무를 과중하게 하며, 학생들에게는 공짜의식 만 키워준다”(ㄱ 중학교 교장)

“학교에 입학 할 때에 비해 학교 급식을 일년 정도 하고 나면 알아보게 얼굴도 뽀얗게 변화하는 것이 눈에 보이지요”(ㅅ 초등학교 교사)

“우리 유치원은 학부모들에게 교육복지우선투자지원사업 지정 기관이라고 홍보하고 있습니다. 학부모들도 자신들이 할 수 없는 일을 국가에서 지원해 해준다고 만족해 하고 있어요”( ㄱ 유치원 원장)

학교 내 교사자격증도 없는 사회복지사가 배치되는데 대해 부적절하다는 인식, 방과 후 학교의 방과 후 특기․적성교사들의 교사로서의 자격과 소양에 대해 우려하고 불신하는 경향도 있다.

“방과 후 교실에 가보면 방과 후 교사가 어떤 특기․적성 한 분야의 지식과 기술은 가지고 있지만 아동․청소년들에 대한 교육적 소양이 너무 부족하다는 생각을 많이 하게 됩니다. 해당 학교연수교육을 한 적도 있지만 그것으로는 너무 부족하지요”(ㄷ 중학교 교사)

둘째, 교사의 업무부담과중과 학생의 관리문제이다.

교육복지와 관련된 프로그램을 추진하는데 있어서 여전히 교사는 중요한 역할을 담당하게 된다. 방과후 학교나 교복투사업의 경우 학교밖에서 교사를 초빙하기도 하고 학교소속 교사가 담당하는 경우도 있다. 학교교사가 담당하는 경우는 교사의 “잡무”가 여전히 해결되지 못한 학교 현실에서 교사의 업무부담의 문제는 정책 추진에서 중요한 장애요인이다.

교복투의 경우 종전의 어떤 시범 사업보다도 큰 규모의 예산을 단위학교에 지원하고 있다. 단위학교로서 시설투자가 없이 많은 재원을 교육프로그램에 투입할 경우 교사들과 행정직원들의 업무 부담은 늘어날 수 밖에 없는 현실이다. 인센티브 없이 교사들을 지속적으로 참여시키기는 어려운 일이다.

“교복투사업이 우리학교 같이 대부분 저소득층 학생들인 경우 중요한 사업이라고는 생각하고 있어요. 그러나 주당 28시간 수업을 하고, 그 사업추진을 위한 계획과 프로그램개발등의 일은 시간이 너무 부족하고 현실적으로 너무 벅찹니다”(ㄷ 초등학교 교사)

“방과후 선생님이 아동들을 관리하지 못하는 경우가 많아요. 가끔 아이들이 말을 않들으니 선생님께서 수업 시작할 수 있도록 아이들 좀 통제해 달라고 도움을 청해옵니다. 퇴근 하지 못하고 기다리는 경우도 있습니다.”(ㄴ 초등학교 방과 후 담당부장)

셋째, 지역사회와의 연계 협력 부족이다.

교육복지정책의 추진 효과의 극대화 와 실효성을 확보하기 위해서는 무엇보다 지역의 다양한 기관들과의 연계와 협조가 필요하다. 학교와 지역사회와의 연계 협력을 활성화 하기위해서는 학교가 노력해야 하지만 광역교육청 및 지역교육청, 시청 및 중앙정부의 노력도 중요하다. 그러나 그동안 많은 학교들이 지역사회와의 연계를 위한 노력이 부족한 현실에서 교육복지정책과 프로그램을 위한 협력적 관계가 어려운 실정이다. 학교 측의 교육복지에 대한 인식의 부족에서 기인되기도 하고 지역사회의 인적․물적 자원을 활용하기 어려운 지역사회의 풍토도 원인이 된다.

“우리 교장선생님은 굉장히 부지런하시고 인간관계도 넓으신 분입니다. 부지런하게 다니신 결과 인근 대학의 상담, 학습도우미등 지원이 이루어지고 있습니다. 그리고 관할 파출소에서도 정기적으로 학교 주변 순찰을 돌아 아이들의 안전한 하교를 도와주고 있어요”(ㄷ 초등학교 지역사회전문가)

“학교 바로 옆에 지역아동센터가 있어 많은 도움이 됩니다. 센터를 담당하고 계시는 목사님 부부가 관심과 열정으로 방과 후 우리 학교 아이들의 학습을 체계적으로 지원하고 있습니다.”( ㄷ 초등학교 교장)

넷째, 상향식 정책 결정 및 실행에서 오는 교육정책에 대한 불신이다.

단위학교에서 교육복지정책으로 추진되고 있는 방과 후 학교나 교육복지투자우선지역사업과

같은 사업들은 모두 정부에서 교육혁신이나 학교개선을 위한 정책과제로 결정되어 사업이 추진되고 운영방안도 자율에 맡기는 부분도 있기는 하나 대개 위로부터 결정되어 운영되고 있다.

때문에 교사들은 ‘내려온’ 사업 때문에 공문 작성 등의 행정 사무, 대상학생의 선정과 관리,프로그램, 운영을 위한 외부 강사 섭외, 학교내 사업 관련, 인력 관리등 의 부수적 일에 거부감을 갖고 있다. 그리고 ‘위로부터 결정되어 내려온’ 사업들을 일방적이고 획일적인 것으로 인식하고 있었다.   학교에서 이루어지는 모든 교육활동과 마찬가지로 교육복지 사업도 교사들의 자발적 참여의지가 성공적인 사업추진을 위한 관건이 된다.

“우리학교의 방과 후 교육은 기대 효과가 너무 낮아요. 학부모들의 수준이 높다 보니 학교에서 제공하는 방과 후 프로그램에 만족 할 수 없지요. 프로그램에 참여하는 아이들을 모집하기 위해 애쓰다 보면 마치 보험사원이 된 기분이 듭니다.”(ㅎ 초등학교 교사)

“방과 후 학교를 운영하고는 있지만, 우리학교의 경우는 아이들만 더 학교에 붙잡아 두는 셈이 되기도 합니다. 우선 국가 정책이 교과교육은 절대 불가하다고 하니 수능시험을 위한 실질적 수업을 제공 할 수 없고, 학생들도 실제로 필요한 수업을 제공 받을 수 없으니 방과후 학교를 운영해야 하기는 하지만 결과적으로 시간 낭비로 생각하게 됩니다.”(ㅈ 고등학교 교감)

이상에서 살펴 본 바와 같이 현재 추진되고 있는 교육지원정책들에 대한 단위 학교에서의 문제점들은 교육복지에 대한 인식 및 지원체계 부족, 교사의 업무부담과중과 학생의 관리문제, 지역사회와의 연계 협력 부족, 상향식 정책 결정 및 실행에서 오는 교육정책에 대한 불신 등이었다.

그러나 여러가지 사례를 통해서도 볼 수 있듯이 사업을 추진하는 개별학교의 교육활동, 학생의 교육활동에 변화가 있고, 학교구성원들이 학생의 성취와 발달면에서 긍정적인 변화도 체감하고 있다. 또한 실증적 분석들에서도 부분적이기는 하나 학교의 교육활동과 학생의 교육활동 측면에서 긍정적 효과도 나타나고 있는 것은 사실이다(김민․임선희외,2006).

IV. 해소방안

이 연구에서 이루어진 대전동서교육에 영향을 미치는 주거지 생활실태의 격차 및 교육의 격차, 교육지원사업을 실태 및 문제점을 분석한 결과를 토대로 대전지역 교육격차를 해소하기 위한 방안을 제시하고자 한다.

첫째, 지역간 학교시설 격차 해소 및 형평성 있는 학교의 재배치가 필요하다.

대전의 구도심에 해당하는 동구지역의 학교들 대부분은 역사와 전통만큼이나 학교시설이 전반적으로 노후되어 있다. 따라서 교육환경이 열악한 학교에 대한 시설우선 지원, 도서관 우선 지원 등을 위한  예산의 차등지원이 필요하다. 또한 서구 및 유성구에 편중 분포되어 있는 외국어고등학교, 과학고등학교, 예술고등학교 등의 이전 및 설립을 통하여 동구지역에 대한 교육여건 조성이 필요하다. 그리고 중도탈락 학생들을 위한 대안학교의 설립 및 기초학력증진 프로그램의 개발도 실시하여야 한다.

둘째, 교육 부적응 및 교육소외 계층에 대한 교육지원을 확대한다.

학교 간 학력수준을 비교평가하고 저소득층 학생, 장애학생, 외국인근로자 자녀, 새터민 자녀 등 신체적, 사회경제적 제도적 요인 등으로 교육기회를 제한받거나 기초학력에 미달하는 교육소외계층에 대한 교육기회를 실질적으로 보장해 주어야 한다. 교육당국과 학교행정가들은 동서간의 학력격차를 현실문제로 인정하고, 학력공개 및 교육격차와 관련된 자료를 공유하고  학교와 학생 상호간 학력격차의 원인과 문제점을 정확히 진단하여 이에 기초하여 해결방안을 연구하여야 한다. 또한 정보소외 지역 및 취약계층의 아동에 대한 정보통신기기 보급 확대 등 저소득층 자녀에 대한 교육 지원을 확대한다.

셋째, 교육복지관련정책의 상향식 결정과정을 통한 자율과 참여를 확보한다.   많은 교육정책결정과정이 교육현장의 교육행정가,교사들의 의사와 무관하게 하향식정책 결정과정에 의해 결정,수립되어 실행되어 오고 있으며 이 점은 정책추진상의 큰 장애요인으로 작용하고 있다. 앞으로의 교육지원 사업의 방향과 과제의 도출은 교육현장에서 정책을 실행하는 중요한 주체들의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 하향식 정책결정이 이루어 질 때 정책의 실효성을 확보할 수 있다.

넷째, 범정부 차원의 지원을 통해 저소득지역의 교육.문화.복지 수준을 총체적으로 제고한다..

국민의 기본 핵심능력 함양 가운데 초·중·고 학습단계별 핵심 기본능력을 도출하고 국가 수준의 최소 성취기준을 설정하며, 학업지진아·부진아에 대한 수준별 교육 확대 등 기초학력 책임지도제를 추진해야 한다. 또한 교육부의 방과 후 학교와 평생학습도시, U-러닝 시범단지뿐만 아니라 행자부의 주민자치센터 공부방, 노동부 잡스쿨, 청소년의 방과 후 아카데미 등을 집중적으로 배치하여 교육․문화․복지의 질을 총체적으로 높이므로, 사교육비를 경감하고 공교육 내실화를 추진한다. 현재 서구 지역에 집중되어 있는 행정 및 사법 등 공공기관을 각 구에 특화지역으로 지정하여 분산 배치하는 것도 지역간의 균형적 발전을 도모하는 하나의 방안이 될 수 있다.

다섯째, 학교․지역 협력체제를 강화한다.

중앙정부 혹은 광역자치단체의 사업의 집행이 아니라, 지역사회의 가용한 모든 인프라를 최대한 활용함으로써 지역사회와 주민의 역할을 제고하고, 지역대학과 연계를 통한 시너지 효과를 창출한다. 따라서 무엇보다도 기초자치단체, 지방교육청, 지역주민 및 지역 NGO, 지방기업, 지방의회, 교육관련당사자들이 연계하는 지역교육을 위한 협력체제 구축이 중요하다. 민간의 교육복지 정책에의 참여를 활성화하고 학습지원 인력 및 자원봉사인력 풀을 구성.운영하여 민간자원 활용을 극대화할 수 있다.

또한 각 학교의 자원의 한계를 극복하기 위해서 동일 학교급 간 뿐 아니라 다른 학교급간의 연계 사업의 활성화가 필요하다. 이를 위해 동구 지역을 우선적으로 학습도시로 선정하여 해당 지역의 성인의 학력 격차를 좁힐 수 있는 평생학습기회의 활성화가 요구된다.

여섯째, 지역의 여건과 특성을 기반으로 선택과 집중을 통한 교육복지프로그램을 제공한다.

현장 수요에 기초한 사업추진 및 평가체제 운영을 통해 교육복지 요구를 조사하고, 현장과 수요자의 요구에 부응하여 정책을 추진하여야 한다. 동일한 교육복지 프로그램이 제공된다고 하더라도 현장에서 복지요구가 낮다면 정책이 실효성을 가질 수 없다. 수요자 만족도, 지역 현실에 기초한 효과성 높은 프로그램에 대한 선택을 통한 집중지원이 필요하다.

일곱째, 사업담당자의 교육복지 역량 강화 및 복지친화적 환경을 조성한다.

단위학교의 교육복지 역량 강화를 위하여 사업담당자와 전문가간의 상담기능을 활성화하고 교장, 교감, 교사 등 학교구성원의 복지의식을 제고하기 위해 정기적으로 연수를 실시한다. 아울러 교원연수과정에 교육복지 사업에 대한 인식제고 프로그램을 추가한다.

단위학교 실정에 맞도록 교육복지 전담부서의 설치와 협의체의 구성을 통한 복지친화적 교육환경을 조성한다.

여덟째, 지자체□자치구 교육재정지원을 위한 조례를 제정한다.

광역지자체의 비법정 전입금과 기초자치단체의 교육경비지원은 선택 조항으로 조례제정이 필요하다. 조례 제정을 통해 정책결정자의 변화 등으로 인한 해당 정책의 안정성과 지속성을 확보할 수 있으며, 대상학교와 지역주민들에게 정책의 신뢰성을 제공할 수 있다. 특히 재원으로 지방세의 일정부분을 명시하거나, 지방세 세원의 일부분을 규정하여 지방 정부의 교육지원사업에 대한 의지를 보여줘야 할 뿐 아니라, 이렇게 함으로써 안정적으로 교육지원부분의 재정이 확보되고 그 계속성을 보장할 수 있을 것이다(성열관.2005).

V. 결 론

이상에서 대전동서교육격차의 실태를 분석하고, 현재 추진되고 있는 교육복지정책의 현황과 문제점, 그리고 이 문제들을 해결하기 방안을 살펴보았다.

우리사회의 계층간 소득격차의 심화, 가정의 기능 약화, 급격한 도시화 등이 초래하는 사회 갈등과 격차의 심화로 교육의 양극화 현상이 나타나고 있다.

공교육의 위상이 약화되고 사교육의 영향력의 확대는 가정의 사회경제적배경이 자녀의 학업성취에 대한 영향력도 확대되고 있다. 이러한 현실에서 저소득층 아동의 교육문화적 결손을 치유. 예방하고, 저소득층 학생과 청소년들에게 건강한 신체발달을 위한 최소한의 복지서비스제공은 교육기본권의 관점에서 국가의 책무이다.

대전의 동부 원도심에서 서부지역의 특정지역의 인구 이동은 교육, 주거환경, 문화생활 등이 요인이라고 판단된다. 향 후 도시개발은 원도심의 장점인 접근성과 입지적 이점을 최대한 부각시켜 원도심의 업무기능을 뒷받침 할 수 있는 신서비스 산업의 거점지역으로 육성될 수 있도록 다양한 정책방향이 모색되어야 한다.

국가나 지방자치단체는 일부 주민에게만 혜택이 돌아가는 방식의 교육투자가 아니라 모든 지역주민이 골고루 수준 높은 교육을 받을 수 있도록 지역교육의 환경개선에 과감하게 중앙 및 지방정부의 예산을 투자하여 학부모의 부담을 줄여주는 것이 옳을 것이다.

교육행정 소비자의 참여와 자율에 바탕을 둔 교육의 양적□질적 성장과 발전을 통한 만족 증대, 지방자치단체의 적극적인 교육경비보조금 편성□지원을 통한 지역교육 여건의 개선에 초점을 두어야 할 것이다.

국민의 학습권과 교육복지권의 관점에서 교육복지정책의 방향이 수립되고 정책이 실행될 때, 교육지역의 인적자본과 사회적 자본을 형성하고, 개인의 삶의 질 향상과 사회통합을 실현하므로 민주적 사회발전에 기여할 수 있을 것이다.

참 고 문 헌

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Internet

http://kosis.nso.go.kr/

교육복지의 개념에 관한 고찰

- 교육소외 해소를 위한 교육복지의 이론적 기초 정립에 관하여 -

김 인 희(한국교원대)

문제의 제기

2004년 3월 교육인적자원부에는 교육복지심의관과 교육복지정책과가 설치되었고 그해 10월 참여정부 교육복지종합계획(2004-2008 참여복지 5개년계획 중 교육부문계획)을 수립 발표하였다. 같은 해 시․도교육청에 교육복지사업을 담당하는 혁신복지담당관이 설치되어 유지되고 있고 시․도에 따라서는 지역교육청에도 교육복지담당관이 지정되어 있다. 이와 같은 일련의 움직임은 정부가 교육복지라는 개념적 틀을 통해 정책영역을 설정하고 국가적인 정책노력을 기울이고자 하는 의지의 표현으로 볼 수 있다.

교육복지의 개념에 관한 고찰 / 김 인 희

교육복지심의관은 이후 교육인적자원부 직제개편에 의하여 명칭은 지방교육지원국장으로 변경되었고 업무는 숭계되었으며 교육복지정책과는 유지되고 있다.

이를 계기로 교육복지 정책 추진과 관련한 정책연구가 이루어진 바 있고(이태수 외, 2004), 교육복지 실현을 위한 법제 마련에 관한 연구(이혜영 외, 2006; 이시우 외, 2005)가 실시되었으며, 교육복지정책에 대한 글이 발표되기 시작하였다(이종재 외, 2004). 이에 앞서 ‘96~’97년 교육부에서는 ‘교육복지 종합대책 1997-2001’을 수립하여 시행한 바 있으며 이 계획에는 학교중도탈락자 예방대책, 특수교육 발전방안, 귀국자녀교육대책, 학습부진아 교육지원대책 등이 포함되었다.  그러나, 당시에는 교육복지라는 용어를 사용하면서도 교육복지의 개념에 대한 설명을 시도하지는 않았다.

교육복지가 국가나 지방 수준에서 하나의 정책영역으로 확고하게 자리를 잡기 위해서는 당국의 정책적 노력뿐만 아니라 그 이론적 바탕이 정립되어야 하며, 이론적 바탕이 정립되기 위해서는 우선적으로 교육복지의 개념이 명확하게 정리되고 관련 당사자 간에 공유되어야 한다고 본다. 교육복지라는 영역이 교육학의 독자적인 학문 영역으로 정립되어 있지 못할 뿐만 아니라, 이를 보는 관점이 집단 간에 서로 다를 수 있고, 또 교육복지에 대한 논의 과정에서 여러 관련된 용어들이 정제(精製) 없이 사용되어 논점을 흐리게 될 가능성을 내포하고 있다.

최근 사회양극화 현상과 관련하여 교육격차 해소를 둘러싼 정책논쟁 와중에 그 해법으로서 교육복지적 정책대안들이 제시되고 있다. 참여정부에 들어와 복지부문의 정책적 비중이 높아지면서 교육복지에 대한 관심이 고조되어 왔으나 교육복지에 대한 이론적 바탕을 수립하기 위한 학문적 노력은 활발치 못한 것이 사실이다. 그 이유를 추측컨대, 교육복지라는 용어가 교육학계에서는 비교적 생소한 용어로서 교육복지를 자신의 영역으로 인식하고 이를 이론화하려는 노력이 미약한 실정이며, 교육복지에 높은 관심을 갖는 사회복지학계 등 교육계 밖의 인사들은 교육계가 전반적으로 수용할 수 있는 이론적 틀을 수립하여 제시할 입장에 있지 못하기 때문인 듯하다.

올바른 개념을 정립하는 것은 현상에 대한 정확한 인식과 명확한 의사소통을 위해서 필요하다.  교육복지를 어떻게 정의하느냐에 따라 교육복지의 영역과 범위가 결정된다.  교육복지는 선험적, 초월적인 개념이 아니다. 이는 우리가 구체적으로 경험하는 사회적 현실 속의 개념이며 그 개념 설정은 어떤 의미로든 사람들의 적극적 의도가 반영되는 인위적 성격을 지닌다. 즉, 어떤 개념이 가장 진실에 접근하는가의 문제가 아니라 어떤 개념을 통해 가장 효과적으로 의도하는 목적을 달성할 수 있는가 하는 유용성의 차원이 중요하게 된다.

교육복지정책을 바르게 수립하고 집행하기 위해서는 교육복지의 개념이 명확하게 정립되어 이를 통해 교육복지의 성격과 영역에 대한 공통의 이해를 바탕으로 공감대가 형성되어야 한다. 잘 정립된 개념은 그로부터 실천의 원리와 방법까지도 유추해낼 수 있다. 즉, 개념이 전제하는 대상의 속성과 영역을 명확하게 파악할 수 있으며 그 속성과 영역으로부터 그에 적합한 실천 원리와 방법이 자연스럽게 드러나는 개념이 가장 바람직한 개념이라고 할 수 있다.

교육복지라는 용어가 사용되면서 이를 별로 사용하지 않던 교육계에서는 다소 낯설다는 반응을 보이는 반면, 학교 및 교육의 문제에 관심을 지니던 사회복지 부문에서는 복지라는 용어의 친숙함으로 인해 호응을 보이는 듯하다. 과연, 교육복지 실천의 주체가 누가 되어야 하는가의 문제도 교육복지의 개념을 어떻게 설정하는가에 따라 그 양상이 달라질 수 있다.

이 글의 목적은 교육과 교육복지가 어떤 관계를 설정할 수 있는가의 문제에서 시작하여 교육복지의 의미를 찾는 한편, 보다 유용하고 명확한 교육복지의 개념은 무엇인가를 탐색하며, 교육복지와 연관되어 사용되고 있는 용어들과의 관계를 규명하는 등 교육복지의 이론적 바탕을 수립하기 위한 개념적 틀을 모색하는 데에 있다. 이러한 작업을 시도하는 실천적 동기는 교육복지의 개념을 통해 그동안 우리 교육 실천과 연구에서 소홀히 다루어졌던 교육정의의 실현 문제, 교육의 장(場)에서의 인간실존의 문제, 교육시스템의 교육적 효율성 문제에 대한 진단과 해법 모색의 새로운 가능성이 열릴 수도 있다는 기대에서 비롯되고 있음을 밝힌다.

1. 교육복지의 개념

가. 교육과 교육복지

교육과 교육복지는 어떤 관계에 있는가?  학자들의 관점은 대략 세 가지로 구분되는 것으로 보이는데, 이는 교육과 복지를 어떤 관계로 보는가와 관련된다.  첫째, 교육은 인간다운 삶의 조건을 구현한다는 점에서 그 자체가 복지와 같은 목적을 지닌다. 이기범(1996)은 교육복지는 복지가 교육에 내재되어 있다는 상식을 명시화 한 개념이라고 본다. 교육은 삶의 기회를 넓히고 삶의 질을 높이는 활동이므로 복지의 목적과 같은 내용을 담고 있다는 것이다. 이돈희(1999)는 교육은 개인의 성장 욕구의 실현이라는 내재적 가치를 추구한다는 점에서 누구에게나 보편적으로 적용되는 복지적 동기를 지닌다고 보며, 복지적 동기에 의한 교육기회를 교육복지라고 부르고 있다. 이 관점에서는 교육과 복지가 상위-하위개념으로서의 관계를 지니지 않는다.  교육은 교육의 내재적인 가치를 충실히 실현함으로써 복지의 목적도 동시에 실현하는 것이다.

이러한 관점에서 볼 때, 교육과 복지는 기능적으로는 별개의 영역으로 구분되나 일정 부분 동일한 목적을 지니고 있는 것으로 보게 된다. 교육복지는 교육의 영역 속에서 교육이 정상적으로 기능토록 하여 그 안에 내포된 복지적 가치를 실현토록 하는 일이라 할 수 있다. 물론, 이 경우 교육의 모든 영역이 교육복지의 영역이 되는 것은 아니다. 이돈희(1999)는 사회제도로서의 교육은 복지적 동기뿐만 아니라 투자적 동기에 의해서도 이루어진다고 본다. 후자의 경우 교육은 내재적 목적이 아니라 사회적 투자의 목적, 즉 교육 밖의 외재적 가치의 실현 - 예컨대, 인적자원 개발, 국가경쟁력 향상 등 - 을 위한 수단으로 기능하게 된다. 요컨대, 교육복지는 교육의 영역 중 복지적 동기에 의해서 이루어지는 부분에 관한 것이라 할 수 있다.

둘째, 교육복지를 사회복지의 한 영역으로 보는 관점이다. 한만길(2000)은 교육복지를 교육받는 사람을 대상으로 하는 사회복지라 정의하며, 교육복지를 교육에서의 사회보장, 즉 교육보장이라는 차원에서 바라본다.  이 경우, 교육활동은 그 자체가 사회복지 활동 - 의료, 주거, 환경 등과 같은 - 이며, 교육은 사회복지 실현을 위한 필수과제로서 수단적 기능을 가진다. 즉, 교육은 복지의 하위개념이 되며, 교육복지는 사회복지의 개념과 틀에 의해 그 영역과 기능이 설정되게 된다. 다만, 한만길(2000)은 교육 외적인 측면, 즉 교육이 사회복지를 위한 수단이 된다는 협의의 개념을 넘어 교육 내적인 측면, 즉 모든 사람의 보편적인 교육욕구 충족이라는 교육의 내재적 가치를 실현하는 차원의 광의의 개념으로 교육복지를 바라본다는 점에서 세 번째 관점과 구분된다.

이 경우, 교육복지는 사회복지 실현을 위해 기능하고 그 틀에 의해 설정되지만, 교육의 영역과 완전히 분리되는 것은 아니라고 볼 수 있다. 교육복지는 교육과 복지가 중첩되는 부분으로서, 교육의 영역 속에서 복지의 이념과 원칙을 적용하여 교육의 기능을 지원하는 기능을 수행한다고 볼 수 있을 것이다.  또한, 교육복지 영역에 교육의 내재적 가치를 실현하는 문제를 중심과제로 포함하고 있으므로 교육복지 활동이 교육활동과 별개로 분리되어 존재하는 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 다만, 교육복지를 바라보는 기본적인 시각이 사회복지의 틀에 입각하고 있다는 점에서 첫 번째 관점과 차이가 있다고 볼 수 있다. 한만길(2000)이 교육과 복지의 통합을 바람직한 것으로 보고 있는 것도 같은 차원에서 해석 가능하다고 본다.

<관점 1>                            <관점 2>

공동목적                            공동목적

교육              복지                   교육    복지

복지

교육

교육복지

<관점 3>

[그림 1] 교육-복지-교육복지의 관계

셋째, 교육을 사회복지의 한 구성요소로서 복지사회 구현을 위한 수단적 기능으로 바라보며, 사회복지적 방법을 통한 교육지원 활동을 교육복지로 보는 관점이 있다. 교육은 처음부터 사회복지의 이념을 내포하고 있으며 효과적인 복지사회를 위한 중요한 방법론으로 이해할 수 있다는 것이다(이상오, 2000). 이 관점에 의하면 교육복지는 독자적인 영역이 아니라 사회복지의 하나의 하위영역이다. 따라서, 교육이 사회복지의 목적을 달성할 수 있도록 사회복지적 방법을 통하여 지원하는 것은 당연하며 이러한 활동이 곧 교육복지라고 보는 것이다. 성민선(1998)은 학교사회복지를 학교환경에서 제공되는 복지노력 또는 사업으로서 학교체계를 구성하는 모든 구성원을 대상으로 한 지원활동으로 보고 있다. 홍봉선(2004)은 교육복지를 사회복지의 한 영역으로 보며 교육의 영역 중 학습을 받을 권리와 학생지도 관련 부분 등 국민 삶의 질과 관련된 사회복지 공공정책 관련 분야가 교육복지의 영역임을 제시하고 있다.  이 경우, 교육복지는 교육의 영역으로부터 분리된다. 교육복지는 교육활동이 효과적으로 이루어지도록 여건을 조성하고 지원하는 사회복지적 실천 활동으로서 교수-학습을 중심으로 하는 교육의 본질적 영역과는 구분된다고 볼 수 있다.

교육

복지

교육복지

이혜영(2002)은 교육복지를 복지의 한 영역으로 보는 시각 - 두 번째, 세 번째 관점 - 은 복지를 교육의 상위개념으로 보는 것으로, 논리적으로 볼 때 복지를 보는 관점이 교육의 가치 구현과 상충될 경우 교육은 그 자체로 의미를 지니기보다 복지를 위한 수단에 그칠 수 있다고 지적하고 있다. 또한 교육복지를 교육과 다른 차원의 복지적 활동으로 보는 시각 - 세 번째 관점 - 에 대해서는 교육본연의 활동이 교육복지에서 배제됨으로 인해 교육복지에 담을 수 있는 내용이 제한되는 문제를 지적하고 있는 것으로 해석된다.

본고는 위의 세 가지 관점 중 첫 번째의 관점을 잠정 채택한다. 교육을 사회복지의 하위개념으로 보고 복지실현을 위한 수단으로 간주하거나, 교육에서의 제 문제를 사회복지학의 개념적 틀과 기준에 의해 설정하고 판단하는 것은 교육 본래의 가치 실현이라는 교육학의 관심과는 분명한 괴리를 나타낸다. 교육 그 자체에 ‘삶의 질 향상’이라는 복지적인 가치가 내재되어 있고 그것이 교육의 본질적인 부분을 구성한다면, 우리는 교육이 정상적인 기능 수행을 통해 그 가치를 실현할 수 있는 방안을 모색함으로써 교육 및 복지가 추구하는 공동의 목적 달성에 기여할 수 있을 것이다.  정상적인 교육의 모습을 실현하는 일, 그것은 교육 내부의 영역으로 교육연구자와 실천자들이 먼저 고민해야 하고 해법을 모색하여야 할 부분이다.

또한, 교육과 교육복지를 별개의 기능으로 보도록 하는 관점은 기본적으로 교육의 주체와 교육복지의 주체가 다를 수 있다는 논리를 가능케 하며, 교육복지의 영역이 교육을 실천하고 연구하는 사람들의 관심으로부터 벗어나게 하는 결과를 가져올 수 있다.  결국 교육복지에 대한 연구나 정책적 노력이 교육계의 주된 관심으로부터 벗어나 주변적인 위치에 머물거나 아예 관심 영역 밖으로 사라지게 될지도 모른다. 그렇게 되면 아마도 교육복지는 교육복지를 담당하는 소수 관료들과 교육문제에 관심 있는 사회복지 분야 사람들의 관심 대상에 그치고 막상 교육학계 및 교육현장에서는 외면당하는 결과를 초래할 수도 있다. 이는 교육복지와 교육복지정책의 발전을 위해 결코 바람직한 모습은 아니다. 현재의 우리 상황은 아마도 이에 가까운 것이 아닌가 생각된다.

앞에서 밝혔듯이 교육복지의 개념은 무엇이 옳고 그른가의 문제라기보다는 어떤 개념을 설정하는 것이 우리 교육의 발전에 보다 큰 기여를 할 수 있는가 하는 유용성에 기초한 선택의 문제라고 볼 수 있다.  본고에서는 교육과 교육복지가 별개로 분리될 수 있는 것이 아니라는 관점에서 교육복지의 개념을 모색하고자 한다.

나. 교육정의와 교육복지

이돈희(1999)는 제도로서의 교육은 정의로움을 전제로 성립하며, 교육에서의 정의로움이란 교육적 가치, 즉 교육기회의 배분이 정의롭게 이루어지는 것을 의미하고, 정의로움의 기준은 교육기회가 복지적 동기에 의한 것인가 투자적 동기에 의한 것인가에 따라 달라진다고 한다. 여기서 교육기회란 양적, 질적인 면을 통합한 개념으로서, 제공되는 교육의 양적 측면뿐만 아니라 교육의 목적, 내용, 방법, 환경, 조직 등 질적 측면의 학습자에 대한  ‘유의미성’을 핵심 요소로 한다. 이돈희(1999)는 복지적 동기에 따른 교육기회의 제공을 때때로 ‘교육복지’라는 용어와 동일하게 사용하는데, 여기서 복지적 동기에 따른 교육이란 “삶의 질 향상을 위해 제공되는 교육”을 의미하며, 이는 교육을 다른 목적을 달성하기 위한 수단으로 보는 투자적 동기와는 달리 교육 그 자체가 지닌 내재적 가치를 실현코자 하는 관점으로서, 교육이란 모든 개인에게 기본적으로 제공되어 학습자에게 유의미한 학습의 경험을 부여함으로써 생활의 질을 향상시키는데 기여하도록 하여야 한다는 것이다.

생각컨대, 교육정의는 교육이라는 제도의 영역 내에서 교육과 교육복지의 관계를 정립하는데 중요한 고리가 되는 개념이다. 제도로서의 교육의 정의로움을 밝히는 일은 그 제도의 교육적임을 밝히는 일과 같다(이돈희, 1999).  즉, 교육정의의 실현 여부를 판단하는 것은 곧 교육적 가치의 실현을 위한 제도의 정의로운 운영 여부를 판단한다는 것과 같다. 교육이 유의미한 학습 경험을 통해 개인의 능력을 최대한 발휘하면서 성장토록 하는 것이고 그 성장의 요소에는 누구에게나 보편적으로 요구되는 공통요소와 개인의 특성에 따른 특수요소가 있다고 할 때, 전자의 경우에 대하여 우선적으로 관심을 갖고 그에 맞는 원칙을 통해 접근하는 일이 곧 ‘교육복지’라 할 수 있을 것이다. 이는 곧, 이돈희(1999)가 적시한대로 모든 이의 삶의 질 향상을 위한 복지적 동기에 의한 교육기회의 제공에 대한 것이며 그 배분 원칙은 평등이 되어야 한다.

이러한 관점에서 보면 교육복지란 교육정의를 실현하려는 노력의 한 부분이라고 볼 수 있다. 그 중 복지적 동기에 의한 교육제도 운영에서의 정의(이하 ‘복지적 교육정의’라 한다.)는 학습자의 교육적 필요 중 공통요소 성장을 위해 요구되는 유의미한 학습경험, 즉 교육기회를 배분하는 평등 원칙에 관한 것이다.  결국, 복지적 교육정의의 실현에는 기본적으로 두 가지 조건이 동시에 충족되어야 하는데, 첫째는 학습경험(또는 교육기회)이 학습자에게 유의미해야 하며, 둘째는 교육기회의 배분이 평등의 조건을 충족해야 한다는 것이다. 이러한 조건은 교육제도 운영의 핵심적 요소이다. 복지적 교육정의를 실현하는 것이 교육복지의 역할이라면 결국 교육과 교육복지는 별개의 영역으로 구분할 수 없는 동일 영역이라는 것이 분명해진다. 교육정의는 교육이 이루어지는 과정에서 실현될 수밖에 없기 때문이다.

교육정의에는 투자적 동기에 의한 교육기회에 적용되는 또 다른 정의가 있을 수 있으며 이는 교육복지와는 다른 영역으로서 교육정의론의 또 다른 부분을 차지하게 된다.

다. 교육복지와 교육소외

교육복지를 “복지적 교육정의를 실현하기 위한 사회적 노력”이라고 할 때, 우리는 교육복지를 요구하는 어떠한 사회적 현상을 상정할 수 있다. 지금까지의 논의를 따른다면, 교육복지를 요구하는 현상이란 사람들이 인간다운 삶의 조건 구현 또는 삶의 질 향상을 위하여 필요로 하는 교육기회, 즉 유의미한 학습경험을 누리지 못하는 현상을 의미한다. 본고에서는 이러한 현상을 통틀어 ‘교육소외’라고 부르고자 한다.  다시 말하면, 교육소외란 “정상적인 교육의 기회를 통해 자신에게 필요한 학습경험을 갖지 못함으로써 자신이 지닌 잠재능력을 제대로 개발하지 못하여 정상적인 성장의 길을 걷지 못하고 그로 인하여 삶의 질이 향상되지 못하는 현상”을 말한다.  정상적인 교육의 기회를 제공받지 못한다는 것은 자신의 성장을 극대화하기 위한 교육적 요구에 부합되는 학습의 기회를 갖지 못하는 것으로 이는 1) 어떤 종류이건 교육의 기회에 전혀 접근하지 못하는 경우와 2) 교육을 받고는 있으나 그 교육의 유의미성을 결정짓는 제 조건(교육의 내용, 방법, 환경 등)이 자신의 교육적 요구와 부합되지 않는 경우, 3) 교육조건이 자신에게 적합하기는 하나 학습의 양이 교육적 요구를 충족시키기에 불충분한 경우로 구분할 수 있다. 1)의 경우는 교육기회 제한의 문제, 2)의 경우는 교육 부적응의 문제, 3)의 경우는 교육 불충분의 문제라 할 수 있다.

특히, ‘교육부적응’의 경우는 교육의 조건 중 어떤 요소가 부적응의 원인이 되는가에 따라 다시 구분될 수 있다.  첫째, 교육의 내용이 학습자의 교육적 요구에 맞지 않는 경우이다. 교육의 목표 또는 목표달성을 위해 구성된 교육내용이 학습자의 교육적 필요와 일치하지 않는 경우이다.  이 경우 학습자가 그 내용을 이해하는가의 여부와 상관없이 교육의 유의미성은 낮아지게 되며 성장을 위한 도움을 제대로 받지 못하게 된다. 이러한 사실을 학습자가 인지할 수도 있고 인지하지 못할 수도 있다. 학습자가 자신에게 가장 적합한 교육적 내용이 무엇인지를 항상 인식하고 있는 것은 아니다.  따라서, 학습자 또는 학부모는 교육내용이 학습자에게 유용하다고 생각하지만 실제의 유용성은 그보다 낮게 나타날 수도 있다.

둘째, 교육의 방법이 학습자의 교육적 요구에 맞지 않는 경우이다.  교육내용이 학습자에게 유용하고 학습자가 이를 제대로 인식하고 있다고 하여도, 교육의 방법이 학생의 학습능력 또는 학습양식(learning style)에 부합되지 않을 때 효과적인 학습이 이루어지기 어렵다. 학습자가 이해하기 어려운 방식으로 내용이 전달된다면 교육적 유용성에도 불구하고 학습의 효과는 충분히 나타나지 않을 것이다.  교육의 방법은 내용과 관련되어 있는 경우가 많다. 교육의 방법은 교육내용을 가장 효과적으로 전달할 수 있는 방식을 택하여야 하나 그렇지 못한 경우도 나타날 수 있다. 예컨대, 컴퓨터의 활용법에 대한 수업을 문서화된 자료만 가지고 컴퓨터 활용 실습 없이 강의식으로 진행한다거나, 과학수업을 실험실습 없이 이론에 대한 강의로만 실시하는 경우이다. 요즘 학생들은 이미지에 보다 민감하게 반응하고 멀티미디어를 활용한 시청각적 학습이 효과적이라고 한다면(양승실, 2001), 이들에 대한 문자중심의 강의식 수업은 큰 효과를 얻기 힘들 것이다. 또한, 학습자의 학습능력에 맞지 않는 수준으로 가르치는 경우도 문제가 된다. 너무 쉽게 가르쳐 새롭게 배울 것이 없거나 너무 어렵게 가르쳐 학습자가 내용을 이해할 수 없다면 교육방법이 학습자의 교육적 요구에 맞지 않는 것이다.

셋째, 교육환경이 학습자의 교육적 요구에 맞지 않는 경우이다. 교육환경은 1) 물리적 환경과 2) 심리-문화적 환경으로 구분할 수 있다.  물리적 환경은 주로 교육공간과 교육설비의 문제이다. 자연환경이든 인위적 건축물이든 교육이 이루어지는 장소의 물리적 여건은 교육의 효과에 지대한 영향을 미친다.  교육장소의 온도와 습도, 소음의 여부, 조명 등 장소의 쾌적성을 결정하는 요소뿐만 아니라 교육장소가 구체적 학습활동에 적합한 공간구조와 형태를 갖추고 있는가의 여부와도 관련된다.  더 나아가 교육장소가 안전하고 위생적으로 적합한가의 여부도 간접적으로 교육 및 학습의 효과에 영향을 미친다.

심리-문화적 환경은 교육자와 학습자의 심리적 상태, 의식, 사고방식, 태도, 정서, 행동양식, 신념체계 등에 관한 것으로 교육자와 학습자의 현실인식, 상호작용 양식, 성취동기 등에 큰 영향을 미친다.  개인의 인권과 인격을 중시하고 다양한 개인의 특성과 학생들의 다양한 교육적 요구를 수용하고 존중하며 성취에 대한 높은 기대를 바탕으로 실질적 변화를 추구하는 조직풍토 및 문화가 형성되어 있는가의 여부가 학습자의 성취도와 성장 발전에 심대한 영향을 미친다.  학교의 문화가 개방성, 다양성, 신축성을 지니는가 아니면 폐쇄적, 획일적이며 경직되어 있는가에 따라 교육활동의 모습과 그에 따른 학습의 효과는 크게 달라질 수 있다(교육인적자원부, 2006).

학습자가 학교의 문화에 제대로 적응하는가의 여부는 교육내용과 방법, 교육시설의 적합성과는 또 다른 차원에서 학습 및 성장에 중요한 변수로 작용한다.  미국의 학교 바우처(school voucher) 프로그램 운영 사례에서 보듯이 교외의 우수한 교육 프로그램과 환경을 지닌 학교를 선택했던 도심지역 저소득층 흑인학생이 중상류층 백인중심 학교의 문화에 제대로 적응하지 못해 원 소속 학교로 되돌아가는 경우에서 볼 때, 학교의 심리-문화적 환경은 특히 심리적으로 민감한 청소년기의 학생들의 삶에 매우 중요한 요소로 작용하는 것을 알 수 있다(Fuller, Elmore & Orfield, 1996).

요컨대, 교육복지는 이와 같은 교육소외 현상을 해소하기 위한 노력 또는 교육소외가 해소된 상태를 의미하며, 교육소외는 유의미한 교육기회를 누리지 못하는 현상을 의미한다.  교육소외는 교육기회의 유의미성 여부와 교육기회 배분 상태에 따라 다양한 유형으로 나타나는데 이를 정리하면 표 1과 같다.

<표 1> 교육소외의 유형

교육소외의 유형			현상
교육기회의 접근 제한			교육기회에 접근하지 못함
교육부적응	교육내용 부적응		교육을 받고 있으나 교육내용과 학습자의 교육적 필요가 맞지 않음
	교육방법 부적응		교육을 받고 있으나 교육방법이 적절하여 학습이 효과적으로 이루어지지 않음
	교육 환경 부적응	물리적 환경	교육장소의 물리적 환경의 부적절성으로 인하여 효과적인 학습이 이루어지지 않음
		심리․문화적 환경	교육장소의 심리적, 문화적 환경의 부적절성으로 인하여 효과적인 학습이 이루어지지 않음
교육기회 공급 불충분			교육의 질적 조건은 적합하나 교육자원 부족 또는 기타 이유로 학습자의 교육적 필요를 양적으로 충족시키지 못함

라. 교육소외와 교육불평등

교육소외와 교육불평등은 유사하게 보이고 긴밀히 연관되지만 동일한 개념은 아니다.  교육불평등은 교육소외 현상이 나타나는 원인 중의 하나가 되며, 교육소외가 발생하는 과정에서 작용하게 된다.  교육기회의 배분이 불공정한 기준에 의해 이루어지고 그 결과 교육기회를 제대로 얻지 못하는 문제가 발생한다면 이는 교육소외 현상으로서 교육불평등에 기인한 것이 된다.  그러나, 모든 교육소외 현상이 교육불평등에 의한 것이라고 할 수는 없다.  공정한 기준에 의해 교육기회의 배분이 이루어진다고 하여도 교육소외가 나타날 수 있는 여지는 남아있는데, 이 경우는 교육기회 자체가 학습자에게 유의미하지 못하거나 교육공급자의 절대적인 공급능력이 제한되어 충분한 교육기회를 제공하지 못하는 경우 등이 해당된다.

교육불평등은 교육부적응 문제에서도 나타날 수 있다. 학습자가 자신의 교육적 요구에 맞는 교육조건 즉, 교육내용, 방법, 환경 등을 제공받지 못하는 이유가 교육이 이루어지는 시스템과 문화 속의 불공정한 기준이나 행동양식에 기인하는 것이라면 이와 같은 교육소외현상은 교육불평등에 의한 것이라고 할 수 있다.  예컨대, 대학입시를 목표로 하는 일반계고등학교에서 우수 대학 진학반에 보다 우수한 교사를 배치하고 상대적으로 많은 학교예산을 투입한다면 이는 불공정한 교육적 대우라 볼 수 있고 그에 따른 타 학생들의 상대적 불이익은 교육소외를 초래하는 원인이 될 수 있다. 반대로, 학습부진학생에 대한 투자에 치중하고 우수 학생에 대한 상대적 소홀로 후자의 능력개발에 적합한 교육기회를 제공하지 못한다면 이 역시 또 다른 종류의 교육소외를 초래하는 것이며 교육불평등에 기인한 것이라 할 것이다.

교육불평등이 해소된다고 해서 모든 교육소외가 사라지는 것은 아니다. 교육불평등은 교육소외를 초래할 개연성을 지니나, 교육소외가 항상 교육불평등에 의해서만 나타나는 것은 아니다. 교육기회 공급의 절대적 제한에 따른 교육소외 문제와 같이 교육시스템의 공정성 확보만으로는 해결될 수 없는 문제가 있을 수 있다. 전반적으로 교육여건이 열악한 제3세계의 빈곤 국가에서 교육기회의 공정한 배분이 이루어졌다고 해서 교육소외 문제가 사라지는 것은 아닌 것과 같다.

요컨대, 교육소외와 교육불평등은 같은 장면에서 동시에 관찰되는 경우가 많기 때문에 이를 동일한 개념으로 보기 쉬우나, 교육불평등은 이 경우 교육소외의 원인으로 작용하고 있는 것이며, 교육불평등이 시정되는 경우 교육소외가 일부 해소 또는 완화될 수는 있어도 모든 교육소외 현상이 해소되지는 않는다는 점에서 두 개념은 구분된다.  교육소외가 교육기회 확보의 절대성에 기초한 개념이라면, 교육불평등은 교육기회 배분 및 교육운영 과정에서 적용되는 원칙과 기준의 공정성(fairness, equity), 즉 상대성에 기초한 개념이라고 할 수 있다.

표 2. 교육소외의 유형과 교육불평등의 관계

구분				교육 불평등	교육 평등＊
교육소외	교육기회의 접근 제한			1	2
	교육 부적응	교육내용 부적응		3	4
		교육방법 부적응		5	6
		교육 환경 부적응	물리적 환경	7	8
			심리․문화적 환경	9	10
	교육기회의 공급 불충분			11	12

＊ 교육 불평등과 무관하게 나타날 수 있는 교육소외 현상을 의미

마. 교육소외와 교육격차

사회양극화 현상과 관련하여 학교간, 지역간 교육격차가 문제시 되고 그 대책에 대한 논의가 분분하며, 교육격차 해소를 위한 정부의 정책 및 정당들의 입법 노력도 이어지고 있다(이인영 외, 2006; 이주호 외, 2005). 교육격차란 개인간, 집단간, 학교간, 계층간, 지역간에 나타나는 학업성취 등 교육결과 및 교육여건, 교육내용 등의 격차(이주호외, 2005) 또는 교육여건의 차이로 인하여 발생하는 교육의 양적, 질적 차이(이인영외, 2006)를 의미하는 용어로 사용되고 있다.  학업성취도의 경우 이들 격차를 측정하는 기본 자료는 결국 개인학생의 교육성과 자료이며 이들 개인성과의 평균을 바탕으로 집단간 비교를 통해 교육격차를 논하는 것이 일반적 방식이다. 그러나, 개개인 학생의 교육적 요구에 부합되고 정의로운 방식에 따라 교육기회가 배분되었음에도 불구하고 나타나는 학업성취도의 격차라면 그 자체가 정책적인 문제로 받아들여질 사항은 아니라고 본다.  이 경우는 학습자의 학습능력과 노력에 따른 교육성과의 상대적 차이만이 존재하는 것이다.

문제는 학습자들이 자신의 교육적 요구에 맞는 교육기회를 갖지 못하고 특히 불공정한 교육기회 배분 또는 교육운영 방식 때문에 교육성과의 격차가 나타나는 경우이다. 이 경우의 교육격차는 교육소외와 교육불평등의 문제를 동시에 반영하고 있다. 교육불평등이 심화되고 교육소외가 심각해질수록 교육격차는 확대된다. 이 경우의 교육격차는 문제가 되며 이를 해소하기 위해서는 그 원인이 되는 교육불평등과 교육소외를 해소하는 노력이 필요하게 된다. 현재의 교육불평등과 교육소외를 발생시키는 구조가 지속된다면 미래의 교육격차는 더욱 확대될 것이 분명하며, 이에 대한 적극적인 시정 노력이 가능한 한 빠른 시기에 이루어져야 한다.

요컨대, 교육격차 - 교육결과, 교육내용, 교육여건의 - 는 교육소외 또는 교육불평등에 의하여 발생되는 것일 때 문제가 되는 것이지 모든 교육격차가 항상 문제가 되는 것은 아니다.  교육소외를 해소하기 위한 교육복지적 대응의 차원에서 의도적으로 교육여건의 차등을 두는 경우가 존재할 수 있는데 이 경우에는 교육격차가 오히려 정당한 것으로 합리화되기도 한다.

장애자를 위한 특수교육은 일반 교육보다 일인당 교육비가 높게 책정되며, 사회적 소외계층을 위한 진학기회를 확대하고 장학금 등을 지급하거나, 학습부진학생을 위한 프로그램 운영에 별도로 자원을 투입하는 것은 복지적 동기에 의한 교육기회 제공으로 정당화되는 것이 일반적인 예이다. affirmative action이 이에 해당되며 국제적으로 인정되고 있다.  UNESCO에서도 affirmative action은 교육차별에 해당되지 않는 것으로 본다(UESCO, 2005).

바. 교육복지의 의미

교육복지는 교육소외를 극복하여 정상적인 교육과 학습이 이루어지는 상태 또는 교육소외를 극복하기 위한 의도된 행위의 총체를 의미한다. 교육복지는 교육소외현상을 전제로 하며, 교육소외가 심각해질수록 상태로서의 교육복지는 악화되고 행위로서의 교육복지의 수요는 증가한다. 교육제도가 정의롭게 운영되어 학습자의 성장이 정상적으로 이루어질 때 교육복지의 수준은 높다고 할 수 있으며, 반대로 교육소외 현상이 심화될수록 교육복지의 수준은 낮아지게 된다.  행위로서의 교육복지는 교육의 정상적인 모습과 기능을 확보하기 위한 노력이다.  그런 의미에서 교육복지정책은 교육정책의 주요 요소로 자리매김해야 하며 교육제도에 있어서 교육복지제도는 핵심 영역으로 인식되는 것이 마땅하다. 교육소외가 발생하지 않는다면 교육복지의 필요성은 사라질 것이나 현실적으로 교육소외를 완전하게 극복하고 있는 교육체제는 이 세상에 존재하기 어렵다.

교육소외는 인간의 잠재능력이 방치되고 있는 것을 의미한다. 정상적인 교육기회를 통해 자신의 능력을 최대한 개발하면서 성장하는 경우와 그러하지 못한 경우 간에는 현재의 성장도 차이뿐만 아니라 지금까지의 과정에서 발생한 개인 삶의 손실, 또한 현재의 성장도 차이에서 비롯되는 장래의 발전 가능성 차이가 존재한다. 이는 개인의 삶의 질을 좌우하고 사회제도로서 운영되는 교육의 효율성(efficiency)과 정당성(legitimacy)에도 큰 영향을 미치게 된다.

성

2

1

장                                   정상 성장의 선

교육복지의 지향 선

교육소외의 선

과거       현재       미래

1: 현재까지의 교육소외로 인한 교육기회(삶)의 손실

2: 앞으로 예상되는 교육기회(삶)의 손실(교육복지적 대응이 없을 경우)

* ∑(개인 교육기회의 손실) = 교육체제의 교육적 손실, 전체학습자의 삶의 손실

[그림 2] 교육소외와 교육복지의 관계

지금까지의 교육소외 및 교육복지의 개념에서 우리는 교육복지의 실천 원리와 과제를 추정해 낼 수 있을 것이다. 이들 개념은 취약 계층 또는 소외 지역의 교육 지원 등 우리가 통상적으로 떠올리는 교육복지의 문제와 영역을 수용할 뿐만 아니라, 우리가 미처 인식하지 못하였거나 앞으로 새롭게 발생할 수도 있는 교육소외 현상을 파악하여 대응할 수 있는 개념적 틀을 제시한다는 점에서 유용성을 지닌다.

가난한 사람들의 교육문제를 돕기 위해 먼저 그들이 겪는 교육적 어려움의 현상을 잘 들여다보기 위해 ‘교육소외’라는 안경을 만들어 사용한다고 하자.  그런데, 이제 교육소외라는 안경을 통해 세상을 보면, 처음에 생각했던 가난한 사람들만이 아니라 그렇지 않게 보였던 사람에게서도 “교육적 가난함”의 모습이 눈에 띄게 될 것이다.  비유를 한 것이지만, ‘교육소외’라는 개념(안경)은 그러한 힘(투시력)을 발휘할 수 있다고 본다. 교육소외의 개념 위에 성립되는 교육복지의 개념 역시 그러한 힘을 그대로 발휘할 수 있게 될 것이다.

또한, 이와 같은 개념 설정은 교육과 교육복지의 관계를 명확히 제시해 줌으로써 교육제도와 교육복지제도의 관계, 교육정책과 교육복지정책의 관계를 정립하는 데에 도움을 줄 수 있다. 즉, 교육복지제도는 교육제도의 일부로서 교육제도가 그 기능을 정상적으로 수행할 수 있도록 건강성을 유지하는데 기여하는 것으로서, 우리 인체의 기능을 정상적으로 유지시키고자 하는 면역시스템과 이미 손상 입은 인체 기능을 스스로 치유하는 자기회복 시스템이 결합된 것과 같은 기능을 수행한다고 할 수 있다.

우리 교육제도는 안타깝게도 교육소외 현상을 예방하고 치유하는 효과적인 시스템을 아직 성공적으로 마련하지 못하였다. 교육을 통한 정상적인 성장궤도에 학습자들이 머물 수 있도록, 정상궤도에서 이탈된 학습자들이 본 궤도에 빠르게 복귀할 수 있도록, 이탈된 동안 발생한 손실을 사후에 만회할 수 있도록 지원하는 일이 곧 교육복지의 핵심이며 이를 시스템화 한 것이 곧 교육복지제도라 할 것이다.

2. 교육복지의 실천 원리

지금까지 논의한 교육복지의 개념을 바탕으로 교육복지가 본질적 또는 현실적으로 내포하게 되는 실천 원리를 살펴보기로 한다.

가. 기초교육수준(educational  minimum)의 설정

교육복지는 사회․문화적 환경 속에서 인간이 인간다운 삶을 누리기 위해 필요한 성장을 보장하는데 1차적인 관심을 갖게 된다. 그것은 교육이 지니는 내재적 가치이기도 한다.  교육은 사회적 가치를 지니며 여기서 요구되는 성장의 내용과 그를 위해 요구되는 교육경험의 내용은 교육이 실시되는 사회의 기대와 무관할 수 없다. 이돈희(1999)는 성장의 공통요소와 특수요소 중 특히 전자는 교육에 대한 사회적인 요구로부터 비롯되는 것으로 개인 성장에 있어 공통적으로 만족되어야 할 준거로 본다. 즉, 각 개인이 성장욕구의 실현을 기하고 그 성장욕구가 사회적 가치와 의미를 지니기 위한 최소한의 요건이라고 보면서, 적어도 다음과 같은 요소들이 교육경험의 내용에 포함되어야 한다고 제시하고 있다.

① 기본적 생활기술의 경험

② 자아를 의식하고 보호하고 성숙시키는 경험

③ 자신이 속한 인간세계와의 경험

④ 자신의 자연적 세계와의 경험

⑤ 인간문명의 사고형식을 구사하는 능력의 신장 경험

⑥ 심미적 경지의 경험

사람들이 기본적으로 필요로 하는 공통의 학습경험은 그 내용의 성질뿐만 아니라 그 내용의 양적 정도 또는 학습의 달성 수준에 대한 인위적 설정을 요구한다. 왜냐하면, 그 어떤 요소도 학습의 완성을 쉽게 전제할 수 있는 내용이 아니기 때문이며, 또한 현실적으로 투입 가능한 교육자원과 학습시간은 각 요소에 대한 완성을 추구할 수 있을 정도로 여유 있는 것은 아니기 때문이다.  따라서, 그 사회에서 일반적으로 기대되고 현실적으로 수용 가능하며 교육적으로 유의미한 내용과 수준에서의 ‘공통요소’ 설정이 필요하게 되는데 이를 ‘기초교육수준(educational minimum)’이라 부르기로 한다.

2004년 10월 교육인적자원부가 수립한 참여정부 교육복지종합계획에서는 이를 국민기초교육수준(national minimum in education)이라 부르며 교육기회 접근 및 기초학력 달성 문제가 그 주된 내용을 이루고 있다.

구체적으로 기초교육수준은 의무교육기간 등 교육기간, 국민공통기본교육과정 등 교육의 내용과 학습도달목표, 기초학력책임제에서 적용하는 기초학력의 수준 등 다양한 방식으로 표현되며, 이러한 교육활동을 가능케 하는 교육여건의 최소기준, 즉 교원의 자격 기준, 교육시설을 포함한 제반 교육환경 기준 등의 설정이 필연적으로 수반된다.  이와 같은 기초교육수준은 복지적 교육기회 평등 배분의 원칙에 따라 모든 사람에게 적용되어야 할 보편적 기준이며, 교육자원은 이를 실현하는데 우선적으로 투입되어야 하는 것이 교육복지의 주요 원칙이 된다.

나. 학습경험 유의미성의 원칙

학습경험이 학습자에게 유의미해야 한다는 것은 너무나 당연한 일이라 이를 굳이 원칙이라고 부르는 것이 어색한 일일 수도 있다. 그러나, 흔히 우리는 교육의 기회가 주어졌는가의 여부만을 중시하고 막상 어떤 내용의 교육이 어떤 방법으로 어떤 환경 속에서 얼마나 효과적으로 제공되고 있는가에 대하여는 충분한 관심을 기울이지 않는 경향이 있다.  교육자, 교육목표, 교육내용, 교육방법, 교육환경 등 교육의 제 조건은 학습자들이 갖는 학습경험의 유의미성에 지대한 영향을 미치는 요소들이다.  유의미성을 결여한 교육기회는 교육부적응이라는 교육소외 현상으로 이어진다.

무엇이 유의미한 교육기회인가를 일반적인 표현으로 기술한다면 “교육의 제 조건이 학습자의 교육적 필요를 충족시키는데 가장 효과적인 방식으로 결합 운영되는 가운데 주어지는 학습경험”이라고 할 수 있을 것이다.  유의미한 교육기회의 구체적인 모습은 학습자 개개인의 교육적 필요만큼 다양해질 수밖에 없다.  그 중 교육의 내용에 대하여 이돈희(1999)는 교육기회의 유의미성을 평가하는 기준으로 1) 인간의 성장을 가능케 해야 하며, 2) 자발적 경험을 가능케 하고, 3) 균형적 성장을 가능케 해야 하며, 4) 학습자가 적응(수용) 가능해야 한다고 제시하고 있다.

학습경험의 유의미성 결여는 교육복지의 주된 대상인 저소득층 학생이나 학교생활 부적응자 등에게만 나타나는 문제가 아니라 보통의 학생에게도 일상적으로 나타날 수 있는 문제이다. 예컨대, 어느 학생에게 역사 수업이 너무나 지루하고 재미없으며 잘 이해도 되지 않고, 왜 역사를 배워야 하는지 이유를 모르겠고 결국 성적도 낮게 나타났다고 할 때, 이 학생에게 역사수업은 유의미성을 심각하게 결여하고 있으며 그만큼 부분적인 교육소외 현상을 겪고 있다고 할 수 있다. 문제의 원인은 교사가 사용하는 교수방법이 학생에게 맞지 않을 수도 있고, 학생이 역사라는 과목에 다른 학생에 비해 소질과 관심이 없기 때문일 수도 있다.

이러한 현상은 아마도 상당수의 학생이 겪는 문제일 것이며, 이와 같은 현상이 역사과목 뿐만 아니라 여러 과목에 걸쳐 나타날 때 학생의 교육부적응 현상은 더욱 심화될 것이다. 수업에 대한 전반적 부적응은 곧 학교생활의 본질적 영역에 대한 부적응을 의미하며, 학교를 다니고 있어도 사실상 유의미한 학습경험은 갖지 못하는 심각한 교육소외 현상에 빠져 있는 것이다.

학습경험의 유의미성을 높이기 위한 방법은 우선 1) 학생들의 교육적 필요에 대한 정확한 파악이 선행되어야 하며, 2) 이를 바탕으로 어떤 학습의 경험을 어떤 방식으로 제공할 것인가에 대한 교육 설계가 이루어져야 하는데, 이 설계에는 앞에 언급된 교육의 제 조건들이 유기적으로 결합되어야 한다.  제한된 교육자원으로 학생 개개인에 대한 유의미한 교육을 제공하기 위해서는 교육적 필요가 유사한 학생들 중심으로 교육활동을 실시하는 방안을 생각할 수 있다. 구체적으로는 교육적 필요가 유사한 학생을 위한 학교를 운영하거나, 학교 내에서 수업 등 교육활동을 교육적 필요가 유사한 학생들 중심으로 실시하는 방안이 있다. 그러나, 이는 교육자원 활용의 경제성이나 교육운영의 효율성, 편의성을 위한 것이지 개개인 학생의 학습 효과를 높이기 위한 절대적 방안은 아닐 수 있으므로 현실적인 선택은 궁극적으로 학습경험의 유의미성을 높이는 방안이 무엇인지 종합적인 판단을 통해 이루어져야 할 것이다.

다. 교육손실 누적의 원리 및 조기 대응의 원칙

교육소외는 교육기회의 손실을 의미한다. 교육의 효과는 누적적으로 나타나며, 전 단계의 교육의 성과로 인해 다음 단계의 교육이 가능해지고 이후의 교육성과에 중요한 영향을 미친다.  교육의 성과가 누적된다는 것은 반대로 교육의 손실도 누적됨을 의미한다. 한 단계의 교육기회의 손실은 다음 단계의 교육을 가로막거나 교육의 성과를 저하시킨다.  그림 2에서 보듯이 손실의 격차는 시간이 흐르면서 더욱 커진다.  손실의 격차가 커진다는 것은 그 격차를 줄이는 것이 점점 더 힘들어지고 격차를 줄이는 데에 더 많은 시간과 노력, 자원의 투입 즉 비용이 지출되어야 함을 의미한다. 많은 비용을 들여 그 격차를 나중에 줄이는 데 성공한다 하더라도 그에 이르는 시간 동안에 이미 발생한 삶의 손실은 회복되기 어렵다.

이와 같은 교육손실의 문제에 대한 대응책은 교육손실의 격차가 커지기 전 가급적 이른 시기에 격차를 줄이는 조치를 취하는 것이다. 우리가 지닌 제한된 교육자원으로 교육기회의 손실, 삶의 손실을 최소화 하는 방법은 결국 학습자들의 교육소외 현상을 가급적 이른 시기에 파악하여 이에 대한 교육적 대처를 하는 것이다. 이를 위해서는 학습자 개개인의 학습상태를 파악하여 개별적으로 필요한 교육지원을 제공하여야 하는데 이는 현실적으로 엄청난 행정력과 교육자원의 투입을 요구할 것이다.

이를 좀 더 효율적으로 추진하기 위해서는 교육소외의 양상과 취약 부분, 원인 등을 규명하여 교육소외 발생의 구조와 과정을 파악하는 것이 중요하다. 이에 대한 지식과 이론이 축적된다면 우리는 교육시스템의 어느 부분에서 어떤 종류의 교육소외가 나타날 것이라는 것을 예측할 수 있고 이에 대한 예방 대책을 강구할 수 있으며, 모든 학생을 일일이 조사하지 않고도 교육소외를 겪는 당사자를 보다 용이하게 찾아낼 수 있고 소외유형에 적합한 대응책을 준비할 수도 있을 것이다.

라. 교육기회 배분의 평등 원리

교육정의에 관한 논의에서 이미 언급되었듯이, 복지적 교육기회, 즉 인간 삶의 질 향상을 위한 교육은 누구에게나 보편적으로 요구되는 공통의 사회적 가치이다. 이러한 보편적 가치의 배분은 당연히 모든 사람에게 평등하게 주어져야 한다는 점에서 교육기회 배분의 정의로운 원칙은 곧 ‘평등’이 되어야 한다.  이돈희(1999)는 평등이 실현되고 있는가의 판단 기준은 네 가지 사항이 전제되어야 한다고 보고 있다.  첫째, 교육자원이 최대한 능률적으로 사용되고 있어 낭비되거나 남아도는 자원이 있지 않음을 전제한다. 이 전제가 우선되어야 교육자원 배분의 형평성에 대한 비교판단이 가능하기 때문이다. 둘째, 성장에는 공통요소와 특수요소가 있는 바, 모든 사람의 인간다운 삶을 위해 기본적, 보편적으로 요구되는 공통요소의 성장 지원에 우선적으로 교육자원이 사용되어야 한다.

셋째, 사람들은 성장력의 차이를 지니고 있음을 전제해야 한다. 같은 자원을 투입하였을 때 개인들이 나타내는 성장의 정도는 서로 다를 수 있으며, 이 경우 적어도 공통요소에 대하여는 투입된 교육자원의 양보다 실질적인 성장수준 도달을 평등의 기준으로 삼아야 한다고 본다.  넷째, 성장 분야의 내용에 따른 소요자원의 차이가 존재할 수 있다. 특히, 특수요소의 경우 동일한 교육자원으로 가져오는 성장의 정도가 매우 다르게 나타날 수 있는 바, 성장정도를 동일하게 하여 자원을 배분하는 것은 소요자원의 지나친 격차를 초래할 수 있으며 공통요소와 달리 이를 사회적으로 정당화하는 것이 쉽지 않다. 따라서, 모든 사람의 공통요소 성장 실현에 교육자원을 우선 배분하고 잉여분을 특수요소 성장을 위해 동등한 양으로 배분하는 것이 수용 가능한 평등 배분 원칙이라고 본다.

우리는 흔히 교육에서의 평등을 교육기회의 평등, 교육의 과정상의 평등, 교육결과의 평등으로 구분하여 논의하기도 한다(이태수, 2004; 이혜영, 2002; 홍봉선, 2004; 이주호, 2005).  여기서 1) 교육기회의 평등은 취학, 진학 또는 입학기회, 즉 접근(access)의 평등을 의미한다.  2) 교육의 과정(process)상의 평등은 교육의 제 조건, 즉 교육여건, 교육프로그램 운영, 교육과정 등(이주호외, 2005) 교육적 대우(educational treatment)의 평등을 의미하며, 3) 교육결과의 평등은 학습자의 학업성취 등 교육성과의 평등을 의미한다.

그러나, 이와 같은 구분에 의하여 이루어지는 실제의 논의들은 교육소외의 문제를 충분히 다루지 못하는 약점을 지니는데, 이들은 주로 평등의 기준을 가치의 동등성(equivalence)보다 형식의 동일성(similarity)의 관점에서 바라보는 경우가 많다. 동일한 교육기회를 제공하여 동일한 학교에 다니는 것을 교육기회의 평등으로 생각하거나, 동일한 교육 프로그램, 동일한 교육조건에서 동일한 교육과정을 이수하는 것을 평등한 교육적 대우라고 받아들이거나, 모든 학생들이 동일한 교육성과를 나타내야 평등한 교육이라고 인식하는 것이다. 다시 말하면, 가장 이상적인 평등교육은 동일한 교육여건을 지닌 학교에서 동일한 교육과정을 이수하고 동일한 교육성취도를 보이는 것이라고 보는 것이다.

그러나, 위의 관점은 앞에서 논의한 개인의 교육적 필요에 따른 학습경험의 유의미성의 중요성을 간과한 채 양적, 형태적인 측면의 교육평등에 집착하는 모습을 초래할 수 있다. 복지적 교육기회는 보편적으로 평등하게 주어져야 하지만 그것이 모든 학습자에게 항상 동일한(same or similar) 방식으로 주어져야 하는 것은 아니다. 학습자들은 능력, 소질, 관심 등의 차이에서 오는 각기 다른 교육적 필요를 지닌다. 이와 같은 교육적 필요에 적합한 교육기회를 제공하기 위해서는 교육의 목표는 같을지 몰라도 교육의 내용과 방식은 다양한 모습을 지닐 수밖에 없으며 이와 관련하여 교육의 여건 및 환경도 달라질 수 있을 것이다.  중요한 것은 다양한 교육조건의 결합을 통해 주어지는 교육기회의 교육적 가치(value)가 동등(equivalent)한가의 여부이지 주어지는 교육의 모습, 교육조건의 형태가 모두 동일해야 하는 것은 아니라는 것이다.

교육결과의 평등은 타당하고 실현가능한 목표인가?  적어도 기초교육수준에 한해서는 그러하다.  모든 사람이 기초교육수준에 이를 때까지 교육자원을 이에 우선적으로 투입하는 것은 정당하다고 할 수 있다. 물론, 그 과정에서 이루어지는 교육의 모습은 개인의 교육적 필요를 최대한 충족시키는 것이어야 한다. 교육자원 활용의 효율성은 개인의 교육적 필요 충족도와 비례관계에 있다. 개인의 교육적 필요를 제대로 반영하지 않고 획일적으로 제공되는 교육은 그만큼 교육소외를 발생시키며 교육적 효율성을 떨어뜨린다.  단기적으로, 외양적으로, 경제적으로는 그러한 교육운영이 능률적으로 보일 수 있으나 결국 그 과정에서 발생하는 교육소외, 즉 교육기회의 손실은 개인 삶의 손실, 교육체제의 실패, 사회의 비용 부담을 초래하게 된다.

기초교육수준 달성 차원의 교육결과의 평등은 실현되어야 한다. 그러나, 이 수준을 넘어서까지 교육결과의 평등을 추구하는 것은 바람직하지도 않고 현실적으로 달성될 수도 없다.  삶의 질은 지속적으로 향상되어야 하고 이를 가능케 하기 위하여교육의 수준도 높아지는 것이 타당할 것이다. 사회가 정신적, 물질적으로 발전하면서 우리가 추구하는 보편적이고 동등한 교육의 수준, 즉 기초교육수준도 높아지는 것이 당연한 일이나, 교육의 모든 영역, 모든 장면, 모든 수준에서 모든 사람의 동등한 교육결과를 목표로 설정하고 이에 맞추어 교육자원을 배분하는 것은 비능률적, 비현실적인 접근이다.

마. 교육기회 충분성의 원리

교육기회가 제대로 주어지고 있는가의 문제는 학습자가 갖는 학습경험이 얼마나 유의미한가의 문제뿐만 아니라 그러한 경험이 교육적 필요를 어느 수준까지 충족시키고 있는가의 문제를 포함한다. 학습내용과 방식이 학습자에게 적합하다 하더라도 현실적으로 교육자원이 부족하거나 또 다른 어떤 이유로 학습의 경험이 충분하게 주어지지 못하는 경우가 나타날 수 있다. 자기의 교육적 필요에 맞는 학교를 다니고 있으나 학생이 건강상의 이유나 집안 사정으로 인해 학교 수업에 제대로 출석하지 못한다면 충분한 학습경험을 가질 수 없을 것이다. 장기간을 병원에서 보내야 하는 병․허약자의 경우가 이에 해당할 수 있다.

학습경험이 불충분하다는 것은 유의미성의 결여와는 또 다른 면에서 교육의 결손, 교육소외를 가져온다.  그 원인은 교육공급자 측의 문제일수도 있고 학습자 자신의 문제일 수도 있다. 교육복지 차원의 바람직한 대응은 교육공급의 문제를 우선 해결해야 하는 것은 물론, 학습자 개인의 문제라 하더라도 교육공급 방식의 유연성을 높임으로써 보다 다양한 방식으로 학습경험의 기회를 제공하는 것이다. 예컨대, 최근 늘어나고 있는 병원학교와 같이 병․허약자가 병원에 입원해 있으면서도 학습을 할 수 있는 기회를 제공하는 것은 좋은 사례라고 할 수 있다.

교육기회 충분성의 문제는 경우에 따라 교육기회 접근의 문제나 교육여건 및 교육운영의 문제와 중첩되는 면이 없는 것은 아니나, 입학, 진학 등을 주된 관심으로 하는 접근의 관점이나 교육여건, 교육내용 및 방식에 관한 관점만으로는 충분성의 문제가 자연스럽게 인지되고 적절하게 대처하지 못하는 경우가 나타날 수 있기 때문에 별도의 교육복지 실천원칙으로서 적극적으로 적용할 필요가 있다.

바. 평생교육의 원리

교육소외를 해소하고 교육손실의 격차를 줄이고자 하는 교육복지적 대응에는 시간의 요소가 도입되는 것이 필연적이다. 교육기회 보장을 위한 제도를 수립하고 교육의 제 조건을 개선하는 데에는 기본적으로 시간이 소요되며, 이제까지 상실된 교육기회를 보완하고 의미 있는 성장을 이루는 데에는 그와 같은 교육적 변화에 시간이 다시 소요되게 된다. 교육손실의 보충이 학령기간 중에 이루어질 수도 있지만 이 시기를 놓친 학습자에게는 이후에라도 이를 보완할 수 있는 기회가 주어져야 한다.

언제 어디서나, 누구나 자기가 원하는 교육기회를 가질 수 있는 평생교육체제를 구축하는 것은 학교교육기간 중에 발생하는 교육소외의 문제를 교육공급방식의 다양성과 학습시기의 유연성을 높임으로써 해소하려는 교육복지적 대응이기도 하다. 학교부적응 등의 이유로 학업을 중단한 자에 대한 대안교육 프로그램, 저학력 성인들을 위한 방송통신교육 프로그램, 학력인정 평생교육시설 운영 등은 이와 같은 노력이라고 할 수 있다.

사. 교육복지 비용의 공적 부담 원리

대부분의 국가들은 기간의 차이는 있으나 국민에 대한 무상 의무교육을 실시하고 있다. 우리나라도 중학교까지의 무상 의무교육 원칙이 헌법에 명시되어 있다. 사회적으로 요구되는 기초교육수준의 교육은 사회가 책임을 지는 것이 타당하다. 이는 교육을 통한 복지 실현, 즉 인간다운 삶의 조건을 구현하기 위해서, 또한 건전한 사회의 유지를 위해서 필요하다. 이를 사회가 부담하지 않는다면 복지적 교육기회는 개인의 경제적 부담능력에 따라 배분되게 된다.  경제적 능력이 부족한 자에게는 보편적으로 요구되는 기초교육의 기회를 보장하지 못하는 결과가 초래될 것이며, 빈부의 격차는 교육을 통해 완화되는 것이 아니라 오히려 점차 심화될 것이다.

사회가 기초교육수준의 달성에 소요되는 비용을 완전히 책임지지 못한다면, 나머지 부분에 대한 비용부담은 개인에게 돌아가게 된다. 사회에서 통념적으로 기대되는 기초교육수준은 사회가 실제로 부담 가능한 기초교육수준과 차이가 날 수 있다. 우리나라의 경우 중학교까지가 의무교육으로 되어 있어 사회가 비용을 부담하지만, 실제로 사람들이 느끼는 기초교육수준은 그보다 훨씬 높다고 생각된다. 어느 교원단체가 의무교육을 고등학교로 상향 조정하자고 요구하는 것도 이와 같은 생각을 반영한 것이며, 정부가 이를 아직 받아들이지 못하는 것은 결국 현실적인 재정부담 능력의 한계 때문인 것으로 보인다.

여하튼, 정부가 책임지지 못하는 영역에서의 교육은 사적 부담에 의할 수밖에 없으며, 경제적 능력에 따른 교육기회의 배분이 이루어지게 된다. 우리 정부는 이러한 문제점을 보완하기 위해 저소득층 학생을 위한 학비 및 급식비 지원, 가계곤란 대학생에 대한 장학금 지급 확대 및 학자금 융자 확대 등에 노력하고 있다(교육인적자원부, 2004). 정부 및 공공단체 이외의 민간기관이나 기업 등의 적극적 지원이 필요한 부분이기도 하다.

정부가 기초교육수준을 책임진다는 것은 정부가 교육공급을 독점 직영하고 획일적인 교육서비스를 제공하여야 하는 것을 의미하지는 않는다. 교육의 공급은 시장에 의해서도 이루어질 수 있다. 정부는 기초교육수준까지 교육수요자의 교육서비스 구입비용을 대신 부담하면 되는 것이다.  다만, 교육공급이 시장에 의해 이루어질 경우, 다수의 공급자간 가격과 품질 경쟁이 이루어지고 교육수요자가 선택하게 되는 다양한 가격, 다양한 품질의 서비스에 대하여 어떤 기준에 의해 그 비용을 지불할 것인가 하는 문제가 대두되는 것은 불가피하다.

미국의 학교 바우처(school voucher)의 예에서와 같이 정부는 학생 1인당 소요되는 표준비용을 산정하여 해당금액의 증서를 교육수요자에게 지급하고 교육수요자가 자유롭게 교육공급자 또는 프로그램을 선택할 수 있도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 이 경우 교육공급을 시장에 맡긴다 하더라도 교육공급자는 정부가 사회적, 교육적 요구를 반영하여 설정한 기초교육의 제 실시 조건을 준수하여야 한다.  그러나, 이 방안은 실제로 운영하는 과정에서 여러 가지 부작용들이 나타날 수 있으므로 신중하게 접근할 필요가 있다.

미국의 바우처제도 실시 사례에서 나타난 문제점 중에는 교육수요자가 학교선택을 하는데 있어 교통수단 등으로 인한 지리적 접근성에 의한 제약을 받는다는 점, 추가적 비용 부담 능력으로 인해 선택할 수 있는 학교가 달라진다는 점, 학교 및 교육 프로그램에 대한 정보가 불완전할 수 있다는 점 등이 있다(Peterson & Hassel, 1998).

3. 교육복지의 실천 과제

지금까지 교육복지의 개념과 그 개념으로부터 비롯되는 교육복지의 실천 원리를 고찰하였다. 이러한 논의를 바탕으로 교육복지의 실천 과제도 어느 정도 설정이 가능할 것으로 생각된다. 이를 기술하는 과정에서 이미 논의된 실천원칙과 중첩되는 부분은 생략하기로 한다.

가. 기초교육수준(educational minimum)의 설정

정부가 하여야 할 우선 과제는 사회적으로 수용 가능한 기초교육수준을 공식적으로 설정하는 일이다. 교육소외의 판단, 교육자원의 투입 대상과 범위 등 교육복지정책의 주된 결정들이 이를 기준으로 이루어지기 때문이다.  인간다운 삶을 누리기 위한 기본적인 요건, 사회의 구성원으로서 성공적인 사회적 삶을 살아가는데 요구되는 기초적인 능력 및 자질, 자신의 잠재역량을 최대한 발휘하면서 성장해 가며 자아실현의 삶을 사는데 필요한 기본적인 역량과 자세 등을 갖추기 위한 학습경험들이 교육적인 원리에 따라 조직되어 제시되어야 한다.

나. 교육복지실태 조사 및 데이터베이스 구축

<표 3> 교육소외 유형 및 대상 집단

교육소외의 유형			대상 집단
교육기회의 접근 제한			장애자, 병․허약자, 학업중단자, 저학력 성인, 탈북자, 외국인
교육부적응	교육내용 부적응		일반학생, 탈북학생, 외국인 학생, 귀국학생
	교육방법 부적응		일반학생, 탈북학생, 외국인 학생, 귀국학생
	교육환경 부적응	물리적 환경	일반학교
		심리․ 문화적 환경	일반학생, 탈북학생, 외국인 학생, 혼혈학생, 귀국학생
교육기회 공급 불충분			일반학교

기초교육수준을 기준으로 사람들의 실제 교육기회가 얼마나 충족되고 있는가를 정기적으로 조사하여야 한다. 이는 곧 ‘교육소외 조사’라고도 할 수 있다. 우선 적용할 수 있는 방법은 표 1에서 제시된 교육소외의 유형에 따라 조사를 실시하는 것이다.  아래 표는 교육소외의 유형에 따라 예상되는 소외집단을 제시한 것이다.

첫째, 교육기회의 접근 제한은 취학의 기회를 갖지 못하는 경우로서, 신체적(장애자, 병허약자) 또는 경제적 이유(저소득층)로 인한 경우, 경제적 능력이나 부적응 등의 문제로 학업을 중단한 경우(저학력 성인, 학업중단자), 법적으로는 기회가 주어지고 있으나 사실상 학교교육에 적응할 능력이 없어 스스로 취학하지 않는 경우(탈북자, 외국인) 등이 해당된다. 극소수이기는 하지만 특정한 사유로 의무취학을 하지 않는 의무교육면제자 또는 미취학자들의 문제도 같은 범주에서 다루어질 수 있을 것이다.

둘째, 교육부적응은 교육기회를 갖고 있는 학습자를 대상으로 매우 광범위하게 나타나는 현상인 만큼 이를 조사하는 것이 쉬운 일은 아닐 것이다. 특히, 적응과 부적응의 구분을 어느 선에서 판단할 것인가의 문제가 대두된다. 경우에 따라서는 적응도 또는 부적응도과 같은 목표 달성 비율의 문제로 접근해야 할 필요도 있을 것이다.  교육부적응은 그 내용도 매우 다양하게 나타날 수 있다. 교과별로 교육내용 및 교육방법에 대하여 나타날 수도 있고, 교육환경과 관련하여 나타날 수도 있으며, 결과적으로 학교생활 전반에 대한 부적응을 조사할 수도 있을 것이다. 특히, 학교에 다니고 있는 탈북학생, 외국인학생, 귀국학생의 경우 교육내용과 방법, 심리․문화적 교육환경과 관련하여 부적응을 나타낼 가능성이 높다고 본다.  혼혈학생의 경우는 이에 대한 차별 또는 배타적 반응을 보이는 주변의 풍토와 관련하여 심리․문화적 환경면에서 부적응을 나타낼 가능성이 있다.

교육기회 공급의 불충분은 다양한 원인으로 인해 나타날 수 있기 때문에 정형화된 유형을 제시하는 것이 쉽지 않다. 특정 지역, 특정 학교의 교육자원 공급 및 교육기관 운영이 원활치 않아 충분한 학습기회를 제공하지 못하는 경우를 생각할 수 있다. 특정 지역의 교사확보가 어렵다거나 교육시설이 미확보 또는 낙후되어 있거나, 재해나 학내 사정으로 장기간 휴업이 이루어졌거나 하는 경우 등이 해당된다. 학습자의 문제로는 장기간 결석을 하였거나 정학 등의 처분으로 수업을 받지 못한 경우 등을 생각할 수 있다. 어떤 이유든 충분한 학습경험을 할 수 없는 교육소외 현상이 나타날 가능성은 상존하고 있다고 할 수 있다.

교육당국과 교육기관은 이와 같은 교육소외의 실태를 정확하게 파악하는 일에 체계적인 노력을 기울여야 한다. 궁극적으로 교육소외 현상은 학업성취도에 반영되게 될 것이나 시험성적만으로 이와 같은 다양한 형태의 교육소외 현상을 파악할 수는 없기 때문에 다양한 조사방법을 개발하여 적용할 필요가 있을 것이다.  조사 결과는 교육소외를 해소하기 위한 제반 노력의 출발점이 되는 동시에 교육소외 현상을 체계적으로 연구하기 위한 기초자료가 된다. 정기적 조사를 통해 교육소외 현상이 어떤 양상으로 진행되고 있는가를 파악하고 이에 장․단기적으로 대처하는 것도 정부가 취해야 할 과제 중의 하나이다.

다. 교육소외의 발생 구조 및 과정에 대한 지식토대 구축

조사된 교육소외 현상에 대한 체계적인 연구가 이루어져야 한다. 소외현상의 원인과 배경, 관련 변인, 영향 과정 및 파급효과 등 교육소외의 발생구조와 과정에 대한 체계적인 연구를 통해 지식․정보를 축적함으로써 객관적이고 과학적인 정책적 대응의 기반을 구축해야 한다. 이를 위해 교육복지 연구를 위한 기금을 마련하여 연구를 활성화하고 교육복지연구기관을 설립 또는 지정하여 일관성 있는 연구의 실시와 연구결과 및 지식정보 데이터베이스를 구축 운영토록 하여야 한다.

라. 교육소외 해소를 위한 교육복지시스템 구축

가장 중요한 과제는 무엇보다도 교육소외 해소를 위한 교육복지 시스템을 구축하는 것이다.  교육복지 시스템은 1) 교육소외를 진단하고 조사 연구를 실시하는 기능, 2) 교육복지정책을 수립 실행하고 이에 필요한 제도와 인프라를 정비하는 기능, 3) 교육복지 수요자에게 필요한 프로그램을 개발하여 적용하고 이를 평가하는 기능, 4) 교육복지 서비스의 효율적 제공을 위한 인적, 물적 자원을 개발, 조달, 관리하고 현장중심의 네트워킹을 형성하여 수요자와 공급자를 연결시키는 기능 등으로 구성되어야 한다.  이러한 네 가지 기능을 중심으로 정부와 공공기관, 교육청과 학교, 학부모, 지역사회기관․단체, NGO 및 일반시민, 연구기관 및 전문가, 대학 및 기업, 언론 등이 제 각기 적정한 역할을 분담하며 유기적으로 협력하는 통합적 교육복지 시스템을 구축하여야 한다.

마. 교육복지를 위한 자원의 확보 및 활용

교육복지는 정부나 학교 등 공공기관의 노력만으로는 목적을 달성하기 어려운 영역이다. 인적, 물적 자원이 한정될 뿐만 아니라 가정과 민간부문의 참여와 지원 없이는 광범위하게 존재하며 수시로 발생하는 교육소외 현상에 적절하게 대처하는 것이 불가능하다. 정부의 힘만으로 교육소외 현상을 해소하려 한다면 엄청난 규모의 교육복지 담당조직과 인력, 예산이 소요될 것이며, 효율성 면에서 볼 때에도 결코 최선은 아닐 것으로 생각된다.

교육복지 시스템에서 무엇보다 중요한 요소는 네트워킹(networking)이다. 우리 사회에는 이미 교육소외 문제에 대하여 다양한 측면에서 관심을 지니고 일정한 도움을 줄 수 있는 자원들이 다양하게 존재하며 더 많은 잠재적 자원들을 발굴할 여지가 있다고 본다. 교육계 밖의 가용 및 잠재 자원들을 교육복지 영역으로 유인하는 통로가 마련되어야 하며, 학부모의 참여가 보다 활성화 되어야 하고, 자치단체와 민간의 지원과 협력도 확대될 여지가 많다. 정부가 해야 할 일 중의 하나는 이러한 다양한 자원들이 교육복지 서비스 제공에 효율적으로 기여할 수 있는 참여와 협력의 메카니즘을 형성하는 것이다.

바. 현장 중심 교육복지 서비스 인프라 구축

많은 정책들은 심혈을 기울여 수립되고 훌륭한 내용을 담고 있음에도 불구하고 결과적으로 별 효과를 거두지 못하는 경우가 많다. 여러 가지 원인이 있겠으나 그 중 하나는 정책이 제시하는 과제를 현장에서 구체적으로 실천하고 이를 끝까지 완성시킬 수 있는 하부 인프라가 제대로 구축되어 있지 못하기 때문이다. 많은 경우 이상적으로 수립된 정책들은 현장의 인력, 재정, 시설 등 자원의 부족, 잘못된 평가기준이나 보상체제로 인한 왜곡된 실천 및 동기의 상실, 현실과 맞지 않는 비현실적 가정들로 인해 당초에 의도된 대로 집행되지 못하고 형식적으로 운영되거나 왜곡되기도 하고, 때로는 아예 현장에서 거부되고 사장되어 버리는 경우를 볼 수 있다.

이유 여하를 막론하고, 교육복지정책이 이를 실천하여 목표를 달성할 수 있는 현장의 인프라가 제대로 구축되어 있지 않다면 그 성과를 기대하기는 어려울 것이다. 교육복지와 관련하여 정부가 하여야 할 일 중의 하나는 교육수요자에게 필요한 교육복지 서비스가 최종단계까지 제대로 전달이 되고 있는가를 확인하고 그렇지 못한 경우 그 전달체제를 확보하는 일이다. 예를 들어, 학교에서 학습부진학생을 위한 방과후 지도 프로그램을 실시하도록 되어 있다면, 과연 그 대상자의 선정이 타당하게 되었는지, 지도 프로그램의 내용과 방식이 타당하게 수립되었는지, 필요한 교육자원은 충분하게 조달이 되고 있는지, 프로그램의 실시 효과에 대한 측정 및 평가분석과 이에 따른 지속적인 개선이 이루어지고 있는지 등에 대한 확인이 이루어져야 한다. 이러한 확인점검체제가 마련되어 있지 않다면 정책이 시행되어도 그 실행상태와 성과에 대한 제대로 된 평가가 이루어질 수 없으며, 나타나는 문제를 정확하게 인지하고 이에 따른 적정한 대처를 하기가 어려워질 것이다.

정부는 정책실행에 대한 지속적이고 체계적인 모니터링을 실시하여야 하며 문제가 드러날 경우 이를 치유하기 위한 신속하고 적절한 대응을 취하여야 한다. 현장의 실천자와 교육복지 수요자의 목소리를 끊임없이 듣고 이를 피드백 하여야 하며, 효과적인 정책집행을 가로막는 장애요인이 무엇인지를 파악하고 이를 극복하기 위한 적극적인 노력을 하여야 한다. 이와 같은 노력을 지속적으로 경주하여 현장중심의 정책실행 시스템을 향상시켜 나갈 때 비로소 교육복지 서비스 인프라가 점차적으로 증진될 수 있게 된다.  어떤 시스템도 처음부터 완벽한 모습을 보일 수는 없으며, 중요한 것은 이를 계속 보완하여 나가는 자기 쇄신(self-renewal) 시스템이 효과적으로 가동되고 있는가 하는 것이다.

4. 교육복지에 대한 이론적 연구의 필요성과 전망

이돈희(1999)는 교육정의 문제에 대한 교육학의 관심 부족을 언급하면서, 지금까지의 교육학이 탈제도적인 기초학문의 이론적 틀에서 탈피하여 교육의 제도적, 활동적 과정 그 자체에 대한 체계적이고 포괄적인 접근이 있어야 한다고 지적하고, 교육기회에 관한 제도적 연구는 교육행위의 차원에까지 침투된 것이어야 하고 교육행위의 원리에 관한 연구는 제도적 맥락의 관심과 더불어 이루어져야 한다고 주장한다. 또한, 교육학적 관심의 대상이 되는 것은 제도적 과정으로 이루어지는 교육행위의 이해나 개선에 무엇인가를 시사해주는 것이어야 한다고 지적하고 있다.

교육복지가 포괄하는 모든 영역이 새로운 연구 영역이라고 할 수는 없다. 교육기회의 불평등 문제는 교육사회학의 주된 과제이며, 교육행정학에서는 교육제도와 정책의 정당성 또는 효율성에 대하여 관심을 지녀왔다. 또한, 교육심리학에서는 학생의 부적응 행동에 대한 연구가 이루어져 왔다. 그러나, 교육사회학에서의 교육 불평등 문제는 주로 사회의 불평등 구조를 반영하여 불평등을 재생산하는데 기여하는 교육구조의 불합리성에 관심이 집중되는데, 이러한 관점에서는 앞에서 논의된 교육소외의 전체적 모습이 포괄적으로 다루어지지 못한다. 특히, 구조적 교육 불평등과 무관하게 나타나는 교육소외 현상에 대한 설명은 제대로 이루어지기 어렵다.

교육행정학은 교육제도 자체의 타당성과 효율성에 관심을 가지는 반면, 그 속에서 나타나는 교육소외 차원의 교육행위의 정당성과 유의미성 문제에 대하여는 별로 관심을 보이지 않는다고 할 수 있다. 교육심리학의 학생행동 연구는 기본적으로 현실의 교육제도의 맥락을 반영하지 않으므로 교육소외 현상에 대한 제도적 차원의 이해와 설명이 효과적으로 이루어지기 어렵다. 즉, 교육소외의 문제는 어떤 학문 영역에서도 체계적, 종합적으로 다루어지지 못하였다고 보는 것이 옳을 것이다.

교육복지, 교육소외는 논의된 바와 같이 교육정의와 함께 고찰되어야 한다. 이돈희(1999)는 대학입시제도에 관한 우리 사회의 관심이 학생선발의 기술적 공정성이라는 차원에 집중되는 동안 교육정의론적 차원에서 볼 때에는 심각한 문제를 드러내고 있음을 지적한다. 즉, 진학을 포기하였거나 진학에 실패한 학생에 대한 교육적 대책은 관심의 밖으로 밀려나며, 현실적으로 이들 소외집단에 대한 대책은 제대로 수립되지도 않을 뿐만 아니라 문제의 의식 속에 수용되지도 않는다고 한다.

교육복지, 교육소외, 교육정의는 우리 교육을 들여다보는 하나의 새로운 틀(framework)이다. 전혀 새로운 것은 아닐지 몰라도 적어도 우리는 이러한 틀에서 우리 교육을 충분히 연구하지 않았으며, 그로 인해 교육적으로 뿐만 아니라 사회적으로도 중요한 많은 문제들을 너무나 무심하게 방치해 왔다. 그것은 곧 우리 교육제도가 얼마나 정의롭게 운영되고 있는가, 우리 학생들이 얼마나 자신의 성장에 필요한 유의미한 학습경험을 갖고 있는가, 우리 교육시스템이 얼마나 교육적으로 효율성을 지니는가, 그리고 우리 교육시스템의 교육적 비효율성과 그로 인해 나타나는 학생들의 삶의 손실을 극복하기 위해 어떤 노력을 하여야 할 것인가 하는 문제들이다.

교육학적 관심의 대상이 되는 것은 제도적 과정으로 이루어지는 교육행위의 이해나 개선에 무엇인가를 시사해주는 것이어야 한다는 이돈희(1999)의 의견을 따른다면, 교육복지 영역은 교육학의 관심대상이 될 수 있는 충분한 요건을 갖추고 있다고 할 수 있다.  교육학은 교육복지라는 틀을 통해 그동안 사각지대에 놓였던 중요한 교육 문제들을 연구대상으로 받아들이고, 교육제도 및 그 속에서 이루어지는 교육행위의 의미에 대한 보다 심층적이고 통합적인 연구를 통해 학문적 깊이를 더하고 외연을 넓힐 수 있음은 물론, 교육제도와 교육실천의 발전에도 크게 기여할 수 있을 것이다.

교육복지 연구에서는 연구문제가 교육소외 현상으로부터 시작되므로 우선적인 관심이 교육소외 현상을 이해하고 그 원인을 파악하는데 집중될 것이다. 그 원인은 우선 학습자 자신 또는 학습자에게 직접 영향을 미치는 학교 내․외의 유형, 무형의 학습 조건 및 환경일 것이나, 그 원인 발생의 근원을 찾다 보면 보다 큰 사회문제, 국가제도 및 정책의 문제까지도 연관되는 경우가 나타날 것이다. 하나의 교육소외 현상을 온전하게 이해하고 설명하는 데에는 한 가지 학문의 관심과 연구방법만으로는 충분치 못한 경우가 많을 것이다. 전통적인 학문의 주제와 학문 간에 서로 분리된 제한된 관심으로는 교육현장의 일상 속에 드러나면서 개인의 삶에 심대한 영향을 미치는 복합적인 교육소외 현상의 제 모습을 온전히 그려내기 힘들 것이다. 따라서, 교육복지에 대한 연구는 다양한 학문적 관점과 접근법이 활용되고 그 연구과정에 서로 협력하고 연구결과를 공유하며 대화․토론하는 것이 요구된다. 철학, 심리학, 교육과정, 사회학, 인류학, 행정학 등의 관점이 접목된 학제적 접근을 통해 다각적으로 교육정의, 교육소외, 교육복지의 문제를 조명할 필요가 있다.

교육복지에 대한 이론적 토대의 성숙과 지식의 축적은 교육복지정책을 담당하고 현장에서 실천해야 할 교원, 행정가를 비롯한 많은 전문 인력의 양성 및 역량 강화를 위해서도 절실한 과제이다. 또한, 교육복지의 개념이 정립되고 이론화가 진전되면, 이제까지 그 용어를 사용하지는 않았지만 사실상 교육소외의 극복을 위해 이루어진 공식, 비공식의 다양한 노력들을 ‘교육복지’라는 틀 속에서 체계화하고, 각각의 노력에 의미와 가치를 부여하면서 새로운 참여의 동기를 부여하며, 이러한 노력을 보다 효과적으로 연계․발전시켜 나갈 수 있는 기반을 구축하게 될 것이다.

맺는 말

우리 교육체제를 바라보면서 우선 느껴지는 인상은 국민들의 가공할 교육적 에너지를 효과적으로 수용하지 못하고 있다는 점, 그리고 교육체제 속의 구성원, 그 중 특히 학습자들의 엄청난 노력에도 불구하고 학습경험의 유의미성과 학습의 과정에서 나타나는 정서적 반응은 그리 긍정적으로 보이지 않는다는 점이다. 우리 교육에 대한 교육수요자들의 불만은 상당히 높은 수위에 다다르고 있다. 그 불만들은 1) 학생의 능력 및 적성, 요구에 맞지 않는 획일적인 교육으로 인해 자신의 목적을 달성하기 위해서는 별도의 사교육의 도움을 받지 않으면 안된다는 교육 프로그램 운영에 대한 불만, 2) 교육시설환경의 노후, 불비, 부적절 등에 대한 불만, 3) 학생 개개인의 인권이나 가치가 존중되지 않는 비복지적 학교풍토나 관행에 대한 불만 등에 집중되는 것으로 보인다.

우리 학생들이 OECD/PISA의 국제학력비교에서 최상위 수준의 성적을 보이면서도 학교에 대한 소속감, 과목에 대한 태도 등에서 최하위를 나타내고 있는 현상은 우리 교육에 무엇인가 중대한 왜곡현상이 있음을 감지하게 한다. 이는 우리가 늘상 되뇌이는 인성교육, 전인교육의 소홀과 같은 문제와는 다른 차원의 문제이다.  우려되는 문제 중의 하나는 우리 학생들이 학교생활 속에서 갖는 삶의 질이다. 이 삶의 질을 좌우하는 핵심요소는 학습경험의 유의미성이다. 우리 학생들은 과연 유의미한 학습경험을 갖고 있는가?  만일 그렇다면, 과목에 대한 태도가 최하위로 나타나는 이유는 무엇인가?  반대로, 우리 학생들이 그 과목들을 좋아하게 될 정도로 더욱 유의미한 학습경험을 하게 된다면 그들의 학력은 얼마나 더 상승할 수 있을 것인가?

또 하나 우려되는 점은 우리 학교의 심리․문화적 환경이다. 학교에 대한 낮은 소속감은 우리 학교가 겪는 복합적 증세의 한 단면이라 할 수 있다. 우선 추측할 수 있는 것은 학교가 학생을 소외시키고 있거나 학생들이 학교를 소외시키고 있거나 하는 현상이 존재한다는 것이다.  어느 쪽이든지 한 가지 분명한 것은 이 현상이  곧 교육소외의 양상으로 나타난다는 것이다.  학생의 교육적 필요를 최대한으로 충족시키기 위해 교육의 제 조건 - 교육자, 교육목표, 교육내용, 교육방법, 교육환경 - 을 최적의 상태로 결합하여 유의미한 학습경험을 제공하려고 최선의 노력을 다하는 학교에 대하여 학생들이 낮은 소속감을 나타내리라고는 상상할 수 없다. 우리 학교 안팎의 어디엔가 이를 실천하지 못하게 하는 장애요인들이 있고 그로 인해 교육소외 현상이 나타나고 있다고 보는 것이 옳을 것이다.

OECD/PISA 결과를 보면서 이와 같은 의문이 들면서도 한편으로 새로운 희망이 보이는 것은 우리 교육이 지닌 문제를 우리가 효과적으로 해결한다면, 그리하여 우리 학생들의 교과목에 대한 태도도 긍정적으로 바뀌고 학교에 대한 소속감도 높아진다면, 우리 학생들의 학력은 지금보다도 훨씬 높아질 것이라는 기대를 갖게 된다는 점이다.  이미 최상위권인 성적이 더 이상 크게 오르지는 않는다고 하더라도 우리 학생들의 삶의 질은 눈에 띠게 향상될 것이며, 그러한 변화는 그들의 잠재역량을 더욱 키우고 성장을 촉진하는 동시에 우리 교육의 효율성을 높이는데 크게 기여하게 될 것이다.

교육복지는 이와 같은 우리 교육의 문제를 진단하고 치유하여 우리 학생들의 삶의 질을 향상시키는 동시에 우리 교육의 효율성과 활력을 높이기 위한 새로운 패러다임을 제시하여 줄 것이다. 이러한 패러다임을 통해 우리 교육의 왜곡현상을 바로잡고 제도의 미비점을 보완하는 노력을 전개해 나가야 한다. 우리 교육은 그동안 양적으로 크게 성장하였고 이제는 질적인 발전을 꾀할 시점이라는 것은 이미 널리 공유되고 있는 생각이나, 질적 발전을 위해서는 이를 가능케 하는 새로운 ‘사고의 틀’이 적용되어야 하며 ‘교육복지’가 바로 그 사고의 틀을 구성하는 핵심요소라고 생각한다.

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양극화 해소를 위한 교육정보화 방안

양극화 해소를 위한 교육정보화 방안 / 이 상 희

이 상 희(경북대)

I. 서론

지금 경제, 문화, 기업, 사회 등 각 분야에서는 다양한 변화가 일어나고 있다. 이러한 변화를 살펴보면, 단순히 일하는 또는 가치를 생산하는 방식이나, 조직의 구조가 변화하는 것에 머무르지 않고 있음을 알 수 있다. 한 마디로 표현하면 기존 질서와 가치체계를 파괴하고, 새로운 질서와 가치체계를 구축하는 과정임을 알 수 있다. 현재 우리나라는 산업사회에서 지식정보사회로 급속히 전환되면서 멀티미디어의 획기적 발전과 확산, 인터넷 중심의 사회구조, 새로운 정보통신기술의 교육적 활용 요구 증대에 따라 전통적인 교육과는 전혀 다른 새로운 방식의 교육체계를 필요로 하는 교육패러다임의 전환기에 서 있다. 이에 학습자들에게 언제, 어디서나 어떤 내용에 관계없이 어떤 단말기로도 학습할 수 있는 교육환경을 조성해 줌으로써 보다 창의적이고 사용자 중심이 된 교육과정을 실현하는 것이 u-Learning의 목표이다. 모바일 환경은 학습자 상호간 그리고 학습자와 교수자간의 상호작용을 바꾸고 있으며 장소와 시간의 한계가 없는 무선기기를 통해 티칭과 러닝, 상호학습을 가능케 하고 있다. 정보과부화에 직면한 조직의 구성원들에게 유용한 정보와 지식의 정확한 매칭을 통한 교육역량 향상과 기술혁신 및 성과 극대화를 위한 교육시스템의 활성화는 무엇보다 중요하다.

본 연구는 효과적인 교육목적 달성을 위한 중요한 요인으로서 학습자의 상호작용성 및 조직 구성원의 학습성과 향상을 위한 주요변인들에 대해 고찰하고 이를 위한 u-Learning을 통한 교육의 변화와 이를 통해 학제 개편 및 양극화해소 방안에 관한 시사점 및 가능성을 고찰해 봄으로써 새로운 시대의 교육에 대한 함의를 찾고자 한다.

II. 이론적 배경

1. e-Learning에 대한 고찰

일반적으로 e-Learning이란 컴퓨터, 네트워크 등 정보통신기술을 이용한 교육을 의미한다. 즉, CBT, WBT를 포함하는 개념으로 교수ㆍ학습 과정에 정보통신기술의 사용이 늘어감에 따라 테크놀로지가 활용된 교육을 모두 지칭하는 의미로 확대 사용되고 있다. Rosenberg(2001)는 ‘e-Learning은 지식과 성과를 향상시키는 다양한 해결책을 전달할 목적으로 인터넷 기술을 이용하는 것이다’라고 정의하며 다음 세 가지 기준에 따른다고 밝히고 있다. 첫째, e-Learning은 네트워크로 연결되므로 훈련내용과 정보의 즉각적인 갱신, 저장⋅검색, 공유가 이루어진다. 둘째, e-Learning은 표준 인터넷 기술을 사용하는 컴퓨터를 경유하여 최종사용자에게 전달된다. 셋째, e-Learning은 전통적인 훈련 패러다임을 뛰어넘는 학습 솔루션이라는 광의의 학습관점에 초점을 맞춘다. 이러한 e-Learning의 구성은 학습내용 및 학습자원을 구성하는 디지털화된 형태의 학습콘텐츠, 콘텐츠를 전달하는데 필요한 전달체제 및 학습관리 시스템(Learning Management System), 그리고 이를 지원관리하기 위한 경영 및 행정체제로 구성되어 있다고 볼 수 있다. 이 외에도 세 가지 구성요소를 통해 최종적으로 이루어지는 운영서비스 영역이 있다.

Computer Based Teaching

Web Based Teaching

우리나라의 경우 인터넷 사용인구의 확산으로 기업 및 대학을 중심으로 e-Learning이 급성장하고 있다. 실제 정부인가로 개설된 사이버 대학이 16개(2005년 4월)에 이르고, e-Learning 산업시장의 규모가 연평균 20.5%의 신장률을 보이는 등 e-Leaning은 비약적으로 성장하고 있다. 2010년에는 e-Learning 산업시장이 4조 4천억 규모로 확대될 것으로 전망되고 있다(교육인적자원부, 2005). 하지만 이러한 성장과는 달리 e-Learning이 모든 교육이나 훈련문제의 만능 해결사는 아니다. 가르쳐야 할 내용에 가장 알맞은 전달 도구를 사용해야 교육의 효과를 가져올수 있으며  교육매체별로 장점과 단점이 존재하기 때문이다.

<표 1> e-Learning에 영향을 미치는 요인에 관한 연구

연구자	e-Learning 영향 요인	주요 연구 대상
정경수, 박용재 (2004)	개인차 요인(성별, 동기, 경험, 능력), 기술적 요인(사용편리성 , 접근 용이성, 컨텐츠, 상호작용), 환경적 요인(물리적 환경, 지원환경), 심리적 요인(학습 분위기, 두려움, 즐거운 도전)	개인차 요인, 기술적 요인, 심리적 요인, 환경적 요인, 가상학습의 효과성
심영남 (2005)	주의집중 동기 전략(자율적 학습, 학습자 중심 학습), 관련성 동기전략(학습자 요구에 부합하는 내용 선정), 자신감 동기전략(도움말, 실시간 예/복습), 만족감 동기전략(수준에 맞는 학습)	이러닝, 학습자의 동기유발 전략
정경수, 김경준 (2006)	학습자 특성(동기, 능력, 기대, 자기효능감, 지각된 유용성), 조직의 지원환경(조직의 지원, 상사의 지원, 동료의 지원), 시스템 환경(내용의 적절성, 화면 설계, 시스템 품질, 매체 풍부성), 학습 효과	이러닝, 이러닝의 유효성, 학습전이
이응규, 이종기 (2006)	학습환경품질(학습컨텐츠 품질, 상호작용에 대한 서비스 품질, 지각된 유용성, 지각된 사용 용이성), 학습자(컴퓨터 자기효능감, 자기조절 효능감)	이러닝의 유효성, 학습환경, 학업성과
김세리 (2006)	이해 및 요약(통사적 인식, 선택, 일반화 및 구성, 분류 및 범주화, 의미수정), 텍스트 축약 전략 활용, 시각화(원형의 생성, 요소의 생성 및 관계의 구성, 시각 결과물의 수정, 시각 결과물의 정련, 시각 결과물의 확장)	이러닝 환경에서의 텍스트 축약의 필요성 및 방법

u-Learning의 설계를 위해 e-Learning의 장점을 살펴보면 다음과 같다. 우선 e-Learning은 저렴하고 안전한 체험학습 기회를 제공할 수 있다. 사용자에게 일관된 메시지를 제공하고, 개별화된 피드백을 제공할 수 있다. 또한 e-Learning을 통한 실시간 훈련은 사회적 네트워킹 기회를 제공하고, 기존의 기술로 가르치기 어려운 억양 등 스킬을 포괄하며, 직무 현장에서 부딪히는 구체적 문제에 관해 이야기할 기회를 부여한다. 그리고 성과 지원 시스템을 적용할 수 있고 멘토링을 통해 학습자와 튜터는 인간적 유대를 형성하고 경력 발전을 꾀할 수 있다(Poger & Schank, 2003).

e-Learning의 발전단계인 u-Learning은 e-Learning의 효율성을 내포하고 실시간 멘토링 기능을 더욱 효율적으로 이용할 수 있으므로 조직의 커뮤니케이션 강화에 기여하는 바가 크다. 기존의 선행연구를 토대로 e-Learning에 영향을 미치는 요인을 살펴보면 <표 1>과 같다.

2. 유비쿼터스 환경 및 관련 연구

정보통신분야에서 유비쿼터스란 언제 어디서나 누구나와 어떤 기기를 통해서도 사용자가 처한 상황을 고려하여 편리하고 즐겁게 네트워크에 접속할 수 있는, 즉 우리의 모든 일상이 네트워크로 연결되어 있는 상태를 의미한다고 할 수 있다. 현재, 유비쿼터스 컴퓨팅이나 유비쿼터스 네트워크와 같은 개념이 새로운 IT환경 또는 IT패러다임의 의미로 널리 받아들여지고 있다.

<표 2> 디지털 시대의 도래에 따른 교육환경의 변화

주요 변화요인	주요 현상	내용
학습자의 요구 변화	학생의 능동적 자세 변화	교수자와 학습자 간의 원활한 의사소통 채널 요구 다양한 커뮤니티 채널을 통한 능동적 정보 공유 다양한 교양 및 정보자료 제공 요구
학습 도구 다양화	인터넷 활용 여건의 향상	컴퓨터 보급률의 증가 다양한 정보통신기술의 발달(LMS,LCMS) 초고속 통신으로 고품질의 온라인 콘텐츠 제공 디지털 시대에 맞는 교과서, 수업형태 변화 요구
평생 학습 사회 도래	사회적 교육수요의 변화	지식의 생명 주기가 짧아짐 일과 학습이 어우러진 사회로의 변화 생애 전주기에 걸친 학습에 대한 요구 증대 지역사회 및 산업과 연계된 교육 필요

백광현(2004)은 유비쿼터스 IT는 유비쿼터스 컴퓨팅과 유비쿼터스 네트워크를 모두 포함하는 넓은 의미로서, 이를 이동성(mobility, portability), 내재화(embeded, pervasive)를 모두 발전시켜 서로 연결되고(connevted) 통합되는(integrated)기술로서 설명하였다. 다시 말해 유비쿼터스 환경은 언제 어디서나 동시에 도달하는 곳에 존재한다는 뜻으로서 정보통신 사용자들로 하여금 그들이 하고자 하는 일에 집중할 수 있도록 해줌과 동시에 효율성을 높여 주는데 기본적인 목적이 있다.

Watson et al.(2002)은 U-Commerce에 대해 개인화되고 중단없는 커뮤니케이션 및 거래를 지원하는 우비쿼터스 네트워크의 사용으로서 정의하였다. 즉 그들은 연구를 통해 u-커머스를 전통적 상겨래를 뛰어넘는 가치수준을 제공하기 위해 기업과 다양한 이해관계자 사이의 개인화된, 연속된 커뮤니케이션과 거래를 지원하는 유비쿼터스 네트워크의 활용으로 정의하였다. 이러한 u개념의 도입은 기존 e-Commerce 또는 m-Commerce의 연장선에서 출발하여 양자를 포함하는 동시에 사용하는 정보기기 및 네트워크, 상거래 방식 및 범위를 확대해 주는 개념으로서 이해될 수 있다. 이와 같은 맥락으로 본 연구에서도 u-Learning을 e-Learning과 m-Learning의 연장선에서 출발하여 양자를 동시에 포함하는 개념으로 확대 적용하고자 한다.

유비쿼터스가 궁극적으로 추구하는 목표는 언제 어디서나 어떤 장비로든 자유롭게 정보통신 네트워크에 접속하여 사용자가 처한 정황에 적합한 서비슬르 편리하고 즐겁게 제공받을 수 있는 환경을 의미한다고 할 수 있다. 최근까지 유비쿼터스 환경은 많은 분야에서 다양하게 언급되고 있으나 크게 두 가지 범주로 개념화되고 있다. 첫 번째 범주는 언제 어디서나(anytime, any where) 어떤 단말기(any device)든지 어떤 서비스(any service)에도 쉽게 네트워크에 접속(any network)하여 고품질의 정보서비스를 이용할 수 있는 환경이다(권수갑 2003, 이근호 2003, 최남희 2003). 또 다른 범주는 동식물 및 인체를 포함하여 도로와 건물 등 사물 곳곳에 칩(chip), 센서(sensor), 태그(tag)등 다양한 매개체를 심어 그들 사물간의 상호 정보교환을 촉진하여 지능화하고 이를 다양한 매개체를 통해 네트워크로 연결하여 서비스를 제공받는 환경이다(백광현 2004, 최남희 2003).

유비쿼터스와 관련한 미래기술은 PDA, 휴대폰, 차량 등 모든 개체에 프로세서를 내장하는 ‘computing everywhere', 파일 및 자료 등이 네트워크 내에 언제 어디서나 존재한다는 ’content everywhere', 그리고 모든 것이 다른 장치, 서비스, 네트워크로 구현 가능한 개체와 협력하여 네트워크와 연계된다는 ‘connectivity everywhere'등의 3C로 특징 질 수 있다(Morikawa & Aoyama, 2004). 이렇듯 유비쿼터스의 등장은 비즈니스와 사용자의 상호작용을 시간과 공간 차원에서 변화시켜 비즈니스에 대한 관점이 전환될 것이기 때문에 중요하다.

이러한 진화된 정보통신 환경을 기반으로 한 유비쿼터스 교육은 학교나 가정뿐만 아니라 기업, 정부, 군대 등 모든 분야에서 인적자원을 육성하기 위한 새로운 학습환경 및 도구로서 그 가치를 가진다.

가. 즉시접속성(Instant Connectivity)

이태민(2003)의 연구는 편재성과 이동성을 종합한 개념으로 언제 어디서나 접속 가능한 서비스를 유비쿼터스 접속성으로 제안하였다. 또한 시간이나 장소에 상관없이 모바일 인터넷에 접속해 필요한 정보를 검색하거나 이용할 수 있는 즉시접속성이라는 특성이 모바일 서비스의 가치를 향상시키는 데에 중요한 역할(김호영과 김진우, 2002)을 수행한다고 하였으며, 노미진(2006)의 연구에서도 언제 어디서나 필요한 제품, 정보, 서비스에 접속 가능한 것을 즉시접속성이라고 제안하였다.

이에 본 연구에서는 이동성을 기반으로 한 모바일 환경의 특성을 기반으로 편재성(Ubiquity)의 개념을 포함한 즉시접속성을 m-Learning의 주요 속성으로 간주하고 이를 개념화 하였다.

나. 정황인식성(Context Awareness)

유비쿼터스 환경에서는 LBS등의 위치정보를 통해서 사용자 개개인이 처해있는 시간, 위치 같은 모든 정황을 고려하여 모바일 사용자에게 가장 효과적인 최적의 개인화 콘텐츠를 제공하는 서비스가 점점 더 확대되어 나타나게 될 것이다. 상시적 정황 인식(always context aware)을 통한 정보 서비스의 제공은 정황기반 상호작용성(contextual interaction: Kenny and Marshall, 2000), 정황적 민감성(contextual sensitivity: Mort and Drennan, 2002) 등과 유사한 개념의 용어로서 사용되기도 한다(이성호, 2006).

Location Based Service(위치 기반 서비스)

Gorlenko and Merrick(2003)는 정황 인식성을 5가지로 분류하고 구체적으로 개념화 하였다. 첫째는 위치인식(location awareness)으로서 LBS를 이용하여 실시간으로 사용자의 위치를 파악하고 현 위치에 관련된 콘텐츠 정보를 제공하는 것이다. 이것은 단지 지도와 길 안내 등에 국한된 것이 아니라 세부적 목표와 구체적인 장소까지 자세히 제공하거나 해당지역내의 다른 사용자에 대한 정보, 친구찾기 같은 기능들을 제공하는 것을 의미한다. 그리고 위치기반 어플리케이션들은 사용자가 규정하는 선호도에 따라 데이터 관리서비스를 제공한다. 둘째, 환경인식(environment awareness)은 밀집된 잡음, 일대일 대화, 또는 밀폐된 공간과 같이 상호작용 환경의 특성을 파악하는 능력을 말한다. 셋째, 이동성 인식(mobility awareness)은 매 순간마다 사용자의 움직임과 몸의 자세 등을 해독해내는 능력으로서 가령, 사용자가 현재 앉고, 서고, 걷고, 또는 달리는 등에 대해 인지하는 것을 의미한다. 넷째, 건강 인식(health awareness)은 맥박, 체온, 혈압 등 사용자의 다양한 신체적 상태를 측정하는 능력이다. 다섯째, 활동 인식(activity awareness)은 독서, TV 시청, 또는 글쓰기 등 현재 사용자의 고차원적 활동을 이해하는 능력이다. 이중 현재 제공되고 있는 환경과 위치 인식은 사용자에게 근접한 사물이나 사람, 위치, 상태 등을 확인하여 차별화된 가치를 제공할 수 있을 것이며 이러한 가능성은 새로운 서비스 속성으로서 인식될 수 있다. 본 연구에서도 위치기반 속성을 바탕으로 한 정황인식성을 모바일 특성으로 개념화하였다.

3. 개인적 특성에 관한 연구

가. 학습동기(Academic Motivation)

기업교육과 관련하여 이제까지의 학습동기에 대한 무관심이나 혹은 만족감만을 높이려는 접근에서 벗어나 진정한 학습효과 달성을 위한 동기문제를 해결하려는 체계적, 체제적 접근이 필요하다. 동기란 개인의 행동을 발생시키고 행동의 방향을 결정하고 행동의 수준이나 강도를 결정하는 내적 상태 또는 과정이다(Gibson, 1980). 학습에 있어서 동기는 학습활동을 시작하도록 하고 학습목표로 향하게 할 뿐 아니라 학습활동을 계속 유지시키며 선택적으로 강화시키는 기능을 가지고 있으므로, 학습동기는 앞으로의 학업성취에 영향을 줄 수 있는 에너지라 할 수 있다. 학업성취에 있어서 동기의 중요성은 관련선행연구들을 통해 지적되어 왔다(Jonassen & Dwyer, 1997). 정병림(1977)에 의하면 어떤 행동을 일으키게 하는 원인이 되는 내적인 상태를 동기라고 하며 이 내적 상태를 어떤 학습조건에 의하여 행동을 일으키게 하는 것을 동기화라고 한다. 특히, 학습에 있어서 동기화는 학습자의 학습의욕을 일으켜 학습태도를 확립시키고 어떤 학습효과를 기대하는 것을 의미한다. 한편 학습자의 동기를 단지 학습자의 책임으로 간주하거나 체계적으로 고려하지 않는다는 것은 근시안적 접근이며 장기적으로 기업의 이익을 위해 도움이 되지 않을 것이다.

새로운 패러다임을 요구하는 기업교육에서는 현장과 통합된 교육을 지향하면서 현장의 학습요구를 지원하고, 창의적인 지식과 기술을 육성하고 지원해야 한다. 또한 주어진 사실과 지식이나 기술을 어떻게 하면 전달할까하는 단편적 처방과 기법에 의존하기 보다는 교육프로그램의 효과성, 효율성, 매력성을 조화롭게 고려할 줄 아는 m-Learning이 필요한 시점이다. 당면한 문제해결만을 위한 단기적 목적으로 m-Learning을 제공할 경우 마지못해 참여할지 몰라도 진정으로 자신과 회사에 도움이 되는 방안으로 m-Learning을 선택하지 않을 수 있기 때문에 본 연구에서는 학습성과에 영향을 미치는 주요 요인으로 학습동기를 개념화하였다.

Balawati(1988)의 견해에 입각하여 학습동기에 대해 살펴보면, 기업의 이익이 전제된 상황에서 m-Learning에 참여하려는 동기는 일반인이 교양을 위하거나 대학에서 학점을 위해 m-Learning에 참여하려는 동기와는 다를 수 있다. 또한 집합교육프로그램과는 달리 m-Learning은 업무현장을 떠나지 않고서도 참여가 가능하다는 사실을 고려할 때 지속적인 동기를 유지하기 위해 업무부서와 어떠한 협조관계가 필요한지도 고려해야 한다. 기업교육용 m-Learning에서 학습동기는 단순한 선호의 문제나 만족감의 문제가 아니라 바로 m-Learning의 효과성이 기업 업무현장의 효과성으로 이어지도록 하는 중요한 매개요인이라 할 수 있다. 즉, m-Learning을 실행하는 데에 있어서 동기는 자발적인 학습참여와 지속적인 참여에 영향을 미치게 되는 중요한 심리적 구인이다. 따라서 학습동기화 정도에 따라 학습자의 자기주도적 학습능력, 문제해결력, 학습자 만족도 등의 학습성과 정도가 달라진다.

나. 선행지식(Prior knowledge)

일반적으로 선행지식이란 개인들이 가지는 기존의 세상사에 관한 지식이며 특정 영역에 있어서 기억 방략의 선택에 영향을 주며, 기억수행에 유의하게 영향을 미치는 지식을 말한다(문선모 외, 1992). Cheisi, Spilich 및 Voss(1977)는 일정주제의 선행지식이 어떻게 주제 관련정보의 획득에 영향을 미치는지를 연구한 바 있다. 예컨대 관련지식이 높은 피험자들은 낮은 피험자들보다 인지수행에 있어서 더 우수함을 보였으며, 관련지식이 높은 피험자는 낮은 피험자보다 인지판단을 함에 있어서 더 적은 정보를 사용하였다. 이러한 결과는 일정 영역에 있어서의 선행지식은 실제 새로운 영역관련 정보의 획득을 촉진시킨다는 점을 지적한다. 또한 영역관련지식은 교재내용기억과 이해에 영향을 미친다는 것을 보여준다. 이상의 주요 연구들을 통하여 볼 때, 선행지식의 효과가 분명히 드러남을 알 수 있었으나, 대부분의 연구들은 전통적인 교육에서의 선행지식수준과 언어능력수준 혹은 독해능력 등에 주목하였다.

본 연구에서는 기업교육에서 m-Learning을 통해 학습자의 선행지식 정도에 따른 학습성과를 검증하기로 한다.

다. 학습 스타일(Learning style)

학습스타일에 관한 연구는 교육학 분야에서 1960년대부터 시작되었으며 최근 많이 연구되고 있는 주제 가운데 하나이다. 학습스타일은 개인이 타고난 것이며, 인지적, 심리적, 행동요인의 복합체로 인식되고 있다(Willing, 1988; Oxford and Ehrman, 1988; Oxford, Ehrman and Lavine, 1991). 학습스타일을 분류하는 방법 가운데 가장 널리 사용되고 있는 방법은 Dunn and Dunn(1975; 1993)이 제시한 일반적인 학습스타일 유형이다. 그들은 학습스타일을 환경적, 감정적, 사회적, 그리고 생리적 학습스타일의 네 가지 일반적 유형으로 분류하였다. 환경적(environmental) 학습스타일은 학습환경의 소리, 온도, 디자인 및 조명의 밝기 등의 요소를 말한다. 감정적(emotional) 학습스타일이란 학습자의 책임감, 인내심, 학습동기, 학습자료의 선택 및 확인 등을 의미한다. 사회적(sociological) 학습스타일은 학습자가 공부해 가는 사회적 패턴에 관한 것이다. 즉, 학습자 혼자서 공부하기를 좋아하는지 혹은 다른 학생들과 그룹을 형성하여 공부하기를 좋아하는 지이다. 그리고 물리적(physical) 학습스타일은 공부하는 시간, 음식이나 마실 것의 섭취 유무, 학습자료, 선호도, 그리고 활동 정도 등에 관한 것이다. 이상의 네 가지 유형에 추가하여 최근에는 심리적 학습스타일을 포함시킨다(Griggs and Dunn, 1996). 심리적(phychological) 학습스타일은 전체적 혹은 분석적 과정에 관한 것이며, 학습자의 성격, 현장 독립적⋅현장 의존적 구조 등은 심리적 학습스타일의 구성요소이다. 선행 연구의 결과들을 종합해 보면 학습자의 학습스타일은 학습과정에 직접 또는 간접적으로 영향을 미치는 학습환경이라는 것이다(Jamison, 1992; Elliott, 1995; Ehrman and Oxford, 1995).

라. 몰입(Flow)

Csikszentmihalyi(1988)는 자신의 일이나 업무에 적극적인 아마추어 운동가, 체스 고단자, 암벽 등반가, 음악가 등 200명을 대상으로 자신의 활동을 어떻게 묘사하는 가에 초점을 맞추어 인터뷰를 실시했다. 이때 몰입은 응답자들이 좋아하는 활동에 참여할 때 감정을 표현한 단어이다. 자신이 좋아하는 일에 몰두할 때 ‘flow(흐름)’처럼 자연스럽게 빠져드는 것과 같다는 것이다. 서로 좋아하는 일은 다르지만 평상시 일어나는 일과는 차이가 나는 몰입 특성들이 발견되었다.

Norvak&Hoffman(1997)은 몰입의 측정방법으로 이야기식 설문(Narrative-Survey) 방법, 활동적 설문(Activity-Survey) 방법, 경험표집방법(ESM; Experience Sampling Method)의 세 가지의 형태로 나누었다. 첫째 이야기식 설문방법은 관찰 대상자들에게 몰입 경험에 대한 이야기를 하나씩 기술하고 설문지를 사용하여 그 경험을 평가하는 방법으로 몰입을 측정한다. 둘째, 활동적 설문방법은 선택적인 활동에 참가한 반응자들을 대상으로 설문지를 사용하여 그 활동에 대한 평가를 함으로써 몰입을 측정한다. Trevino 등(1993)은 이메일 사용자와 컴퓨터 학습자를 대상으로 통제, 주의집중, 호기심, 재미로 몰입경험을 측정하였다. 이는 설문조사만으로 간단히 데이터를 얻을 수 있는 편리함이 있다. 셋째, 경험표집방법은 Csikszentmihalyi(1988)가 만든 방법으로 일주일에 56번 정도로 무작위로 응답자를 호출하여 당시의 기술과 도전 정도를 경험표집 양식으로 나타내고 이 점수를 표준화하여 몰입경험을 측정하려고 하였다. 요약하면 몰입 경험은 도전과 기술이 평균 이상이면서, 도전과 기술이 균형을 이룰 때 나타난다. 도전과 기술의 변화는 상황의 지각에 따라 각기 다른 정서적 반응을 나타내며 과제의 난이도와 실력이 알맞게 균형을 이룰 수 있을 때 몰입을 경험할 수 있다.

4. 환경적 특성에 관한 연구

가. 내용의 적절성 (Propriety of Contents)

Keegan(1986), Coldeway(1988), Saba와 Twitchell(1988)등은 내용 요인으로 전달체제, 코스관련 정책, 수업지원정보원, 학습자료, 내용의 조직, 내용전개의 흥미성, 자료가 학습에 도움을 주는 정도, 화면구성, 상호작용의 정도, 프로그램 활용, 기술문제 등과 같은 요인들을 제시하였다.

본 연구에서는 내용의 적절성을 학습하는 내용에 있어서 양과 질의 적합성과 적절성, 그리고 학습 내용의 유용성과 학습 동기 유발 가능성을 포함하는 개념으로 정의한다. 이러한 요인들은 m-Learning에서 학습자의 상호작용과 학습성과에 직접적으로 영향을 미친다.

나. 교수자 요인(Tutoring Agent)

인식주체자의 측면에서 볼 때, 지식은 절대적 진리가 아니며 지식은 맥락에 따라 사람이 구성한 것이다. 구성의 맥락에 다라 지식 구성의 모습은 다양하며 학습은 학습자 스스로가 변화시키며 바꾸어 가는 것이다. 학습을 교수자가 대신할 수는 없기 때문이다.

u-Learning에서 교수자의 역할은 학습자의 지식 및 기술이나 태도, 취향 그리고 환경 등에 따라 교육내용을 제시하고 수정하며 진행시키는 동적인 기능을 보유해야 하며 학습자의 교육 진행의 결과를 분석하여 피드백 함으로써 진행될 교육내용을 적절히 수정⋅보완할 수 있어야 한다. 또한 학습자 중심의 교수⋅학습과정에서 교수자는 촉진자(facilitator)로서 학습과정을 제시하고 보조하는 것이다(Gunawardena, 1992). 즉 교수자는 지금까지 수행해오던 기존의 교육내용의 전수자가 될 수 없으며, 학습자들의 학습 방향을 안내해주고, 올바른 정보를 찾을 수 있도록 도와주며, 자기 스스로 지식을 형성해가는 과정을 보조해 주고 촉진해 주어야 하는 것이다(Collins&Berge, 1996). 특히 u-Learning을 통한 학습에 있어서 교수자는 중재자(moderator) 또는 촉진자(facilitator)로서의 그 역할 비중이 더 높아지게 된다.

다. 지원환경(Supported Environment)

Keegan(1986), Harrison(1991), Saba&Twitchell(1988)등에 의하면 지원환경은 학습자들이 교육을 받는데 직접적으로 영향을 미치기보다는 간접적으로 영향을 미치게 된다. 그럼에도 불구하고 학습자들이 이러한 환경에 불만을 느끼게 되면 학생들의 만족도에 영향을 미치게 된다. 세부요인으로는 관리⋅지원체제, 재택학습, 온라인 수업형태의 적합성, 수업진행에 관한 안내, 시설⋅담당자 지원과 같은 요인들이 있다. 이러한 지원환경은 학습자의 학습성과에 직접적으로 영향을 미치게 된다.

5. 학습효과에 관한 연구

학습의 효과성이란 무엇인가에 대한 논의는 교육이 실시되어 온 이래 끊임없이 제기되어온 질문이며 u-Learning의 효과성에 대한 질문도 예외일 수 없다. 최근 e-Learning의 효과성에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있으나, 그 효과성을 검증할 수 있는 분석 지표나 평가항목은 아직 마련되어 있지 않다. 따라서 본 연구는 u-러닝의 효과성을 평가하기 위한 지표 및 항목을 개발하기 위한 전제로 선행연구들을 중심으로 사이버 교육의 효과성 평가와 관련된 문헌들을 분석하였다. 이를 위해 해외 선진국의 ICT 및 e-Learning 관련 기관에서 발간된 보고서 및 저널에 개제된 논문과 관련 분야 연구 논문을 수집하여 u-Learning 의 효과성을 특정하기 위한 검증지표와 평가항목을 분석하였다. 그 결과 학업성취도, 학습동기(지각된 동기 수준), 효능감 및 자존감, 만족도(교수 도구의 효과성, 콘텐츠, 교수 학습과정, 교수학습 환경, 학습관리 시스템), 자기조절학습능력, 학습태도, 협동능력, 사회적 존재감, 상호 작용성(학습자 간, 학습자와 교수자간, 학습자와 학습내용 간의 상호작용), 기술(테크놀로지)에 대한 경험의 유⋅무 등과 같이 다양한 것으로 나타났다. 즉 교육의 정의가 다양한 방식으로 이루어지고 있는 것과 마찬가지로 어떠한 변인을 중심으로 교육의 효과성을 특정할 것인가에 대한 논의도 다양한 관점에서 진행되고 있으며, 이를 측정하는 변인 역시 다양함을 알 수 있었다.

본 연구에서는 학습과정상의 학습효과 및 조절요인으로 상호작용성을, 학습성과요인으로 자기주도적 학습능력, 문제해결력, 학습자 만족도를 분석하였다.

가. 상호 작용성(Learner's Interactivity)

교육에서 유연한 조직을 구축하고 창의적인 인재를 육성하기 위해서는 근본적인 패러다임의 변화가 필요하다. 즉각적인 현장의 문제들을 해결하면서 배워야 하고 주어진 목표를 넘어서 미래에 닥칠 상황에 대비할 수 있어야 한다. 또한 동료들과 협력할 수 있는 커뮤니케이션 능력을 필요하고 빠르게 정보를 습득하여 공유하는 것이 중요하다. 체계적이고 표준화된 지식과 기술의 효율적인 전달을 위한 일터와 교육의 장, 그리고 일과 일하는 사람의 분리를 극복하여 현장의 문제를 해결하고 실천하는 과정이 더욱 중요시 된다(Sandberg, 2000).

포괄적인 의미에서 보면 교육활동 자체가 궁극적으로 다양한 형태의 상호작용을 통해서 일어난다고 볼 수 있기 때문에 ‘상호작용’은 오랫동안 그 형태나 종류에 관계없이 교육 분야에서 중요하게 다루어져 온 개념 중의 하나이다. 상호작용은 여러 측면에서 다양한 유형으로 나타나므로 그 개념 또한 매우 다양한 의미로 해석되는 경향이 있다(김미량, 1998). 상호작용성에 관한 연구는 심리학, 사회학, 경영학 분야 등 연구자의 관심 및 상황에 따라 일관된 기준 없이 다양하게 접근되어 왔으며 상호작용성에 대한 정의는 인터넷, 모바일 기기 등과 같은 뉴 미디어의 특성에 대한 이해를 제공한다. 주요 연구자들의 다양한 상호작용성에 관한 정의는 <표 3>과 같이 정리할 수 있다.

상호작용성의 효과에 관한 기존의 연구는 크게 온라인 환경의 상호작용성이 웹사이트 및 정보탐색에 미치는 영향, 광고에 대한 태도에 미치는 영향, 모바일 환경의 상호작용성이 수용 및 구매의도에 미치는 영향, 그리고 지각된 상호작용성에 영향을 미치는 요인에 관한 연구 등으로 구분할 수 있다. 기존의 온라인 환경에서는 주로 고정된 성격의 상호작용성이 위주였으나 모바일 기반의 유비쿼터스 환경에서는 언제 어디서나 다양한 커뮤니케이션을 활용할 수 있으므로 지속적 상호작용성이 가능해지게 되었다(Kannan 등, 2001).

본 연구에서는 양방향 커뮤니케이션 속성의 하나로서 고찰된 상호작용성 개념을

모바일 환경의 가속화 및 일반화에 따라 새롭게 전개되고 있는 유비쿼터스 환경에 확장 적용하고자 한다.  이러한 맥락에서 본 연구에서는 상호작용의 개념을 학습자가 주어진 학습체제와의 교류를 통하여 자기주도적, 쌍방적, 역동적으로 의사소통함으로써 필요한 정보와 지식을 획득하는 능력으로 정의한다.

<표 3> 상호작용성의 정의 및 개념

연구자	상호작용성의 정의 및 개념
Rogers (1986)	개인이 대화에 참가하는 것과 거의 유사하게 사용자에 대해 대답하는 새로운 커뮤니케이션 시스템의 능력(대개 하나의 구성개념으로서 컴퓨터를 포함)
Rafaeli (1988)	회귀적 환경 안에서 주어진 교환의 연속선상 즉, 일련의 커뮤니케이션 교환 속에서 후자의 메시지가 그 이전 메시지에 관계되는 정도이다. 완벽한 커뮤니케이션을 위해 교환할 수 있는 커뮤니케이션의 역할을 요구함
Williams 등(1988)	커뮤니케이션 과정의 참여자들이 그들 상호간의 담화를 통제하고 역할을 교환하는 정도
Heeter (1989)	상호작용성의 6가지 측면을 제시 (선택의 복잡성, 노력의 수준, 미디어 응답성, 미디어 감지 능력, 정보 부가 능력, 그리고 개인 간 커뮤니케이션 능력)
Steuer (1992)	사용자들이 실시간으로 중재된 환경의 형태(form) 및 내용(content)을 수정할 수 있는 범위
Hoffman 과 Novak(1996)	인간적 상호작용성은 매개체를 통한 인간들 사이의 상호작용성이고, 기계적 상호작용성은 하이퍼미디어 콘텐츠에 접속하기 위한 인간과 기계간의 상호작용
Newhagen과 Rafaeli(1996)	그 자체를 회상하고, 만족시키며, 과거에 대응하는 커뮤니케이션
Yuping 과 Shrum(2002)	둘 이상의 의사소통 당사자가 커뮤니케이션 매체나 메시지상에서 상대방에게 행동을 취할 수 있는 정도와 그런 영향력이 동시에 이루어지는 정도
Fotin 과 Dholakia (2005)	개인 또는 복수의 사용자들이 송신자 및 수신자로서 상호간 커뮤니케이션을 하도록 허용해주는 정도로서 실시간 또는 저장 및 전송기반, 혹은 커뮤니케이션의 내용, 타이밍, 순서 등 주문기반의 정보에 대한 탐색 및 접속이 최종사용자의 통제 하에 있는 것

Moore와 Kearsley(1996)의 주장을 근거로 상호작용의 유형을 학습자 vs 교수자, 그리고 학습자 vs 학습자 간의 상호작용을 변수로 설정하였다. 학습자 vs 학습내용간의 상호작용성에 관한 부분은 본 연구의 독립변수인 모바일특성, 학습자 특성, 환경적 특성 변인과 내용상 중복되는 부분이 많은 관계로 제외시켰다.  대부분의 선행연구들에서는 상호작용이 효과성 및 성과에 영향을 미치는 요인으로 보고 있지만, 조절변수로서는 보지 않았다. 하지만 본 연구에서는 학습자 개인들의 상호작용정도는 각각 다를 것이며, 이러한 상호작용의 정도는 기업교육의 성과에 미치는 영향도 다를 것이라고 가정하고 상호작용을 조절변수로 설정하였다. 따라서 학습자의 상호작용은 그 정도가 높은 학습자일수록 학습성과에 더 긍정적으로 영향을 미칠 것이다.

나. 자기주도적 학습(Self-directed Learning)

사회인지 이론가들은 행동주의의 견해와 인지이론의 두 관점을 통합하여 인간의 행동은 환경, 개인, 행동의 역동적 상호작용에 의해 설명하려 한다.

Bandura에 의해 개척되고 Zimmerman과 Schunk에 의해 발전된 사회인지적 관점의 자기조절학습 이론은 수업상황이 교사와 학생, 교과 특성 등의 요소가 역동적으로 상호작용하는 상황이라 생각되기 때문에 사회인지적 관점이 교육적 합의를 얻기에 적합한 것으로 판단된다. 사회인지 이론가들에 의하면 인간의 행동이 개인과 환경의 상호작용에 의해 자기조절될 수 있다고 믿었고 그에 따라 자기조절학습 능력도 발달이 가능하다고 보았다.

자기조절학습이란 자신의 학습에 능동적으로 참여하는 과정에서 자신의 학습이 얼마나 효과적으로 수행되는지 초인지 전략으로서 목표를 인식하여 계획을 수립하고 학습의 과정이나 결과를 평가하며, 자기효능감을 기초로 학습목표를 성취하기 위해서 스스로 동기 유발되며, 더 나은 학습의 결과를 가져오기 위해 환경을 구조화하거나 자기강화를 하거나 도움을 추구하는 등의 행동이라 할 수 있다. 웹기반 학습에서의 학습자들은 수동적인 학습에서 벗어나 능동적이고 적극적인 교수-학습과정에의 참여가 요구된다. 웹을 사용하는 그 자체가 학습을 보장하지는 않기 때문이다.

다. 문제해결력 (Problem-Solving)

빠르게 변화하는 실제 삶의 맥락 속에서 조직의 구성원들도 다양한 갈등 상황에 직면하게 되고 이에 능숙하게 대처하고 사회생활의 적응을 높이는 중요한 요소로서 창의성과 문제해결력의 필요성은 증가되고 있다. 창의적 문제해결(Creative Problem Solving)이란, 일반적으로 문제의 이해, 아이디어의 산출, 행동 계획 및 실행의 3단계를 거치면서 수렴적 사고와 확산적 사고가 작용하여 창의적⋅생산적 사고가 일어나는 문제해결의 과정 혹은 일반적인 영역의 지식과 기능, 동기적 요인, 특정 영역의 지식과 기능의 기반을 토대로 확산적 사고와 논리적 사고가 역동적으로 상호작용하여 새로운 산출물 혹은 해결책을 만들어내는 사고과정으로 정의된다(Isaksen and Treffinger, 1985).

모바일에서 제공되는 사회적 상호작용은 전통적인 교실수업에서의 그것에 비해 시공간적 제약에서 벗어나 훨씬 다양하고 활발히 이루어질 뿐만 아니라 질적인 면에서 차이를 보인다. 또한 모바일은 시간과 공간의 제약을 받지 않기 때문에 상호작용의 폭이 넓어진다. 메시지를 보내는 사람과 받는 사람이 반드시 같은 시간과 장소에서 상호작용하지 않아도 된다. 이러한 비동시적 상호작용은 사용자가 자신의 견해를 구성하는데 필요한 시간을 마음껏 조절함으로 상호작용의 수준을 높이게 된다(Harasim, 1990). 비동시적 상호작용은 구성원들이 자신이 원하는 시간에 원하는 만큼 자주 그리고 원하는 시간만큼 시스템을 사용할 수 있기 때문에 결정의 질도 높일 수 있다.  이처럼 모바일을 통한 고도의 동시적⋅비동시적 상호작용을 통해 협력학습체제를 가능하게 해준다. 협력학습을 통해 새로운 사고방식이나 새로운 전략을 경험하면서 자신의 잘못된 생각이나 관점을 수정할 수 있게 되며, 이를 통해 문제해결능력을 신장시킬 수 있다.

라. 학습자 만족도(Satisfaction)

Keller(1983)에 따르면 만족감의 요소가 동기지속과 관련이 있다고 한다. 만족감이란 주의집중, 관련성, 자신감 등 세 가지 요소들의 충족에서 오는 총체적 결과라고 할 수 있다. 또한 Biner, Dean and Mellinger(1994)등도 웹 등 매체 기반 교육에서 만족감 유지는 학습과정에서의 중도탈락률은 믈론이고, 제 삼자에게 추천하는 것에도 영향을 미칠 수 있다. 학습자 만족은 학습자 또는 사용자가 모바일

[그림 1] 연구모형

기반 학습 콘텐츠를 사용하게 되어 얻게 되는 바람직한 성과로서 조작적 정의를 내렸다. 여기서 만족이란 사용자의 충족상태에 대한 반응으로서 서비스 제품 자체의 사용에 대한 충족상태를 유쾌한 수준에서 제공하거나, 제공하였는가에 대한 판단으로 정의(Eager 등, 1990)하였다.

Ⅲ. 연구모형 및 가설 설정

1. 연구모형의 설정

일반적으로 u-Learning과 같은 새로운 정보시스템을 사용하는 과정에서 학습자가 해당 학습콘텐츠를 얼마나 효율적으로 사용하는가 하는 학습정도에 따라 학습자의 상호작용성 및 문제해결의 정도는 달라진다. 최근 e-Learning에 대한 활발한 연구가 진행되고 그에 대한 다양한 선행연구가 이루어졌지만 u-Learning에 기반을 둔 학습상황의 연구는 전무한 편이다.

따라서 본 연구는 모바일의 기능적 특징 기반을 둔 즉시접속성, 정황인식성 같은 속성들이 학습과정을 통해 학습자의 자기주도적 학습능력과, 문제해결력, 학습자 만족도 등에 미치는 영향관계를 규명하기 위해 유비쿼터스 학습환경의 특성, u-Learning의 특성, 그리고 학습 성과의 분석 틀을 분석하였다. 본 연구의 연구모형은 [그림 1]과 같다.

2. 연구변수의 조작적 정의 및 측정

본 연구에서 사용⋅측정된 구성개념들은 기존 선행연구에서 신뢰성과 타당성이 검증된 측정항목을사용하는 것을 원칙으로 하였으나 본 연구가 모바일 환경에서의 상호작용성과 학습과정과 학습성과간의 모형을 다루기 때문에 필요에 따라 기존 항목을 u-Learning 환경에 맞게 조정하거나 일부 항목은 새로 개발하여 사용하였다.

본 연구에서는 u-Learning의 주요 특징으로 즉시 접속성, 정황 인식성과 같은 연구변인을 채택하였으며 학습과정을 통해 나타나는 상호작용성과 학습성과를 측정하기 위한 변수로는 자기주도적 학습능력, 문제해결력, 학습자 만족도 등을 연구변인으로 채택하고 <표 4>와 같이 조작적

<표 4> 연구변수의 측정항목

개념변수		측정항목 구성내용	관련연구
u 러 닝 의 기 능 적 특 성	즉시 접속성	u-러닝 기기를 이용하여 실시간 정보검색 가능성 정도 필요한 정보가 있는 경우 언제, 어디서나 즉시 접속하여 획득할 수 있는 정도	김호영&김진우(2002) Chae&Kim(2003) Durlacher(2003)
	정황 인식성	적절한 시간에 유용한 정보의 획득 가능성 정도 개개인의 관심있는 유용한 정보가 때맞춰 제공되는 정도	Kenny&Marshall (2000) Figge(2002)
	이동성	장소와 시간에 구애받지 않고 정보 검색 가능성 정도 개개인의 위치를 감안한 적절한 정보나 서비스의 제공 정도	Srinivasa등(2002) 이성호(2006)
	편의성	언제든지 u-러닝 콘텐츠의 이용 가능성 정도	이성호(2006)
학 습 자 특 성	학습 동기	u-러닝을 통한 능력향상에 대한 예상정도 u-러닝을 통해 타인보다 뛰어난 능력을 갖출 것이라고 자신하는 정도 u-러닝 후에 공정한 보상에 대한 기대 정도	Balawati(1988) Hicks&Klimosky (1987) Moore(1991) Fredericksen(2000) Passey (2004)
	선행지식 정도	영역관련 선행지식의 보유 정도	Cheisi, Spilich, Voss(1977)
	학습 스타일	학습과정에서 발생하는 개별학습의 정도 한 강좌씩 나누어 하거나 한꺼번에 학습하는 방법의 차이	Jamison(1992), Elliott(1995), Ehrman&Oxford(1995)
	몰입 정도	흥미를 가지게 하는 정도 도전적인 과제의 제시 정도 u-러닝을 할 때 열심히 배우려고 한 정도	Ghani(1994) Hoffman&Novak (1999)
환경적특성	내용의 적절성	학습내용의 양과 질의 적합성과 적절성 학습내용의 유용성의 정도	Daft&Lengel(1986)
	교수자 요인	학습과정에서 발생하는 교수의 응답, 개별학습, 이해도, 피드백 등의 정도	Hiltz(1995), Khan(1997)
	지원 환경	컨텐츠 선택과 제공의 다양성 정도 전반적인 학습활동에 대한 지원의 정도 u-러닝을 통한 학습 시 발생하는 비용과 시간에 대한 인지정도	Cukier(1997) Keeney(1999)
학습과정	상호 작용성	u-러닝을 통한 양방향 커뮤니케이션 가능 정도 u-러닝을 통한 동시적 커뮤니케이션 정도 u-러닝을 통한 학습이 상호작용적이라고 느끼는 정도	Wu(2000) McMillan&Hwang (2002) Jee&Lee(2002) 이성호(2006)
학습 성과	자기 주도적 학습능력	u-러닝을 통해 주어진 과제를 스스로 수행하는 정도 u-러닝을 통해 스스로 무엇을 알고 무엇을 모르는지 판단하는 정도 u-러닝을 통한 효과적인 학습방법의 인지 정도	Lim(2001) Bernard등 (2004) Azevedo(2005)
	문제 해결력	u-러닝을 통한 지식 및 기능의 습득 정도 u-러닝을 통해 문제를 해결하는데 걸리는 시간 u-러닝을 통해 문제를 해결하는 태도	Jonassen(1994) 이상희(2004)
	학습자 만족도	u-러닝과정에서 학습에 대한 전반적인 만족의 정도 기존의 교육시스템과의 비교를 통한 만족의 정도 기대와 일치 정도	Bailey&Pearson(1983) Coldeway(1988)

정의를 내렸다.

V. 결론

초중등교육 영역에서 제도권 교육으로서 사이버교육의 도입은 방송통신고등학교 외에 EBS인터넷 수능강의 16개 시 도교육청의 사이버 가정학습 등이 있다. 이러한 새로운 모습의 교육은 제도권 교육과 함께 교육의 기회확대와 양질의 공교육 서비스 제공을 목적으로 진화 발전하고 있다. 이미 공교육에서 사이버교육을 도입하여야 하느냐 말아야 하느냐는 이제 더 이상 논란거리가 되지 않는다. 그만큼 사이버 교육이 학교의 제도권 안으로 성큼 들어와 있음을 의미한다. 고도화된 지식정보화 사회를 준비하는 우리에게 필요한 “언제, 어디서나, 누구나 원하는 학습을 할 수 있는 열린 교육체제”로서의 미래교육의 실현에 필수적인 기반이 되어 있는 교육정보화를 통해 양극화 해소에 줄 수 있는 시사점 및 가능성을 고찰해 봄으로써 새로운 시대의 교육에 대한 함의를 찾기 위한 노력에 보탬이 되고자 한다.

다가오는 미래는 급속한 사회변화와 다양성이 넘치는 사회가 될 것이다. 이러한 변화의 흐름 속에서 양극화의 심화에 따른 단순한 교육의 평등성만을 강조할 것이 아니라 소외된 소수집단에서 잠재된 인재를 발굴하고 육성하기 위해서는 기존의 제도를 과감히 탈피하여야 한다. 즉 기존의 면대면의 획일적이고 일방적인 강의로는 모든 학생의 개별적인 요구에 맞춘 교육을 실시한다는 것이 현실적으로 불가능하며 경제적 어려움 등으로 인해 학업을 지속하지 못하는 소외계층을 충분히 수용할 수 없기 때문이다. 따라서 온라인과 오프라인, 학교와 지역사회, 놀이와 학습 제도권 교육과 비제도권 교육을 포함하는 u-Learning의 활성화 방안을 시급히 마련해야 한다.

본 연구는 교육의 양극화 해소방안의 구체적인 실천사안으로 u-Learning을 제시하였으며 교육효과의 달성을 위한 u-Learning의 설계를 고찰하였다. 단순히 철학과 사상만을 내세운 공허한 정책만을 되풀이 할 것이 아니라 교육적 목적을 실효성 있게 달성할 수 있는 구체적인 실천방안으로서 본 연구가 작은 도움이 될 수 있기를 기대해 본다.

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「방과후 학교」를 통한 교육 양극화 해소 방안 및 한계

정 지 선(고려대)

Ⅰ. 서론

‘양극화’라는 용어는 오늘날 한국 사회 도처에 만연되어 있다. 양극화는 어느 정도의 사회 불신과 불안정을 내포하고 있다는 점에서 없어지거나 줄여져야 하는 것으로 받아들여지는 것이 일반적이다. 원래 양극화는 사회 계층이나 노동 시장에서 많이 쓰이던 용어이지만 이제는 교육 분야에서도 그 사용이 빈번하다. 특히 한국 사회가 가지는 특성, 즉 교육이 사회 계층과 노동 시장을 결정하는 중요한 요인으로 작용하는 것은 교육 양극화라는 말을 더욱 부추기는 결과를 낳았고 마치 교육 양극화의 해소가 사회 양극화를 해소할 수 있는 것처럼 인식되기도 하였다. 이러한 개념상의 혼돈은 일부 수정되어야 할 필요도 있으나 실제 한국 사회에서 차지하는 ‘교육’의 비중을 고려한다면 충분히 이해 가능한 부분이기도 하다. 국가 차원에서도 교육을 통한 사회 통합과 동반 성장을 기치로 내세우는 것을 보면 그만큼 오늘날 한국 교육계의 화두 중 하나가 양극화의 해소라는 점을 알 수 있다.

교육 양극화 해소를 위한 국가 차원의 노력이 계속되는 것도 위와 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 특히 사교육 시장이 범람하는 오늘의 교육계에서 공교육 가치를 회복하고 학교 교육 정상화를 통해 교육 양극화를 해소하려는 노력은 주목할 만하다. 물론 이러한 제도가 정착되기까지는 한국 교육의 여러 가지 상황이 미흡한 것도 사실이다. 하지만 언제까지 공교육의 기능을 저버린 채 국민들의 신뢰를 잃고 교육의 주도권마저 사교육 시장에 내맡길 수는 없는 노릇이다. ‘방과후 학교’는 교육 양극화를 해소하면서 기존에 사교육 시장이 담당해 오던 수요자 요구 중심 교육이라는 특성을 반영하고자 도입되었다. 교육부는 ‘방과후 학교’가 교육 평등에 기여할 수 있다고 말하면서 여러 가지 구체적 방안을 시도하고 있다. 그러나 현장에서의 평가는 냉정하다. 실제로 학교 현장에서는 방과후 학교가 교육 양극화를 해결해 줄 것이라는 데에 많은 회의를 안고 있다. 본 기고문에서는 기존의 연구 결과를 바탕으로 방과후 학교가 원래의 취지를 살리고 교육 평등 구현에 일익하기 위한 조건들을 생각해 보고자 한다.

「방과후 학교」를 통한 교육양극화 해소 방안 및 한계 / 정 지 선

Ⅱ. 교육 양극화의 개념 및 실상

1. 교육 양극화의 개념과 양상

교육양극화는 교육 격차 혹은 교육 불평등과는 구별되는 개념이다. 이혜영(2004)은 우선 초기의 교육 불평등 개념을 교육 격차라는 말과 구분하여 제시한 바 있다. 그는 교육 불평등이 교육에 대한 이념적․사상적․상징적 관점에 주안점을 두고 있는 반면, 교육 격차는 현상적․실제적․가시적 측면에서 교육 불평등 문제를 구체화했다고 설명한다. 다시 말해 교육에 있어서의 평등 혹은 불평등이라는 다소 이념적인 문제를 현실적, 실제적인 교육 문제로 접근한 개념이 바로 교육 격차라는 것이다. 이후 류방란(2006)은 교육양극화의 개념을 설명하기 위해 집단 간 격차와 양극화를 구분하여 제시했다. 즉 집단 간 격차는 기술적인 용어로서 ‘차이 있음’과 그 차이의 크기를 말하는 것에 반해 양극화는 격차의 추세와 경향성까지를 평가하는 용어라는 것이다. 중간층의 몰락과 양 끝에 있는 집단 층의 증가, 한쪽 집단에서 다른 집단으로의 이동 가능성 악화 등이 바로 양극화 추세이다. 이러한 양극화의 개념에 비추어 볼 때, 교육 양극화란 학생 집단의 중간층이 감소하고 양 끝의 집단 층이 증가하는 현상을 가리킨다. 이는 학생의 학업 성취도부터 이에 영향을 미치는 사회․경제적 변인까지를 포함하는 것이다. 물론 양극화는 집단 간 격차가 심해졌다고 해서 바로 결론 내릴 수 있는 현상이 아니기 때문에 시계열적인 종단 자료 분석을 통해 그러한 경향성을 확인했을 때만 해당된다는 점에 유의해야 한다.

이혜영(2004). 도시 저소득 지역의 교육 소외 실태와 대책, 제 25차 KEDI 교육정책포럼.

류방란(2006.3.30). 사회 양극화와 교육, 왜 문제인가?. KEDI-한국교육신문 공동기획.

우리 나라에서의 교육 기회는 양적으로 굉장한 팽창을 이루어 왔다. 하지만 1970년부터 1985년까지 고등교육기관에 입학한 경우를 종단적으로 분석한 김영화(1993)에 의하면 고등 교육의 팽창은 대학 진학자 가운데 불리한 사회 계급 출신자의 비율을 증가시켰으나 사회계급 간에 존재하는 구조화된 불평등을 감소시키지는 못했다. 대학 교육 기회의 출신계급별 불평등 구조가 변화하지 않은 채 기회의 양만 증가하여 확대된 대학 교육 기회가 상대적으로 적은 인구를 점유하고 있는 유리한 계급 출신자에 의해 우선적으로 채워지고 나머지 여분이 상대적으로 많은 인구를 점유하고 있는 불리한 계급 출신자의 몫으로 돌아갔다는 것이다. 따라서 1970년대부터 진행된 교육기회 확대의 혜택을 가장 많이 누린 집단은 노동 계층이나 도시 하류 계층이라기보다 중산층 이상이라고 한다. 정부는 교육 기회를 확대하였으나 이에 상응하는 교육 재정의 확보를 이루지 않았고 그 공백을 메우기 위한 수익자 부담의 원칙은 학부모들에게 재정적 부담만 주게 되어 오늘까지 이어진 것이다.

송경원(2001). 한국의 계금 구조와 교육 체계. 진보평론 제 10호.

한국 사회의 양극화는 소득 수준부터 교육비 지출 규모까지 그 정도가 심화되고 있다. 지난 2005년 5월 통계청이 발표한 ‘가계수지 동향'에 따르면 도시가구의 소득 상·하위 20% 계층 간 소득 격차(1·4분기 기준)는 2003년 7.23배에서 2004년 7.28배, 2005년 7.60배로 해마다 확대됐으며 특히 상·하위 10% 계층을 보면 소득 격차 18.2배, 교육비 지출은 7배나 차이가 난 것을 알 수 있다. 또 2005년 조사에 의하면, 저소득층인 하위 10% 계층이 월평균 9만2000원을 교육비로 지출하는데 비해, 고소득층인 상위 10% 계층은 62만6000원을 지출하였다.

김홍원(2006.4.20). 방과후 학교, 대책이 될 수 있나. KEDI-한국교육신문 공동기획.

이러한 교육비 격차는 결국 학생들의 학업 성취도 차이를 유발할 수밖에 없다. 실제로 수능 점수의 경우, 아버지의 학력이 중졸 이하인 학생들과 아버지의 학력이 대학원 이상인 학생들 사이에 평균 50점 가까운 차이가 있는 것으로 나타났으며 월 소득 200만 원 이하 가구의 자녀와 500만 원 이상 가구의 자녀 간에는 30점 정도의 차이가 있었다. 한편 2005년 청소년 위원회 조사결과에 의하면, 경제적으로 최하층 가정의 학생의 32%가 부모나 보호자가 없는 집으로 귀가하는데, 이런 학생들은 결국 성인의 보호가 없는 유해환경에 노출될 가능성이 매우 클 것이다. 사교육비 지출에 있어서도 최상위 10% 계층(29만 2000원)과 최하위 10% 계층(3만6000원) 간에는 8배나 차이가 났다. 특히 최상층 계층의 방과 후 사설 학원 이용률은 29.8%인데 비해 최하위 계층은 9.2%밖에 아니었다. 자녀의 대학 진학 양상 역시 부모의 직업과 학력, 소득에 따라서 차이를 보였다. 부모가 고위 임직원·전문직인 경우, 서울 소재 4년제 대학 진학률이 33%인데 비해, 농·어업 숙련 근로자, 기능근로자, 단순 노무직근로자의 경우는 각각 7.3%, 6.6%, 8.6%를 보인 것이다.

김홍원(2006.4.20). 방과후 학교, 대책이 될 수 있나. KEDI-한국교육신문 공동기획.

이 같은 결과는 다른 연구에서도 많이 찾아볼 수 있다. 한국직업능력개발원이 주관한 한국교육고용 패널조사 1차 결과에 따르면 중학교의 경우 월 300만 원 이상 소득 가구의 비율이 성적 상위권 44.1%, 중위권 31%, 하위권 26.5%로 나타났고, 아버지의 학력이 4년제 대학 이상인 경우가 상위권 37.6%, 중위권 25.7%, 하위권 15.8%로 상위권 비율이 하위권의 두 배를 웃돌았다. 일반고의 경우도 비슷해 아버지가 4년제 대졸 이상의 상ㆍ중ㆍ하위권 비율이 각각 33.1%와 27.6%, 22.9%였다. 또 통계청에 의하면 소득 1분위 가정의 월 평균 교육비 지출은 3.4만원인데 비해, 소득 10분위 가정의 월 평균 교육비 지출은 33.9만원(’06. 1분기)으로 약 10배의 차이가 난다.

한상신(2006.5.18). 교육 격차 해소의 열쇠, ‘방과후 학교’. 한국교육개발원 교육정책포럼.

김종엽(2003)에 따르면 우리 나라 연간 과외비로 지출되는 비용은 1997년 GDP 의 0.7%에서 1998년 2.9%로 증가했다. 또 1998년 정부지출 학교교육비가 GDP의 3.4%였음을 염두에 둘 때 과외비는 1990년대 중반 이후 교육에 대한 전체 정부 지출에 육박해가고 있다고 말할 수 있다. 이러한 사교육비 실태 조사 역시 사교육비 지출이 가구의 소득 수준에 비례한다는 것을 보여 준다. 한국교육개발원의 2000년 조사 결과에 의하면 자녀의 과외 수강 비율은 소득 수준이 100만원 미만 학부모의 경우 28.6%에 불과하나 300만원 이상 학부모의 경우 75%를 넘어선 것을 알 수 있다. 또한 교육인적자원부의 2000년 조사 결과에 의하면 연간 과외비가 소득 수준 100만원 미만 학부모의 경우 241,000원이었던 반면 200~250만원 학부모의 경우 100여만원, 400~500만원 학부모의 경우 200만원 남짓인 것으로 나타났다.

김종엽(2003). 한국 사회의 교육 불평등. 경제와 사회 2003년 가을호(통권 제 59호).

김영화(2002). 교육 평등과 불평등. 교육비평 7권.

이러한 양상은 소득 격차에 따른 교육 격차가 점차 커지고 있음을 보여 준다. 물론 자녀 교육에 금전적인 투자를 많이 한다고 해서 이것이 학업 성취도의 양극화를 불러 온다고 말할 수는 없지만 우선적으로 이러한 차이는 학생들의 교육 받을 기회 자체가 다름을 보여 주는 것이다. 교육적 상황에 많이 노출될수록 학습에 긍정적인 효과를 가져온다는 예상을 할 수 있고 이러한 악순환이 반복되면 사회 일각에서 말하는 학력 세습, 부의 세습과 같은 불평등 현상이 심화될 수 있다는 점에서 교육 양극화에 대한 해결 방안 모색이 필요한 것이다.

2. 교육 양극화의 문제점

최근에 올수록 공교육의 역할과 위상이 약화되고 사교육 규모와 영향력은 커지면서 교육 기회와 과정, 결과에 이르기까지 사회적 불평등이 확대 재생산된다는 인식은 더욱 커지고 있다. 교육의 양극화를 해소하고 평등을 실현해 나갈 수 있는 방법은 공교육의 질과 운영 방법을 개선하는 것밖에 없다. 사교육을 받을 수 있는 범위가 소득 차이에 의해 결정된다면 이것을 줄이기 위해서는 공교육이 학생들의 격차를 줄이기 위해 노력해 줘야 한다는 것이다. 이는 교육 평등관에 있어서 과정의 평등과 더불어 결과적 평등을 강조하는 것이기도 하다.

교육 결과의 평등관은 학업 성취와 같은 교육이 결과의 평등을 위해 적극적인 조치를 취해야 한다는 관점이다. 교육을 받는 목적이 단순히 학교를 다니는 데 있는 것이 아니라 배워야 할 것을 배우는 데 있으므로 결과가 같지 않으면 평등이 아니다. 물론 여기서 말하는 교육 결과란 최종적으로 도달해야 할 지점이라기보다 ‘최소한의 기초 수준’을 의미하는 것으로서 능력이 낮거나 불리한 여건에 처해 있는 학생에게 더 많은 자원을 투입하여 같은 수준의 결과물을 성취할 수 있도록 하자는 것이다. 이처럼 교육평등이 중요시되는 이유는 이것이 결국은 사회 평등을 가져올 수 있다고 믿기 때문이다. 교육은 기본적으로 인적자본에의 투자이므로 저소득 계층 등 기존의 취약 계층이 교육을 받게 되면 이들의 생산성이 높아져서 빈곤으로부터 벗어나게 되는 한편 사회 전체의 소득 격차가 줄어들 것이라는 가정이다.

김영화(2002). 교육 평등과 불평등. 교육비평 7권.

교육 양극화는 해당 세대의 학력, 취업과 소득에 영향을 미칠 뿐 아니라, 다음 세대 자녀의 학력, 취업, 소득에도 영향을 미칠 수 있다. 가난을 대물림하는 것은 다시 사회 양극화를 심화시키고 이는 결국 사회의 불안 요인이 된다. 교육 격차가 사회 양극화의 주요 원인이라면 사회 양극화 해결을 위해 무엇보다 교육격차를 없애야 하는 것이다.

류방란(2006.3.30). 사회 양극화와 교육, 왜 문제인가?. KEDI-한국교육신문 공동기획.

교육 격차가 심하고 양극화 우려가 있는 사회에서는 한 개인이나 집단이 어떤 여건 속에 처해 있느냐에 따라 자신의 능력을 충분히 발휘하지 못한 채 성장할 가능성이 크다. 부모의 가난을 대물림할 수밖에 없다면 그 곳은 공정하고 건강한 사회라고 보기 어렵다. 양극화가 심각할 경우, 사회 구성원들 사이에는 통합성과 공동체성이 약화되고 사회 유지 기반이 흔들릴 수 있는 것이다. 이동이 어려운 집단끼리는 삶의 경험도 다르고 가치관과 문화까지 달라지기 때문이다. 양극화가 심한 사회에서는 상대 집단에 대한 적개심으로 인해 폭동이 일어날 수도 있다. 이 때문에 한 사회의 통합성과 공동체성을 높이기 위해서는 교육의 기회․과정․결과에서 소외되고 있는 개인과 집단을 위한 국가 차원의 적극적 대처가 필요한 것이다.

김홍원(2006.4.20). 방과후 학교, 대책이 될 수 있나. KEDI-한국교육신문 공동기획.

3. 교육 양극화 해소를 위한 국가의 역할

이 같은 교육 양극화를 해소하기 위해서는 무엇보다 국가의 역할, 공교육의 위치를 재정립하고 사교육에서 더욱 심화시키고 있는 교육 양극화를 학교가 일정 부분 해소해 주어야 한다.

실제로 교육 양극화 해소를 위한 국가 차원의 노력은 여러 가지로 지속되어 왔다. 대표적으로 고교 평준화 정책부터 시작해 소외 계층에 대한 여러 가지 지원책 마련, 대학 입시에서의 특별 전형 같은 일종의 할당제 정책 등은 정부의 양극화 해소를 위한 노력을 보여 준다. 물론 양극화 해소 방안이 실효성을 거두기 위해서는 비단 교육계뿐만이 아니라 사회․경제 일각과 협조 체계가 구축되어야 하겠으나 우선 내부에서는 교육 기회 자체의 평등성을 위해 노력이 요구된다. 지금 당장 결과 산출의 평등까지를 보장할 수는 없지만 투입과 과정 요소에서만큼은 소외되는 학습자가 없도록 하는 국가 차원에서의 배려가 필요한 것이다.

이러한 맥락에서 교육부가 발표한 2006년 주요 업무 계획의「교육 안전망 구축을 통한 사회 통합」이라는 목표 역시 상위 계층에 대한 억제책이라기보다 하위 계층에 대한 지원책으로서의 성격이 강하다. 교육부는 지역 간 혹은 소득 계층 간 교육 격차 해소와 소외 계층 교육 기회 확대를 위해 교육 복지 투자 우선 지역 확대, 저소득층 교육 지원 확대, 새터민․코시안 같은 취약 계층에 대한 지원 등을 강화하고 있다. 이 중에서도 소득 계층 간 교육 격차 해소는 교육 기회의 평등성 구현 차원에서 가장 큰 비중을 차지한다고 볼 수 있다.

특히 소득 계층 간 격차 해소를 위한 대안 가운데 단위 학교 내에서 교육 양극화를 줄일 수 있는 방안으로 제시된 것이 바로 「방과후 학교」도입이다. 교육 양극화 해소를 위한 많은 정책적 대안 가운데 「방과후 학교」에 특히 관심을 두는 이유는 특정 지역․특정인을 대상으로 하기보다 가장 많은 일반적 학습자를 포함하고 있기 때문이며 교육 양극화의 주범으로 제기되고 있는 사교육비 증대 문제를 국가 차원에서 해결하고자 하는 측면이기 때문이다. 더불어 공교육에 대한 불신 풍조를 학교 교육 신뢰 회복으로 끌어올리겠다는 궁극적인 목표 또한 내포하고 있다는 점에서「방과후 학교」운영에 대한 관심은 주목할 만하다.

Ⅲ. 방과후 학교의 교육 양극화 해소 방안

1. 방과후 학교의 개념

‘방과후 학교’라는 개념은 1995년 5.31 교육개혁 당시 대통령 제2차 보고서에 제시된 ‘특기․적성 교육’에서 그 기원을 찾을 수 있다. 물론 당시의 특기․적성교육은 교육 격차 차원에서 접근한 개념이라기보다 인성 및 창의성 함양, 학생 개개인의 다양성 중시 등의 목적에서 출발하였다. 이후 1996년에 교육부가 각 시․도 교육청을 대상으로 ‘방과후 교육 활동’ 실시를 권장하였고 이에 각급 학교들은 학생 소질․적성 및 취미․특기 신장이라는 목적으로 각종 활동을 개설하였다. 당시 이러한 활동들은 방과후 교육 활동이라는 명칭보다 ‘특기․적성교육’이라는 명칭으로 실시되어 오다가 2004년 2.17 사교육비 경감 대책 수립 시에 ‘수준별 보충학습’까지 덧붙여졌다. 교육부의 2004년 통계에 따르면 전국 초등학교, 중학교에서 특기․적성 교육활동이 이루어지고 있는 비율은 99.3%에 이를 정도로 그 보급이 매우 급속도로 이루어져 왔다. 이에 2005년 3월부터는 특기․적성교육과 수준별 보충학습을 포함하여 정규 교육과정 이외에 운영되는 다양한 형태의 교육 프로그램을 총괄하는 명칭으로 ‘방과후 학교’라는 용어를 사용하게 된 것이다.

홍후조(2005). 방과후 학교의 교육활동 만족도 분석 연구. 교육부 교육정책 연구.

이 때부터 방과후 학교는 그 명칭 뿐 아니라 성격에 있어서도 변화를 요구받았다. 특히 방과후 학교가 지나치게 학교 위주로 운영되면서 개설 강좌 및 강사 등에 다양성이 부족하여 수요자들의 요구를 만족시킬 수 없다는 지적을 받으면서 각급 학교별로 자율적인 운영이 권장된 것이다. 현재는 운영관리․지도강사․교육대상․교육비․교육장소․운영시간․프로그램 등이 개방되어 있다. 필요하다면 과외나 학원 같은 역할을 학교가 일부 담당해 줌으로써 사교육 범위를 학교 안으로 끌어들여 학생들이 다양한 활동을 접할 수 있게 한다는 것이다. 물론 이러한 시도는 ‘학교의 학원화’가 아니냐는 비판도 많이 받았으나 대신 교육비를 낮게 책정하여 사교육을 받지 못하는 학생들에게도 다양한 교육 기회를 제공한다는 점에서 그 교육적 의의를 찾기도 하였다.

방과후 학교가 가지는 교육 양극화 해소라는 요소가 여기에 있다. 다양한 프로그램 을 저렴한 비용으로 운영하면서 사교육 수요를 학교 내로 흡수한다는 측면이 그것이다. 또한 새롭게 탈바꿈한 방과후 학교 개념은 맞벌이 부부․저소득층 자녀의 보육기능까지 담당하게 함으로써 양극화 현상을 줄이고자 노력하고 있다. 이는 방과후 학교 운영의 기본 방침이 교육 복지 구현과 맥을 같이 하는 것에서도 의미를 찾을 수 있다. 정부는 방과후 학교 운영을 교육인적자원부, 행정자치부, 문화관광부, 법무부 같은 학생 및 청소년 관련 정책 수행 부처가 함께 참여하는 국가정책으로 실시하고자 하면서 교육 복지 구현이라는 전제 실현을 꾀하고 있는 것이다.

2. 방과후 학교 운영의 의의

교육인적자원부는 2005년 3월부터 2006년 2월까지 시․도 교육청별로 초․중․고 각 1개교씩 총 48개교(학교장 운영 32개교, 위탁 운영 16개교)의 방과후 학교를 연구학교로 지정하여 운영하였고 2006년부터는 운영을 원하는 전국의 모든 학교에서 방과후 학교를 실시하도록 하였다.

방과후 학교의 운영 현황 중에서 핵심이 되는 운영 주체나 교육 대상, 운영 장소 등은 다양성과 개방성으로 요약될 수 있다. 기존에 교육청 및 학교가 모든 운영의 핵심이었던 것에 반해 이제는 모든 범위가 교육계 전반, 학교 외부로 확대되어서 누구나 참여할 수 있다는 점이다.

여기서는 방과후 학교 운영과 관련하여 교육 양극화와 관련되는 영역을 우선적으로 살피고자 한다. 특히 교육비 부분이 양극화 차원에서 가장 문제시되는 문제일 것이다. 방과후 학교는 운영 초기부터 기본적으로 수익자 부담을 원칙으로 하고 있다. 그러나 최근 방과후 학교 운영이 전면 시행되는 과정에서 범정부적 차원의 지원책이 줄을 잇고 있다. 대표적인 지원책은 다음과 같다. 첫째, 일부 실직자, 보훈 대상자, 소년소녀 가장, 생활보호대상자 등의 자녀는 국가 및 지방자치단체에서 교육비를 지원하고, 둘째, 일반학교의 특수학급과 특수학교의 학생들에 대한 교육비 등은 국가 및 지방자치단체에서 지원하며 셋째, 초등학교 저학년의 보육프로그램에 대한 인건비 및 운영비 등도 국가 및 지방자치단체에서 지원한다는 것이다. 운영 시간에 있어서는 맞벌이 학부모, 저소득층 학부모 등의 요구를 고려해 다양한 시간대를 운영하고 특히 방학 및 토요 휴업일에도 ‘방과후 학교’ 운영을 가능하게 한다는 방침이다.

홍후조(2005). 방과후 학교의 교육활동 만족도 분석 연구. 교육부 교육정책 연구.

또한 방과후 학교는 2006년 1월 26일 대통령 주재 정책토론회 이후, ‘교육복지투자우선지역 지원 사업(30개 지역, 160개교, 12만명)’ 및 ‘초등 보육 프로그램 신규 400개교 지원(총 1,000개교, 2만명)’과 연계하여 사회 양극화 해소를 위한 교육 격차 완화를 강조하고 있다. 이 자리에서는 방과후 학교가 학교에서의 돌봄 기능(복지 기능), 청소년 보호와 선도 기능을 추가해야 한다는 내용이 논의되면서 저소득층 및 소외 계층에 대한 지원책 마련이 필요하다는 점을 지적하였다. 더불어 일반 학생들의 경우, 사교육을 학교 안으로 끌어들이는 것을 목표로 하고 있다. 학생들은 대부분 학원에 다니려고 하는데 학교가 공교육만 한다는 것은 무책임하다는 것이다. 결국 실추된 공교육 신뢰를 회복하고 국가의 보육 기능 분담으로 저출산 문제까지를 개선하여 국민 전체의 복지에 도움을 주자는 의도가 내포되어 있다. 이처럼 방과후 학교의 의의는 사교육비 경감과 교육복지 모두에 밀접히 관련되어 있음을 보여 준다.

김수동(2006.5.18). 방과후 학교, 사교육비와 교육복지, 두 마리 토끼를 잡는다. 한국교육개발원 교육정책포럼.

이러한 방과후 학교 운영의 성과를 김수동(2006) 역시 다음과 같이 정리한 바 있다. 첫째, 참여 학생수의 증가(2004년 37%→ 2005년 59%)로서 특히 농어촌지역(56.5%), 중소 도시(28.25%), 대도시 지역(16.6%)순으로 참여율이 높다. 이는 농어촌 지역이라는 교육적 낙후 지역에 방과후 학교의 의미가 크게 나타났음을 의미하는 것이다. 둘째, 사교육비 경감 효과 또한 크게 나타났다. 1인당 월평균 사교육비가 최대 23% 감소했으며 학원, 과외 등 사교육을 중단한 학생 비율이 초등학교 9%, 중학교 29%, 고등학교 25%로 나타났다.

3. 방과후 학교 운영과 교육 양극화 해소

한상신(2006)은 방과후 학교가 정규 교육과정 운영만이 아니라 보충, 심화 학습과 양육 기능까지 맡아주기를 바라는 국민의 현실적 요구에 근거한 정책이라고 평가한다. 방과후 학교는 사교육비 경감, 양극화 완화를 위한 교육격차 해소, 저출산·고령화에 대비한 교육서비스 요구에 부응할 수 있는 정책이다. 특히 올해는 정부가 교육 격차를 해소하기 위하여 낙후지역, 저소득 계층을 위한 재정 지원을 대폭 확대하기로 하면서 이들이 무상 또는 저렴한 비용으로 보다 다양하고 양질의 교육을 받도록 할 것이다. 교육부가 제시한 방과후 학교의 성공적 운영 사례는 이 정책이 교육격차를 해소하고, 사교육비를 절감할 수 있다는 가능성을 보여 준다.

김홍원(2006.4.20). 방과후 학교, 대책이 될 수 있나. KEDI-한국교육신문 공동기획.

< 표 1 > 방과후 학교의 효율적 운영 사례

학교	특징	효과
인천 농곡중	성공적인 위탁 운영	사교육비 31.4% 감소 (1억 2천 5백만원 → 8천 5백만원)
인천 송림초	초등학교 저학년 방과후 교실	방과후 저녁까지 지도 월 1만원 부담
부산 장안 제일고	교사의 의지와 협력	10년 연속 4년제 대학진학률 100%
경남 마산 호계중	지역 사회의 다양한 자원 활용	15% 학원수요 흡수
서울 공진중	대학생 멘토링	50% 학생 학습 의욕 높아짐

교육 수요자들 역시 방과후 학교 운영에 대해서 어느 정도 긍정적인 입장을 견지하고 있다. 홍후조(2006)가 실시한 만족도 조사에 의하면 아래와 같은 결과가 나온 것을 볼 수 있다.

홍후조(2005). 방과후 학교의 교육활동 만족도 분석 연구. 교육부 교육정책 연구.

< 표 2 > 방과 후 학교의 만족도

만족도의 영역	매우 불만족	불만족	보통	만족	매우 만족	평균
1) 개설된 프로그램의 종류	0 0	0 0	7 17.9	23 59.0	9 23.1	4.05
2) 교육내용의 수준(질)	0 0	0 0	12 30.8	21 53.8	6 15.4	3.85
3) 교재 및 자료의 질	0 0	0 0	17 43.6	21 53.8	1 2.6	3.59
4) 강사의 자질	0 0	1 2.6	11 28.2	23 59.0	4 10.3	3.77
5) 학생 관리	0 0	4 10.3	14 35.9	19 48.7	2 5.1	3.49
6) 교육 방법	0 0	2 5.1	9 23.1	26 66.7	2 5.1	3.72
7) 시설 및 설비	0 0	8 20.5	14 35.9	13 33.3	4 10.3	3.33
8) 운영 시기나 시간	0 0	1 2.6	9 23.1	27 69.2	2 5.1	3.77
9) 수강료(교육비)	0 0	0 0	5 12.8	27 69.2	7 17.9	4.05
10) 교육의 성과	0 0	0 0	8 20.5	26 66.7	5 12.8	3.92
11) 위 항목 종합(총평)	0 0	0 0	8 20.5	28 71.8	3 7.7	3.87

특히 교육비 부분에 대한 만족도가 높은 것은 방과후 학교 운영이 경제적 부담을 줄여 주고 평소 사교육 시장에 점근하지 못하는 계층에게 어느 정도의 가능성을 보여 주는 부분이기도 하다. 설문 조사 결과에 따르면, 현재 운영되고 있는 방과후 학교 운영의 교육비는 1~4만원이 86.4%로 가장 높았으나 무료인 학교는 2.7% 정도였다. 도시 저소득층이나 농어촌에 해당하는 일부 경우로 보인다. 수요자들의 경우 이 정도의 교육비에 대해 대개는 만족한다는 응답을 보였지만 소수의 학생이라 하더라도 이것마자 부담스러워 하는 학생들이 오히려 교육적 소외를 받고 있지는 않은지 세심한 주의 또한 필요할 것이다. 저소득층 자녀에 대해 정부 지원이 필요하다는 응답이 94.7%에 이른 것을 보면 더욱 그러하다. 학부모들은 방과후 학교 교육비에 대해 56.8%가 사교육비보다 2~3배 저렴하다고 응답하면서 4~5배 차이를 지적한 이들도 29.7%나 되었다. 그만큼 방과후 학교 프로그램의 질만 높이면 사교육비를 절감할 수 있다는 가능성을 보여 주기도 한다.

홍후조(2005). 방과후 학교의 교육활동 만족도 분석 연구. 교육부 교육정책 연구.

Ⅳ. 방과 후 학교 운영의 문제점 및 개선 방안

1. 방과후 학교 운영의 문제점

이러한 긍정적 효과 발표에도 불구, 현재 방과후 학교 운영은 여러 가지 문제점을 지적받고 있다. 방과후 학교의 변칙 운영은 원래 제도가 추구했던 교육 양극화 해소라는 목적 달성에 못 미치고 있으며 오히려 불평등을 부채질할 뿐이라는 평가까지 나오고 있다. 방과후 학교 운영의 문제점과 대안을 모색하여 원래 취지에서 벗어나지 않도록 해야 할 것이다.

교육부는 방과후 학교의 취지를 살리고 변칙 활용을 막기 위해 다음과 같은 기본 원칙을 미리 제시한 바 있다. 첫째, 초등학교에서 교과 프로그램 운영, 둘째, 중·고등학교에서 입시 위주의 획일적인 문제 풀이식 교과 프로그램 운영, 셋째, 학생 및 학부모의 의사에 반한 형식적 동의서 등을 통한 (반)강제적 운영, 넷째, 패키지 프로그램의 변칙 운영으로 학생의 강좌 및 강사 선택권 제한, 다섯째, 영리업체에 프로그램 위탁 등이 그것이다.

그러나 이 같은 원칙에도 불구, 방과후 학교 운영은 여러 가지 면에서 교육 양극화 해소와 학생 능력 개발이라는 제 기능을 다 하지 못하고 있다. 방과후 학교는 특기․적성 교육 및 수준별 수업, 방과후 보육 프로그램으로 구분되는데 여기서 이들의 문제점을 구분하여 살펴보기로 하겠다.

가. 특기․적성 교육 및 수준별 수업

(1) 운영상의 문제점

실제로 전교조 같은 단체는 일선 학교에서 방과후 학교의 특기․적성 교육 및 수준별 수업이 파행적으로 운영되고 있음을 지적한 바 있다. 일례로 전교조 대전지부는 지역 방과후 학교가 과연 교육부 지침대로 제대로 운영되고 있는지, 6월 19일부터 23일까지 1주일 동안 ‘방과후 시범학교’를 비롯하여 20여개 초․중학교를 대상으로 운영 실태를 표본 조사하기도 하였다.

전교조 보도자료(2006.6.27)에 따르면, 실태조사 결과 방과후 학교 프로그램은 교사 및 학부모의 반대에도 불구하고 학교장에 의해 사실상 반강제로 추진되고 있으며, 교육청은 일부 담당 장학사가 학교 현장을 돌아다니면서 시행을 독려하고 실적을 강요하는 등 파행 운영을 조장하고 있다. 게다가 일부 중학교의 경우 10여 년 전에 입시 경쟁 과열의 부작용 때문에 전면 금지된 문제풀이 교과 보충수업이 전면 부활되고, 성적우수자를 대상으로 한 특별반까지 버젓이 운영되는 등, 원래 방과후 학교의 취지를 완전히 벗어나고 있는 것이다. 학교장들은 학교 평가 점수 혹은 교육청의 압력 때문에 방과후 학교를 운영하고 있고 시․도 교육청은 다시 교육부의 정책 때문에 어쩔 수 없이 운영하고 있다는 것이 전교조의 결론이다.

대표적인 사례를 제시하면 다음과 같다.

․ 대전P초등학교- 처음에는 모든 학급에서 실시하라고 하였다가 불만이 높아지자 한 학년에 2-3개 반 씩 의무 개설하도록 하였고 동요 배우기 등 체험활동(무료) 이외에 영어, 수학, 과학, 사회 교과 프로그램(수강료: 학생 1인당 15,000원)을 개설, 5․6학년 담임의 경우 정규수업 후 1시간씩 주당 4시간 교과반을 지도함.

․ 대전J초등학교- 외부강사 이외에 현직교사가 2개의 부서를 운영하고 있는데, 관련 업무 부담으로 피로가 증대되어 교재연구 및 수업준비 등 정규 교육과정 운영에 지장을 초래하고 있음.

․ 대전D초등학교- 부장교사를 제외한 모든 교사가 방과후 프로그램에 동원되고 있음(무보수), 모든 강좌는 체험활동으로 구성됨.

․ 대전A초등학교- 방과후학교 강좌를 학년 당 2-3개로 강제 개설하였으나 신청 아동이 없어 폐지됨. 가정통신문으로 호소하고 다시 학부모 대상으로 설문조사를 실시하였으나 신청자가 역시 저조하여 폐지됨.

․ 대전B초등학교- 학급당 실적제로 운영되고 있어서 담임교사들이 학교장의 압력에 못 이겨 학부모들에게 전화하고 반강제적으로 참여를 유도하고 있음.

․ 대전C초등학교- 희망교사에 한해 프로그램을 운영한다고는 하나, 실제 교사들은 교장의 눈치를 보면서 강좌 개설을 강요당하고 있음. 게다가 강좌에 비해 교실수가 부족하여 1주일에 2회 정도 담임교사가 교실을 비워주고 다른 곳에서 업무를 처리해야 하기 때문에 학급운영 및 교수학습 준비에 어려움을 겪고 있음,수익자 부담이 원칙이라고 하면서도 실제 수강료를 부과하면 참여율이 낮을 것을 우려하여 교사들로 하여금 무료 봉사하게 함.

․ 대전D초등학교- 참여율을 무조건 40% 이상으로 확대하라는 게 교육청의 지침이고, 장학이나 학교평가 시 1순위 대상이라면서 강제적으로라도 운영할 것을 지시하였기 때문에 학년별로 1명 이상씩 의무적으로 강좌 개설을 지시함.

․ 대전A중학교- 부장회의를 통해 기존의 특기적성 관련 프로그램을 중단하고 국영수사과 등 입시교과 위주의 보충수업을 진행하기로 결정하였고 2-3학년 전체를 대상으로 반강제적으로 문제풀이 식 보충수업을 운영하고 있음

․ 대전B중학교- ‘수학, 과학 실력 향상반’을 운영하면서 문제집을 수업 교재로 함.

․ 대전C중학교- 기존에는 컴퓨터, 농구, 축구 등 특기적성 교육만 실시하였으나, 학년별 1개반(약 30명 정도)씩 교과 심화반(국영수 통합)을 새롭게 개설하여 운영하고 있고 여름방학 중에도 교과 심화반을 운영하려고 계획하고 있음.

․ 대전D중학교- 별도의 시험을 치러 성적순으로 영어․ 수학 각 1개 학급 씩 심화반을 개설하고 여름방학 때 다시 시험을 치러 성적순으로 학생을 선발하여 40시간 정도의 심화 보충수업 강좌를 개설할 예정임.

․ 대전E중학교- 교육복지투자우선지역 대상 학교로서 작년부터 교육부로부터 지원을 받고 있으나 이 지원금(교육복지비)으로 화요일에서 금요일까지 오전 8시 30분부터 9시 15분까지 국․영․수․사․과 5개 과목으로 ‘학력 증진반’을 운영하고 있음.

전교조 보도자료(2006.6.27). 방과후 학교의 목표는 중학교 보충수업 부활?,

(2) 내용상의 문제점

위와 같은 운영의 문제점 이외에도 방과후 학교가 가지는 기본적인 인식, 즉 방과후 학교가 학생별 능력과 수준에 따라 다른 교육 기회를 제공하고 이에 도달하지 못하는 학생에게 별도의 교육을 제공한다는 ‘수준별’에 대한 인식 또한 비판을 받는다.

김천기(2001)는 일반인들 혹은 정책 결정자들은 학교에서 학생들의 수준이 다양하기 때문에 수준별 교육을 하는 것이 당연하다고 생각하지만 개인차를 어떻게 인식하고 고려하느냐 하는 것은 교육 불평등의 첫 번째 질문이기도 하다고 지적한다. 개인의 능력 차이가 차등화 된 교육 과정을 가져온다는 것 자체가 평등하지 못하다는 것이다. 학생의 개인차를 고려하지 않고 동등한 교육을 제공하는 것이 오히려 불평등을 양산한다는 기존의 믿음은 능력이 뛰어난 학생들에게 차별이 가해짐을 의미한다. 방과후 학교의 수준별 수업은 이러한 문제를 해결하고자 하는 취지를 동반하고 있다. 하지만 한 가지 유의해야 할 사항은 우리가 학생의 능력대로 학생들을 차등 대우하고 있지는 않은가에 관련된 문제이다. 오히려 개인차 고려의 의미는 능력이 모자란 학생에게 취해져야 할 교육적 배려와 투자를 강조한 개념일 수 있는데 이러한 내용을 간과하고 있는 것이다.

김재춘(1997) 역시 차별화된 교수․학습 과정은 상위반과 하위반의 실력 차이를 더욱 커지게 만들고 이는 궁극적으로 학교 교육이 사회적 불평등을 심화시키는 데 공헌할 것이라고 말한다. 연구 결과에 따르면 수준별 교육에서 상위 집단과 중․하위 집단에 속하는 학생들의 부모는 각각 계급이 다르다는 점이다. 상위 집단에 속하는 학생들은 대체적으로 중상류계급의 고학력 부모를 두고 있으며 이들은 사회상승이동에 대한 강한 열망을 가지고 있고 문화적 자본도 풍부하며 사교육비 투자도 아끼지 않는다. 결과적으로 수준별 교육 과정은 학생들을 부모의 사회경제적 배경에 따라 분리 교육하는 결과를 초래할 가능성이 큰 것이다.

그러므로 학교에서 수준별 교육과정을 실시하는 것은 마치 현재의 사교육 풍조를 학교 안으로 끌어 들이는 결과 밖에 안 될 것이다. 학교에서 수준으로 나누어 가르친다면 아이들 능력만 믿고 학교에서 하는 대로 맡길 부모는 거의 없을 것이며 그러다 보면 수준별 학급의 격차는 더욱 커질 수밖에 없다. 과외를 통해 생겨난 격차를 수준별 교육으로 더 벌어지게 하는 것이며 이는 다시 경제적 수준에 따른 과외 차이로 이어질 것이다. 하위권 학생들의 학습 결손이 크고 계급 집단 간의 학력 격차가 큰 문제를 해결하기 위해서는 교육적인 차원의 방안 뿐 아니라 사회적 차원의 방안이 나와야 한다. 하위권 학생에게 단지 수준별로 가르친다고 해서 학생의 학습 동기가 유발될 수 있을까? 더욱 중요한 것은 계급간의 교육 불평등 고착화 현상을 사회적으로 해결하기 위한 방안을 찾아야 한다.

김천기(2001). 한국 사회적 맥락에서 본 수준별 교육과정. 교육사회학 연구 제 11권.

나. 방과후 학교 보육프로그램

최근 방과후 학교 운영 중에서 가장 관심을 끄는 것은 새롭게 도입, 확장을 꾀하고 있는 보육 프로그램에 관한 것이다. 여성의 경제활동 참여율의 증대로, 방과후 학교시설을 최대한 활용하여 보육프로그램을 확대하여 운영함으로써 여성 인력 창출 기회를 제공해야 할 필요가 증가하고 있는 것이다. 2003년 현재 여성의 경제활동 참여율은 48.9%에 달하지만 취업모 가정 자녀의 46.9%가 ‘열쇠 학생’일 정도로 국가적 차원에서의 보육 프로그램이 부족한 실정이다.

방과후 학교의 운영 시간이 대개 5시에서 6시에 끝나기 때문에 저소득층의 초등학생들은 야간에 제대로 보호를 받지 못하게 된다. 교육인적자원부는 2003년부터 교육복지투자우선지역 지원 사업에서 방과후 교실과 함께 야간 보호 프로그램을 지원하고 있는데 물론 아직 초기 단계로서 대상 학생도 극소수이다. 실제로 야간 보육 프로그램에 다니는 학생들은 안 좋은 가정환경으로 인해 학교 성적이 하위권인 경우가 대부분이고 이 중에는 한글을 잘 모르거나 저능인 경우도 있다고 한다.

야간 보육 프로그램은 저녁 6시에 시작하고 저녁 식사를 제공하기 때문에 학생들에게 배고픔을 해소할 수 있고 쉴 수 있는 공간을 제공한다는 의미를 지닌다. 프로그램 활동 역시 주로 사회성과 인성 지도에 초점을 두어 칭찬을 통한 학생 자존감 높이기, 체험 학습 제공 등을 강조한다.

하지만 이러한 의의에도 불구, 프로그램 운영 자체가 숫자적으로 부족하고 예산 부족 때문에 많은 학생들이 프로그램에 참여하고 있지 못하다. 관련 교육 기관과 시설 수를 확대하기 위한 정책 지원과 방안 모색이 필요할 것임을 보여 주는 부분이다. 특히 저소득층 보호자나 학생들 중에서 운영 기관이나 프로그램에 대하여 인지도가 낮거나 불안해하는 경우도 있기 때문에 적극적 홍보와 더불어 수요자들의 요구 조사 반영 등도 필요할 것이다.

무엇보다 중요한 것은 방과후 학교의 특기․적성 교육 등과는 차별성을 띠고 운영되어야 한다. 이 프로그램은 가정의 보완적 기능 강화에 일차적인 중점을 두는 프로그램이므로 저소득층 자녀에게 교과목별 집중 교육을 요구하는 것은 아니다. 오히려 이 학생들은 자신의 걱정거리를 주로 의논할 상대를 필요로 하기 때문에 전문적으로 개별 상담, 치료 등을 받을 수 있는 제도적 보완이 훨씬 효과적이다. 이를 위해서는 무엇보다 실시 기관과 학교 지역 사회와의 유기적 연계를 통해 참여 프로그램을 종합적이고 체계적으로 구안하여 활용할 필요가 있다. 더불어 열악한 근무 여건으로 인해 야간 보호 교사가 자주 바뀌고 있으며 교사 보수 교육도 거의 이루어지지 못하고 있으므로 교사 처우 개선과 더불어 각 프로그램 별 전문교사제, 자원봉사 활성화를 통한 교사 초빙제 등의 방안이 필요하다.

윤혜순(2005). 방과후 야간보호프로그램의 실태와 개선점. 한국교육 제 32권.

기존의 논의가 여전히 저소득층 자녀에 대한 직접적인 혜택을 주지는 못하고 있다는 점에서 보육 프로그램이 가지는 의미는 크다고 하겠다. 즉 저소득층 맞벌이 부부가 밤 늦게까지 생계를 위해 일하고 있을 때 그들의 자녀가 유해 환경에 노출되는 것을 막고 제도적 울타리 안에서 보다 양질을 교육 기회를 제공받게 한다는 것이다. 보육프로그램이 갖는 이러한 의미는 공교육이 더 이상 학교 내에서의 학습 기회 창출과 제공에 머무르는 것이 아니라 그것을 가능하게 하기 위한 제반 조건 형성까지 영향을 미치고 있음을 보여 준다. 그러므로 행․재정적 지원을 통한 지속적인 제도 보완이 필요할 것으로 보인다.

2. 방과후 학교 운영의 개선 방안

가. 정책적 개선 방안

이종각(2006)은 우리 사회에서 사회 양극화의 재생산 혹은 가난의 대물림이 교육과 밀접한 관계가 있다는 믿음이 유독 강한 것 같다면서 마치 교육이 양극화 극복대책의 가장 중요한 수단처럼 부각되거나 교육을 통해서 상당히 해결될 것처럼 논의하는 것은 경계해야 한다고 지적한다. 분명 교육을 매개로 하여 사회적 불평등이 재생산되고 계층이 재생산되는 경향은 있다. 그러나 교육은 어디까지나 매개하는 것뿐이지 교육이 양극화를 결정하는 것은 아니다. 이런 양극화는 고용시장의 성격 즉, 고용의 규모, 노동시장의 유연성 정도, 임금구조와 승진 등의 보상체계의 유형 등이 더욱 직접적이고 결정적인 영향을 미친다. 이와 같이 양극화 문제에 교육보다 더 직접적인 영향을 미치는 영역이 다수 있으며, 이 영역들에서 양극화 극복대책이 우선적으로 세워지지 않으면 안 되는 것이다. 그런 의미에서 교육 분야의 양극화 극복 대책은 반드시 경제 분야와 연계되어야 한다. 더불어 그는 교육 양극화를 해소하는 방안으로서 교육기회 확대론, 여러 가지 형태의 할당제, 평준화제도, 바우처제도, 학교선택제 등을 제시한 바 있다.

이종각(2006.6.23). 교육은 사회계층 이동의 통로인가. 한국교육개발원 교육정책포럼.

방과 후 학교는 교육 양극화의 해소 방안으로 제시되어 운영되고 있으나 위에서 지적한 여러 가지 문제점을 지니고 있다. 이에 대한 대안 마련이 요구되는 시점에서 여러 가지 개선 방안이 나오고 있다.

홍후조(2006)는 방과후 학교가 사회 복지적 차원에서 생활보호대상자나 저소득층 자녀에 대한 교육 기회를 제공하려는 노력을 계속해야 한다고 말한다. 만약 교육을 사교육 시장에 맡기면 부익부 빈익빈이 되어 그들에게는 교육을 보충 할 수 있는 기회가 제공되지 않기 때문이다. 사회적 인프라를 먼저 갖추기 위해서는 중앙정부와 지방자치단체의 법규나 조례 제정을 통해 사회복지 차원에서 재정적 뒷받침이 되어야 하는 것도 지적할 만하다.

일부에서는 방과후 학교를 수강한 학생들이 다시 학원을 다니거나 개인과외를 받음으로써 방과후 학교 수강료만큼의 사교육비가 추가적으로 발생할 것이라는 지적이 있고 방과후 학교가 교육격차를 더욱 확대하는 결과를 초래할 것이라는 우려도 높다. 이는 수익자 부담으로 이루어지는 방과후 학교에 저소득층이 접근하기 어려울 것이며, 특히 농산어촌의 소규모 학교는 방과후 학교 운영 자체가 어렵고 현직 교원을 제외한 강사의 인력풀에 한계가 있을 것이라는 사실에 기초한다. 그러므로 정부는 저소득층과 농산어촌의 소규모 학교도 방과후 학교를 통해 다양한 교육 기회를 제공받을 수 있도록 재정 지원을 확대해야 것이다. 특히 교육부 측에서는 저소득층 학생들에게 방과후 학교 바우처를 제공하여 학생들이 직접 자신이 수강하고 싶은 프로그램을 선택하여 수강하게 하고 이 제도를 2007년부터는 전국적으로 확대할 계획이다. 농산어촌의 경우 기초자치단체와 연계하여 방과후 학교를 지원하고 농산어촌 지역의 학생들이 방과후 학교를 통한 교육의 수혜에서 소외되지 않도록 한다는 것도 눈여겨 볼만 하다.

한상신(2006.5.18). 교육 격차 해소의 열쇠, ‘방과후 학교’. 한국교육개발원 교육정책포럼.

나. 내부적 개선 방안

정책적 개선 방안과 더불어 더욱 중요한 것은 학교 현장에서 방과후 학교가 변칙적으로 운영되지 않고 본래의 취지를 유지해야 한다는 점이다.

방과후 학교가 실제로 운영되는 것을 보면, 부모의 학력이나 소득 수준이 높을수록 참여율이 높다는 연구 결과가 있다. 사교육비 지출 능력이 있는 부모들이 정부가 제공한 프로그램에도 관심을 가지고 방과후 학교에 참여시킨다는 점을 알 수 있다. 그러나 한편 주목할 점은 저렴한 참여 경비에도 불구, 소득 수준과 부모 학력이 낮은 계층 학생들이 여전히 낮은 참여율을 보이고 있는 점에 주목할 필요가 있다. 정부의 사교육 정책이 여전히 있는 자들을 위한 것은 아닌지 생각해 봐야 하는 것이다. 방과후 교육 활동이 교육 격차 해소와 사회 양극화 현상을 해소하는 기능을 하려면 학교에서 제공하는 다양한 방과후 교육활동에 소외 계층 학생들의 참여가 이루어질 수 있도록 소외 계층 학부모들에 대한 부모 교육 시시와 일정 수준 이하 소득수준 학생들을 위한 프로그램 참여 경비 지원 등이 이루어져야 한다. 하위 계층 학생들을 위한 교육 기회 제공과 학생들의 적극적 참여 유도가 교육 격차 해소를 위해 무엇보다 중요한 시점이다.

현주(2006.5.24). 교육격차, 무엇이 해법인가- 사교육(사교육비 경감) 정책에서 본 교육 격차

해소 방안. 제 32차 KEDI 교육정책포럼.

또한 학교 내부적으로는 무엇보다 교사들의 능력이 요구된다. 변화하는 시대에 학생들과 학부모의 요구가 무엇인가를 파악하는 혜안을 가지고 이를 만족시키는데 진력해야 한다는 점이다. 물론 현장 교사들은 현재에도 정규 교육 과정의 운영 및 각종 잡무로 업무가 과다함을 호소하고 있다. 그러므로 국가 차원에서는 이에 대한 엄밀한 실태 파악과 구체적인 업무 경감 지원책을 마련하는데 우선적 노력을 해야 한다. 더불어 어려운 여건에서도 방과후 학교의 활성화에 적극 나서는 교사들에 대한 정신적, 물질적 인센티브를 마련하는데 인색하지 말아야 한다. 장기적으로는 가급적 교사는 주로 정규 교육과정을 운영하거나 그와 관련된 일을 하는데 주력하고 그 외의 행정적인 일에서는 비교적 자유로워질 수 있도록 하는 것도 필요하다. 또 교육인적자원부, 법무부, 행정자치부, 문화관광부, 보건복지부, 여성부 등의 사회교육 프로그램의 일환으로 방과후 학교가 정착하도록 할 수도 있다. 지역사회의 사회교육센터가 그 역할을 할 수 있도록 교육인적자원부 등의 정부 부처는 타 부처와 협력해야 하며 학교는 장소와 시설을 빌려주거나 프로그램의 게시나 소개를 해줄 수도 있다. 자생적인 각종 클럽이나 사회단체 등이 정부나 지방자치단체 및 학교의 도움을 받아 방과후 학교를 운영하는 방법도 고려해 볼 만하다.

한상신(2006.5.18). 교육 격차 해소의 열쇠, ‘방과후 학교’. 한국교육개발원 교육정책포럼.

김인철(2006) 역시 방과후 학교의 효과적 운영을 위해서는 누구보다 교사의 역할이 중요함을 지적하면서 다만 교사의 정규 수업 외의 근무에서 오는 업무 과부하에 대한 대처가 필요하다고 말한다. 더불어 방과후 학교를 운영하는 단위 학교는 해당 학교에서 발생할 수 있는 운영상 한계와 가능성을 미리 확인하여 적정 인원과 물리적 조건을 기준으로 효율적 수업 진행을 도울 수 있어야 한다. 더불어 진로지도 연계프로그램의 강조, 주 5일제 수업에 따른 특별활동 시간의 활용 방안 등에 관해 연구가 필요함을 말해 준다.

김인철(2006.5.18). 방과후 학교 운영, 하면 된다. 한국교육개발원 교육정책포럼.

기본적으로 우리는 교육이 사회적 기본권이며 인간이라면 마땅히 누려야 하고 국가와 사회가 나서서 보장해 주어야 하는 권리라는 관점을 견지해야 한다. 이를 위해서는 공교육 강화의 물적 토대 구축을 위한 교육재정 확충이 요구된다. 이와 더불어 사회적 불평등을 해소하기 위한 다양한 노력도 필요하다. 재생산은 단순히 교육만의 문제가 아니라 사회구조와의 관계에서 나타나며 한국 교육의 가장 큰 문제인 대입 또한 학력․직업별 임금 격차 및 사회적 지위의 차이, 사회보장제도의 미흡 등과 연관 있기 때문이다.

송경원(2001). 한국의 계급구조와 교육체계. 진보평론 제10호.

Ⅴ. 결론

교육 평등이 관심을 받게 된 것은 근대 시민 혁명 이후 평등 사상이 확산되면서부터이다. 이전에는 특정 계급만 교육을 받는 것을 당연하게 여겼던 사람들이 교육은 기본적으로 가치로운 것이며 신분에 관계없이 누구나 평등하게 향유할 수 있어야 한다고 생각하게 된 것이다. 그래서 생겨난 것이 공교육이다. 교육이 사적 영역에 있을 때에는 모든 시민이 평등하게 교육을 받을 수 없기 때문에 국가가 교육을 관리․지원․통제하여 시민의 권리를 보장해야 한다는 취지를 바탕으로 생겨난 것이 바로 공교육 제도인 것이다. 근대 사회는 능력주의 사회를 표방하기 때문에 이제 학교 교육이란 개인의 사회경제적 지위를 결정하는 주요 요인이다. 그러므로 학교 교육 기회를 출신 배경과 관계없이 평등하게 제공하는 것은 능력주의 사회 실현의 기본 조건이자 평등 실현의 조건인 것이다.

김영화(2002). 교육 평등과 불평등. 교육비평 7권.

그러나 이러한 기본 이념은 현실적으로 많은 한계에 부딪히고 있다. 자본주의 사회에서 소득의 양극화는 필연적으로 발생하는 현상이며 이것이 교육 수준에도 양극화를 불러와 결국은 부모의 사회․경제적 지위가 다음 세대의 교육 수준과 학업 성취를 결정하는 절대 요인으로 작용하기 때문이다. 이러한 현상은 궁극적으로 사회 불평등과 불안을 야기한다는 점에서 국가 차원의 노력이 필요한 부분이다. 교육권이 자유권적 기본권으로 해석되는 한 교육 불평등은 심화될 수밖에 없다. 때문에 공교육은 사회 안전망으로서의 기능을 해야 하며 공교육을 통해서 제한적이나마 배분적 정의를 실현할 수 있어야 하는 것이다.

방과후 학교는 학부모와 학생의 다양한 교육 수요를 학교를 통해 해소할 수 있도록 함으로써 학교에 대한 사회의 신뢰를 회복하기 위한 것이다. 학교가 제공하는 서비스가 정규 교육과정 운영에만 한정된다면 그 외의 다양한 욕구를 가진 학생들은 학교 밖에서 이를 해소할 수밖에 없는데, 이 경우 학교의 교육력은 상대적으로 약화될 것이기 때문이다. 방과후 학교는 이러한 수요를 학교에서 해소하도록 함으로써 학교의 교육력을 강화하기 위한 가장 중요한 수단의 하나로 작용할 것이다. 이를 바탕으로 방과후 학교는 교육의 양극화를 해소하는 역할까지 담당하게 된다. 사교육 시장에서 소외되었던 저소득층 자녀들이 학교 내에서 저렴한 비용으로 이러한 교육 경험을 하게 되고 특기․적성이나 수준별 수업 뿐만 아니라 방과 후 보육 프로그램까지 운영함으로써 직접적인 혜택을 주고자 하기 때문이다. 그러나 현실적으로 많은 한계를 드러내고 있기 때문에 이에 대한 개선 방안 마련이 시급한 실정이다.

방과후 학교는 학교 및 그 구성원의 자율성과 창의성을 최대한 이끌어 낼 수 있도록 운영되어야 할 것이며 정부의 노력도 어떻게 하면 선생님들의 창의성을 이끌어 낼 수 있을까에 초점을 맞추어야 한다. 방과후 학교 운영이 활성화되면 많은 학생이 원하는 수준의 교육을 다양하게 받고 교육 격차를 줄임으로써 사회 통합에 기여할 것이라는 전제가 이루어질 수 있을지 지켜봐야 할 때이다.

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