제32차 한국교육행정학회 연차학술대회 자료집

한국 교육의 책무성에 대한

반성과 과제

한국교육행정학회

www.kssea.or.kr

2004년도 한국교육행정학회 연차학술대회 자료집

한국 교육의 책무성에 대한

반성과 과제

● 일  시 : 2004년 12월 10일(금) 09:00～20:00

● 장  소 : 동국대학교 원흥관 1층 E103

● 주  최 : 한국교육행정학회

● 후  원 : 한국교육개발원, 한국대학교육협의회, 동국대학교

● 참가비 : 10,000원

한국교육행정학회

초청의 말씀

회원 여러분, 안녕하십니까?

겨울이 시작되고 한해를 마무리 할 때가 되었습니다. 한 해 동안 많은 연구와 학문 활동을 하셨으리라 생각하며, 학회의 발전을 위해 많은 관심과 협력을 아끼지 않으신 회원 여러분들께 깊이 감사드립니다.

현재 한국의 교육은 혼란과 갈등 속에 국민의 기대에 부응하지 못하고 있는 가운데 교육의 책무성에 대한 사회적 요구가 증대되고 있습니다. 여러 차례 교육개혁을 진행해 왔지만 교육이 그 책무성을 제대로 이행하고 있다고 보기 어렵습니다. 국가와 지방자치단체, 그리고 각급 교육기관의 교육에 대한 책무성과 과제를 진지하게 토론할 때라고 생각합니다.

이러한 필요에 따라 연차대회의 주제를 □한국교육의 책무성에 대한 반성과 과제□로 정하였습니다.

이번 연차대회는 한국교육개발원의 연구지원과 동국대학교, 한국대학교육협의회의 협찬으로 개최하게 되었습니다.

2004년 마지막 학회에 회원여러분께서 꼭 참석하시어 중요한 주제에 대한 토론과 함께 회원 여러분간의 친목과 우의를 더욱 새롭게 할 수 있는 기회가 되기를 바랍니다.

감사합니다.

2004년 11월

한국교육행정학회장  강 인 수  올림

회 장	강인수(수원대)
부 회 장	정진환(동국대)
학술대회위원회
위 원 장	김명수(교원대)
부위원장	유현숙(KEDI)
위 원	김흥주(KEDI)		박남기(광주교대)
	반상진(전북대)		이상기(원광대)
	이윤식(인천대)		조석훈(인제대)
	허종렬(서울교대)
사 무 국 장	엄준용(직능원)
간 사	주영효(고려대)		노현경(고려대)

연차학술대회 일정표

09:00 - 10:00   등  록

10:00 - 10:20   개회식    사  회: 김 명 수 (본회 학술대회위원장,

한국교원대학교 교수)

개회사    강 인 수 (본회 회장, 수원대학교 교육대학원장)

축  사    홍 기 삼 (동국대학교 총장)

10:20 - 10:50   기조강연: 한국교육의 책무성에 대한 반성과 과제

발 표:  윤 정 일 (서울대학교 교수)

제1부  주제발표 및 토론

사  회: 송  광  용 (서울교육대학교 교수)

10:50 - 11:30   제1주제: 중앙교육행정기관의 책무성

발 표: 신  현  석 (고려대학교 교수)

토 론: 이  일  용 (중앙대학교 교수)

11:30 - 12:10   제2주제: 지방교육행정기관의 책무성

발 표: 김  흥  주 (한국교육개발원 연구위원)

토 론: 송  기  창 (숙명여자대학교 교수)

12:10 - 13:30   오  찬 (한국대학교육협의회 사무총장 초청)

제2부  주제발표 및 토론

사  회: 허  병  기 (한국교원대학교 교수)

13:30 - 14:10   제3주제: 대학의 책무성

발 표: 신  재  철 (전남대학교 교수)

토 론: 유  현  숙 (한국교육개발원 연구위원)

14:10 - 14:50   제4주제: 초․중등학교의 책무성

발 표: 김  영  철 (한국교육개발원 선임연구위원)

토 론: 고      전 (대구교육대학교 교수)

14:50 - 15:30   제5주제: 사립학교의 책무성

발 표: 조  석  훈 (인제대학교 교수)

토 론: 허  종  렬 (서울교육대학교 교수)

15:30 - 15:50   휴  식

제3부  종합토론

사  회: 정  영  수 (충북대학교 교수)

15:50 - 17:00    질의응답 및 논의

제4부  총  회

17:00 - 18:00   2004년 회무보고 및 임원선출

18:00 - 20:00   리셉션 (동국대학교 총장 초청)

목  차

【기조강연】  교육행정기관의 책무성에 대한 반성과 과제

발 표 : 윤 정 일 (서울대학교)  /  3

【제 1 주제】 중앙교육행정기관의 책무성

발 표 : 신 현 석 (고려대학교)  /  27

토 론 : 이 일 용 (중앙대학교)  /  61

【제 2 주제】 지방교육행정기관의 책무성

발 표 : 김 흥 주 (한국교육개발원)  /  69

토 론 : 송 기 창 (숙명여자대학교)  /  101

【제 3 주제】 대학의 책무성

발 표 : 신 재 철 (전남대학교)  /  107

토 론 : 유 현 숙 (한국교육개발원)  /  131

【제 4 주제】 초․중등학교의 책무성

발 표 : 김 영 철 (한국교육개발원)  /  137

토 론 : 고    전 (대구교육대학교)  /  159

【제 5 주제】 사립학교의 책무성

발 표 : 조 석 훈 (인제대학교)  /  167

발 표 : 허 종 렬 (서울교육대학교)  /  191

제32차 연차학술대회

		기조강연
	교육행정기관의 책무성에 대한 반성과 과제
	● 발 표 : 윤 정 일 (서울대학교)

기조강연

기조강연 : 교육행정기관의 책무성에 대한 반성과 과제

교육행정기관의 책무성에 대한 반성과 과제

윤 정 일

(서울대학교 사범대학 학장, 교육학과 교수)

Ⅰ. 논의의 필요성 및 목적

우리나라에서 학교교육과 관련하여 책무성에 대한 논의가 시작된 것은 1995년 5․31 교육개혁안 이후부터이다. 이 시기 교육개혁의 주요 쟁점은 교육의 다양화, 교육기관의 자율성 확대, 수요자의 선택권 확대 등이었다. 학교운영위원회와 단위학교 예산회계제도가 도입되어 단위학교 수준에서 자율성이 확대되고 학부모의 교육에 대한 참여도가 증가함에 따라, 통제가 아닌 조성 차원의 평가체제로서 그리고 제도 운영의 중요 기제로서 책무성에 대한 논의가 본격화되었다.

공교육에 대한 일반인의 불신이나 학부모 교육 수준의 향상에 따른 관심의 증가 등으로 인하여 교육기관의 책무성을 요구하는 목소리가 커지고 있다. 이는 공교육에 투자되는 비용이 점점 증가하고 있음에도 불구하고 자녀교육의 상당부분을 사교육에 의지하고 있는 현실적 상황에서 기인한 것으로 볼 수 있다. 교육의 주체로서 국민은 세금을 포함한 다양한 형태로 공교육체제에 대한 의무를 다하여 왔다. 이제 공교육기관, 특히 단위학교에 책무를 물음으로써 그들의 권리를 찾으려고 하는 것이다.

미국에서 책무성의 개념은 결과에 따른 보수나 과학적 관리 운동의 일환에서 출발하여, 공공부문에서의 프로그램 기획이 중요시 되던 1960～1970년대에는 행정관리 및 재정 절차의 개선으로 이해되고, 1980년대의 ‘A Nation At Risk’, 1990년대의 ‘Goal 2000: Educate America Act’, 2000년대의 ‘No Child Left Behind’ 등으로 이어지면서 학생의 학업성취도 수준의 향상이나 교육의 질에 대한 국가적 수준의 관여로 변해 왔다. 책무성 강화를 위한 기제로는 성취 수행계약제, 기초능력 중심의 교사교육, 프로그램 평가, 영기준 예산편성제, 목표중심 관리제, 교육비 지불보증제, 헌장학교, 특성화학교 등을 통한 교육 선택권의 확대, 국가적 수준의 학력평가제와 최저능력검사 등이 있다(이성호, 2003; 신현석, 2002a; 이일용, 1998; Adams & Kirst, 1999).

한편 영국에서는 책무성 운동의 일환으로 Cambridge Accounting Project를 수행하였으며, 이를 계기로 하여 교육자의 책무성 확립에 중점을 둔 ‘Education Act(1980)’가 제정 공표되었다. 그로부터 중앙정부 차원의 교육과정 수행 결과에 대한 평가, 무능한 교사의 축출, 학교자체 평가 및 지방교육청 평가단의 방문평가 실시, 학교 감사 등이 강조되었다(배호순, 1996a).

책무성에 대한 평가를 산출 모형과 과정 모형으로 구분할 때(이일용, 1998: 837), 미국은 국가 수준의 시험제도를 통하여 학업 성취도라는 산출을 책무성 평가의 주요 대상으로 한다는 측면에서 산출 모형을 운영하며, 영국은 학교 자체 평가를 중심으로 책무성을 평가한다는 측면에서 과정 모형을 운영한다고 볼 수 있다. 현재 우리나라에서 실시되고 있는 책무성 기제로는 교육행정기관 및 단위학교에 대한 평가를 들 수 있다. 이들 평가는 과정 모형에 의한 책무성 강화 기제라고 볼 수 있으나, 실제 평가 결과의 활용이라는 측면에서 볼 때 온전한 형태의 책무성 기제라고 볼 수 없다. 한편 최근 들어 결과 모형으로서 국가 수준 교육성취도 평가가 실시되고 있으나, 책무성 평가 기제로는 여러 가지 한계를 가지고 있다.

책무성은 교육비 지불보증제나 성취 수행계약제, 교육기관에 대한 평가 등의 다양한 제도를 도입하는 것만으로 달성되는 것이 아니다(Barbee & Bouck, 1974). 또 학업 성취도를 향상시키기 위한 유행의 하나도 아니다(Adams & Kirst, 1999). Barbee & Bouck(1974)에 의하면, 학교가 책무성을 실현하기 위해서는, 즉 단순히 정보를 전달하는 기관에서 학생의 학업 성취도(학습 성과)에 대하여 책임을 지는 곳으로 변화하기 위해서는, 학교 내에 구체적 조건이 변화해야 한다는 것이다. Adams와 Kirst(1999)는 책무성을 학교와 지역사회의 관계를 보다 공고히 하기 위한 기제(mechanism)의 하나로 보았다. 따라서 책무성에 대한 반성적 평가의 궁극적 목적은, 교사, 교장, 상담가 등 학교 운영을 책임지고 있는 사람들을 비난하기 위한 것이 아니라, 현재의 체제를 보다 효과적으로 수정, 보완하기 위한 자료나 수단을 제공하는 데 있다.

우리나라에서는 1990년대 중반 이후 책무성 연구가 교육행정 분야에서 꾸준히 진행되어 왔는데, 선행연구는 크게 세 가지로 구분된다. 첫째는, 교육적 책무성의 개념에 대한 여구이며(배호순, 1996a; 김희대, 1998; 이일용, 1998; 김규태, 2001), 둘째는, 외국의 사례를 중심으로 한 세계적 동향을 고찰한 것이며(신현석, 2002a; 이성호, 2003), 셋째는, 우리나라의 단위학교, 교육감, 교육재정 등의 운영 현황 및 실태를 분석하고 정책적 제안을 하는 연구이다(배호순, 1996b; 주철안, 1996; 김규태, 2002; 신현석, 2002b).

교육행정의 중요한 기능은 교수-학습 과정의 성과가 보다 향상될 수 있도록, 즉 책무성이 높아질 수 있도록 지원하는 것이라고 말해도 과언이 아니다. 특히 선행연구들은 1990년대 중반 이후 교육행정의 이론과 실제에서 자율성의 확대가 가장 중요한 정책 목표로 다루어져 왔다면, 이제는 부여된 자율에 대한 검증의 의미로서 책무성에 대한 연구가 본격적으로 시행되는 것이 필요하다고 지적하고 있다. 따라서 교육행정에서도 교육적 성과에 대한 책임의 주체라고 할 수 있는 중앙교육행정기관, 지방교육행정기관, 단위학교의 행정가, 교사, 학부모 등을 대상으로 책무 관계를 개념적으로 체계화하고 관련 제도나 정책에 대하여 보다 종합적으로 평가하는 작업이 매우 필요한 시점이라고 할 수 있다.

Ⅱ. 책무성에 관한 이론적 고찰

1. 책무성의 개념

책무성의 의미를 사전에서 찾아보면, 우선 Webster 사전에서는 설명할 것을 요구받는 책임감 또는 기대한 바대로 수행하지 못한 결과에 대하여 책임져야 할 의무로 정의되어 있으며(www.webster-dictionary.net), Cambridge 사전에서는 해야 할 일에 책임감이 투철하고, 해야 할 일에 대하여 납득할 만한 충분한 이유를 갖추고 있는 상태로 정의되어 있다(cambridge.dictionary.org). 교육에서 사용될 때는 학생들의 학업 성취도에 따라 임금과 학교 운영 지원비를 차등적으로 지급함으로써 학교와 교사로 하여금 학생의 지적 성장을 책임지도록 하는 것을 의미한다(www.factmonster.com).

교육학용어사전에서는 책무성을 ‘개인이나 기관이 자기가 한 일이나 산출에 대해 기꺼이 책임을 지고 입증되거나 알게 된 과오를 수정할 수 있는 정도’라고 정의하고, 교육에서는 교사, 교육행정가, 교육위원들이 그들의 실적에 대해서, 그리고 그들이 세운 수업 프로그램의 결과에 대해서 책임을 질 수 있다는 공약이라고 하였다(서울대학교 교육연구소편, 1994: 683).

한편 Wagner(1989)는 책무성의 개념에는 다음의 두 가지 의미가 담겨 있다고 보았다. 그 하나는 설명성(giving a account)으로 왜 그러한 행동을 했는지를 정당화하는 것을 의미한다. 즉, 무엇이 발생했는지를 보고하고 그것이 왜 발생했는지를 정당화하는 행위를 의미한다. 다른 하나는 해명성(being answerable)이다. X(이행자)가 Y(요구자)에게 Z에 대해서 책무성을 가진다고 할 때, 이것은 X가 Y에게 Z에 대해서 충분히 답변할 수 있다, 즉 책임을 진다는 것을 의미한다. 이것은 설명의 과정을 거친다는 점에서 설명성과 유사한 의미를 가지지만, 보다 엄밀하게 필요(requirement)나 요구(need)에 대하여 정확하게 답변하는 행위에 초점을 두고 있다(Wagner, 1989: 8-12).

그런데 Y가 X에게 어느 정도나 강한 책무를 요구할 수 있느냐에 따라 수행 결과에 책임을 지는 행위의 수준이 달라질 수 있다. 즉, 책무에 대한 요구 수준이 약할 경우 X는 수행 과정과 결과를 단순히 보고하는 수준에 그칠 수 있지만, 요구 수준이 강할 경우 수행 과정과 결과를 설명하고 정당화하는 수준까지 충분한 답변이 되어야 할 것이다(Wagner, 1989: 12-16). 이때 요구 수준이나 답변 방식에 관계없이 교육에서의 책무성 논의는 교육의 효과, 또는 결과에 대한 책임 소재를 밝혀내려는 것보다는 오히려 그렇게 된 이유를 밝히고 설명하려는 데 목적이 있다고 본다(서울대학교 교육연구소편, 1994: 683).

이상의 정의를 종합해 볼 때 책무성은 몇 가지 핵심 개념으로 구성되어 있음을 알 수 있다. 첫째, ‘해야 할 일’이 있고, 둘째, 행위자는 해야 할 일을 한 후 ‘결과에 대한 보고, 설명, 해명’을 해야 하며, 셋째, 해야 할 일을 요구한 자는 ‘결과에 대한 보상 또는 처벌’을 하고, 행위자는 ‘과오에 대한 책임과 행동 수정’을 해야 한다는 것이다. 이렇게 볼 때 책무성이란, 행위자는 해야 할 일을 수행한 후 그 결과에 대해서 보고․설명․정당화하는 과정을 거치며, 행위에 대한 요구자는 결과 및 일련의 과정에 대하여 보상․지원․처벌을 함으로써, 보다 효과적으로 해야 할 일이 전개되도록 하는 기제를 의미한다.

이러한 책무성의 개념을 교사에게 적용해 보면, 교사의 책무성에 대한 평가는 교사로서의 역할을 다하였는가라는 질문에 답하는 것과 같다. 즉, 교사는 첫째, 가르치는 사람이고, 둘째, 아동의 사회화를 도와주는 사람이며, 셋째, 교육의 수준과 능력의 가능성을 판단․평가하여 주는 사람이라고 할 때(한국교육총연합회, 2003: 69), 이러한 역할과 관련하여 책무성 평가의 내용은 학생 개개인의 현재 상황을 기술하고, 왜 그러한 현상이 나타나는지를 진술하고, 필요나 요구에 대해서 처방을 내리고, 그 결과에 대해서 일련의 정당화 과정을 거쳤는가를 평가하게 되며, 그 평가 결과는 교사가 역할을 보다 잘 할 수 있도록 문제 상황을 해결해 주는 데 활용된다.

〔그림 1〕은 책무성의 개념이 성립하기 위한 구성요소와 요소간의 관계를 표현한 것이다. 이것은 제도나 정책을 평가하는 데 책무성의 개념을 적용하기 위해서, 구성요소를 중심으로 개념 모형을 정리한 것이다. ‘해야 할 일’은 책무의 내용이 되고, ‘요구자’와 ‘행위자’는 각각 책무 요구자와 책무 이행자가 되며, 이들 간에는 책무 내용의 수행에 대한 요구와 동의라는 계약 관계가 성립된다. 이때 책무 요구자는 위임과 자격 부여를 통해 통제권을, 책무 이행자는 위임받은 권한과 자격에 따라 책무 내용을 수행하는 데 자율성을 부여받는다. 책무 내용의 수행 결과에 대해서 책무 요구자는 책무 이행자로 하여금 설명과 해명을 받아야 하며 이에 따라 적절한 보상과 지원, 처벌을 하게 된다.

[그림 1] 책무성의 개념 모형

책무 요구자	□	책무 내용	□	책무 이행자
통제권 행사				자율성 부여

교육에서 책무의 내용이 학생의 교육적 성과라고 할 때, 누가 누구에게 교육적 성과에 대하여 책무가 있는가라는 질문은 요구자와 이행자를 어떻게 정의하느냐에 따라 다양한 방식으로 해석될 수 있다. 즉, 요구자를 학생이나 학부모로 보고 이행자를 학교나 교사로 볼 것인가, 요구자를 상급 교육행정기관으로 보고 이행자를 단위학교로 볼 것인가 등에 따라 책무성을 평가하는 틀은 전혀 달라질 수 있다. 결국 교육적 상황은 책무 요구자와 책무 이행자간의 관계에 따라 책무성 개념 모형이 달라질 수 있는 중의적 구조를 가지고 있다고 볼 수 있다(김규태, 2001: 298).

책무성의 개념이 교육 활동 실제 또는 학교에서 유의미한 평가 준거로서 활용되기 위해서는 몇 가지 조건이 구비되어야만 한다. Barbee & Bouck(1974)이 지적하는 다음의 다섯 가지 조건은 책무성을 높이기 위해 도입된 제도나 정책이 효과적으로 그 기능을 수행할 수 있는지 여부를 확인하는 데 평가 준거가 될 수 있다. 구체적인 내용을 살펴보면, 첫째, 제도나 정책의 목적과 목표가 구체적으로 제시되어야 한다. 둘째, 제도나 정책의 목적이나 목표에 대한 달성 정도를 측정하기 위한 방법과 수단을 가지고 있어야 한다. 셋째, 궁극적으로 학생 개개인의 학습 특성에 대한 종적 정보를 지속적으로 제공할 수 있는 체제를 갖추고 있어야 한다. 넷째, 비용과 자원을 성과와 관련시키는 체제를 갖추고 있어야 한다. 다섯째, 성과의 성취 또는 미성취에 관한 자료에 근거하여 프로그램을 수정, 보완하기 위한 절차를 갖추고 있어야 한다.

2. 교육행정기관의 책무성 체제

교육행정기관에 대한 책무성은 자율성 보장과 책무 검증이라는 두 개의 축을 중심으로 평가체제의 구축, 실행, 활용을 유기적으로 연결시키는 일련의 과정(신현석, 2002a; 173)을 통하여 확인될 수 있다. 교육행정기관의 책무성을 평가하기 위해서는 무엇보다 책무 요구자와 책무 이행자간의 관계, 그리고 책무 내용의 성격에 따라 책무성의 개념이 다르게 사용된다는 점에 유의할 필요가 있다.

책무 이행자를 교사로 볼 경우, 책무 요구자는 상급 행정조직의 위계에 따라 교장이 될 수도 있고, 학생을 맡긴 학부모가 될 수도 있으며, 의무교육단계에서는 세금을 납부하는 일반국민이 될 수도 있다. 이행자와 요구자가 결정되고 나면, 요구자가 누구냐에 따라서 주된 책무의 내용이 달라진다. 예컨대, 교사의 기본적 역할을 크게 교과지도 능력과 학급관리 능력으로 구분할 때, 상급자로서 교장의 입장에서는 학급관리 능력을 보다 강조할 것이고, 학부모의 입장에서는 교과지도 능력을 더 중시할 것이다(한국교육총연합회, 2003: 72).

결국 교육행정기관에 대한 책무성의 논의는 기관의 수준별 위계라는 유기적 관계 속에서 전개되어야 할 것이다. 〔그림 2〕는 교육행정기관의 책무성 체제이다. 교육의 핵심이 단위학교에서 이루어지는 교수-학습 활동이고 궁극적 목표가 학업성취도를 포함한 교육적 성과를 산출하는 것이라고 할 때, 교육인적자원부, 시․도 교육청 등의 교육행정기관은 교육활동을 지원하는 교육체제가 된다. 〔그림 2〕에 〔그림 1〕의 책무성 개념 모형을 적용해 보면, 크게 ① 교육체제와 학부모, 기업, 국민 간의 관계,  ② 시․도 교육청과 단위학교 간의 관계, ③ 교육인적자원부와 단위학교 간의 관계 등에서 책무성을 논할 수 있다. 교육인적자원부와 시․도 교육청의 책무 관계는 관료적 차원, 즉 상하기관간의 업무 전달과 수행이라는 차원에서 살펴볼 수 있지만 교육적 성과를 책무의 내용으로 관계를 형성하고 있다고 보기가 어렵기 때문에 제외한다면, 이상의 세 유형의 관계에 대해서 각각 책무성의 개념을 적용할 수 있다.

①의 경우 책무 요구자는 학부모, 기업, 국민 등이 되고, 책무 이행자는 단위학교를 중심으로 한 교육체제가 되며, 책무의 내용은 학교의 산출인 교육적 성과가 된다. 교육에서 책무성은 궁극적으로 학생의 교육적 성과를 책무의 내용으로 하여 교육체제, 즉 교육인적자원부, 시․도교육청, 학교, 보다 구체적으로는 교사가 책무 이행자가 되고, 학부모, 기업, 국민 등이 책무 요구자가 되는 관계 속에서 논의될 수 있다. 이러한 관계 속에서 논의되는 책무성은 일반적으로 학교교육의 고객인 학부모를 중심으로 한 고객 지향적 책무성 또는 시장적 책무성으로 분류된다. 이러한 고객 지향적 책무성은 엄밀한 의미에서 보면 교육행정기관의 책무성이라기보다 일반적인 교육적 책무성의 범주에서 논의된다.

개념에 대한 보다 구체적인 설명은 김규태(2002)와 Adams & Kirst(1999)의 글을 참고하기 바람.

〔그림 2〕교육행정기관의 책무성 체제

교육인적자원부

③

①

②

시․도 교육청

<투입>

인적,

물적

지원

<과정>

교수

학습

활동

<산출>

교육적

성과

단위 학교

학부모

기  업

국  민

<교육체제>

②

③

교육행정기관의 책무성에 초점을 둘 경우, 책무성 체제는 교육적 성과를 책무 내용으로 상급교육행정기관이 요구자가 되고 하급교육행정기관 또는 교사가 책무의 이행자가 되는 구조를 이룬다고 할 수 있다. 따라서 이 글에서 책무성의 유형은 ②, ③의 관계에 한정하여 논의한다. 이것은 각각 상급 교육행정기관이 책무 요구자가 되고, 책무 이행자는 하급 교육행정기관이 되며, 책무 내용은 교육활동을 지원하는 적절한 여건을 갖추고 있는가 하는 과정적 요인과 교육적 성과, 예컨대 학업성취도를 높이는가 하는 결과적 요인으로 구분해 볼 수 있다.

3. 교육행정기관의 책무성 유형

책무성의 유형 구분은 책무 관계나 책무 내용의 성격, 책무성의 논의 맥락을 보다 정확히 이해할 수 있도록 한다는 측면에서 의의를 갖는다. 먼저 선행연구에서 나타나는 책무성 유형을 살펴보면, Alkin(1973)은 책무성을 요구하는 목적이 무엇이냐에 따라서 교육목표 중심의 책무성, 교육과정 및 프로그램 중심의 책무성, 교육산출 및 결과 중심의 책무성으로; 책무성의 수준을 중심으로 국가 수준의 책무성, 지역 중심의 책무성, 학교 중심의 책무성으로; 책무성의 성격을 중심으로 학생과 학부모에 대한 책무성, 교사 자신 및 동료 집단에 대한 책무성, 고용주에 대한 책무성으로 유형을 구분하였다. 배호순(1996)은 Becher와 Eraut(1979)의 유형 구분을 토대로 고객, 즉 학생과 학부모에 대한 답변가능성을 토대로 한 도덕적 책무성, 교사 자신 및 동료에 대한 책임감을 토대로 한 전문적 책무성, 고용주 또는 정치적 상급자에 대한 책무로서 계약적 책무성 등의 세 가지로 책무성의 유형을 구분하였다. 또 이일용(1998)은 책무성에 대한 평가의 핵심 내용이 무엇이냐에 따라서 과정 모형과 결과 모형으로 구분하였다.

Adams & Kirst(1999)는 책무 내용이나 책무 이행자에 대한 공적 기대의 성격에 의해서 관료적, 법적, 전문적, 정치적, 도덕적, 시장적 책무성으로 구분하였다. 이와 유사하게 김규태(2001)는 책무 관계, 책무 내용의 성격, 책무성 평가 결과의 활용 기제 등을 중심으로, 관료적 책무성, 전문적 책무성, 도덕적 책무성, 고객지향적 책무성으로 구분하였다. 관료적 책무성은 상급기관과 하급기관간의 규정에 의해, 전문적 책무성은 전문 지식이나 기술을 토대로, 교육적 상황에서 도덕적 책무성은 교육자 자신의 양심이나 신념에 의해, 고객지향적 책무성은 고객에 대한 서비스 제공을 토대로 각각 형성된다.

이처럼 책무성 개념이 갖는 다차원적 성격을 밝히는 유형 구분은 연구자마다 구분 방식과 사용하는 개념이 다르게 나타난다. 이 글에서는 교육행정기관에 대한 평가 기제로서 책무성을 염두에 두고 책무성의 유형을 크게 관료적 책무성과 전문적 책무성으로 구분하고자 한다. 관료적 책무성이란 교육행정기관의 수준별로 상급 기관과 하급 기관간의 명령 체계 또는 법적 책임 관계에 토대를 둔 책무성을 의미하며, 전문적 책무성은 전문직으로서 교사의 역할과 기능에 토대를 두고 책임 관계를 묻는 책무성을 의미한다.

또 각각의 책무성은 평가의 주된 내용이 과정인가 결과인가에 따라 과정 중심 책무성과 결과 중심 책무성으로 구분된다. 결국 교육행정기관을 대상으로 논의할 수 있는 책무성 유형은 네 가지 유형, 즉 과정 중심 관료적 책무성, 결과 중심 관료적 책무성, 과정 중심 전문적 책무성, 결과 중심 전문적 책무성 등으로 정리할 수 있다. <표 1>은 현재 우리나라와 외국에서 실시되고 있는 대표적인 책무성 기제로서 제도나 정책을 각각의 책무성 유형별로 구분하여 제시하였다.

〈표 1〉교육행정기관의 책무성 유형

책무의 내용 책무 대상의 성격	과 정	결 과
관 료 적	과정 중심 관료적 책무성 (예, 시․도교육청평가, 학교평가)	결과 중심 관료적 책무성 (예, 미국의 학교평가)
전 문 적	과정 중심 전문적 책무성 (예, 교원평가)	결과 중심 전문적 책무성 (예, 국가수준 교육성취도 평가)

Ⅲ. 교육행정기관의 책무성에 대한 반성

이 장에서는 교육행정기관의 책무성을 반성적으로 고찰하기 위하여 <표 1>의 유형 구분을 토대로 대표적인 정책 또는 제도를 평가하고자 한다. 대표적인 정책 또는 제도로는 국가 수준 교육성취도 평가(결과 중심 전문적 책무성), 학교 평가(과정 중심 관료적 책무성), 교원 평가(과정 중심 전문적 책무성)를 들 수 있다.

1. 국가 수준 교육성취도 평가

학생의 교육적 성취 수준을 정기적으로 점검하는 데 목적을 둔 국가 수준 교육성취도 평가는 1988년 국립교육평가원(현재 한국교육과정평가원)의 ’전국 초․중․고 학업성취도 평가’부터라고 할 수 있다. 국가 수준에서의 교육성취도 평가는 시․도 교육청에서 실시하는 학력평가와는 별도로 교육인적자원부와 교육과정평가원의 기본 계획을 통해 구체화되었다. 평가의 목적은 ‘전국의 초등학교와 중학교 및 고등학교 학생을 대상으로 국가적 차원에서 학교교육의 효과를 분석하여 학력의 질과 수준을 총체적으로 알아보기 위해서’였다(국립교육평가원, 1995).

그러나 당시 평가 결과는 교원 및 단위학교 책무성 확보를 통한 학업지도의 자료로 활용되기보다는 교육 외적 변인과 학업성취와의 관련성을 검증하는 데에 주로 활용되었다. 이런 점에서 교육 책무성을 높이기 위한 기제로 보기는 어렵다. 더욱이 당시의 국가 수준 교육성취도 평가는 공개할 의무가 없었으며, 결과의 통보나 행정 및 재정적 지원 체제에 크게 영향을 미치지 못하는 단순 측정에 그쳤다. 이후 2002년 교육인적자원부의 공교육 진단 및 내실화 대책에서 교육목표 달성여부에 대한 국가수준의 학업성취도 평가 및 결과 공개, 표집 평가 실시, 평가결과 통보, 일정 수준 미달학교에 대한 행․재정 지원 및 책임지도 등이 강조되면서 교육 책무성의 일환으로 국가수준의 교육성취도 평가가 실효성을 갖게 되었다.

국가 수준 교육성취도 평가 시행의 근거는 초·중등교육법 제9조 제1항, 초·중등교육법 시행령 제10조(학생의 평가)에서 찾을 수 있다. 특히 제7차 교육과정에서 교육과정의 질 관리를 위해 국가 수준의 주기적 학생 학력평가, 교육기관 평가, 교육과정 편성·운영에 관한 평가를 강조함으로써 국가 수준의 학생 교육성취도 평가는 책무성 확보의 기제로서 중요한 역할을 하게 되었다.

현재 한국교육과정평가원에서 주관하는 국가 수준 교육성취도 평가의 목적은 다음의 다섯 가지로 정리할 수 있다(www.kice.re.kr).

① 초․중․고등학교 학생의 학업성취도를 체계적이고 과학적으로 진단하여 학업성취도의 변화 추이 파악

② 교과 교육과정에서 규정하고 있는 교육목표에 비추어 학생이 목표를 어느 정도 도달하였는지 분석하고, 교육과정의 문제점과 정착 정도를 파악하여 교육과정 개선에 기초가 되는 참고 자료의 제공

③ 문항 분석, 성취도와 배경변인과의 관련성 분석을 통해 교수·학습 방법 개선 및 장학정책 수립을 위한 기초 자료의 산출

④ 참신하고 타당한 평가도구를 개발․활용함으로써 일선학교의 평가 방법 선도

⑤ 변화 추이 설계, 성취수준 설정 방법, 배경변인과의 심층 분석 방법 등과 같이 학업성취도 평가 연구의 기본적인 목표 달성을 위해 도입하는 새로운 연구 설계와 방법의 탐색 확산

현재 한국교육과정평가원에서는 국가 수준 교육과정에서 규정하고 있는 교과 목표와 내용을 제대로 학습하였는가를 평가하기 위하여 초등학교 6학년, 중학교 3학년, 그리고 국민공통기본교육과정이 끝나는 고등학교 1학년 대상으로 국어, 사회, 수학, 과학, 영어 교과를 평가한다. 한국교육과정평가원의 국가 수준 교육성취도 평가는 1년 6개월에 걸친 예비 평가도구 개발, 예비검사, 최종 본검사 문항 확정, 본검사 시행의 4단계를 거친다. 평가문항은 선택형 50～70%와 수행형 30～50%로 구성되어 있으며, 학생․교사․학교장 대상 설문 조사를 통하여 교육성취도의 배경 변인 자료를 동시에 수합하고 있다.

평가 대상 학교는 학교당 한 학급에 한정하며, 표집 인원은 전국 학생수 1% 정도이다. 구체적인 표집은 시․도 교육청 학생수의 비율과 학교 규모에 따른 지역 특성을 고려하는 2단계 비례유층군집표집방법을 사용하고 있다. 교육성취도 평가는 전문가의 판단을 통한 성취수준을 우수학력, 보통학력, 기초학력, 기초학력 미달로 구분하는 준거지향평가의 형태로 운영된다.

국가 수준 교육성취도 평가를 책무성의 범주에서 논의할 때, 책무성 평가는 책무 요구자로서의 학생 및 학부모가 공교육을 전담하고 있는 교육행정체제로 하여금 적정 수준 이상의 교육적 성취를 이끌어내고 있는가를 확인하는 과정이다. 이때 교육적 성과는 학생의 학업성취도, 학부모의 만족도 등이 된다. 교육적 성과로서 학생의 학업성취도가 교육행정체제의 효과성을 나타내는 전적인 준거라는 점에는 논란이 많지만 가장 중요한 자료라는 것에 대해서는 대부분이 동의하고 있다.

〔그림 3〕국가 수준 교육성취도 평가에서 책무성 개념

(책무 요구자)		(책무 내용)		(책무 이행자)
교육인적자원부	□	학업성취도	□	교원, 단위학교

교육성취도를 교수-학습의 결과에 대한 일차적 판단 준거로 사용할 때, 국가 수준의 교육성취도 평가는 교육인적자원부가 교육활동의 최소단위가 될 수 있는 교원 및 단위학교에게 책임을 묻는 형태라고 볼 수 있다. 교육성취도는 교원의 전문성이나 질적 수준과 직접적으로 관련되고 또한 단위학교의 교육과정 운영과 물적 지원을 필요로 하고 있다는 점에서 과정 중심 전문적 책무성으로 볼 수 있다. 제 7차 교육과정 및 단위학교 자율책임경영제 등의 정책은 교원 및 학교에 상대적으로 많은 권한을 부여했다. 교육인적자원부의 입장에서 볼 때, 국가 수준 교육성취도 평가는 학생의 교육성취도 수준을 파악하고 이에 알맞은 교수전략을 학업지도에 활용하는 것뿐만 아니라 자율성에 따른 책무성의 확보 기제로서 활용되고 있다.

앞에서 지적한 다섯 가지 목적이 모두 실현될 수 있도록 국가 수준 교육성취도 평가를 운영할 경우, 국가 수준 교육성취도 평가는 교육의 책무성을 확보하는 데 가장 중요한 교육정책이 될 것이다. 그러나 전체 대상 학생 가운데 1%만을 표집 평가하고 있다는 점, 평가 결과가 해당 교사와 학생에게만 절대 점수로 제공되고 있다는 점, 시․도 교육청, 단위학교, 교원별로 학생의 학업성취도 수준의 차이를 보여주는 표준화된 상대 점수를 공개하고 있지 않다는 있지 않다는 점 등에서 위의 목적을 제대로 실현하지 못하고 있다. 더욱이 어떠한 목표와 수준에 도달할 때 적정 교육 성취를 이루었다고 말할 수 있는지에 대한 합의가 이루어지지 않고 있어 매 평가때마다 논란이 일고 있다.

국가 수준 교육성취도 평가는 학생들이 학교에서 어떠한 내용을 배우고 있으며, 어느 정도의 성취 수준에 도달하였는지를 판단하는 데 가장 기초적인 자료이다. 책무성의 개념에서 살펴보았듯이 국가 수준 교육성취도 평가가 책무성 기제로서 역할을 다하기 위해서는 일회성 평가가 아니라 교육기관이 더 나은 상태에 도달할 수 있도록 지원하는 유기적인 체제가 되어야 한다. 국가 수준 교육성취도 평가의 궁극적인 목적은 학생의 학업성취도 수준을 판단하고 이에 적절한 처방적 교수 활동이 지원될 수 있도록 하는 데 있다.

그러나 일부 교원단체들이 자율적인 교육과정 운영에 대한 통제 혹은 평가 중심의 교육과정 운영 등을 이유로 전수 조사형 국가 수준 교육성취도 평가를 강하게 반발함으로써, 현재의 평가는 전국의 1%의 학생에 대해서만 실시되고 있다. 규정상으로는 원하는 교육청에 한해 전체 학생을 대상으로 평가를 실시할 수 있지만, 교원단체 등의 반발을 고려할 때 실효성은 매우 낮다. 일부 학생만을 대상으로 하는 교육성취도 평가는 교원이나 단위학교의 책무를 묻는 데 필요한 정보를 제공할 수 없을 뿐만 아니라, 시험에 응시하지 않은 다수의 학생을 고려할 때 수준별 학습 지원 자료로써 활용하기도 어렵다.

2. 학교 평가

우리나라의 학교평가는 크게 세 단계를 거쳐 발전해 왔다. 제 1기는 해방 이후 중앙 및 지방교육행정기관의 장학 중심 평가, 제 2기는 1980년대 후반에 전개된 한국교육개발원 주도의 학교 자체평가, 제 3기는 1995년 5․31 교육개혁 방안을 통해 제도화된 시․도 교육청 주관 학교평가 등으로 전개되어 왔다(강태중, 2000 : 윤정일 외, 2002b : 이인효 외, 1998). 이 가운데 제 1기 학교평가인 장학은 책무성 확보의 기제로 보기가 힘들다. 왜냐 하면 교육에 필요한 물적 조건조차 제대로 구비되지 않은 상황이었고, 단위학교의 자율성 확대나 질적 제고를 위한 책무성을 논의할 수 있는 기반이 갖추어져 있지 않았기 때문이다.

제 2기 학교 자체평가에 관한 논의는 단위학교를 중앙의 심부름꾼이 아닌 자율적 특성을 가진 교육활동의 기본적 단위로 인식하는 데에서 출발하였다. 한국교육개발원은 1987년 ‘학교자체평가 연구’를 2년간 실시하고, 교사, 교육행정가 등과 같은 학교구성원이 주체가 되어 각자의 직무를 주어진 평가 기준에 따라 개별평가, 환류평가, 협동평가 등 다양한 방식을 통해 자체 평가할 수 있는 방안을 제시하였다. 이를 토대로 학교 자체평가 제도가 시범적으로 운영되었다.

제 3기 학교평가는 1995년 ‘신교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안’에서 제안된 것이다. 즉, 교육수요자에게는 교육선택권 또는 학교선택권을 보장하고, 교육공급자에게는 자율성을 부여하되 이에 따른 책무성 확보와 질 관리가 강조되었다. 1996년부터 교육인적자원부는 시․도 교육청 평가를 실시하였고, 평가내용의 일부로서 해당 지역 소속의 학교평가를 포함하였다. 그러나 1999년부터는 학교평가가 단위학교에 부담을 준다는 것과 시․도 교육청 평가를 위한 수단으로 전락하고 있다는 비판으로 인하여 시․도 교육청 평가 항목에서 학교평가는 폐지되고, 한국교육개발원을 중심으로 학교평가가 실시되고 있다.

한국교육개발원의 학교평가는 평가를 받겠다고 지원한 학교 또는 시․도 교육청이 선정한 학교를 대상(현재까지는 매년 30～40개교, 앞으로 매년 전국 100여 개교 정도로 확대 예정)으로 시행되고 있다. 교육활동, 교육지원활동, 학교교육목표․계획이라는 영역에 대해서 서면평가 및 현장방문 평가로 구성되어 있다. 한국교육개발원의 학교평가는 일부 학교의 문제점을 진단하고 처방하는 컨설팅 성격을 띠고 있다. 따라서 실질적 의미에서 공교육체제에 대한 책무성 확보 기제로 보기는 어렵다.

책무성 기제로서 학교평가는 시․도 교육청에서 자체 계획에 의해 2～3년 주기로 실시하는 것을 가리킨다(백순근, 2003). 즉, 시․도 교육청의 학교평가는 지방교육자치제하에서 소속 학교를 평가함으로써 자체 질 관리, 즉 책무성 확보를 목적으로 활용되고 있다. 서울특별시교육청의 학교평가를 사례로 시․도 교육청의 학교평가 현황을 살펴보면, 2002년의 평가 대상 학교 수는 초등학교 541개교, 중학교 357개교로(서울특별시교육청, 2002), 외부 전문가 중심의 평가단을 별도로 구성하여 단위학교를 평가하였다. 평가단은 전직 교장, 현직 교장 및 교감, 대학 교수, 언론인, 연구원, 학부모 등으로 구성되었는데, 2002년의 학교평가에는 총 88명의 평가위원이 참여하였다.

학교평가 실시 초기에는 교육청의 시책에 대한 시행 여부를 평가하는 데 많은 비중을 두었으나, 최근에는 학교평가 항목을 다양화하고 특성화된 학교 운영에 초점을 두고 있다. 그리하여 최근의 시․도 교육청 주관 학교평가는 학교의 순위를 매겨 서열화하기보다는 특성화된 교육사업을 운영하는 우수 학교의 사례를 소개하는 데 목적을 두고 있다.

학교평가 절차를 보면, 단위학교에서 학교교육계획서를 평가단에 제출하면 외부 전문가 평가단의 서면평가가 이루어지고 이후 현장 방문평가가 실시된다. 평가의 구체적인 항목별 세부 점수는 지역교육청에 따라 다소 차이가 있다. 현재 학교평가의 결과는 우수학교에 대한 특별지원금 및 장학 개선 및 우수 교육활동 자료로 활용되고 있다. 2002년 서울특별시 학교평가의 경우 평가 후 영역별 우수학교에는 특별지원금으로 4억 4,600만원이 책정되어 각 학교별로 약 200만원씩 지원되었다. 경상북도교육청의 경우 학교평가를 위하여 4억 5천여 만 원의 예산을 편성하여 20%는 균등 배분, 80%는 평가결과에 따라 차등 배분하였다.

단위학교는 제 7차 교육과정이 도입된 후 선택과목 등을 통하여 교육과정 운영의 자율성을, 학교회계제도를 통하여 재정 운영의 자율성을 확보하게 되었다. 더욱이 단위학교자율책임경영제와 같은 제도적 장치는 교육활동의 최소 단위로서 학교에 많은 힘을 실어주고 있다. 자율성이 확대됨에 따라 상급기관으로서의 시․도교육청은 단위학교의 질적 관리 기제로서 학교평가를 시행하고 있다.

〔그림 4〕학교평가에서 책무성 개념

(책무 요구자)		(책무 내용)		(책무 이행자)
시․도 교육청	□	학교 운영 전반	□	단위학교

우리나라에서 실시하고 있는 시․도 교육청의 학교평가는 미국이나 영국과 같이 학생의 교육적 성과를 책무의 내용으로 삼고 있지는 않다. 미국의 경우 2002년 'No Child Left Behind' 이후 단위학교의 기초학력 평가 결과를 매년 보고하는 Adequate Yearly Progress(AYP)의 내용으로 단위학교 존폐 여부까지를 결정하고 있다. 미국의 NAEP(National Assessment of Educational Progress)나 영국의 APU(Assessment of Performance Unit)의 경우 학생의 학업성취도 결과는 학부모에게 공개되어 학업지도뿐만 아니라 단위학교 선택에까지 영향을 미치는 적극적 형태로 활용되고 있다. 그러나 우리의 경우 단위학교가 교수-학습 지원활동을 얼마나 잘 하고 있으며 적절하게 운영하고 있는지에 초점을 둔 과정 중심 관료적 책무성의 성격을 가지고 있다.

시․도 교육청의 학교평가는 단위학교에 교육과정 운영에 대한 책임을 부여하고 평가 결과를 교육과정 개선에 활용하고자 하는 목적을 가진다는 점에서, 시․도 교육청별로 질적 평가의 준거와 수단을 가지고 있다는 점에서 책무성을 높이고자 하는 노력의 일환으로 볼 수 있다. 그러나 현재의 학교평가는 제도 운영과 평가 결과 활용에서 몇 가지 문제점을 안고 있다.

첫째, 교원의 저항을 최소화하기 위해 양적 평가보다는 질적 평가를 지향하고 단위학교의 상대적 수준을 명시화하는 것에 대해서는 소극적인 자세를 취하고 있다. 지나치게 질적 평가를 강조한 현재의 학교평가체제에서는 개별 단위학교가 교수-학습지원을 위해 어떠한 노력을 얼마나 하고 있는지를 판단하기는 매우 어렵다. 또한 개별 학교들이 어떠한 수준에 있는지를 구체적으로 알려주는 장치를 갖추고 있지도 않다.

둘째, 현재의 학교평가는 질적 평가에 의한 단위학교 개선에 초점을 두고 있는 한국교육개발원의 학교평가와 학교 운영에 대한 책무성 확인 기제로 활용되는 시․도 교육청의 학교평가로 이원화되어 있다. 이 두 평가는 평가의 내용, 준거, 방법, 평가위원, 결과의 활용 등에서 차이가 있다. 그러나 학교평가의 궁극적 목적이 학생의 교육적 성과를 높이기 위한 것, 즉 책무성을 확보하는 데 있음을 염두에 둘 때, 제도 운영의 효율성을 높이기 위해서는 이 두 제도를 통합 운영하는 것이 바람직하다. 또한 학교평가의 결과는 장학, 학업성취도 평가, 교원연수 등의 정책과 연계하여 활용하는 방안을 강구해야 한다(최희선, 2004)

셋째, 학생의 학교 선택권이 보장되지 않은 현재의 공교육체제 내에서 학교평가의 결과는 행정 및 재정적 지원에 소극적일 수밖에 없다. 현재의 학교평가 결과는 교육의 최대 수요자인 학생 및 학부모 모두가 공유할 수 없을 뿐만 아니라, 교사, 학교장, 교육전문직 종사자들을 위한 학교경영 자료로서 활용되고 있지 못하다. 결국 평가 결과가 학교의 여건 개선을 위한 전략을 세우는 데 정보로 활용되지 못하고 각 시기마다 일회성 평가 행위 자체로 그치는 경우가 일반적이다. 따라서 과정 중심 관료적 책무성으로서의 학교평가가 제 구실을 하기 위해서는 학교평가 결과가 학생 및 학부모에게 공개되어 활용될 수 있어야 한다.

3. 교원 평가

교원평가와 책무성의 관계는 ‘교육의 질은 교원의 질을 넘을 수 없다‘라는 명제에서 출발한다. 교원평가는 교원 개개인이 담당하고 있는 직무를 얼마나 잘 수행하고 있는지를 평가하여 교원의 능력 개발과 전문성 신장을 유도함으로써 교원의 책무성을 높인다. 교원평가제는 공교육의 경쟁력 확보라는 관점에서 ‘부적격 교사 문제’를 해결하자는 사회적 요구가 높아지고, 이에 정부가 공개적으로 이를 정책에 반영하겠다는 의지를 보임으로써 교육계 전반에 걸쳐 논의가 확산되었다.

책무성 확보 기제로서 교원평가제는 1995년 교육개혁위원회에서 교원에 대한 종합적인 평가를 통한 우수교원 우대정책이 제시되면서 본격적으로 논의되기 시작하였다. 이후 1998년 인적자원정책위원회의 교육비젼 2002, 1999년 교육발전 5개년 계획 시안의 새로운 교원평가제도 도입, 2000년과 2001년 교직발전종합방안에서 교원승진․평가제도 개선방안을 통해서 지속적으로 제안되었다. 또한 2003년에는 교육인적자원부의 교육인적자원개발 혁신 로드맵과 교원인사정책에 대한 혁신의 일환으로 교원평가제도에 대한 개선 방안이 본격적으로 논의되었다(전제상, 2004).

세계 여러 나라에서는 이미 교원평가를 제도화하여 책무성 강화 기제로 활용하고 있다. 일본의 경우 2000년도부터 동경도교육위원회에서 ‘자기신고서’와 ‘업적평가서’를 바탕으로 매년 평가를 실시한 이후 전국적으로 확산되어 그 결과를 인사․보수 등에 반영하고 있다. 지도력이 부족한 교원으로 판단될 경우에는 필요한 소정의 연수를 거쳐 교단에 복귀시키거나 퇴출시키기도 한다. 중국에서도 1980년대부터 수업평가, 학생 설문조사 등을 실시하고, 그 결과를 인사관리에 체계적으로 활용하고 있다(www.moe.go.kr).

미국이나 영국의 경우에도 교사평가제를 학교의 책무성을 높이고 교원의 질을 향상시킬 수 있는 전략으로 활용하고 있다. 미국은 1990년대 이후 수월성을 높이기 위한 전략으로서 교육적 책무성에 근거한 교사평가의 역할을 강조하고 있다. 특히, 2002년부터 ‘No Child Left Behind’ 라는 교육목표 하에서 학생의 학업성취도를 토대로 교사의 능력을 평가하는 방법을 활용하고 있다. 영국의 경우 1986년 교육법에 의해 교원평가의 법적 근거를 마련하고, 1991년부터 교원평가를 정기적으로 실시해 왔는데(전제상, 2001), 2001년에는 관련 법령을 제정하여 교원평가를 의무화하고 있다(www.moe.go.kr).

현재 우리나라에서 운영되고 있는 교원평가는 교육공무원승진규정(1964. 7. 8. 공포)에 근거한 ‘교원 근무성적 평정’을 의미한다. 교원 근무성적 평정은 교육공무원승진규정 제 3장 제 16조～28조까지의 교육공무원의 근무성적평정 규정에 의거하여  <표 2>와 같이 교사와 교감, 장학사, 교육연구사로 나누어 실시되고 있다.

〈표 2〉교원 근무성적 평정의 평가준거

평정대상자	평정사항	평정요소
교 사	자질 및 태도(24점)	교육자로서의 품성(12점)
		공직자로서의 자세(12점)
	근무실적 및 근무수행능력(56점)	학습지도(24점)
		생활지도(16점)
		교육연구 및 담당업무(16점)
교 감 장 학 사 교육연구사	자질 및 태도(24점)	교육자로서의 품성(12점)
		공직자로서의 자세(12점)
	근무실적 및 근무수행능력(56점)	교육활동 지원 및 교육연구(24점)
		교원지원(16점)
		행정․사무관리(16점)

근무성적의 평정은 당해 교육공무원의 근무실적, 근무수행능력 및 근무수행태도를 평가하여, 교원의 승진, 전보, 전직, 포상, 연수대상자 선정 등에 반영하는 것을 목적으로 실시된다(한국교원단체총연합회, 2003: 296). 근무성적에 대한 평정자와 확인자는 상급자가 되며, 근무성정평정 규정은 교감이나 교장 승진 예정자를 결정하기 위한 자료로 활용되고 있다. 승진은 근무성적평정 80점을 포함하여, 경력점수 90점, 연수성적 30점, 여기에 가산점을 합한 점수로 결정된다.

교육공무원승진규정 제1조(목적) 이 영은 교육공무원법 제 13조 및 제14조의 규정에 의하여 교육공무원의 경력, 근무성적 및 연수성적의 평정과 승진후보자명부의 작성에 관한 사항을 규정함으로써 승진임용에 있어서의 인사행정의 공정을 기함을 목적으로 한다.

<표 1>의 책무성 유형 구분에서 볼 때, 교원평가는 과정 중심 전문적 책무성을 검증하는 기제로 이해할 수 있다. 교원평가는 교원을 교수-학습 활동의 중심축으로 보고, 교원이 학교의 목표달성을 위해 어떤 활동을 하는지를 평가하여 그에 대한 적절한 보상이나 제재를 제공하는 기능을 한다. 따라서 교원평가의 책무 이행자는 교육인적자원부가 되고 책무 요구자는 교원이며, 이들은 교원의 전문성 신장을 책무 내용으로 하여 책무 관계를 형성한다.

교원평가는 교육적 성과를 높여 학부모를 비롯한 국민에게 교원의 책무를 확인시키는 기제로서 활용될 수 있다. 그러나 교원의 신분이 국가직 공무원이라는 점과 자질이 부족한 교사에 대해서는 정부 차원에서 추가적인 정책이 수반된다는 점 등에서 책무 요구자를 교육인적자원부로 규정할 수 있다. 또 책무의 내용을 교원의 전문성 신장이라고 규정하는 것은, 교원평가의 1차적 목적이 교원의 전문적 능력 개발에 있으며, 교육적 성과는 전문성 신장을 통해서 2차적으로 얻을 수 있는 산출물로 볼 수 있기 때문이다. 결국 교원평가를 과정 중심의 전문적 책무성으로 규정하는 것은, 교원평가가 궁극적으로는 교육적 성과와 연결되지만, 교원평가의 목적이 관료 통제적 관점에 있지 않고 현직교육 및 전문가로서의 능력 계발과 연계시키는 데 활용될 수 있다는 점 때문이다.

〔그림 5〕교원평가에서 책무성 개념

(책무 요구자)		(책무 내용)		(책무 이행자)
교육인적자원부	□	교원의 전문성 신장	□	교 원

교원평가의 목적은 교원 개개인의 전문적 능력을 정확하게 파악하고 이에 대한 정보를 제공함으로써 개인의 성장을 통한 조직의 효과성을 극대화하는 데 있다. 그러나 지금까지 시행되어온 근무성적 평정 중심의 교원평가체제는 교원의 전문성과 책무성을 확보한다는 본질적 기능을 수행하지 못하고 있다. 우선 평정 내용이 매우 추상적이고 교원의 교육활동 관련 전문 능력에 대한 평가항목으로 구성되어 있지 못하다. 그리고 평가자가 교장․교감 등 관리자로 한정되어 교원들의 근무 수행에 대한 통제적 기능, 교원 인사관리에서 승진 등을 위한 수단적 기능에 초점을 두는 것으로 인식되어 왔다. 그리하여 교육공동체 구성원들로부터 불신의 대상이 되어 왔으며 책무성 기제로서 역할을 하지 못하였다.

이러한 문제의식에서 교육인적자원부는 교원의 전문성 신장과 자기발전을 유도할 수 있는 방향으로 교원평가제도를 개선하고자 노력하고 있다. 교원, 학부모는 물론 각계의 다양한 의견수렴과 공청회, 전문가 토론회 등을 통해 학교현장에서 수용 가능한 합리적인 방안을 마련하고, 이를 바탕으로 내년부터 시범학교를 운영하는 등 국민적 합의에 기초하여 단계적으로 실시한다는 계획이다(www.moe.go.kr).

교육인적자원부에서 제시하는 교원평가제도의 개선 방향은 다음과 같다. 첫째, 평가결과를 보수나 인사관리에 활용하고 있는 선진국과는 달리 교원의 능력개발과 전문성 신장을 지원하는데 초점을 둔다. 둘째, 교육인적자원부의 정책평가와 교육청평가 및 학교평가와 연계하여 교감․교사뿐만 아니라 교장에 대한 평가까지 병행함으로써 교육정책 및 학교교육의 책무성을 강화한다. 셋째, 다면평가를 도입한다. 교원평가제도가 이와 같이 개선될 경우, 교원의 전문성을 신장시키고 궁극적으로 교육적 성과를 극대화할 수 있는 책무성 기제로서 기능과 역할을 할 수 있을 것으로 전망된다.

Ⅳ. 향후 과제

교육행정기관의 책무성이 충분히 확보된다는 것은, 결과적으로 〔그림 6〕에서 오른쪽에 위치한 편포된 모양의 교육성취도 분포가 이루어질 수 있도록 책임진다는 것을 의미한다. 즉, 현재의 교육성취도 분포가 일정 비율의 열등생이 반드시 존재할 수밖에 없는 왼쪽의 평균 중심의 정상분포라고 한다면, 책무성이 확보된 상태의 교육성취도 분포는 전체 학생이 일정 점수 이상의 학업성취도를 획득하게 되는 오른편의 편포된 모양의 곡선을 형성하게 되는 것이다.

결국 Ⅲ장에서 교육행정기관의 중요 책무성 기제로서 살펴본 국가 수준 교육성취도 평가, 학교평가, 교원평가는 〔그림 6〕의 오른쪽 편포 곡선으로 교육성취도를 이루도록 역할과 기능을 수행해야 할 것이다.

〔그림 6〕책무성 확보에 의한 학생 교육성취도 분포의 변화

<현재의 교육성취도 분포>

<개선된 교육성취도 분포>

책무성 확보

평균

80   90  100

80

90

100

1. 국가 수준 교육성취도 평가 체제 확립

국가 수준 교육성취도 평가는 학생들이 학교에서 어떠한 내용을 배우고 있으며 어느 정도의 성취 수준에 도달하였는지를 판단하는 매우 기초적이고 중요한 자료이다. 국가 수준 교육성취도 평가가 책무성 기제로서 역할을 다하기 위해서는 일회성 평가 도구가 아니라 교육기관이 더 나은 상태에 도달할 수 있도록 지원하는 유기적인 체제가 되어야 한다. 그리하여 학생의 학업성취도 수준을 판단하고 이에 적절한 처방적 교수 활동이 이루어질 수 있도록 활용되어야 한다.

국가 수준의 교육성취도 평가가 교육적 성과에 대한 학생 및 학부모의 알 권리를 보장하고, 동시에 단위학교의 책무 이행 정도를 신뢰롭게 평가하기 위해서는, 무엇보다 전체 학생을 대상으로 하는 평가가 되어야 할 것이다. 극히 일부 학생만을 대상으로 하는 교육성취도 평가는 단위학교의 책무성 확보 방안으로서 부족할 뿐만 아니라, 그 자료를 통해 개별화된 교수 전략을 세우는 것이 불가능하기 때문이다.

교육성취도 평가 결과가 해당 교사, 학생과 학부모 모두에게 절대 점수뿐만 아니라 상대 점수로 제공되어 학생의 수준을 정확히 판단할 수 있는 정보를 제공할 수 있어야 한다. 또한 시․도 교육청, 단위학교, 교원별로 학생의 학업성취도 수준의 차이를 보여주는 표준화된 상대 점수를 공개함으로써 책무성 기제로서 보다 적극적인 역할을 해야 할 것이다.

전문직으로서 교원은 충분한 교육적 성과를 달성할 때만 기능과 역할을 다했다고 볼 수 있다. 국가 수준 교육성취도 평가 결과는 교원의 책무 이행 정도를 확인하는 정보를 제공할 수 있다. 그리고 학생의 학업성취도 수준의 차이에 따라 우수한 학생뿐만 아니라 기초학력이 부진한 학생 모두에게 양질의 교육을 제공할 수 있도록 지원하는 자료로 활용되어야 할 것이다.

2. 학교 평가 결과 공개

학교평가는 국가수준 교육성취도 평가나 수학능력평가와 같이 학교평가 결과를 등급제 형태로라도 정보를 제공해야 한다. 그리하여 학생과 학부모에게 해당 학교의 수준을 알 수 있도록 하고 가장 낮은 등급의 학교에 대해서는 개선을 할 수 있도록 요구하거나 지원하는 체제를 갖추어야 한다.

학교평가의 궁극적 목적이 학생의 교육적 성과를 높이기 위한 것, 즉 책무성을 확보하는 데 있음을 염두에 둘 때, 제도 운영의 효율성을 높이기 위해서는 한국교육개발원 주도의 학교평가와 시․도 교육청 주관의 학교평가를 통합 운영하는 것이 바람직하다. 특히 학교평가 결과는 중앙 및 지방교육행정기관의 장학 업무, 교원 연수에 적극적으로 연계 활용되어야 한다. 또한 국가 수준 교육성취도 평가 결과와 학교평가 결과의 자료를 공유함으로써 학생의 학업성취도에 학교 요인의 영향 정도를 확인할 수 있는 기제로 활용되어야 한다.

영국의 OFSTED(Office for Standards in Education)에서 실시하고 있는 학교평가의 결과 자료들이 언론사와 도서관을 통해 공개된다는 점은 우리에게 시사점을 제공한다. 영국의 학교평가를 주관하고 있는 OFSTED의 경우 단위학교평가결과 보고서가 발간되면, 단위학교는 이에 근거하여 구체적인 후속 조치 및 전략들을 수립하여 상급 기관에 보고하여야 한다(신상명, 2001). 이처럼 학교평가는 일회성 책무성 평가가 아닌 학생 및 학부모의 지속적인 교육 활동에 있어 단위학교가 그 책임을 다할 수 있도록 장기적으로 지원하는 체제로 발전해야 할 것이다.

3. 교원평가 결과 적극 활용

본래적 의미의 교원평가는 교원의 전문성 개발과 책무성 확인모델로서의 기능을 수행해야 한다. 교원의 전문성 개발 모델로서 교원평가는 교원이 잘할 수 있도록 격려하고, 교원이 성장할 수 있는 영역을 확인하고, 교원의 경력개발을 조장하고, 학교와 교원을 통합하여 상호이익 영역을 확인하고, 교원발달을 위한 지원과 훈련을 확인하고, 학교운영의 기초를 제공하는 기능을 수행해야 한다. 그리고 책무성 확보 모델로서 교원평가는 자질 부족 교원을 확인하고, 교원의 직무수행의 약점을 확인하고, 보수와 승진의 목적을 위해 직무수행을 평가하고, 훈련절차의 증거를 제공하는 기능을 수행해야 한다(Goddard & Emerson, 1997: 전제상, 1999:145 재인용). 교원의 자율성을 인정하는 체제 내에서 책무성을 확보하기 위해서는 전문성 개발과 책무성 모델이 결합되는 방향으로 교원평가가 시행되어야 할 것이다.

새로운 교원평가제도가 학교교육의 효과성과 교원 개인의 전문성을 신장시킬 수 있도록 실행되기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 변화가 필요하다. 먼저, 교원의 전문성을 평가할 수 있는 체제로 변해야 한다. 교원의 핵심적인 역할은 학생의 성장을 이끌어내는 것이다. 교원은 학생을 어느 정도 성장시켰느냐에 따라 평가되어져야 한다. 물론, 성장의 의미를 지적인 측면에 강조를 두느냐 혹은 정의적 측면을 포함한 전인적 성장에 강조를 두느냐는 시대적 현실과 맥락에 따라 변할 수는 있지만 교수-학습활동과 관련된 것이라는 데는 이견이 없다.

다음으로, 교원평가를 보다 적극적으로 활용해야 한다. 즉, 교원성과급제와 연계하고, 수준 미달의 교원에 대해서는 퇴출과 불이익을 부여해야 한다. 현재 그 의미를 상실한 교원성과급은 교원평가제의 결과에 근거하여 재배분되어야 하며, 교원평가 결과 일정한 수준에 미달한 교원에 대한 재교육의 기회를 제공하고 재평가하여 부적격교사로 판정시 퇴출해야 한다.

끝으로, 교원평가제 도입이 교직사회의 혼돈과 교육계의 갈등을 키우는 방향으로 흘러가서는 안 된다. 이와 관련한 핵심관계자인 교원단체, 교육행정가, 교육전문가, 학부모단체 등의 참여와 합의를 통해 개발․운영되어야 한다. 그리하여 교원평가제가 신뢰성과 타당성을 확보할 수 있도록 다양한 평가방법이 도입되어야 할 것이다.

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		제 1 주제
	중앙교육행정기관의 책무성
	● 발 표 : 신 현 석 (고려대학교) ● 토 론 : 이 일 용 (중앙대학교)

제1주제 발표

제1주제 : 중앙교육행정기관의 책무성

중앙교육행정기관의 책무성

신 현 석

(고려대학교 교수)

Ⅰ. 서  론

어떤 공적 지위를 차지하고 있는 개인이나 기관이 ‘과연 그들이 수행해야 할 책임과 임무를 제대로 수행하고 있는가?’에 대한 호기심은 사람들이 가질 수 있는 매우 일반화된 관심 중의 하나이다. 이러한 관심이 공식적으로 제기되고 책임과 임무 수행의 결과를 알고 싶어하는 열망이 책무성(accountability)이라는 개념을 탄생시켰고, 책무성의 점검기제로서 다양한 평가방법을 구안하도록 만들었다. 실제로 서구에서 책무성이 교육행정이나 정책의 전면에 등장하게 된 계기를 보면 공공기관이나 조직의 역할 수행에 대한 공공의 비판 어린 관심이 책무성의 요구로 이어지고, 이의 확인기제로서 평가가 시대적 논제로 자리잡아 왔음을 알 수 있다(신현석, 2002a: 158-169). 우리나라에서도 1990년대 중반이후 교육개혁의 한 표제적 상징으로서 교원 및 교육(행정)기관의 자율 제고와 함께 책무성이 본격적으로 논의되어 왔다. 그리고 책무성의 정도를 파악하는 합리적인 기제로서 각종 평가가 시행되어 오고 있다. 무릇 ‘평가의 전성시대’가 도래하게 되었고, 평가의 전방위적인 공세 속에서 이제 평가로부터 자유로운 개인이나 기관은 없을 정도가 되었다.

「참여정부」가 출범하기 직전 교육인적자원부의 개혁에 대한 논의가 활발하게 진행되었던 적이 있었다(김용일, 2002; 김대유, 2002; 한만중, 2002, 김홍렬, 2003; 안승문, 2003; 이기우, 2003). 이들의 논점은 다소간의 차이는 있지만 대체로 거듭된 교육개혁의 실패에 대한 책임이 일차적으로 교육인적자원부(이하 교육부)에 있음에도 불구하고 교육부는 각종 평가를 무기로 교육관료들의 교육 권력을 확대해왔다는 것이다. 심지어 교육부의 평가제도는 대학자치와 학교 자율성으로 약화된 중앙정부의 통제를 강화하기 위한 새로운 수단으로 이용되고 있다는 지적이다(이기우, 2003: 11). 이를 유추해서 해석하면 ‘교육부 자신들도 잘 못하고 있으면서 누가 누구를 평가하느냐’라는 것이고, 책무성과 연관지어 해석하면 ‘교육부 자신의 책무성 검증을 도외시한 채 하부기관의 책무성만 확인하려한다’라는 말과 일맥상통한다. 게다가 교육부가 관장하는 책무성 검증의 기제로서 평가가 궁극적으로 교육활동의 공간 속에서 ‘통제권력의 획득’과 연계되어 있다는 해석은 다소 관점의 차이가 존재할 수 있겠지만, 교육부의 위상과 기능에 대한 도발적인 풀이임에 틀림없다. 이에 따라 교육부를 개혁해야 한다는 대안들이 제시되었는데 교육부의 종래 역할을 재배분하여 기능축소를 통한 교육부조직의 재편성에서부터 교육부 폐지를 전제로 기획기능을 중시하는 위원회로의 전환에 이르기까지 다양한 방안들이 제기되었다. 이러한 요구와 방안들은 일부 「참여정부 대통령직 인수위원회」의 추진과제 속에 포함되기도 하였고(대통령직인수위원회 교육개혁과 지식문화강국실현 T/F팀, 2003. 2), 교육혁신위원회의 활동 계획 속의 한 과제로 담기기도 하였다(교육개혁추진단, 2003. 6).

과연 교육부는 책무성 논의의 무풍지대인가? 사실은 그렇지 않다. 전통적인 국가중심주의적 교육정책의 구도 속에서 교육부는 법규상에 허용된 교육행정의 권한 이외에 중앙교육행정기관으로서 행정체계상 관습적으로 인정되는 권위까지 보태어 막강한 영향력을 행사해 온 것이 사실이다. 그렇다고 해서 교육부가 자신들의 책무성과 관련한 아무런 견제장치 없이 권한을 무소불위적으로 행사해왔던 것은 아니다. 교육부는 1998년도부터 「정부업무의 심사평가 및 조정에 관한 규정」(대통령령 제 15774호)의 근거에 의해 국무총리실의 기관평가대상으로 책무성에 대한 외부기관으로부터 검증을 받아오고 있다. 또한 자체평가를 정기적으로 실시하거나 백서를 발간하여 자체 성과를 보여주거나 문제의 개선을 위한 나름대로의 노력을 하고 있다. 다만 이러한 교육부 내외의 책무성 점검을 위한 실제들이 대중에게 덜 알려져 있기 때문에 교육부의 책무성에 대한 논의가 다소간 제약되어 있었을 뿐이다.

이와 같은 상황의 인식 아래 본 연구는 중앙교육행정기관의 하나로서 교육부의 책무성을 집중적으로 분석하여 책무성 제고를 위한 개선방향을 제시하고자 한다. 이를 위하여 우선 본고는 선행연구에서 논의되어 왔던 책무성의 개념 논의를 확장하여 교육부 책무성의 개념을 도출하고 그에 따른 주요쟁점들을 제시하여 교육부 책무성 분석을 위한 근거로 삼고자 한다. 아울러 현재교육부에 대한 책무성 점검기제들을 검토․분석하여, 책무성 제고를 위한 방안들을 제시한다. 결론에서는 교육부의 책무성을 제고하기 위한 방안들이 순기능적으로 작용할 수 있는 교육정책시스템에 대한 논의와 시사를 제기한다.

Ⅱ. 책무성의 개념적 논의와 쟁점

1. 교육적 책무성의 개념적 논의

교육영역에서 책무성 개념이 강조된 것은 미국에서 Taylor의 과학적 관리운동이 학교행정에 영향을 미친 후이다. 과학적 관리기법의 도입을 통해 학교행정의 효율성을 증진하고, 학생들의 학업성취를 알아보기 위한 평가도구의 개발이 이 당시 책무성 운동의 중심이었다. 이후 책무성에 대한 강조는 소위 신 과학적 관리운동(New Scientific Management Movement)이라고 불리는 1960년대 말 이후 재등장하였다. 공교육에 대한 일반의 관심 증대로 학교는 교육적 성과와 산출을 가시화하여 확인할 수 있도록 합당한 증거를 제시해야 한다는 경영적 사고가 교육계 전반을 지배하게 되었다. 이 당시 책무성 운동의 주요원인에 대해 Hansen(1991)은 과학적 관리이론의 영향, 스프트니크 발사의 충격, 개방체제 이론의 영향을 들고 있다. 이로써 학교의 책무성을 점검하는데 필요한 각종 체제관리 및 분석기법들이 학교행정에 도입되고 교육적 성과를 확인하려는 노력들과 함께 1970년대 이후 신행동주의의 책무성 운동은 교육체제 속에 본격화되어 가기 시작하였다. 이러한 교육분야에서의 책무성 운동은 ‘교육개혁의 시기’라 할 수 있는 1980년대 이후 “위기에 처한 국가(A Nation at Risk)”에서부터 최근 부시행정부의 “한명의 어린이도 낙오되지 않게(No Child Left Behind)” 개혁법안에 이르기까지 책무성을 요구하는 정도와 방식의 차이가 있을 뿐 일관되게 지속되어 오고 있다.

한편, 우리나라에서 교육적 책무성이 본격적으로 논의된 것은 5․31 교육개혁방안이 제안된 이후부터이다. 교육활동에 대한 경제적 분석을 바탕으로 교육이라는 공공재를 일종의 소비적 성격으로 보고 교육활동의 주체들을 공급자와 수요자로 보는 관점에서 교육성과에 대한 검증요구는 당연한 교육수요자들의 권리로 받아들여지게 되었다. 이에 따라 교원의 책무성에 대한 요구와 함께 교육(행정)기관의 책무성 검증이 각종평가기제를 통해 일반화되기에 이르렀다. 시․도교육청평가, 학교평가가 시행되고, 고등교육분야에서는 대학종합평가, 학문분야별평가, 교원양성기관평가, 각종 재정지원사업을 통한 대학평가 등 이제는 이러한 평가기제들이 어떤 목적을 갖고 행해지는 지에 대한 목적의식은 도외시 한 채 평가를 받으면 어떤 이득이 있는지에 대한 결과적 반대급부에 의해 평가자체의 존립근거를 판단하는 경향마저 나타나고 있다. 평가는 기본적으로 사회적 환경적인 성과 요구에 대한 관심에 부응하기 위한 일종의 수단으로서 책무성을 밝히기 위한 점검도구로서의 성격을 갖는다. 따라서 책무성의 등장배경과 개념 그리고 책무성 확인의 수단으로서 평가체제의 작동방식은 사회문화적 환경에 따라 서로 다른 맥락 속에서 고유한 특성을 통해 형성되기 마련이다(배호순, 1996; 강희대, 1998; Wagner, 1989).

교육적 책무성에 대한 국내외의 실제적인 전개와 그 파급성의 긴박함에 비추어 국내에서 책무성에 대한 개념적 수준의 논의는 매우 빈약한 편이다. 배호순(1996)은 교육적 책무성 운동의 역사를 고찰하고 교육책무성의 관련요인, 책무성 체제의 요건 그리고 책무성과 평가간의 관계를 분석하여 평가를 통한 책무의 확립전략을 제안하였다. 강희대(1998)는 교육책무성운동의 배경과 영향, 교육적 책무성의 개념과 모형 그리고 적용가능성에 대해 논한바 있다. 이상의 논의들이 책무성에 대한 일반적인 수준의 소개와 활용방안의 제시에 머무르고 있는 반면에, 김규태(2001)는 교육적 책무성 개념적 수준에서 책무성의 성립조건, 책무성의 유형과 특성, 그리고 개념적 구조를 비교적 상세히 밝히고 있다. 그는 교육적 책무성의 개념적 구조상 특성으로 ① 교육당사자의 관점과 맥락, 이해방식 및 상호관계에 따라 다른 교육당사자에게 보고․설명․해명해야 할 책무의 성격과 내용이 달라지는 중의적 구조, ② 관료적 책무성, 전문적 책무성, 도덕적 책무성, 시장지향적 책무성 등의 상호보완구조, ③ 권한위임과 재량권을 부여하고, 이에 대해 다른 당사자가 이행여부를 통제하고 감독하는 행위 등 권력작용이 반영된 정치적 구조, ④ 교육당사자가 보고․설명․해명하는 책무내용이 법령․규정 등 공식화된 문서에 의해 종합적으로 제시되는 체계적인 구조 등 4 가지를 들고 있다.

이상의 논의들이 일반적인 수준에서 교육적 책무성의 보편적인 논의라고 한다면 신현석(2002a, 2002b)은 구체적으로 단위학교의 책무성을 개념적인 수준에서 논의하면서 외국의 책무성 동향분석과 함께 우리의 학교현장에서 단위학교 책무성을 제고할 수 있는 정책 방안을 제시하고 있다. 최근에 최희선(2004. 11)은 단위학교의 책무성을 개념적으로 논의하면서 학교의 책무성제고가 국가수준의 교육개혁을 완성시키는 최종도달점이 되어야 한다고 하면서 이를 위해서는 ① 학교평가의 기제들을 통합하고 체계화해서, ② 책무성을 충실하게 검증하기 위해 합리성과 현실적합성을 갖춘 학교평가도구를 개발해야하며, ③ 책무성 중심의 학교평가를 위한 여건을 지속적 추구해야 하고, ④ 학교평가의 학업성취도 및 교육과정 평가, 장학 및 감사 등과의 연계모색, ⑤ 평가활용단계에서 우수학교에 대한 지원과 함께 부진한 학교에 대한 지원과 개선이 필요함을 역설하였다. 임연기(2004. 11)는 학교평가가 ‘질을 개선시키는(improving quality)’ 학교개선과 ‘질을 입증하는(proving quality)’ 책무성 목적을 달성하기 위하여 수행된다고 하면서 학교평가를 학교개선 모형과 책무성 모형으로 구분하였다. 책무성 모형에 의한 학교평가는 학교가 주어진 임무를 얼마나 잘 수행하고 있는지를 판단하는데 초점이 주어지는 것으로 책무성의 고려대상에 따라 다양한 형태의 책무성- ① 도덕적 책무성(고객에 대한 답변의무), ② 전문적 책무성(자신과 동료에 대한 책임), ③ 계약적 책무성(고용계약의 관점에서의 책임), ④ 정치적 책무성(집권자에 대한 책임), ⑤ 공공적 책무성(대중의 이해관계 관점에서의 공개적 책임)-으로 구분할 수 있다고 하였다.

교육적 책무성에 대한 서구와 우리나라에서의 논의는 주로 교원과 단위학교를 중심으로 한 책무성의 개념과 검증기제로서 평가에 집중되어 왔다. 물론, 우리나라에서 교육부의 하급 교육행정기관인 시․도교육청에 대한 평가와 시․도교육청별로 관찰지역교육청에 대한 평가가 진행되고 있지만 그나마 교육부에 대한 평가가 책무성 검증 차원에서 본격적으로 논의된 사례는 거의 없었다. 물론, 서론에서 밝힌 것처럼 국무조정실 평가와 자체평가 등 책무성 검증 기제가 현존하고 있지만 그 역시 상부기관으로부터의 책무성검증 차원에서 이루어지거나 결과에 대한 대중의 접근성이 용이하지 않다. 이러한 풍토의 조성은 그동안 교육적 책무성의 확인이 주로 개인적 관점에서는 상사와 부하 그리고 기관의 관점에서는 상급기관-하급기관 사이의 관료적 책무성에 의존하고 있었다는 것을 말해준다. 물론, 기관의 책무성 확인결과를 대중에 공표한다는 관점에 볼 때 행정기관의 책무성은 고객 지향적, 전문적, 도덕적 책무성을 판단하는 근거로서 활용될 가능성은 충분히 있다. 그럼에도 평가기제의 응용방법과 결과 활용이 주된 목적 면에서 보면 관료적 책무성의 강조가 두드러지게 나타난다.

2. 교육부 책무성의 개념적 구조와 쟁점

현재 기관책무성의 일종으로서 교육부의 책무성을 판단하기 위한 공식적 기제는 4 가지로 압축할 수 있다. 첫째, 국무총리실 산하 국무조정실에서 시행하는 정부기관평가도 교육부를 비롯한 정부 부처의 주요정책과, 관리역량, 그리고 국민만족도가 주요 평가내용으로 구성되며, 평가를 통해 행정의 효율성을 제고하고 경쟁을 통한 책무성의 제고에 목적이 있다. 둘째, 교육부의 자체평가는 국무조정실의 평가에 대응하기 위한 것으로 평가내용은 국무조정실의 그것과 동일하게 구성된다. 자체평가의 목적은 교육부가 추진하는 주요정책, 관리능력에 대하여 혁신노력과 성과에 대한 평가를 통해 정책관리능력을 제고하고, 대국민서비스를 향상시키는데 있다. 셋째, 교육부에 대한 ‘전략적 종합혁신능력평가’(종래 ‘기관장혁신역량평가’)로 국무조정실의 정부기관평가에 포함되어 있으나 평가주체는 행정자치부의 행정개혁본부이다. 과거 기관장 개인에 대한 능력평가로부터 기관평가의 요소들이 많이 가미되었다. 넷째, 감사원에서 행하는 감사도 성과감사, 특정과제감사, 재무감사를 통해 교육부는 각 감사의 대상이 될 수 있다. 이외에도 교육부가 책무성 보고차원에서 행하는 노력으로는 백서의 발간(교육인적자원부, 2003), 정책추진계획 및 결과에 대한 공개, 추진실적의 홍보 등이 있으며, 책무이행의 결과를 정기적으로 혹은 수시로 공개함으로써 평가 이외의 수단을 통해 책무성을 입증하려는 활동을 하고 있다.

이러한 교육부의 책무성 입증을 위한 외부기관 혹은 자체의 노력과 성과에도 불구하고 교육부와 과연 ‘주어진 책임과 임무를 충실히 수행하고 있고, 그 결과를 적절하게 입증하고 있는지’에 대한 평가는 그다지 호혜롭지 못한 것이 사실이다. 이혜영 등(1996: 93-103)은 5․31 교육개혁의 문제점들이 상당부분 교육부의 정책 추진절차와 과정에서 나타났다고 하면서 중앙집권식 개혁과 정치적 이해관계에 의한 정책 형성․집행, 권위적 상의하달식 행정을 교육개혁의 주요한 저해요인으로 지적하였다. 이는 교육개혁을 집행하는 중앙기관으로서 교육개혁의 성공적인 실현에 일차적인 책임이 있는 교육부가 자체의 실천전략 부재로 인해 소기의 성과를 거두지 못했다는 것을 의미한다. 한만중(2001)은 김대중 정부의 교육정책이 정책기조의 잘못된 설정과 교육관료들의 권력독점 그리고 정부부처간 이기주의 등과 같은 교육부의 잘못에서 비롯되어 표류했다고 지적하였다. 노종희 등(2002)은 ‘교육행정기관의 행정실태 및 개선방안 연구’에서 행한 설문조사 결과, 교육개혁의 많은 부분이 기대만큼 성과가 적은 까닭은 일차적으로 교육부의 행정행태와 교육개혁추진방식에 기인하고 있다는 것이 일선교육청 및 교원들의 대체적인 견해라는 것을 밝혀왔다. 이기우(2003)는 개혁을 통해 교육이 낳아지기는 커녕 학부모에게는 사교육비 부담 증가를, 교사들에게는 잡무 증대를, 학생들에게는 점수벌레로 전략하는 결과를, 지역사회에는 교육행정에 대한 참여통로를 차단함으로서 지방교육에 대한 주민의 무관심을 조장했다고 비판하면서 그 한가운데 교육부가 있다고 주장한다. 결국, 교육개혁은 과밀학급해소, 의무교육의 확대 등과 같은 부분적인 성과에도 불구하고 학부모, 교사, 학생, 지역주민 어느 누구에게도 긍정적인 효과를 가져오지 못했다는 것이다. 교육개혁 10년을 통해 개혁의 수혜자들의 희생 하에 최대의 수혜자는 사교육시장의 참여자와 중앙정부의 교육관료들이었다고 혹평하였다.

교육부가 국가교육정책의 기획, 결정, 조정 및 집행에 있어서 핵심적인 중앙교육기관이긴 하지만 기왕의 교육부 정책 및 개혁에 대한 비판적 견해가 모두 교육부의 책무성과 관계있는 것인지는 분명치 않다. 그리고 비판의 내용도 전문가적인 판단과 설문조사에 의한 개인들의 견해를 종합한 것이기 때문에 사실 여부를 판단하기가 쉽지 않다. 또한 문제제기의 범위가 교육부라는 기관의 책무성 범주에 해당되는 것인지의 여부도 책무성의 개념정의와 종류에 따라 달라질 수 있기 때문에 교육부의 책무성에 대한 개념적 확정이 필요하다. 교육부 책무성의 개념은 일종의 기관책무성으로서 책무성에 대한 일반적인 개념논의로부터 유추될 수 있다. Neave(1985: 10)는 책무성을 “개인 혹은 조직이 제재나 보상의 활용을 통해 성과를 수정할 수 있는 권한을 지닌 자에게 그들이 수행한 과업을 정기적으로 설명하는 과정”이라고 하였고, 배호순(1996: 167)은 “고객에 대한 답변가능성, 자신 및 동료에 대한 책임감, 고용주 또는 정치적 상급자에게 대한 책무감”이라 정의하였다. Adams & Kirst(1999: 446)는 책무성을 “이행요구자가 이행당사자에게 권한을 부여하고, 이행당사자는 그 위임을 수락함으로써 이행한 결과를 이행요구자에게 알리는 것”이라 하였다. 신현석(1999)은 책무성을 “어떤 활동 영역이나 직책의 당사자가 주변으로부터 정신적․물질적으로 지원받은 정도에 대해 책임과 임무를 충실히 수행하고 있는지의 정도”라고 포괄적으로 정의한바 있다. 이렇게 볼 때, 교육부의 책무성은 “중앙교육행정기관으로서 교육부가 교육행정 및 정책을 공식적으로 임무․수행하는 과정에서 상부기관을 포함한 임무수행요구자들이 요구하는 수행성과를 평가를 비롯한 다양한 방법에 의하여 정기적 혹은 부정기적으로 보고․설명하는 것”이라고 정의할 수 있다.

Halstead(1994: 146)는 책무성 개념을 분석적으로 논의하면서 책무성의 핵심은 “누가 누구에게, 무엇을, 어떤 방식으로, 그리고 어떤 상황 하에서 보고․설명하는가?(Who is accountable to whom, for what, in what manner, and under what circumstances?)”를 구체화하는 것이라 하였다. 이러한 책무성의 개념구조에 교육부책무성의 개념정의를 적용해보면, 교육부의 책무성은 “중앙교육행정기관인 교육부가 상부기관을 포함한 다양한 임무수행요구자들에게(to whom), 교육행정 및 정책의 공식적 수행성과를(for what), 평가를 비롯한 다양한 방법에 의하여(in what manner), 정기적 혹은 부정기적으로 요구되는 상황 속에서(under what circumstances) 보고․설명하는 것(is accountable)”으로 분절화된 개념으로 표현할 수 있다. 이렇게 분절화된 교육부 책무성의 개념을 좀 더 분석적으로 심도있게 살펴보면 몇 가지 쟁점이 도출될 수 있다.

첫째, “누구에게” 책무성을 보여주는가와 관련하여 교육부는 책무성 수행자로서 상부기관을 비롯한 임무수행요구자들에게 책무성을 보여주어야 한다. 교육부의 상부기관은 대통령, 국무총리, 국무회의 등이 해당되며 교육부 장관은 직․간접적으로 책무성의 성과를 보고하거나 성과에 대한 평가를 통해 관료적․행정적 책무성을 요구받는다. 이 외에도 임무수행요구자들은 다양한 종류의 책무성을 알고 싶어하는데, 교육 및 행정 수요자들은 시장적 책무성을, 모든 당사자들은 도덕적 책무성을, 하위행정기관 및 교원들은 전문적 책무성을 교육부가 성실하게 수행하기를 기대할 수 있을 것이다. 일반적으로 임무수행요구자들의 교육부에 대한 책무성 기대가 공식적인지 혹은 비공식적인지에 따라 교육부의 책무성 보고 형식은 달라지게 된다. 또한 교육부와 요구자들간의 관계에 따라 성립되는 책무성의 유형은 달라지게 된다(Adams & Kirst, 1999). 일반적으로 상급기관과 하급기관간의 관계는 관료적 책무성(bureaucratic accountability)이, 정책입안자와 이행자 간에는 법적 책무성(legal accountability), 비전문가와 전문가간에는 전문적 책무성(professional accountability), 수요자와 공급자간에는 시장적 책무성(market accountability)이 성립된다. 교육부의 책무성 유형에는 이들 중 일부가 포함될 수 있으며, 책무성의 보고 대상에 따라 종류가 달라지게 된다.

둘째, “무엇을” 보여줄 것인가의 문제는 책무성의 내용에 해당된다. 일반적으로는 기관이 임무 수행한 결과로서 성과가 책무성의 내용에 해당된다. 이러한 내용은 책무성의 검증방법과 밀접한 관련이 있는데 내용은 방법을 통해 구체화되며, 방법적 판단기제에 따라 내용의 우수성여부에 대한 가치판단의 결과가 나오게 된다. 그런데 교육부의 책무성 내용이 성과와 같은 결과지향적 내용만 포함되는 것인지 아니면 과정 및 절차상의 조건도 포함되는지는 교육부 책무성 점검의 설계단계에서 고려되어야 한다. 김동석(2001)은 국가교육행정과 개혁정책 수행에 대한 책무성 평가의 규범적 준거로 ① 교육의 개혁으로서 교육개혁이 추진되고 있는가?(이념적 조건), ② 교육에서 국가가 해야할 일을 제대로 수행하고 있는가?(내용적 조건), ③ 행정과 개혁정책 집행에서 절차적 정의가 지켜지고 있는가?(과정적 조건) 등 세 가지를 들고 있다. 한편, 교육부 책무성이 행정 및 정책의 수행성과를 그 내용으로 한다고 했을 때, 공식적인 수행성과만 뜻하는 것인지 아니면 비공식적인 성과들까지 포함하는 것인지는 책무성의 개념정의에 따라 취사선택될 수 있는 문제이다.

셋째, “어떤 방식”에 의하여 책무성을 보여줄 것인가는 책무성의 확인 방법에 해당된다. 교육부 책무성의 경우 현재 공식화된 점검기제로는 평가와 감사가 있다. 그러나 이외에도 비공식적인 모니터링 방법이 있는가 하면 학자들의 연구를 통한 전문적 판단, 심지어 교육관련 이해집단들의 정치적 판단 등 책무성의 확인방법은 다양하다. 중요한 것은 책무성의 확인 방법에 따라 책무성의 내용을 판단하는 방식이 달라진다는 것이다. 책무성의 내용을 세부적인 판단 영역으로 구분하고 영역별 성과와 그에 따른 판단 준거를 설정하는 책무성의 “무엇”을 다루는 일과 이 일을 어떤 구체적인 방법으로 처리하여 책무성의 결과를 제시하도록 안내하는 일인 “어떻게”는 상호연계 될 수밖에 없다. 따라서 책무성의 확인방법은 기관의 성과로서 책무성의 내용을 적절한 대상자에게 책무성의 결과를 보여주는 과정에서 중간 연계고리 역할을 한다. 일반적으로 어떤 방식에 의하여 책무성을 확인하느냐에 따라 그 결과를 보여주는 방법에서도 차이가 나타난다. 책무성(accountability)은 책임(responsibility)과 달리 그 결과를 반드시 ‘책무 이행요구자’들에게 보여주어야 한다. 책무성 결과를 보여주는 방법은 단순히 보고(reporting)형태와 결과를 납득하도록 설명(explaining)하거나 정당화(justification)하는 방식 등 두 가지로 압축할 수 있다. 현재 교육부 책무성의 점검기제 중 평가는 전자에, 감사는 후자에 해당된다고 볼 수 있다.

넷째, “어떤 상황에서”는 책무성이 점검하는 조건을 의미한다. 책무성은 시도 때도 없이 요구되거나 점검되거나 보여주는 것이 아니라 일정한 조건이 형성될 때만 확인이 가능하다. 다시 말해서, 책무성은 시공간적인 제약 속에서 존재한다. 미국에서 책무성이 요구되는 상황과 우리나라에서 책무성이 요구되는 상황은 분명히 다르다. 뿐만 아니라 2-30년 전에 요구되었던 책무성과 오늘날 요구되는 책무성은 그 내용과 판단기준, 그리고 강도 면에서 다를 수밖에 없다. 오늘날 교육부의 책무성에서 요구되는 것은 ‘현재 이 시점에서(how and here)’ 필요한 책무성의 내용과 기준 그리고 방법을 충실히 반영하고 있는 것이다. 한편 Haletead(1994: 148-149)는 일반적으로 교육적 책무성이 충족시켜야 할 6 가지 내적 조건으로 ① 책무가 있는 자는 정해진 역할의 수행자이고 ② 역할 수행자의 책무는 역할에서 요구되는 행위와 관련이 있으며, ③ 역할 수행자의 책무는 그 같은 행위를 하도록 위임한 당사자나 행위를 받게되는 당사자에 대한 것이고, ④ 당사자들은 역할 수행자들이 반드시 고려해야 할 정당한 기대를 갖고있고 더 나아가 그 기대가 충족되리라는 주장 근거를 갖고 있으며, ⑤ 역할 수행자를 통해 기대 충족 여부가 결정될 수 있어야 하고, ⑥ 만일 기대에 충족되지 못할 경우 적절한 제재와 처방(예, 전문적 조언, 보정, 추가 피드백 등)이 가능해야 하는 것을 들고 있다. Wagner(9189: 47-61)는 책무성 관계가 성립할 수 있는 내적 조건을 압축하여 책무성 이행 당사자의 책임(responsibility)이 우선 전제되어야 하고, 두 번째 조건으로 책무성 요구자가 이를 확인할 수 있는 자격이 부여(endowment)되어 있어야 한다고 주장하였다.

교육부의 책무성은 행정 및 정책 수행시 재정적인 지원을 받는 기관과 교육행정 및 정책의 수혜자 양측에 대해 모두 책무성을 고지할 책임이 있다. 전자의 책무성은 재정적 자원에 대한 목표 가치의 도달 여부를 통해 확인될 수 있으며 성과를 통해 입증해야 한다는 점에서 계약적 책무성(contractual accountability)이라 할 수 있다. 후자의 책무성은 교육부의 행정 및 정책적 의사결정과 관련된 이해당사자들의 요구를 고려하는 것으로 의사결정자와 의사결정에 영향을 받는 자들간의 상호작용에 근거한다는 점에서 대응적 책무성(responsive accountability)이라 할 수 있다. 보통 계약적 책무성은 법적근거에 의해 정기적으로 ‘의무’ 수준에서 공표되는데 비해, 대응적 책무성은 부정기적으로 도덕적 ‘책임’ 수준에서 언급되는 경향이 있다.

이상과 같이 교육부 책무성의 개념적 구조를 분석적으로 해부하면 그 요소적 개념화에는 선택의 여지가 있는 몇 가지 쟁점들이 존재한다는 것을 알 수 있고, 선택여부에 따라 교육부 책무성의 범위와 종류 그리고 논의 수준의 깊이가 달라진다는 것을 읽을 수 있다. 논의를 종합하여 교육부 책무성의 개념구조를 그림으로 나타내면 다음과 같다.

대상

(who-whom)

책무성

상황

상황

상황

방식

(how)

내용

(what)

[그림 1] 책무성의 개념 구조

[그림 1]에서 교육부의 책무성은 개념적으로 대상(Who-Whom), 내용(what), 방식(How)의 세 요소로 구성된다. 이러한 세 요소들은 상호작용하면서 서로를 제약하는 방식으로 영향을 주고 받는다. 예를 들어, 교육부의 책무성을 묻는 기관이 어디냐에 따라서 책무성의 내용이 다르게 구성되고, 내용을 확인하는 방식도 다르다. 이러한 적용은 내용을 먼저 이야기 할 때나 방식을 먼저 논의할 때도 마찬가지이다. 그렇다고 해서 책무성의 세 요소가 서로 자족하면서 책무성의 모든 것을 결정할 수는 없다. 그 이유는 책무성이란 시공간상의 제약을 받는 것이기 때문이다. 따라서 책무성 요소의 결합은 상황적 맥락이 어떤 조건을 만들어 내느냐에 따라서 달라지게 되고, 운용방법도 다르게 나타나게 된다.

Ⅲ. 중앙교육행정기관의 책무성 점검 기제

교육부의 책무성을 점검하는 공식적인 기제는 크게 국무총리실 산하 국무조정실의 정부기관평가, 교육부의 자체평가, 행정자치부에서 주관하는 전략적 종합혁신능력평가, 감사원의 감사와 국회의 국정감사 등이 있다. 각각의 기제에 대해 살펴보면 다음과 같다.

1. 국무조정실 정부기관 평가

이하의 내용은 국무총리실 정책평가위원회에서 발간한 ‘2003년도 상․하반기, 2004년도 상․하반기 정부업무 평가결과’(2003.7.30; 2004.1.16; 2004.7.23)를 참고, 정리하였음을 밝혀둔다.

정부업무에 대한 정부기관평가는 행정의 효율성을 제고하고 경쟁을 통해 책임성을 높이는 유인체계를 확립하고자 하는 취지에서 도입되었다. 정부기관에 대한 평가는 행정환경이 수요자중심으로 변하고 책임행정에의 요구가 증대되는 가운데, ‘작고 능률적인 정부구현’을 표방한 정부의 의지가 구체화된 것이다. 현재 국무조정실은「정부업무등의평가에관한기본법(제5조)」에 근거하여 43개 중앙행정기관(18부, 4처, 16청, 5 위원회)을 대상으로 기관업무에 대해 ① 주요정책, ② 관리역량, ③ 국민만족도 등의 3개 영역을 종합적으로 평가하고 있다. 정부기관 평가의 연혁은 다음과 같다.

∙1997년도 후반부터 세계화추진위원회의 대정부 건의를 비롯하여 “대통령직인수위원회”에서 종래의 정책평가제도에 관한 개선 논의가 활발히 진행.

∙1998년 2월 25일,「국민의 정부」출범과 함께 기존 심사평가에 있어서 미흡한 점을 보완해야할 필요성이 제기됨.

∙행정조정실을「국무종정실」로 격상․확대 개편하고「기관평가제도」를 도입. 제4행정조정관도 심사평가조정관으로 변경되어 심사평가업무를 강조.

∙1998년 4월 15일, 종래의「정부업무의심사평가및조정에관한규정」(대통령령 제15774호)을 전문개정하여 제5조에서 중앙행정기관을 대상으로 한 기관평가 실시근거를 마련. 실적평가중심에서 평가기능에 경쟁요인을 도입하여 경영능력을 중시하는 평가체제로 전환.

정부기관평가는 영역에 따라, 주요정책에 대해서는 평가위원이, 관리역량에 대해서는  평가위원 및 정보화위원회 등 전문기관이, 그리고 국민만족도에 대해서는 전문조사기관이 평가를 담당하고 있다. 구체적인 평정사항은 해당 평가연도에 따라 유동적이다. 평가영역별 평가항목과 평가내용을 살펴보면(2004년 기준), ① 주요정책과제 평가는 각 기관에서 수행하는 핵심정책을 선정하여 정책형성, 정책집행, 정책성과 단계 별로 과제를 평가할 수 있는 공통평가기준을 설정하여 평가한다(6개 평가기준, 12개 평가확인사항). ② 관리역량평가는 정부의 변화와 혁신 노력을 뒷받침할 수 있도록 관련분야의 추진노력, 정보화노력, 조직 및 인력관리, 재정관리, 정책관리 분야별로 평가항목을 선정하여 평가한다. 2004년도 관리역량 평가의 세부항목은 혁신관리역량과 정부혁신과제 등 혁신관리평가로 전환되었다(<표5> 참조).  ③ 국민만족도 평가는 주요정책과제 및 민원행정서비스, 기관행정 이용자만족도, 등 3개 분야에 대해 전문조사기관에 의뢰하여 국민들의 만족도를 평가한다. 2003년 정부기관평가의 평가점수 구성과 평가영역별 평정사항은 <표 1>과 같다. 2003년도의 정부기관 평가의 평가점수는 주요정책(35%), 관리역량(35%), 국민만족도(30%)로 구성된다(2004년도는 <표5> 참조).

<표 1> 2003년 정부기관 평가의 영역별 평가항목

영 역	평 정 사 항
주요정책 평 가 (35%)	- 정책형성: 정책목표의 적합성, 계획내용의 충실성 - 정책집행: 시행과정의 효율성, 적절성 - 정부성과: 목표의 달성도, 정책효과성
관리역량 평 가 (35%)	- 자체평가 수행노력 35% - 정보화노력 20% - 인사행정의 효율성 15%		- 조직관리 효율성 15% - 홍보노력 10% - 공직기강 확립노력 5%
국 민 만족도 평 가 (30%)	주요정책 만족도 (15%)	- 일반국민 대상 : 여론수렴도, 적절성, 효과성, 투명성 등 - 전문가 대상 : 일반국민 조사항목과 정책의 일관성, 환류성 등
	민원서비스 만족도 (15%)	- 일반민원 : 친절도, 신청편리성, 신속정확성, 공정성, 민원처리 태도 등 6항목 26개 문항. - 인터넷민원 : 신청편리성, 신속정확성, 답변충실성, 관련정보 제공 (FAQ, Q&A) 등 11개 문항.

정부기관평가는 연중 평가시기를 두 차례로 나누어 상반기와 하반기에 따라 집중평가영역을 달리하여 실시된다. 2004년도의 경우, 상반기에는 ‘중점과제’, ‘자체평가 수행노력’, ‘민원서비스만족도’ 등 3개 부분을 평가하였고, 하반기에 ‘주요정책과제’, ‘기관의 관리역량’, ‘국민만족도(주요정책만족도, 기관서비스만족도)’를 조사하였다. 평가결과는 보고회를 개최하거나 국회통보를 통해 공개된다. 정부기관평가의 체계를 그림으로 나타내면 다음과 같다.

	주요정책			관리역량			국민만족도
평가 내용	- 정책목표의 적합성 - 시행과정의 효율성 - 목표달성도, 효과			- 자체평가 수행노력 - 인사 및 조직관리 - 정보화․홍보노력 - 공직기강 확립노력			- 민원만족도(15%) - 정책만족도(15%) ▪주요정책(장관급) ▪기관행정서비스(청)
평가 방법	▪평가위원의 정성․정량평가			▪평가위원의 정성․정량평가 ▪정보화위원회 등 전문기관 평가			▪전문조사기관의 만족도 조사
평정		종합평정 : 우수기관 선정
결과 관리	▪보고회 개회, 결과공개, 국회 통보 ▪개선사항에 대한 기관별 조치 및 점검

[그림 2] 정부기관평가체계도(2003년도)

2003년도 평가결과, 교육부의 ‘이공계 전공자 공직진출 확대 등 과학기술 인력에 대한 지원강화’는 우수정책 사례로 선정되었다. 그러나 주요정책과제 평가에 있어서 교육부는 ① 관련부처간의 협조․조정이 미흡한 사례로서 ‘특수목적고, 자립형 사립고의 설치와 관련하여 경제부처, 교육부, 지방자치단체 등 범정부 차원의 검토와 합의 도출이 지연됨에 따라 사회문제화’ 되었음이 지적되었고, ② ‘다양화․특성화된 대학입시제도의 정착을 위해 노력하였으나 대학수학능력시험 출제 및 관리의 미흡’과 ‘특별전형제도의 악용소지에 대한 예방대책 미흡’ 등은 집행과정상의 대처 미흡으로 인해 정책효과가 저감된 사례로 지적되었다. 한편, 교육부는 관리역량에 관한 2003년도 평가 결과, 평가관리와 목표관리제․성과급을 연계하여 평가의 실효성을 제고한 기관으로 선정되었다. 자체평가 수행능력에 있어서는 기관업무에 평가인식을 고취시키기 위하여「혁신담당관」을 신설하여 평가업무를 담당하고, 추진성과를 객관적으로 측정하기 위해 평가과제별 「성과지표」를 개발하였다는 점이 높게 평가된 것이다. 또한 교육부는 2004년도 상반기 평가결과, 업무설명회, 세미나, 위원회 차원의 현장점검활동을 전개하여 전년 대비 자체평가 수행능력이 크게 향상된 부처로 I그룹 6개 기관중 하나로 선정되었다(총24회(본회의 7, 분과위 17)의 활발한 위원회 개최, 「현장점검」위주의 평가(상반기중 15회), 자체평가위원과의 수시 간담회 개최 등). 그러나 이에 비해 정보화 노력에 있어서는 2003년 평가결과, 지식관리시스템(KMS) 등을 통한 부처내 지식공유실적이 낮은 기관으로 평가되었다. 마지막으로 2004년 상반기 민원만족도 측정결과, 교육부는 전년대비 평가에서 상승도 하락도 아닌 전년과 비슷한 수준을 보인 것으로 평가되는 14개 기관에 속하였다.

교육부는 ’01년도와 ’02년도의 평가결과에 따른 총 25개(’01하 1, ’02상 1, ’02하 17)의 개선조치안 중 대부분을 2003년 주요업무 계획에 반영․추진해오고 있다. 그 결과 2004년 상반기 현재, 조치완료된 것이 18개(’02상 1, ’02하 17), 정상추진된 것이 6개(’01하 1, ’02하 5), 그리고 시정되지 않은 미흡사항이 1개(’02하 1)로 나타났다.

2. 교육부 자체평가

이하의 내용은 교육인적자원부 기획관리실에서 발간한 ‘2004년도 자체평가대상 주요업무 평가 및 시행계획’(2004.5.7)을 참고, 정리하였음을 밝혀둔다.

교육부가 설정한 2004년도 자체평가의 기본방향은 참여정부의 국정목표를 구현하기 위해 “일 잘 하고 대화 잘 하는 신뢰받는 정부”를 만들어 국민소득 2만불로 도약할 수 있는 기틀을 마련하는 데에 평가역량을 집중하는 것이다. 교육부는 행정 각 분야에「변화와 혁신」이 확산될 수 있도록 혁신노력과 성과에 대한 평가를 강화하였다. 또한 참여정부의 기조를 이어받아 국민과 행정기관간 쌍방향 대화를 활성화할 수 있도록 국민만족도 조사 및 정책모니터링 등 국민의 여론을 수렴하고 정책정보를 제공하는 등 고객관리에 대한 평가를 통해 정책과 관리역량의 혁신 도모하고 있다. 이를 위해 평가인프라를 확충하는 한편, 평가의 효율성을 제고하기 위해 각 부처에서 실시하는 평가에 관한 협의․조정과정을 강화하고 각 부처간 성과관리 제도의 연계성 제고하는 데 노력을 기울이고 있다.

교육부의 자체평가는 국무조정실의 기관평가와 마찬가치로 ① 주요정책과제 평가, ② 관리역량 평가, ③ 국민만족도 평가로 이루어진다. 주요정책과제 평가는 기관의 주요 핵심업무나 기능, 중점 추진과제를 선정하여 반기별(7월, 11월)로 평가한다. 선정과제는 구체적으로, 3개 대(大)과제와 7개의 중(中)과제, 그리고 24개의 단위사업(국무조정실 선정) 과제로 이루어진다. 이 중 3개의 대(大)과제명은 다음과 같다.

∙지속적 성장을 위한 인적자원개발정책 추진

∙국가경쟁력 제고를 위한 고등교육 경쟁력 강화

∙공교육 정상화를 통한 사교육비 경감대책 추진

자체평가과제는 사업 실․국별 안배를 고려하여 선정되며, 평가과제 선정 이후라도 국정현안으로 대두되거나 새로운 계획이 수립․추진되는 주요업무에 대해서는  추가적으로 자체평가 대상으로 선정할 수 있다. 2004년도의 경우 자체평가과제는 2004년도 대통령 업무보고 자료 및 실․국별 주요업무계획 내용을 중심으로 업무를 분류한 후 이 중에서 국무조정실 선정 주요정책과제 포함하여 선정하였다. 2004년도 자체 주요업무에 관한 평가방향은 다음과 같다.

∙상반기 중점평가 내용 :

- 정책형성에서 정책의 목표와 수단이 제대로 연계․구축되어 있는지 여부

- 정책집행 상황의 문제점과 대책의 수립여부

∙하반기 중점평가 내용 :

- 정책의 행정목표 달성도와 국민에게 미치는 효과

관리역량 평가에서는 교육부가 추진하는 주요업무를 스스로 평가하여 문제점 발굴․개선하는 데 초점을 맞춘다. 자체평가위원회를 구성하여 「교육인적자원부주요업무평가위원회」를 중심으로 8개 대(大)과제, 17개 중(中)과제, 46개 단위사업에 대한 평가가 실시된다. 이 때, 과제는 대통령 업무보고 및 각 실․국의 주요업무 보고 자료 등을 참고로 하여 선정된다. 구체적인 평가항목은 인사 및 조직관리, 정보화, 홍보 및 공직기강, 재정, 혁신추진, 정보공개 및 법제업무 추진 등으로 이루어지고,  서면 평가 및 현지점검을 통해 평가가 진행된다. 그리고 관리역량에 관한 교육부의 자체평가결과는 정책평가위원회 심의를 거쳐 기관평가에 반영된다.

마지막으로, 국민만족도 평가는 주요정책과제, 민원행정 서비스 등 2개 분야를 대상으로 이루어진다. 조사결과의 객관성․전문성 확보를 위해 민간전문조사기관에서 수행하고, 평가결과는 기관평가에 반영된다. 각 평가영역의 구체적인 내용은 다음과 같다.

∙주요정책과제 만족도 :

- 평가과제로 선정된 주요정책과제의 적절성, 의견수렴도, 효과성 등에 대하여 국민이 느끼는 만족도를 조사

∙민원행정서비스 만족도 :

- 기관의 민원처리 방식 및 절차, 처리결과 등에 대하여 직접 또는 인터넷으로 민원을  제기한 민원인이 느끼는 만족도를 조사

자체평가는 매 반기별(6월, 11월)로 실시되며, 연초부터 당대 반기까지의 누계 추진실적을 기준으로 평가된다. 구체적으로 자체평가과제는 공통평가기준(평가기준 및 평가착안사항)에 따라 정책수립, 집행 및 성과에 대하여 총평과 잘된 점, 미흡한 점을 실․국별로 종합적으로 분석 평가하며, 자체평가위원회인「주요업무평가위원회」가 종합평가를 실시하고, 소위원회(분과위원회) 활성화 및 현장점검 등을 통해 평가활동을 강화해나간다. 평가결과의 보고는 평가종료 후 즉시 인터넷 등을 활용하여 평가결과 공개를 원칙으로 하며, 평가결과 예산조치가 필요한 사항은 최대한 예산에 반영하고 감사가 필요한 사항에 대하여는 자체감사 실시최종적인 평가결과로서 평가대상과제의 추진실적(상․하반기)에 대한 자체평가 결과를 작성하고 이를 자체평가위원회 심의를 거쳐 국무조정실로 제출하게 된다. 평가결과 우수한 실․국(과)장 또는 담당자에 대해서는 포상 및 목표관리제 반영 등 인센티브를 부여하고, 부진 또는 시행상의 문제점이 발생하거나 예상되는 사항이 있는 경우에는 이에 대한 조치계획을 수립하고 자체평가 보고서와 함께 제출한다.

2004년도 하반기 주요업무에 관한 평가결과, ① ‘단위학교 자율운영체제 구축 및 지방교육재정 효율성 제고’와 ‘단위학교 중심의 교육지원시스템 구축’ 사업은 참여정부의 “분권과 자율”이라는 국정이념에 부합하여 방향설정은 적정한 것으로 평가되었다. ② ‘지방교육행정체제혁신 종합방안’은 치밀한 사전 조사와 연구 등을 통해 시안을 마련 중에 있기 때문에 이것이 구체화될 경우 단위학교 중심의 교육지원체제가 구축될 것으로 보인다. ③ 지방교육재정의 자율성 확대 및 효율성 제고와 관련하여 「지방교육재정교부금법시행규칙」의 개정과 「지방교육행정기관재정투․융자사업심사관련규정」의 개정은 지방교육재정의 자율성과 효율성을 높이는데 기여할 것으로 평가되었다. ④ 일반자치와 교육자치의 연계․협조의 강화를 위해서  2003년부터 정부혁신위나 교육혁신위에서 제도에 대한 개선안을 마련하고는 있었지만, 2004년 3월부터 전담팀을 구성․운영하여 이를 추진하였기 때문에 다소 늦은 감이 있다. 그러나 정부혁신위와 더불어 각계의 자문을 수렴하고, 이를 바탕으로 토론회를 통해 공론화 작업을 추진한 것은 진일보한 것으로 평가된다. ⑤ 교육감․교육위원 선출제도의 개선은 의결기구 및 집행기구의 기능과 권한, 구성방식, 일반자치와의 연계수준에 따라 이를 정해야 하는 바, 선결요건이 충족되지 않고 있다. 이들 내용은 개선방안에 핵심사항으로 포함되었으나 아직 입법화 작업은 이루어지고 못하고 있다.

자체평가 결과에 따른 개선사항은 위의 <표 2>와 같다.

<표 2> 교육부의 자체평가에 따른 개선사항

영역	평 정 사 항
주요정책	초․중등 교육의 질적 발전	- 대학입시제도와 선택중심 교육과정의 연계강화방안 마련(2004. 상) - 자립형 사립고 시범운영 내실화 추진(2004. 상)
	국가 인적자원 개발의 효율성 제고	- 국가인적자원 개발과 교육의 각 영역별, 단계별 간에 유기적 연계 및 홍보강화 방안 강구(2004. 하) - 인적자원정책의 효율적 평가와 투자 분석을 위한 관리 시스템 구축(2004. 상)
	대학의 자율화 및 역량 제고	- 기초학문 보호육성사업 장기적 지원방안 강구(2004. 상) - 대학입시의 안정적 정착을 위한 보완대책 강구(2004. 상) - 국립대 의사결정구조 개선 합리적 제고방안 강구(2004. 상)
	사회적 소외계층의 교육복지 확대	- 범국가적․거시적 관점에서의 농어촌교육발전 비전과 중장기 마스터 플랜수립 - 소규모 학교 통합정책 추진 이견에 대한 대응노력 강화 - 농어촌 교원 부족 및 공동화 문제해결 방안 마련 - 농어촌 교육 발전을 위한 지역공동체 및 종합네트워크 구축 - 특수교육기회 확대 및 교육의 질적 발전을 위한 지속적 노력 강구 - 장애인 편의 시설 설치 확충 노력 강화 - 적극적 장애 이해교육 내실화방안 마련 - 특수교육 전담인력 및 재정확보방안 강구
관리역량	자체평가 수행 노력	- 자체평가 대상과제의 적정화 - 목표달성도 및 정책효과성 평가의 적절성 제고(2004. 하) - 자체평가 결과에 대한 환류 강화 - 추진상 문제점 발굴 노력강화(2004. 상) - 자체평가 활성화를 위한 기관장 관심도 강화(2004. 상)
	인사행정의 효율성	- 전보제한기간의 엄격한 준수(2004. 하) - 여성과 장애인의 공직 활용기회 지속
	조직관리의 효율성	- 업무프로세스 재설계 실시(2004. 하) - 위원회 활성화 노력 강화(2004. 하)
	공직기강확립 추진노력	- 기관별로 취약시기․ 분야에 대한 감찰활동 강화 및 적발자 엄중 처벌로 실효성 제고(2004. 하)
	국정홍보노력	- 건전비판 발굴 및 수용노력 강화(2004. 하) - 문제보도에 대한 대응노력 강화(2004. 하)
	정보화 노력	- 정보화를 통한 조직혁신 제고(2004. 하)

3. 국회국정감사

국정감사권은 국회가 매년 정기적으로 국정전반에 대하여 감사할 수 있는 권한을 의미하며, 국회의 기능을 수행함에 있어서 필요한 자료와 정보를 수집하고 국정을 통제하는 것을 주된 목적으로 한다. 그 기능은 국정의 실태를 정확하게 파악함으로써 입법 또는 예산 심의자료로 삼거나, 집행부의 施政을 감시하고 비판하며 집행부와 사법부의 비행을 적발․시정하는 것이다. 또한, 국정감사는 국정에 관한 국민의 알 권리를 충족시켜주는 기능을 하기도 한다.

이러한 국정감사권은 외국의 사례를 찾아보기 어려운 우리헌법이 특유한 제도로, 제헌 헌법부터 제3공화국까지는 헌법상 명문으로 의회의 국정감사권을 규정하고 일반감사와 특별감사를 구분하였다. 국정전반에 걸쳐 의원전원이 참여하여 동일한 기간에 시행하는 것이 일반 감사이고, 국정의 특별한 부문에 한하여 국회법상 특별위원회가 행하는 것을 특별감사라고 하였다. 제4공화국에서는 국정감사권이 부패와 관계기관의 사무진행을 저해한다는 이유로 삭제되었다가, 제5공화국 헌법에서 특정한 국정사안에 관해서 조사할 수 있는 국정조사권(國政調査權)으로 변경되었고, 제6공화국 헌법(1987.10.29 전문개정)에서는 국정감사권으로 부활되었다(권영성, 2003: 861-870).

「국정감사및조사에관한법률(이하 ‘법’이라고 함)」은 국정감사의 대상기관을 구체적으로 명시(제7조)하고 있는데, ① 정부조직법 기타 법률에 의하여 설치된 국가기관, ② 지방자치단체 중 특별시․광역시․도(국가위임사무와 국가보조금 등 예산을 지원하는 사업에 한함), ③ 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관․한국은행․농업협동조합중앙회․수산업협동조합중앙회이다. ④ 위 기관 외에 지방행정기관․지방자치단체․감사원법에 의한 감사원의 감사대상기관이 있다. 다만, 이 경우는 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경우로 제한된다.

감사영역은 특정의 국정사안을 대상으로 하는 국정조사와는 달리 국정감사는 국정전반을 대상으로 하는 것이므로 그 범위는 포괄적이다.

<표 3> 국정감사의 범위

감사영역	세 부 내 용
입법에 관한 사항	- 법률, 헌법관련 사항은 물론 국가기관의 법령운용실태, 행정입법․자치입법, 대법원․헌법재판소․선거관리위원회 규칙의 위헌․위법여부 등도 감사
재정에 관한 사항	- 국회는 정부의 재정작용에 관한 의결권과 감독․통제권을 보유하고 있으므로, 긴급재정경제처분(예산과 결산, 조세, 국유재산의 취득․관리․처분 등 국가의 재정상황전반에 걸쳐 필요한 사항을 감사).
행정에 관한 사항	- 일반행정에 대한 적법성은 물론 타당성까지 감사. 예산집행의 적법성과 타당성, 부정사건에 대한 감사, 국무위원해임건의 등
사법에 관한 사항	- 법원․헌법재판소의 예산운용, 재판의 신속한 처리여부, 법관의 유효적절한 배치 등 사법행정에 관한 사항과 대법원규칙․헌법재판소규칙 등 사법사무규칙제정에 관한 사항은 감사 대상

그러나, 국회의 국정감사는 권력분립상의 한계, 사생활의 불가침 등 기본권보장상의 한계, 중대한 국가 이익상의 한계 등 일정한 제한이 있다. 국회가 스스로 구체적인 행정처분을 하거나 행정처분의 취소를 명하는 것은 물론 행정부에 정치적 압력을 가하는 것과 같은 감사는 할 수 없다.

국정감사는 소관상임위원회별로 매년 9월10일부터 20일간 실시하는데 본회의 의결로써 그 시기는 변경할 수 있다.  금년의 경우는 `04년 10월 4일부터 10월 22일까지였다. 국정감사는 각 상임위원장이 국회운영위원회와 협의하여 작성한 감사계획서에 의하여 행한다. 감사계획서에는 감사반의 편성․감사일정․감사요령 등 감사에 필요한 사항을 기재해야 한다(법 제2조).

<표 4> 감사계획서

감사사항	세 부 내 용
보고․서류제출․증인 등의 출석요구	- 감사위원회는 의결로써 감사와 관련된 보고 또는 서류의 제출을 관계인 또는 기관에 요구하고 증인․감정인․참고인의 출석을 요구하고 검증
공청회 및 청문회의 개최	- 증인․감정인․참고인들로부터 증언․진술의 청취와 증거 채택을 위하여 청문회를 열 수 있다. 상임위원회의 경우 재적의원의 3분의 1이상 요구가 있으면 개최가 가능
동행명령제	- 증인이 정당한 이유없이 출석하지 아니한 때에는 의결로써 지정한 장소까지 동행을 명령
벌칙 및 고발	- 증인이 모욕적인 언행으로 국회의 권위를 훼손하거나 증언 또는 동행명령을 거부할 경우 또는 허위의 진술이나 감정을 한 경우에는 국회모욕제 또는 위증죄 등으로 처벌

감사는 위원회에서 정하는 바에 따라 국회의사당안, 감사대상 현장 또는 기타의 장소에서 할 수 있다. 감사는 공개를 원칙으로 한다. 다만, 위원회는 그 의결로써 달리 정할 수 있다.(법 제12조)

국정감사를 완료하면 위원회는 지체없이 보고서를 작성하여 의장에게 제출해야 한다. 보고서에는 감사의 경과와 그 결과 및 처리의견을 기재하고 근거서류를 첨부해야 한다. 보고서를 제출받은 의장은 지체없이 본회의에 보고해야 한다(법 제15조). 국정감사 결과가 본회의에 보고되면 본회의 의결로 감사결과를 처리한다. 실제로 2002년 교육인적자원부 국정감사에서는 7개 실․국에서 108건의 지적사항이 있었다. 이러한 지적사항에 대하여 교육부에서는 처리계획을 수립․추진하고 그 결과를 다음 국정감사 때에 보고하게 된다.

국정감사는 행정부에서 올바른 방향으로 정책을 수립․집행하도록 견제하는 역할을 한다. 국정감사를 계기로 하여 업무를 점검하게 되고, 지적된 사항은 문제가 있으면 시정해 나가게 된다. NEIS문제는 국정감사 때 집중적으로 다루어지면서 정책을 재점검하게된 대표적 사례이다. 최근에는 시민단체에서 국정감사 현황을 감시하고, 방송을 통한 중계 등의 제도화되면서 행정부에 대한 견제라는 본연의 모습을 찾아가고 있다. 국정감사 기간동안 입수한 정보나 자료를 대외적으로 공표함으로써 국민들의 알권리를 충족시켜주고 때로는 대리만족을 느낄 수 있게 해주기도 한다.

그러나 국정감사는 행정의 효율성 측면에서 몇 가지 문제점을 안고 있는 것도 사실이다. 매년 8-9월이면 행정기관에서는 국정감사를 대비한 요구자료를 준비하느라 본연의 업무를 소홀히 하기 쉽다. 업무내용을 충분히 모르는 상황에서 저인망식 자료 요구는 충분히 활용되지 못한다. 때로는 이익단체의 자료수집 창구로 활용되는 경우도 없지 않다(민원인 또는 특정단체에서 입수한 자료를 근거로 문제 제기하는 경우가 적지 않다).

또한, 20일 동안 많은 기관을 대상으로 실시하게 되므로 내실 있는 감사가 될 수 없는 구조적 문제점을 안고 있다. 교육부의 경우 감사 시작 첫날 교육부에서 하루 실시하고, 감사 마지막 날은 국회에서 산하기관 감사결과 등을 종합하여 확인하는 감사를 실시한다. 따라서, 중요한 정책에 대한 진지한 감사가 이루어지기를 기대하기 어렵다. 따라서, 질문내용은 대체로 언론에서 제기된 사항이나 이미 사회문제가 된 사항 등이 중심이 된다. 경우에 따라서는 특정 집단, 지역을 대변하는 경우도 없지 않아 공정성, 객관성의 문제점이 있다. 결과처리에 있어서도 지적사항에 대해서는 1년 정도 추진 상황이 관리되지만, 다음해 감사시 전년도 지적사항에 대한 조치 결과보고를 하는 것으로 종료되므로 피드백 활용에 문제가 있다.

4. 행정자치부 기관장(전략적 종합혁신 능력) 평가

행정자치부는 2004년 참여정부의 변화와 혁신노력을 뒷받침하기 위한 노력의 일환으로 국무조정실의 각 부처 평가(5대분야, 6개영역)중 일부로서 기관장 평가(전략적 종합혁신 능력 평가)를 도입하였다. 초기 “기관장 혁신역량 평가”이라는 명칭은 차후에 기관장의 입장 등 여러 가지를 고려하여 “전략적 종합혁신 능력 평가”로 개칭되었다.

“전략적 종합혁신 능력평가”는 행정자치부(행정개혁본부)에서 별도의 평가단을 구성하여 추진된다. 연1회(하반기)를 주기로 하여 평가단은 각 행정기관이 제출한 실적보고서를 근거로 서면평가를 실시하고, 필요시 해당 기관을 방문하여 실적보고에 관한 정확성을 검증하게 된다. 평가비율은 실적보고에 의한 평가(50%)와 설문조사의한 평가(50%)로 구성되며, 구체적인 평가요소는 다음과 같다.

<표 5> 정부기관평가 중 전략적 종합혁신능력평가의 평가요소와 비율(2004년)

영역	평 가 요 소	비율	세 부 항 목
1	주요정책 평가	35%	주요정책 추진과정 및 성과
2	혁신관리평가	35%	• 혁신관리역량(25%) - 전략적 종합혁신 능력(8%) -혁신인프라 및 혁신활동(17%) • 정부혁신과제(10%)
3	고객만족도 평가	20%	―
4	부처간 협력 및 법제업무	10%	―
5	기타	-10～+10	정책홍보관리

평가는 기관의 혁신에 대한 인식 및 의지, 비전과 전략, 혁신의 종합적 추진능력 등에 초점을 맞추어 입체적으로 진행되며, 결과는 5등급 절대평가로 이루어진다. 이 때, 허위실적을 제출한 것으로 밝혀지면 해당지표에 대해서는 0점 처리를 하게 된다. 평가등급과 평가요소별 점수는 다음과 같다. 전략적 종합혁신 능력의 평가등급은 S(매우 우수)는 평점 100점, A(우수)는 평점 90점, B(보통)는 평점 80점, C(저조)는 평점 70점, D(매우 저조)는 평점 60점으로 구성된다.

<표 6>  전략적 종합혁신 능력의 평가요소별 점수

보고형태	평가요소	세 부 내 용
설문 조사	비전제시 (40점)	- 국정철학에 기초한 부처의 비전제시(8점) - 비전 달성을 위해 필요한 전략목표 설정 및 과제 발굴(8점) - 독특한 발상을 중시하며 미래를 보는 안목(8점) - 혁신의지와 윤리행정(8점) - 주요 정책이슈에 대한 전략적 대처방법(8점)
	직무수행 (30점)	- 정책을 실행에 옮기는 업무추진력(6점) - 민원제도개선과 혁신을 추구하고 이끌어가는 노력(6점) - 직무에 대한 전문성(6점) - 대외지지 확보노력(6점) - 갈등조정 및 합의도출 노력(6점)
	조직관리 (30점)	- 인사의 공정성과 투명성(6점) - 조직원간 커뮤니케이션 및 공감대 형성노력(6점) - 기관의 정보화 향상을 위한 노력(6점) - 네트워크 구축 및 직무에 활용하려는 노력(6점) - 직원의 능력개발 지원 및 동기부여(6점)
실적 보고	- 부처의 비전 및 기본적 정책방향 - 혁신전략 추진 및 구체적 대책과 실천내용 - 성과관리를 위한 시스템적 지원과 책임행정 구현 노력

5. 감사원 감사

행정부 업무에 대해 감사를 착수하게 된 계기는 크게 보아 법적으로 규정되어 있는 경우와 필요에 따라 사안별로 진행되는 경우로 나누어진다. 법령에 의해 감사를 반드시 하게 되어있는 경우는 매년 1회에 걸쳐 국회에 회계검사 결과를 보고한다. 한편, 해당 법령에 근거해 국민(「부패방지법(제40조) 및 同시행령」)과 의회(「국회법 제127조 2항」) 또한 감사를 청구할 수 있다. 이외에 사회적 이슈 및 첩보에 의한 자체 인지에 의해 혹은 자체감사계획(차년도 감사계획, 분기별 감사계획 등)에 의해 감사가 실시되고 있다.

현재 감사원에 의해 실시되고 있는 감사의 종류에는 세 가지가 있다. ① 특정사업의 계획, 집행, 성과 전반에 대한 문제점을 시정하고 향후 사업추진을 위한 개선방안을 제시하기 위한 성과감사, ② 특정사업이나 분야 등에 대하여 일정한 감사초점을 중심으로 문제점을 발견하여 해결책과 개선방안을 제시하는 특정과제감사, 그리고 ③ 기관운영을 위한 재무적 자원(예산, 기금 등) 활용의 효율성, 적정성 등을 검토하여 문제점을 시정하고 예산운용의 적정성, 투명성 확보를 위한 개선방안을 제시하는 재무감사가 이에 해당한다. 교육부의 경우, ｢7.20 교육여건개선사업｣에 대하여 ‘공사계약 체결의 적정성’에 초점을 맞추어 특정과제 감사가 이루어졌다.

실제 감사는 ① 예비조사, ② 감사실시, ③ 감사결과를 간단히 요약하여 감사원장 등에게 보고하는 귀청보고, ④ 감사결과를 정리하여 과장, 국장, 사무처장의 결재를 거쳐 감사결과를 잠정적으로 확정하는 사무처 결재, ⑤ 감사위원회 부의의 절차를 거친다. 감사가 착수된 후 결과가 나오기까지는 1개월에서 최장 1년이 소요된다.

감사 결과에 따라 지적사항이 경미한 사안에 대해서는 현지조치 및 시정권고가 내려지는 반면, 위법행위를 행한 공무원 등에 대해서는 강력한 징계요구와 함께 고발조치, 그리고 재정적 손실에 대한 변상조치가 요구된다.

Ⅳ. 중앙교육행정기관 책무성의 제고 방안

1. 중앙교육행정기관 책무성 제고의 배경

교육부의 책무성을 점검하기 위한 기제들을 역으로 교육부 책무성의 개념적 구조로부터 살펴보면 개념요소들의 다양한 쟁점들로부터 매우 제한된 선택이 이루어지고 있다는 것을 알 수 있다. 구체적으로, 현재 작동중인 교육부 책무성의 주요 점검기제들을 중심으로, 책무성의 개념 요소별로 살펴보면 다음과 같다.

<표7> 교육부 책무성 점검기제의 요소별 특성

책무성 점검 기제	대상 (who-whom)	내용 (what)	방식 (how)
정부기관평가	교육부-국무조정실	주요정책, 관리역량, 국민만족도	평가절차(서면평가, 현장점검, 설문조사), 기술보고
자체평가	교육부-교육부	주요정책, 관리역량, 국민만족도	평가절차(서면평가, 현장점검, 설문조사), 기술보고
국정감사	교육부-국회	행․재정 및 정책 수행	감사절차(방문조사, 확인), 설명
전략적 종합혁신능력평가	교육부-행정자치부	주요정책, 혁신관리, 고객만족도, 부처간 협력 및 법제 업무	평가절차(서면 및 방문평가, 설문조사), 기술보고
감사원감사	교육부-감사원	특정사업성과, 특정과제, 재무	감사절차(방문조사, 확인), 설명

현재 적용되고 있는 교육부 책무성의 점검기제로부터 파생되는 문제점들을 책무성의 개념 요소별로 제시하면 다음과 같다. 첫째, 책무성의 보고대상에 교육부가 제공하는 행정 및 정책의 수혜자들이 빠져있다. 현재 교육부 책무성의 1차적인 보고대상들은 모두 권위 있는 정부 및 입법기관들이다. 교육부는 이들 임무수행 요구자들의 기대에 부응하는 성과를 보여주어야 한다. 임무수행요구자들은 모두 법적 근거에 기반하여 교육부의 책무성을 공식적으로 확인하도록 허용되어 있기 때문에 책무성의 유형별로 볼 때 법적 책무성과 계약적 책무성, 행정적 책무성들이 자체평가를 제외하곤 모두 적용된다. 이 중 국정감사는 정치적 책무성이, 정부기관평가는 관료적 책무성이 상호보완적 구조로 중첩되어 있다. 한편, 자체평가는 교육부에서 구성한 전문가들에 의한 자체평가위원회에서 평가를 해서 교육부 장관에게 보고함으로 전문적 책무성의 성격을 갖는다. 그러나 이와 같은 공적 책무성 점검 기제들은 행정 및 정책의 수혜자들인 교원, 학생, 학부모 등을 등한시하고 있다는 점에서 시장적 책무성 혹은 고객지향적 책무성을 무시하고 있다. 이러한 책무성은 계약적 책무성 보다는 대응적 책무성의 성격이 강하다.

둘째, 평가 및 감사의 내용이 중복되는 경우가 많고, 내용적 조건의 준거 중심으로 구성되어 있다. 교육부의 자체 평가는 국무조정실의 정부기관 평가에 대응하기 위한 것으로 책무성의 판단 내용이 완전히 겹친다. 행정자치부의 전략적 종합혁신능력평가(구, 기관장평가)도 국무조정실의 각 부처평가 중 일부로서 시행되고 다만 주관기관만 다를 뿐이어서 크게 정부기관평가의 범주 속에 포함된다고 볼 수 있다. 한편, 국정감사는 교육부의 행․재정 및 정책 전반을 대상으로 하기 때문에 초점이 흐려질 수 있고, 많은 경우 정부기관평가의 주요 정책평가와 중복되기도 한다. 감사원 감사는 특정 정책과제나 사업에 대한 계획, 절차, 및 성과를 대상으로 하거나 예산운용과 관련된 재무회계를 점검한다는 점에서 부분적으로 정부기관평가나 국정감사와 중복된다. 교육부 책무성의 공식적인 평가 및 감사 기제들은 주로 “교육부가 교육행정 및 정책의 특정 분야에서 해야할 일을 제대로 수행하고 있는가?”에 대한 내용적 조건으로부터 판단할 수 있는 준거 중심으로 되어있다.

셋째, 평가 및 감사절차가 복잡하고 이들을 시행하고 준비하는데 많은 시간이 소요된다. 교육부가 한해동안 5개의 평가 및 감사를 받는다고 생각해보자. 각종 평가보고서 작성하느라 업무시간이 지장받고, 감사의 경우 방문조사․확인하는 과정에서 근무가 제약받기 쉽다. 평가 및 감사 때문에 똑같은 일을 반복적으로 수행하는 과정에서 교육부 직원들의 ‘평가 혹은 감사 증후군’이 나타날 수 있다. 각종평가에서 그나마 다행인 것은 설문조사의 경우 공신력과 전문성이 보장될 수 있도록 제 3의 민간기관에 이행하는 것은 바람직한 처사라고 판단된다.

넷째, 기존의 책무성 점검기제들은 환경의 책무성 확인 요구에 대한 제도화의 과정에서 파생된 산물로 제도의 경과로 인해 나타나는 ‘기제 작동의 절차와 과정’이라는 내적 조건의 고수로부터 부작용이 발생하고 있다. 정부기관 평가는 1990년대 중반 정부기관의 책무성 제고 운동차원에서 국정감사는 국민의 대표인 국회가 국정의 실태를 국민에게 소상히 알려준다는 명분에서 나름대로 책무성 기제의 제도적 필요성이 맥락적으로 인정된 상황에서 발생되었다. 그러나 이러한 기제들이 작동을 위한 내적 조건들을 갖춰 나가면서 제도적 지속성이 강조되고 동시에 제도의 변화와 발전을 설명하는데 경로의존(path dependence)과 의도하지 않았던 결과를 중시하는 현상이 발생하게 되었다(Hall & Taylor, 1996:938). 결과적으로 책무성 점검기제를 통해 책무이행 결과를 판단하고 보고․설명하는 것으로부터 평가와 감사의 형식과 절차에 얽매여 의례히 습관적으로 진행되는 경향이 나타나곤 한다. 예를 들어, 국정감사는 본래의 좋은 취지에도 불구하고 사회학적 신제도주의자들이 말하는 것처럼 ‘제도가 일종의 의식(ritual)과 세레모니로 형해화’ 되는 상징성을 보여주는 현상마저 나타내고 있다.

교육부 책무성의 점검기제들을 책무성의 개념요소별로 살펴본 결과 여러 문제점들이 지적되고 있다. 이러한 문제들은 역으로 중앙교육행정기관의 책무성을 제고하는데 필요한 분명한 이유에 해당된다. 즉, 이 문제들을 해결해야 교육부의 책무성을 한층 제고할 수 있는 길이 생긴다는 것이다. 교육부가 우리나라 교육행정과 정책의 최고 권부로서 과연 책임과 임무를 충실히 수행하고 있는지를 알고 싶어하는 국민의 염원을 담아 어떻게 책무성을 확인할 수 있는지 기존의 책무성 점검기제들을 반성적으로 검토함으로써 책무성 제고의 방안을 모색하고자 하는 것이 본 연구의 의도이다. 더 나아가 교육부 책무성 제고가 교육행정 및 정책에 대한 일반적․전문적 기대를 충족시킬 뿐 아니라 효율적인 기관운영 차원에서 반드시 필요하다는 전제하에 어떻게 하면 책무성을 제고할 수 있는지 구체적인 방안을 제시하고자 한다.

2. 중앙교육행정기관 책무성의 제고 방안

책무성의 제고방안은 기본적으로 연구자의 관점과 틀에 의하여 본 연구의 문제의식을 바탕으로 제시되었다. 그러나 방안의 현실적 합성을 높이기 위하여 교육부 관계자, 교직단체 간부, 학부모 단체 간부, 일선 초․중등 교사 등 다양한 집단의 당사자들로부터 이 주제와 관련된 의견 수렴 내용을 참고하였다.

교육부 책무성의 제고를 위한 방안은 현 책무성 기제를 유지한다는 전제하에 문제로 드러난 부분을 보완하는 방식과 아예 교육부 책무성의 점검 시스템 자체를 재설계하는 두 가지 측면에서 제기할 수 있다.

가. 기존 책무성 체제의 점검 및 보완

현실적으로 한번에 교육부 책무성 체제 자체를 변혁적으로 구상하는 것은 쉽지 않다. 이에 기존 책무성 체제를 총체적으로 진단․점검하여 잘못된 부분은 수정하고 문제점은 보완․해결해 나가는 것이 현실적 접근이고 점증주의적 관점에서의 제도 개선 노력이다. 이 관점에서는 기존의 기제들이 충실히 작동하도록 하는데 목표가 있다.

1) 책무성의 대상(Who - Whom)

교육부 책무성의 대상 범위를 확장해야 한다. 즉, 교육부 책무성에 대한 책무 수행요구자들이 다양할 만큼 책무성이 보고․설명될 대상 집단을 넓혀야 한다. 현재의 책무성 주․객체는 주로 교육부와 정부기관 및 입법기관으로 구성되어 있어 대상범위가 제한적이다. 물론, 정부기관 평가의 경우 정부기관 서비스에 대한 대국민 만족도를 책무성 점검의 한 영역으로 설정하면서 책무성의 대상범위를 국민에게까지 확장하고 있지만 어디까지나 간접적이다. 특히, 국민에게 책임을 지는 교육정책 수행의 주체로서 교육발전이 오는 본질적 차원의 책무성보다는 상급자, 권력자데 대한 책임의식이 더 강하다는 교육부에 대한 비판은 시사하는 바가 크다. 차제에 교육부 책무성의 대상에 교육행정 및 정책의 수혜자들인 교원, 학생, 학부모, 일반국민들이 포함될 수 있도록 함으로써 책무성이 기존의 법적, 계약적 책무성의 범위를 넘어서서 다양한 유형의 책무성이 점검․확인될 수 있도록 해야겠다.

우선 시장적․고객 지향적 책무성은 교육행정 및 정책의 수혜자인 교원, 학생, 하위 행정기관 행정직원, 학부모 등에게 성과를 보여주어야 한다는 것이다. 이들 수요자들은 교육부의 행정 및 정책성과에 일정한 기대를 갖고 있는 만큼 이들에게 단순 보고(reporting)이상으로 ‘성과를 정당화하는 수준’에서의 설명이 제시되어야 한다. 도덕적 책무성도 새롭게 강화되어야 할 부분이다. 물론, 정부내에 도덕적 책무성을 감시하는 여러 기구들(예, 부패방지위원위, 국무총리실 감찰반, 고위 공직자 비리고발처 등)이 있으나 간과되고 있는 것은 대국민 도덕적 책무성의 확인․점검이 직접적이든 간접적이든 포함될 필요가 있다는 것이다. 마지막으로, 전문적 책무성은 교원과 일선 행정직원들이 관심을 갖고 있는 부분이다. 교육부가 교육행정 및 정책의 최고 권위기구로서 교육관련 사안에 대해 충실하게 전문적 능력을 발휘하고 있는지 책무 수행 요구자들에게 입증할 책임이 있다.

2) 책무성의 내용(What)

교육부 책무성을 확보하는 기제들의 책무성 평가 내용을 통폐합할 필요가 있다. 저마다 다른 기관에서 서로 다른 미션을 가지고 교육부의 책무성을 점검하고 있지만 내용상의 중복이 많거나 기제가 갖고 있는 본래의 의도대로 책무성 점검이 이루어지지 않는 경우가 비일비재하다. 예를 들어, 국정감사는 국정전반에 대한 통제를 바탕으로 국정운영의 효율성을 제고하기 위하여 행․재정적 타당성을 주요 책무성 확인 내용으로 삼고 감사행위가 이루어져야 하는데 간혹 국회의원들의 정치적인 공세의 장으로 이용하거나 일회적으로 그치는 경우가 많다. 감사원의 감사도 회계감사와 위법사항 여부에 대해서만 치중할 뿐, 정책감사는 소홀히 취급하여 책무성 확인의 본질을 벗어난 경우가 발생하곤 한다. 따라서 이들 감사의 경우 평가와는 다른 특성이 있긴 하지만 책무성 확인을 위한 본래의 취지와 목적에 충실하도록 책무성 확인 내용과 준거를 분명하게 할 필요가 있다. 감사원 감사의 경우 대통령과 국무총리를 중심으로 한 상위 중앙교육행정기관의 개선 노력을 통해 행정기관 감사의 효율화 차원에서 변화될 여지가 있지만, 국회의 국정감사 내용과 방식에 대한 수정․보완은 여․야간 정치적인 합의 조정 사항이기 때문에 통치권의 범위를 벗어난 문제이기도 하며, 여․야간 대화를 통한 합리적 대안모색이 필요하다.

교육부 책무성의 대상범위 확장에 따라 책무성의 내용 역시 추가적인 개발이 필요하다. 고객 지향적 책무성, 전문적 책무성, 도덕적 책무성이 추가적으로 요구됨에 따라 이것의 확인을 위한 책무성 영역도 함께 확장되어야 한다. 고객지향적 책무성의 경우 별도의 평가체제를 갖출 필요는 없더라도 국민의 교육행정 및 정책에 관한 수혜권, 교육을 통한 행복추구권이 충실하게 확보되고 있는지 그리고 교육부가 이들 기대에 충분히 부응하려고 노력하고 있는지에 대해 교육부는 정례적으로 그 결과를 보고할 필요가 있다. 이를 통해서 교육부의 행정 및 정책에 대한 수요자 모니터링 집단을 구성하는 방안도 검토해 볼 만하다. 이때 이 집단에는 학부모, 교원, 행정직원, 지역사회의 행정 및 정책 수혜자 대표들이 고루 참여할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 도덕적 책무성의 경우도 이들 모니터링 집단에게 정부 내 다양한 부정비리 감시기구들의 도덕적 책무성 점검 결과 등을 보고할 수 있도록 함으로써 최소한의 책무성 점검을 위한 확보 장치를 마련해 두는 것이 좋다. 한편, 전문적 책무성의 경우는 교원단체들과의 점례적인 회의를 통해 수시로 교육부의 책무성이 확인될 여지가 있긴 하지만 책무성의 점검 차원에서 교육부의 행정 및 정책의 성과들이 상호 협의 차원에서 공개되고 확인될 수 있는 별도의 장치를 마련할 필요가 있다. 이때 유의할 것은 단체별로 분리된 채널을 통해 책무성 확인이 이루어지게 되면 행정력의 낭비가 예상되므로 통합된 교원기구와의 채널 가동이 가능하다면 모색되는 것이 바람직하다. 이 경우 책무성의 확인 내용은 사전에 서로 조정 협의된 가운데 예측가능하에 이루어지는 것이 좋다.

교육부 책무성의 내용이 확장됨에 따라 책무성의 성과를 판단하기 위한 준거의 추가 설정 또한 필요하다. 기존의 책무성 점검 기제들은 주로 교육부가 교육행정 및 정책 영역에서 ‘해야 할 일을 제대로 수행하고 있느냐?’에 대한 내용 중심의 판단을 중시하고 있다.  그러나 교육부가 국가의 정책이념과 국정목표를 제대로 수행하고 있는지 그리고 행정과 정책의 집행과정에서 절차적 정의를 지켜나가고 있는지 또한 중요한 책무성의 판단 준거가 될 수 있다(김동석, 2001:52). 따라서 교육부 책무성의 판단기준에 기존의 내용적 조건뿐 아니라 이념적 조건과 과정적 조건도 포함되는 것이 보다 나은 형태의 책무성 확인 기제로 발전시키는데 도움이 될 수 있을 것이다. 이러한 책무성 점검의 기준들은 단편적이고 일회적인 책무성 기제들에 편입되기 보다는 정부기관평가과 같은 대단위평가와 새롭게 모색되는 전문적 책무성의 확인 기제 속에 포함되는 것이 바람직하다.

3) 책무성의 방식(How)

교육부 책무성을 어떤 방식으로 개선할 것인지를 방법상의 쟁점과 문제점에 터해서 제시하면 다음과 같다. 첫째, 기존의 책무성 점검 기제들을 보완하고 장기적으로 통폐합할 필요가 있다. 기존의 국무조정실 정부기관 평가는 교육분야의 전문성 보다는 행정의 일반성에 근거하여 평가가 이루어지고 소요기간도 길고 비용이 많이 드는 단점이 있다. 이에 교육의 특성을 반영한 평가를 지향하되 측정가능한 양적 지표의 적용에 한계가 있으므로 정성적 평가를 위한 기틀과 평가방법의 개발이 요구된다. 국정감사의 경우도 단순히 정치적인 일회성 공세로 그치는 것이 아니라 정책에 대한 문제점을 지적하고 대안을 제시할 수 있어야 하며, 지속적으로 관리할 수 있도록 행정 지원이 수반되어야 한다. 감사원 감사도 회계감사 중심의 법규 준수 여부 뿐 아니라 정책의 효과성과 행․재정 운용의 효율성 등을 판단하는 정책감사로 방향을 전환하는 것이 바람직하다. 보다 장기적으로는 국정감사와 행정감사를 통합하여 정책감사로 단일화하여 중복성을 피하는 것이 좋다. 물론, 이 두 감사는 감사라는 공통점 외에 서로 다른 근본을 가진 책무성 점검기관이 행하는 별개의 활동이기 때문에 통합이 단순히 합리적인 계산에 의해서만 이루어질 수는 없겠지만 정치적인 사안으로서 여야간의 합의가 도출될 필요가 있다. 만일 통합이 여의치 않을 경우 감사원 감사는 최소한의 회계감사만 남겨둔 채 정책감사는 정부기관 평가에 의한 정책평가로 합쳐지는 것이 보다 효율적이다.

둘째, 교육부 책무성의 점검절차를 간소화하여 불필요한 낭비요인을 줄이도록 한다. 현재 교육부 책무성의 점검기제들은 종류가 많은데다 서로 중복되는 경우가 있고 점검절차 또한 복잡하고 시간이 오래 걸리는 것이 단점이다. 국무조정실의 정부기관평가는 상반기와 하반기 일 년에 두 차례 행하는 과정에서 이를 준비하는데 시간의 소비와 재정적인 낭비가 심한편이다. 이 평가는 필요 불급하게 교육부 자체평가를 파생시켰다. 이에 따라 교육부 종합평가는 자체 평가와 외부 평가 합쳐서 일 년에 4번을 치르게 되는 셈이다. 여기에 정부기관 평가에 포함되기는 하지만 별도의 비중으로 행정자치부에서 주관하는 전략적 종합혁신능력평가가 더해짐으로써 평가는 새로운 절차를 만들어내고 이들 절차는 점차 복잡한 양상으로 발전하게 된다. 치제에 현재의 평가업무절차를 간소화하여 상․하반기 중 한번의 종합평가를 통해 책무성을 점검하는 것으로도 충분한다. 국정감사 또한 단기간에 이루어지는 활동에 비해 요구되는 자료가 너무 많아 준비하는데 시간이 너무 많이 소요되므로 필요한 부분의 정책이나 사안에 대해 예고된 목표평가가 될 수 있도록 사전에 구안된 형태의 감사활동이 될 수 있도록 개선이 필요하다. 감사원 감사는 감사절차가 전형적인 관료적 특성이 내재된 경우로 감사시작부터 결과가 나올 때까지 시간이 너무 오래 걸리는 단점이 있다. 절차 간소화를 통해 감사결과가 즉각적으로 피드백되어 시정조치가 신속하게 이루어질 수 있도록 반드시 개선되어야 한다.

셋째, 정책실명제를 도입하여 교육부의 고객지향적, 전문적, 도덕적 책무성을 제고하도록 한다. 정책실명제는 현재 정부규정으로 시행하고 있지만, 실효성이 전혀 없는 실정이다. 대외적으로 정책결정자, 기안 및 심의 담당자를 공시할 수 있는 방향으로 대폭 제도를 수정․강화하여 대통령령으로 하거나 법률로 정하여 시행할 필요가 있다. 교육부 차원에서도 어떤 정책을 발표할 때, 그 과정과 경로 그리고 책임자를 분명히 밝히도록 하는 정책고시제를 함께 시행하여 어떤 식으로든 정책결정과정과 정책과정이 투명하게 되도록 절차를 마련해야 한다. 정책실명제는 이러한 정책과정의 투명성과 함께 책임있는 행정, 신중한 정책결정을 하도록 하는데 기여할 수 있다. 교육부의 직원들은 조직 특성상 장․차관의 잦은 교체와 빈번한 순환보직으로 인해 자신의 직책에 따른 직무의 몰입과 책임감 있는 행정을 구현하기 매우 어렵다. 따라서 정책실명제를 통해 행정 및 정책의 책임의식을 고취하고 전문적 행정이 가능하도록 하며 또한 도덕적 책무감도 향상시킬 수 있도록 한다. 정책실명제는 정책담당자의 제한된 자율성과 교육정책결과의 불확실성과 같은 현실적 한계에도 불구하고 궁극적으로 교육부의 고객지향적 책무성을 제고하는데 기여할 수 있기 때문에 제도적 보완을 통해 반드시 시행되도록 한다.

넷째, 교육부 직제의 전문화를 통해 전문적 책무성을 강화하도록 한다. 현재 교육부 직제구조는 교육전문직과 일반행정직의 이원구조로 되어 있고 그 분포면에서 보면 일반행정직이 압도적 다수를 구성하고 있다. 교육행정 및 정책의 전문성은 현재 일반행정직의 과다 진출로 말미암아 제대로 보장받고 있지 못할 뿐 아니라 심지어 전문성의 실효적 가치마저 의심받고 있는 실정이다. 일반행정과 교육행정의 차이점은 교육행정이 일반적인 사회조직과는 다른 인적구조를 가진 학교조직의 특성을 기반으로 하고 있다는 점과 교육이라는 특수한 가치지향적 활동을 전제로 하고 있다는 것이다. 이러한 교육활동의 행정결과는 일반행정의 그것과 달리 효율성의 판단기제들만으로는 즉각적으로 그 성과를 예측하기 어렵다는 특성이 있는 바, 정부기관 평가에서도 교육행정의 차별성이 고려되지 않고 있다는 것이 평가의 한계라고 이미 지적한 바 있다. 마찬가지로 교육조직의 운영과 관련된 정책결정에서도 교육의 특수성은 전문성의 근간을 이루는 것으로 인정되어야 한다. 그럼에도 불구하고 교육부 조직에서 교육전문직적 특성이 반영된 흔적을 찾아보기란 쉽지 않다. 특히, 최근에 교육부 직제 개편을 통해 인적자원총괄, 개발, 관리국의 형태로 전환한 상황 하에서는 더욱 그러하다. 그럼에도 불구하고 조직의 큰 구조는 인적자원의 개념으로 채웠으나 ‘국’내부의 ‘과’운영에는 여전히 교육영역의 행정과 정책이 주류를 이루고 있어 교육행정의 전문성 요구는 여전히 유효하다. 이러한 연구에 부응하기 위하여 교육부 주요 직책에 대해 개방형 공모제를 실시하고, 전문적 자격을 갖춘 인사로 보임할 수 있도록 지원자들을 심사하기 위한 전형위원회에 교원, 학부모, 시민단체 대표들이 최소 1/2 이상 참여할 수 있도록 한다. 뿐만 아니라 교육부내 인사위원회를 설치하여 공모제외의 주요직책 인사시 직책의 전문성이 위원회를 통해 검증될 수 있는 토대를 마련할 필요가 있다.

나. 교육부 책무성 점검시스템의 재설계

교육부 책무성 점검기제의 부분적 보완이나 새로운 기제의 추가 도입만으로 교육부의 책무성이 제고될 수 있으리라는 점증주의적 아이디어가 소기의 성과를 거두지 못할 경우 기대할 수 있는 것이 책무성 시스템의 재설계이다. 물론, 현재의 책무성 점검 기제 하나 하나가 나름대로 제도적 ‘역사성을 갖고 있고 ‘권력 배분과정에서 권력 불균형 문제로 인한 집권적 통제기능의 소유’라는 제도형성의 맥락을 안고 있기 때문에 제도의 경로의존성(path dependece)을 극복하기가 쉽지 않다.’ 따라서 여기서 재설계라 함은 지금과 같이 안정된 책무성 시스템의 상태가 외부적 충격에 의해 새로운 상태로 전환하게 된 후, 안정을 되찾을 것이라는 단절된 균형(punctuated equilibrium)현상의 관점(Krasner, 1984)에서 논의될 수 있는 ‘새로운’ 시스템의 설계를 염두에 두거나, 아니면 기존의 책무성 기제들이 보여준 성과를 토대로 시스템의 재구조화를 꾀하는 ‘변혁적 점증주의(transformational incrementalism)’의 입장에서 논의되는 구조설계를 함축한다. 이때 어떠한 경우라도 새로운 책무성 점검 시스템은 교육부가 처하고 있는 환경적 맥락과 특수성을 재설계의 제약요인으로 고려한다는 전제 하에서 ‘적절성의 논리’에 의해 설계되는 것이 바람직하다.

제도주의에서 경로의존이란 넓은 의미로 “시간적으로 사전적 단계가 그 다음 단계에 인과론적으로 영향을 미치는 것이고”이고, 좁게는 “사회현상이 일단 어떤 경로를 택하게 되면, 다른 경로로 전환하는데 소요되는 비용이 시간이 지나면 지날수록 더 커지기 때문에 그 경로로부터 이탈하기가 더더욱 어려워진다”는 의미로 해석된다(하연섭, 2003: 169-170).

1) 대상

새로운 교육부 책무성 점검 시스템은 책무성의 보고대상 또는 확인주체도 ① 교육부와 법적 상급기관으로 인정되거나, 공식적 계약관계의 의해 책무성 확인이 가능한 기관, ② 하위행정기관과 교육기관, ③ 학부모를 포함한 일반 국민 등 세 부류를 설정한다. 첫 번째 기관은 현재의 구도라면 국무총리, 감사원, 국회 등이 해당되겠지만 재설계 차원에서 행정적 상위기관으로서 국무총리와 국정전반의 통제가 가능한 국회로 한정하는 것이 바람직하다. 물론, 국무총리실에 의한 평가는 절차가 간소화되고, 국회에 의한 국정감사는 현 행태의 대폭적인 개선이 전제된 상태에서 교육부 책무성의 확인 주체로 상정할 수 있다. 하위행정기관과 교육기관은 기존의 교육거버넌스에서 교육부의 영향권 하에 있는 기관들이다. 이들 기관은 일정 부분 법적․계약적 토대를 기반으로 한 책무성 확인권한은 없지만 행정 및 정책의 수혜자로서 고객지향적 책무성과 전문적 책무성을 기대하고 요구할 수 있는 자격이 있다는 점에서 교육부 책무성의 새로운 확인 주체로 안정되어야 한다.

한편, 학부모를 포함한 일반국민들을 새롭게 교육부 책무성의 보고 대상으로 설정할 수 있다. 이들은 전통적으로 교육부의 행정 및 정책 활동의 수혜자이면서도 서로 다른 관심의 차이로 인해 세력화를 통한 ‘한목소리 내기’에 실패하여 교육부에서도 그들의 권리 요구에 대해 무관심해 왔던 것이 사실이다. 그러나 학부모 단체를 비롯한 일반 시민 NGO들이 결성되기 시작하면서 교육주권자로서 권리의식과 정체성을 모색하는 등 점차 제 3의 교육세력으로서 활동 범위를 넓혀가고 있다. 이들은 기존의 교육부 책무성에 대해 “그 동안 교육부에 대해 책임을 요구하는 사람이 제한되어 있었고, 책임을 묻는 제도와 절차도 없었으며, 교육부가 누구에 대해 책임져야 할시 그 대상에 대해 불분명했다”고 공박한다. 이에 학부모를 비롯한 일반 국민들의 교육정책 수립과정에의 참여가 보장되어야 하고, 교육부는 상위기관이나 교원단체 보다 국민에 대해, 학부모에 대해 우선적으로 책임을 지고 일해야 한다는 주장까지 서슴치 않고 있다. 사실 그 동안 학부모를 비롯한 일반국민들은 교육정책의 수혜자이면서도 그들의 권리는 방기되어 왔다. 따라서 새롭게 설계되는 교육부의 책무성 시스템 속에는 이들이 교육부 책무성의 확인 3 주체 중 하나로 설정될 필요가 있다. 이는 오늘날 시민사회가 제 4의 권부로 성장하고 있는 경향과 궤를 같이 하는 것이며, 잊혀졌던 권리적 주장에 대응하는 책무성의 복원이라는 점에서 가치가 인정될 수 있다.

2) 내용

책무성의 내용은 책무성의 점검기제에 따라 다르게 구성되고 결과가 보고되는 대상에 따라서도 달라질 수밖에 없다. 새롭게 설계될 교육부 책무성의 점검기제별로 주요 책무성 점검 내용을 개략적으로 제시하면 다음과 같다. 첫째, 국무조정실 정부기관 평가의 경우 특히, 국민만족도 평가의 ‘민원서비스 만족도’는 국민대의기구로서 국회에서 국정감사의 일환으로 실행하도록 하고, 점수화 된 평가기제로의 활용(주요정책만족도)은 새롭게 설정될 ‘교육정책종합평가(가칭)에서 하도록 하여 정부기관평가에서 완전히 제외한다. 주로 그 해에 이슈가 되었던 주요 정책이나 대단위 국책사업형태로 진행된 정책영역에 대한 평가와 교육부의 관리역량 평가에 집중한다. 관리역량평가는 지금처럼 평가내용을 지나치게 세분화하지 말고 영역을 축소하여 간소화된 절차에 의하여 실행한다. 둘째, 국회 국정감사의 경우 정치적인 합의가 요구되는 사안이긴 하지만 합의가 원만하게 진행될 것이라는 전제 하에, 교육의 거버넌스와 정책 전반을 점검하되 그 관점은 국민의 대의기구로서 국회가 갖고 있는 입장과 위상을 고려한다. 감사 영역의 설정도 이 관점에서 따르도록 하고, 매년 선택적으로 중요한 영역을 설정하여 집중적으로 책무성을 확인하는 형태를 취하는 것이 바람직하다. 국민만족도 조사는 종래 정부기관 평가에서 점수화하는 방식을 탈피하여 국민으로부터 제기된 민원의 해소여부와 만족여부를 점검하는 형식으로 전환한다. 셋째, 교육부 관찰의 교육(행정)기관과 학부모 및 일반국민의 책무성 기대에 부응하고자 새롭게 신설될 ‘교육정책 종합평가’에서는 한해동안 추진된 교육정책의 중간평가이자 총괄평가의 형식으로 교육정책 전반의 성과를 종합적으로 점검하는 방식을 취한다. 주요 평가 영역으로는 ① 교육정책 목표의 타당성과 달성 정도, ② 정책 형성과정의 절차적 합의 정도, ③ 정책 집행과정에서 합리적 정당성, ④ 투입예산 대비 정책성과의 충족정도, ⑤ 주요 정책에 대한 국민만족도 등이 설정될 수 있을 것이다.

3) 방식

교육부 책무성을 점검․확인하는 기제는 크게 국무조정실 정부기관평가, 국회의 국정감사, 그리고 새롭게 신설될 ‘교육정책평가위원회(가칭)’에서 수행할 ‘교육정책종합평가’등 3 가지 틀로 구성한다. 물론, 감사원의 감사는 기관 설립목적상 정부기관에 대한 재정․회계 감사를 중심으로 하되 단순한 회계차원의 감사가 아니라 정책 목표와 연계된 감사로의 전환을 전제로 유지될 수 있다. 그리고 교육부 자체 평가는 정부기관 평가에 대응하는 평가로 정부기관 평가의 영역과 절차가 간소화됨에 따라 부담이 대폭 줄어들 것으로 예상된다.

한편, ‘교육정책평가위원회’는 정책의 형성 및 집행과정 그리고 결과를 평가할 수 있는 독립적이면서도 권위있는 평가기관으로 교육부의 책무성을 종합적으로 점검․확인하는 역할을 담당한다. 이 기구는 교육부의 국가수준에서의 교육행정 및 정책활동을 종합적으로 평가하기 때문에 교육부 조직의 책임 행정을 구현하는데 기여할 것으로 예상된다. 이 기구에는 교육부 책무성의 대상들 중 하위교육(행정)기관의 인사와 학부모를 포함한 시민단체 인사들과 같은 국가교육행정 및 정책의 수혜자들과 고객들이 정책전문가들과 함께 참여한다. 이 위원회는 교육부와 어느 정도 독립성을 갖는 권한 기구로 운영하는 것이 책무성 확인의 합리성과 정치적 정당성을 확보하는데 유리할 뿐 아니라 책무성 결과의 엄정한 활용에도 바람직하다.

만일 기존의 교육개혁기획을 담당하는 대통령 직속의 ‘교육혁신위원회’와는 별개의 주요 교육정책을 심의․의결하는 ‘국가교육위원회’(가칭)가 설치될 경우에는 이 위원회 산하에 ‘교육정책 평가위원회’를 둘 수 있을 것이다. 궁극적으로, 교육정책 종합평가는 교육부의 정책 수혜자들에 대한 고객 지향적 책무성과 전문적 책무성 아울러 도덕적 책무성 까지 제고할 수 있어 기존의 법적․계약적․관료적 책무성에 국한된 책무성의 한계를 극복하여 전반적인 교육부의 책무성을 높이는 데 일조할 것으로 기대된다.

정부기구를 통해 교육부의 책무성을 점검하는 방식은 평가를 정부의 인사로 구성한 평가위원회에 위임하는 형태일지라도 평가자의 정부 친화적 정서로 인한 평가의 오염을 극복하기가 쉽지 않다. ‘교육 정책 평가위원회’를 교육부 내부에 두지 않고 정부 조직 내 별도의 독립적인 기구로 상정하는 것도 책무성에 대한 공정한 판단과 엄정한 확인을 염두에 두었기 때문이다. 따라서 수년에 한번씩 사적영역의 컨설팅 그룹으로부터 조직 진단을 받아 조직의 건강성에 대한 평가와 함께 책무성 기제의 원활한 작동여부를 점검해보는 것이 좋다. 이와 같이 사적 영역의 컨설팅을 하는 이유는 평가의 매너리즘을 경계하면서 평가의 권력화로부터 파생되는 제도 운영의 경로의존에 따른 잘못된 관행과 규칙의 고착화를 방지하기 위함이다.

Ⅴ. 결 론

본 연구는 중앙교육 행정기관으로서 교육부의 책무성을 반성적으로 점검하고 책무성을 제고하기 위한 방안을 점진적, 혁신적인 관점에서 제시하였다. 이 연구를 통해 교육부는 통념적으로 하위 교육행정기관과 학교 그리고 교원들에 대한 책무성 확인 기관일 뿐 자체의 책무성 점검이 방기되고 있다는 세간의 비판과 달리 여러 정부기관 및 국민 대표기구로부터 책무성을 점검받고 있다는 사실을 알 수 있었다. 그렇지만 현재의 교육부 책무성 점검기제들은 법적, 계약적, 정치적 책무성의 확인에 그치고 있어 교육부 책무성의 모든 면을 정당화하는데 일정한 한계가 있었다. 이에 본 연구는 구조화된 책무성의 개념 요소별로 기존 책무성 점검 기제들의 문제점을 분석한 결과를 토대로, 책무성의 범위를 확장하는 한편 새로운 책무성의 점검을 위한 틀을 책무성의 개념 요소들인 대상, 영역, 방식 순으로 제시하였다. 궁극적으로, 교육부의 책무성을 제고하기 위한 방안은 점증주의적 관점에서의 책무성 점검기제 보완과 재설계 차원에서의 책무성 점검 시스템 설정 등 두 가지 측면에서 제시되었다.

본 연구에서 제시한 책무성의 제고 방안들이 순기능적으로 작동하기 위해서는 이에 상응하는 교육 정책시스템의 변화가 불가피하다. 우선, ‘기존 책무성 체제의 점검 및 보완’을 통한 책무성 제고를 꾀할 경우 현재와 같은 교육 정책 시스템을 그대로 유지하면서 점증주의적 관점에서 점검기제의 본래 기능 복원을 위한 정부차원의 정책 협의와 여야간의 협상이 필요하다. 국정감사가 정치적 공세의 장으로, 감사원 감사가 재정회계의 규정준수여부를 따지는 것으로, 정부기관평가가 형식적 매너리즘으로 전락하는 것을 방지하여 정책감사와 실효성 있는 합리적 평가로 전환할 수 있느냐의 여부가 점진적 관점에서 제기되는 방안의 성패를 좌우하게 될 것이다. 특히, 책무성 확인의 점검기제들간에 통합과 절차의 간소화가 시도될 경우 정부업무 전반과 기관간 기능에 대한 구조조정도 심각하게 논의될 수 있을 것이다.

한편, ‘교육부 책무성 시스템의 재설계’ 차원에서 책무성의 제고방안이 논의 될 경우에는 교육정책 시스템 전반의 재구조화가 불가피할 것으로 보인다. 우선 책무성의 확인 주체와 보고대상이 다양해지기 때문에 새롭게 신설되는 점검 기구는 교육정책 시스템내에서 중요한 위치를 차지할 수 밖에 없다. ‘교육정책평가위원회’가 교육부 책무성의 핵심적인 점검기구로 등장함에 따라 교육부의 기존 위상에 변화가 초래될 것이다. 특히, ‘교육정책평가위원회’가 국가의 주요 교육 정책을 심의․의결하는 기구로서 ‘국가교육위원회’의 하위기구로 설정될 경우 교육부의 행정 및 정책에서의 활동범위는 현저하게 축소 될 수밖에 없다. 국가교육위원회가 중앙의 교육자치 구현을 위한 전문적 의결 기구라고 한다면 교육부는 집행기구로서의 성격으로 분류될 수 있다. 이에 따라 교육부는 국가의 중요 교육정책을 기획하여 ‘국가교육위원회’에 상정하고, 국가교육위원회는 이를 심의․결정한다. 교육부는 결정된 사안을 쟁점의 틀 속에서 집행함으로서 중앙교육행정의 역할분담이 불가피해 질 것이고 과거의 위상에 비해 교육행정 및 정책의 집권화 정도는 현저히 약해 질 수밖에 없을 것이다. 한편으로, 약화된 교육부의 위상은 현재 과도하게 교육부에 부여되어 있는 책무성의 부담도 그만큼 줄어 든다는 것을 의미한다. 이와 같은 중앙교육행정의 혁신적인 변화는 대담하면서 장점 많은 기획이지만 교육정책시스템의 재설계 차원에서 보다 정련된 연구가 필요하다. 어쨌든 이러한 새로운 교육정책시스템 속에서 교육부 책무성의 점검을 주무로 하는 ‘교육정책평가위원회’의 활동은 종래 교육정책의 수행자이면서도 피동체였던 교육(행정)기관과 학부모 및 일반 국민을 시스템의 한축으로 부상시키는데 결정적인 역할을 함에 틀림없다.

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제1주제 토론

제1주제 : 중앙교육행정기관의 책무성

중앙교육행정기관의 책무성에 대한 토론

이 일 용

(중앙대학교 교수)

I. 발표자의 논문 요약

발표자는 중앙교육행정기관의 책무성을 평가와 연관 지워 논리를 전개하고 있다. 그리고 교육인적자원부의 평가주체론과 평가대상론을 출발점으로 하여 책무성의 개념을 논의하고, 교육인적자원부 책무성의 개념구조를 제시하고 있다. 이어서 중앙교육행정기관의 책무성의 점검 기제를 평가 관점에서 제시하고, 중앙교육행정기관 책무성의 제고 방안을 제시하였다.

신현석 교수는 책무성을 “어떤 활동 영역이나 직책의 당사자가 주변으로부터 정신적 물질적으로 지원받은 정도에 대해 책임과 임무를 충실히 수행하고 있는지의 정도”라고 정의하였다. 그리고 교육인적자원부의 책무성은 “중앙교육행정기관으로서 교육인적자원부가 교육행정 및 정책을 공식적으로 임무 수행하는 과정에서 상부기관을 포함한 임무수행요구자들이 요구하는 수행성과를 평가를 비롯한 다양한 방법에 의하여 정기적 혹은 부정기적으로 보고 설명하는 것”이라고 정의하고 있다.

이를 바탕으로 책무성의 개념 구조를 대상, 내용, 방식, 상황이라는 분절화된 개념으로 제시하였다. 교육인적자원부의 책무성을 점검하는 공식적인 기제는 크게 국무총리실 산하 국무조정실의 정부기관평가, 교육부의 자체평가, 행정자치부에서 주관하는 전략적 종합혁신능력평가, 국회의 국정감사, 감사원의 감사 등으로 구분하여 살펴보고 있다.

이들 두 축(대상, 내용, 방식 분류와 평가 및 감사 분류)을 중심으로 대상 부문에서 교육인적자원부와 대상 기관의 문제를 살펴보고, 내용 부문에서 정책 및 수행, 국민만족도, 관리역량, 재정, 혁신관리 등의 문제를 살펴보고, 평가방식 부문에서는 서면평가, 현장점검, 설문조사, 방문조사 등이 활용되는 것을 살펴보았다. 교육인적자원부 책무성의 점검기제로부터 파생되는 문제점으로는 책무성의 보고대상에서 정책수혜자들의 배제, 평가 및 감사의 내용 중복, 평가와 감사의 복잡 및 많은 시간소요, 책무성 점검기제의 형식화 문제 등이 제시되었다.

중앙교육행정기관 책무성의 제고 방안으로는 부분 보완하는 방안과 교육인적자원부 책무성의 점검 시스템을 재설계하는 방안을 제시하였다. 첫째, 부분 보완 방안으로는 책무성의 대상 확대, 책무성의 평가 내용의 통폐합을 통한 고객 지향 책무성, 전문적 책무성, 도덕적 책무성의 확대, 책무성의 방식에서 점검 기제 보완, 점검절차 간소화, 정책실명제, 교육인적자원부 직제의 전문화 등이 제시되었다. 둘째, 재설계 방안으로는 대상 면에서 교육인적자원부와 상급기관, 하위행정기관과 교육기관, 학부모를 포함한 국민 등 세 부류로 구분하여 제시하였다. 내용 면에서는 교육정책평가위원회 설치를 통한 교육정책 목표 타당성, 정책형성에서의 합의 정도, 집행과정의 정당성, 정책성과, 국민만족도 등을 평가하는 것을 제안하였다. 방식 면에서는 정부기관평가, 국회의 국정감사, 교육정책평가위원회 평가로 구분하여 제시하였다.

II. 토론자의 입장 개진

짧은 기간에 주어진 주제에 대하여 논문을 작성하는 것은 쉬운 일이 아니다. 이러한 작업을 체계성과 논리성을 가지고 결과를 제시한 것에 우선 감사의 말씀을 드리고 싶다. 논문이 중앙교육행정기관의 책무성에 대한 것인데 논의의 초점이 평가를 중심으로 전개되고 있는 것이 아쉽다. 한 국가의 교육의 상태를 일정 수준으로 유지하여 국민이 만족을 얻도록 하는 관점보다는 제도적 관점에서 논리를 전개하고 있어 책무성의 핵심이 무엇인가에 대하여 다시 한번 생각해 보아야 할 것이다. 논문의 전개과정에서의 문단의 핵심이 무엇인가를 확실히 파악하기 어려운 부분은 수정되어야 할 것이다.

이와 더불어 토론자의 입장에서 중앙교육행정기관의 책무성에 대한 견해를 발표자의 논문과 연계하여 몇 가지 대안적 관점, 책무성의 본질 영역 부분, 외국의 사례 등의 순서로 토론을 전개하고자 한다.

1. 책무성의 개념에 관한 문제

국가는 교육예산을 효율적으로 집행하여 교육기회를 확대하고 양질의 교육여건을 제공해야 한다. 교육행정기관은 다른 지역에 비해 성과가 뒤떨어지지 않아야 한다. 학교는 입시결과와 취업지도에 책임을 져야 한다. 교사들은 학생들의 성적과 생활지도에 책임을 져야 한다. 이러한 다양성 때문에 책무성이 행정 및 관리적 책임만을 말하는 것인지, 비용-효과의 관계만을 따지는 것인지, 학생의 학업성취에 관한 것인지 아니면 이 모든 측면들이 통합적으로 관련되어 있는 것인지 명확하게 제시되는 경우는 찾아보기 어렵다.

그러나 미국의 경우는 과정 중심의 평가보다는 결과 중심의 평가에 강조점을 두는 경향이 있다. 우리나라에서도 최근 교육개혁의 목표에서 질적 성장이 강조되고 있다. 그러나 교육의 질에 대한 문제제기가 책무성 논의의 수준까지에 이르지 못하고 있는 실정이다. 중앙교육행정기관의 책무성은 표준(standard) 관점에서 내용 표준, 수행결과 표준, 프로그램 표준 등으로 구분할 수 있다. 내용 표준은 교육과정의 문제이다. 수행결과 표준은 표준화된 시험의 문제이다. 프로그램 표준은 교사의 질, 학급당학생수 등의 문제이다.

2. 책무성의 점검기제에 대한 문제

발표자는 책무성의 점검기제를 국무총리실 산하 국무조정실의 정부기관평가, 교육인적자원부의 자체평가, 행정자치부에서 주관하는 전략적 종합혁신능력평가, 국회의 국정감사, 감사원의 감사 등으로 구분하고 있다. 책무성 점검체제를 평가와 감사만으로 한정하고 있어 행정적인 문제에만 국한 한 것이 아닌가 생각된다.

국가차원의 책무성은 표준화 검사 개발을 통한 학생들의 학업성취도의 정확한 측정과 측정결과의 공개 및 활용에서 이루어진다고 볼 수 있다. 또한 매년 목표 설정에의 달성 정도 및 개선사항을 확인하는 작업이 필요하다. 그리고 정책의 집행을 위한 재정지원이 제대로 이루어지도록 할 필요가 있다. 동시에 교육의 질을 확보하는 차원에서 교사의 양성에서의 교사자격표준화 규정 및 시행이 제대로 이루어져야 한다.

3. 책무성의 제고 방안에 대한 문제

발표자의 책무성 제고 방안에 대하여 보완 방안에 대하여는 대체로 동의한다. 그러나 책무성 제고를 위한 재구조화 방안은 대상, 내용, 방식 체제를 유지하면서 체제적 구조화를 강조하다 보니 전체적인 면에서의 설득력이 떨어진다고 판단된다. 제도적 행정적인 면의 변화도 중요하지만 행정의 목적이 교육의 본질 개선에 있듯이 책무성의 제고도 책무성 자체가 아니라 교육의 질을 개선하는 것이 되어야 할 것이다.

이러한 의미에서 교육책무성의 제고를 위해서는 아래에서 제시한 학업성취도 평가 문제, 교육과정 표준의 설정 문제, 교사양성 프로그램 표준의 설정 문제 등이 핵심 논의 사항이 되어야 할 것이다.

4. 학업성취도 평가의 문제

우리나라의 입시제도는 내신, 수능시험, 학교별 논술 형태로 이루어져 있다. 최근에 일어난 수시에서의 고등학교차별화 문제, 수능시험결과의 등급화는 평등성과 수월성의 갈등 상황에서 일어나는 현상이다. 국가 차원의 책무성 차원에서는 평등성도 중요하나 수월성 차원에서 비교를 할 수 있는 기준을 정확하게 제시하는 것이 중요하다.

고등학교 평준화 정책을 시행하면서 지역간 차이를 해소하는 방안으로 내신제도를 활용하였다. 사교육비 문제의 해결을 위해 수능시험을 등급화 함으로서 학생의 능력 차이를 정확하게 입시에서 반영하는 것이 어려워지게 되었다. 그리하여 대학들은 대학별 고사를 요구하는 상황에 있다. 이는 입시제도에서 학업성취도의 기준을 정확하게 제시하여 활용하지 못하는 결과에서 기인하는 것으로도 볼 수 있다.

동시에 초등학교와 중등학교에서 학업성취도 평가를 하여 그 결과를 국가 정책에 활용하여야 하나 국가는 학생들의 성취도 정도가 어떻게 변화하고 있는 지를 판단하는 기준을 가지고 있지 못하여 여러 문제를 야기하고 있다. 수학능력시험 및 학업성취도평가 결과를 연구에 활용하는 방안이 강구되어야 한다. 또 학원의 연구소에서 우리나라 학생들의 학력 변화 추이를 자신들의 평가지로 측정하여 그 결과를 비교하여 발표하고 있는 상황이다. 이는 분명 국가가 책무성의 차원에서 제공해야 할 정보인 것이다. 이러한 정보가 지역별, 학교별, 과목별로 공개된다면 학교평가는 자연스럽게 이루어진다고 할 수 있다. 이를 통해 교육의 질적 수준을 객관적으로 비교할 수 있게 된다.

5. 교육과정 표준의 설정 문제

우리나라에서는 교육인적자원부가 고시하는 교육과정이 있다. 이는 과목별 교과서의 내용을 작성하는 지침이 되나 교사들이 학생을 가르치고 평가하는 평가기준으로는 활용하기가 어렵다. 최근 도입한 수행평가의 평가기준의 문제, 학교마다 성적을 부풀려 주는 문제 등이 발생하고 있다. 이는 국가차원에서 절대평가의 기준을 학년별, 과목별로 제시하여 활용하면 어느 정도는 해결될 수 있는 문제이다. 외국에서는 이러한 기준을 교육청에서 제공하여 선생님들이 절대기준을 가지고 학생을 평가하도록 하고 있다.

6. 교원양성 프로그램 표준의 설정 문제

교육의 질을 결정하는 것은 교사의 질이라고 말들 한다. 교육의 질 개선을 위해서는 가르치는 교사의 양성에서 일정 수준의 능력을 갖추도록 하는 작업이 필수적이다. 그러나 우리의 경우는 법령에 교직과목 학점 수에 대한 제시만 되어 있을 뿐 교사양성프로그램에 대한 구체적인 목표설정이나 자격증을 주기 위한 최소한의 교사 능력을 여러 방면에서 갖추도록 하는 조항이 부족한 실정이다.

교사의 양성, 임용, 승진에서의 교육책무성을 강화하는 법률, 규정, 프로그램 등이 정비 되어야 한다. 최근 임용에서는 가산점 문제가 논란이 되고 있으며, 승진과 관련하여서는 교사평가, 교사자격유효기간제 등이 논의되다 유보된 상태에 있다. 한국의 상황에서 교사의 질을 개선할 수 있는 풍토의 조성과 단계적 프로그램 개선 방안을 제시해야 할 것이다. 특히 사립학교의 교원임용, 교육대학원에서의 교사양성 등의 문제를 개선할 필요가 있다.

7. 교육정책평가위원회의 신설 문제

발표자는 교육정책평가위원회의 설치를 제안하고 있다. 우리나라의 경우 교육인적자원부에 정책평가 부서가 설치된 지 상당한 기간이 지났다. 이러한 결과로 정책대안의 개발과 함께 정책평가도 일부 시행하고 있는 상황이다. 그러나 연구결과의 만족도는 아직 매우 높게 나타나고 있지는 않다. 교육정책평가위원회의 신설 문제는 국가차원의 교육정책에 대한 의결과 집행의 분리 문제와 관련이 있다.

국회와 행정부는 의결과 집행기능을 수행하고 있다. 외국의 경우에는 행정부가 정책을 집행하고는 예산을 배정한 국회에 예산을 집행한 차원에서 결과보고서를 국회에 제출하는 형태를 취하고 있다. 동시에 행정부에서도 의결과 집행기능이 분리되어 운영되는 구조를 가지고 있다. 책무성 차원에서 견제기능을 갖도록 하기 위한 배려로 볼 수 있다. 국가교육정책평가위원회의 신설보다는 대통령직속 교육혁신위원회에 강화된 심의 및 의결 기능을 일부 부여하고, 행정부서에서 정책평가기능을 수행하면서 국회에 보고하는 형태로 하여 감사기능과 보완적 관계를 유지하는 것이 적절하다고 생각한다.

8. 중앙행정기관의 전문성 확대 문제

국가의 교육책무성을 증대시키는 방안으로 정책을 실제로 담당하는 중앙행정기관의 공무원들이 전문성을 확실히 갖도록 하는 것이 중요하다. 이러한 이유로 오래 전부터 정부에서는 국내외 연수기회를 확대하여 상당한 수의 박사학위자가 교육인적자원부에서 근무하고 있다. 또한 일부 대학에 정책전문대학원을 설치하여 행정관리자들의 전문성 신장을 위한 노력을 경주하고 있다. 이러한 노력은 계속 확대될 필요가 있다. 그러나 부서에서의 재임기간이 짧아 업무에 대한 전문성 확보가 어려운 상황이다.

9. 교육관련 정보의 공개

학업성취도 평가 및 수학능력시험의 경우 정확한 교육정보를 국민에게 밝히는 것이 바람직하다. 내신과 수능시험의 성적을 원점수, 표준점수, 등급점수로 활용하고자 하는 상황이다. 최근에는 사교육비 경감차원에서 수능시험의 자격고사화까지 논의되고 있다. 그러나 각종 국가시행 시험의 결과를 공개하고, 실증적인 연구를 위해 자료를 공개하는 것이 바람직하다.

최근, 국회의원의 요구 한마디에 국가 관리 시험의 결과가 공개되었다. 그러나 이에 대해 정보 제공자에 대한 문책이 논의되는 상황에서 국가의 교육정책에 관한 정상적 공론화는 어려움이 많다. 이는 확실히 극복되어야 할 사항이다. 정보가 부족하면 연구에 기초한 현실성 있는 정책대안을 만들어 낼 수 없기 때문이다.

10. 외국의 사례

국가 차원의 책무성과 관련하여 미국의 경우는 부시대통령이 No Child is Left Behind 정책을 펼치면서 책무성 점검이 본격적으로 이루어지게 되었다. 이 정책을 통하여 국가책무성을 달성하기 위한 전략을 6 가지 제시하였다. 첫째, 성취의 문화를 세운다. 둘째, 학생의 학업성취도를 개선한다. 셋째, 안전한 학교와 강한 특성을 개발한다. 넷째, 교육을 증거에 기초하여 논의하는 장으로 변환시킨다. 다섯째, 고등교육과 평생교육의 질과 접근기회를 높인다. 여섯째, 경영 수월성을 달성한다.

이러한 전략에 추가하여 국가적 차원에서 전략적 계획을 세우고 이를 달성하기 위한 년도별 계획을 작성하여 실천하고 결과에 대하여 책무성 보고서를 작성하는 과정을 거쳐 국가 차원의 교육책무성을 달성하려고 하고 있다. 우리도 이러한 과정을 거치고 있는 것으로 판단된다. 그러나 학생실력의 목표설정과 성적측정을 통한 목표달성 정도를 국민에게 알리는 측면에서는 부족한 점이 있다고 판단된다.

국가적 차원의 교육책무성 달성을 위해 각 주에서 실천하도록 되어 있다. 예를 들어 미네소타 주의 경우는 책무성 달성을 위하여 학생실력의 변화 측정, 소단위 학생집단의 특성파악, 비능률적 교사의 개선, 학생요구를 고려한 교사배치, 비영어사용 학생의 교육, 특수교육, 교사자격증, 진단평가와 책무성 평가의 구분, 재원배분전략의 수립, 지역균등과 관련한 이해 갈등 해소에 관심을 가지고 정책을 펼치고 있다.

국가적으로는 모든 주가 중앙정부에 다음과 같은 사안에 대한 보고를 하도록 의무화하고 있다. 첫째, 학교 영역에서 학교정보, 성취도 기준, 정보제공, 상과 벌의 기준을 보고한다. 둘째, 학생 영역에서 학생정보, 학생이동, 학생 소집단 특성에 대해 보고한다. 셋째, 평가방법 영역에서 출발점, 연간측정가능 목표설정, 중간목표 설정 정보를 보고한다. 넷째, 매년 발전 상태를 파악하여 결정 결과를 보고한다. 다섯째, 학생소집단 책무성 영역에서 소집단 정보, 장애아, 영어미숙학생, 통계정보변인, 성취도에서의 진보 상태를 보고해야 한다. 여섯째, 학업평가에 기초한 책무성 정보를 제시해야 한다. 일곱째, 고등학교 졸업률 및 초중등학교별 기타 지표를 제공해야 한다. 여덟째, 국어와 수학에 대한 정보를 분리하여 학생, 학교, 교육구별로 통계치를 제공해야 한다. 아홉째, 측정평가에서 타당도와 신뢰도를 높이기 위한 결정 및 측정평가의 변경계획을 통보해야 한다. 열째, 성취도 평가에의 참여율을 제공해야 한다.

		제 2 주제
	지방교육행정기관의 책무성
	● 발 표 : 김 흥 주 (한국교육개발원) ● 토 론 : 송 기 창 (숙명여자대학교)

제2주제 발표

제2주제 : 지방교육행정기관의 책무성

지방교육행정기관의 책무성

김 흥 주

(한국교육개발원 연구위원)

Ⅰ. 서언

그 동안 교육의 책무성에 대한 연구와 분석은 다양하게 이루어져 왔으나 교육행정기관의 책무성에 대한 논의는 그리 활발하게 진행되어 오지 못했던 것 같다. 교육행정기관은 대부분 각종 법령에 의해 기능과 과업이 정해져 있고 과업 처리 방식 역시 구체적으로 법령에 의해 규정되어 있기 때문에 교육법령들을 올바로 집행하는 것이 그들의 당연한 책무라는 의식이 팽배해 있어 별도 논의와 연구가 빈번하지 못했던 것 같다. 그러나 좀 더 적극적으로 판단해 보면 교육행정기관의 책무가 법령의 집행에만 국한된 것으로 보기는 어렵다.

교육행정기관의 기본적인 책무는 주어진 다양한 권한을 올바로 행사하여 교육목적 및 목표를 최대한 달성할 수 있도록 하며, 나아가 학교교육의 질을 최대한 제고하는 것에 있다. 물론 이러한 책무는 권한에 비례하기 마련이다. 만일 교육행정기관들이 갖고 있는 권한이 적고 상대적으로 많은 권한이 학교에 있다면 그 책무는 교육행정기관보다는 단위 학교에 더 물을게 많을지 모른다.

그러나 한국의 교육행정기관들은 다른 어느 나라보다도 교육에 대해 많은 권한을 행사하고 있다. 초․중등교육에 한해서만 보아도 교육행정기관들은 국․공립학교를 설립하고, 사립학교 설․폐를 인가하며, 공․사립 구분 없이 교육과정과 교과편제를 직접 결정하고, 각종 교과서를 검인정하며, 교원을 임용하여 학교에 배치하고, 학교교육에 필요한 시설과 재정을 결정․배분하는 등 막중한 권한을 갖고 있다. 그러나 과연 우리의 지방교육행정기관들이 자신의 권한 행사로 어느 정도의 교육목적과 목표를 달성하고 있는지, 그리고 각급학교들을 얼마나 성공적인 곳으로 만들고 있는지는 매우 의문이다.

중앙의 교육인적자원부가 시․도교육청들을 격년제로 평가하고 있지만 중요한 시책 사업 내지 우수 교육 및 경영사례 발굴에 치중하고 있고, 평가결과를 단순히 상금식 재정 배분 기재로만 활용하고 있어 실제 지방교육행정기관들이 얼마나 책무를 실천하고 있는지를 판단해 볼 수 있는 평가로 보기 어렵다.

시․도교육청 평가를 책무성 평가로 전환하여 실제 학교교육의 성공을 위해 얼마나 그 기능과 역할을 잘 하고 있는지를 판단해 보는 노력이 필요하지만 이러한 책무성 평가를 시도하기 위해서는 먼저 교육행정기관의 책무성에 대한 구체적인 논의가 선행되어야 한다. 즉 교육행정기관의 책무는 무엇인지, 그 책무를 평가해 볼 수 있는 준거와 지표는 무엇인지, 한국의 교육행정기관들이 자신들에게 부여된 그러한 책무를 다하고 있는지, 국가적 수준이든 단위학교의 차원이든 교육목표 성취라는 교육행정의 일차적 목적이자 기본 책무를 얼마나 성취하고 있는지, 만일 교육행정기관들이 책무를 제대로 실천하고 있지 못하다면 그 원인과 대책은 무엇인지 등에 대해 깊은 연구와 분석이 필요하며, 이러한 연구과 분석은 교육행정학도들의 학자적인 기본 책무일런지 모른다.

그러나 이러한 책무를 여러 교육행정학도들과 공유하여야 하다는 입장에서 이 글에서는 여러 제기한 질문 중 교육행정기관의 책무성에 대한 의미와 관점을 제시해 보고, 학회 측에서 의뢰한 지방교육행정기관의 책무성에 특히 초점을 두어 무엇을, 왜 그들의 책무로 보아야 하는지에 대해서만 집중적으로 논의해 보고자 한다.

Ⅱ. 교육행정기관의 책무성에 대한 관점

책무성(責務性 : accountability)의 개념에 대해서는 다양한 주장이 있을 수 있다. 그러나 행정적으로 보면 책무란 “직책에 따른 임무”로 볼 수 있기 때문에 해당 직위에서 권한을 행사하는 과정에서 나타나는 과업에 대해 갖는 임무(Neave, 1985:19)라는 정의는 매우 타당해 보인다. 그러나 행정적으로 보면 어떤 종류의 직책이든 대부분 그에 상응하는 권한이 있고 그를 행사한 결과에 대해 반드시 책임이 주어지며, 이러한 책임은 권한 행사에 따른 일종의 임무(duty) 혹은 의무로써 우리는 이를 책무로 표현할 수 있다.

광범위한 의미로 보면 교육행정기관의 책무성이란 교육에 관련된 각종 권한을 행사하는 행정기관이 교육의 질 확보라는 임무를 수행하는 일종의 활동(Adams & Kirst, 1999: 463)으로 볼 수도 있다. 즉 법적으로 부여된 것이든, 아니면 사회적 통념상 관습적으로 부여된 것이든 교육행정기관에 부여된 각종 기능과 역할을 최대한 발휘하여 국가적 수준이든 혹은 단위학교 수준이든 각종 교육목적 및 목표를 달성할 수 있도록 효과적으로 행정 행위를 실천하는 것이 교육행정기관의 책무성이자 곧 그들의 임무로 규정지울 수 있다.

그러나 책무란 단어가 갖는 다양한 의미적 특성은 좀 더 분석해 볼만한 가치가 있다. 행정적으로 보면 책무는 책임과 임무 혹은 의무를 포함하지만 결국 책무는 늘 권한과 함께 하는 단어이다. 행정적 입장으로 보면 기관이건 구성원이건 권한이 없으면 책무도 없고, 책무가 없으면 권한도 없다고 볼 수 있다. 즉 권한과 책무는 정비례 관계로 볼 수 있기 때문에 교육행정기관의 책무란 권한 행사를 의미할 수도 있다. 실제 행정적으로는 권한과 책무를 구분하기 매우 어렵다. 예컨대 교육감에게 맡겨진 “고등학교 이하 각급학교 설립”은 학교를 설립할 수 있는 권한을 의미한다고 볼 수 있으나, 동시에 학교를 설립하여야 할 임무 혹은 의무로써 책무를 동시에 규정한 것으로도 볼 수 있다.

때문에 대부분의 행정기관들은 누구에게 무슨 책무가 있고 누가 어떤 권한을 갖고 있다는 표현하기 보다는 기관의 기능과 역할이 무엇인지를 규정하고, 그러한 기능 혹은 역할을 발휘하기 위하여 누가 어떠한 사무를 관장한다는 표현을 즐겨 쓰고 있다. 물론 다양한 규정을 통해 어떤 사무는 누가 처리하고 그 최종 의사결정권 누구에게 있다는 것을 정하고 있지만 특별히 이러한 권한 혹은 책무와 사무관장을 구분하기 보다는 사무관장 그 자체가 관장한 조직이나 사람의 권한과 책무로 보는 것이다. 따라서 어의상으로는 차이가 있다하더라도 행정상으로는 큰 차이를 갖지 않는다는 전제 하에 편의상 책무를 권한 혹은 사무 등의 용어와 혼용하여 사용할 수도 있다.

이상과 같은 관점에서 교육행정기관의 책무는 권한의 올바른 행사이기 때문에 책무와 권한이 정비례 관계, 나아가 거의 유사한 의미로 행정 현장에서 권한과 책무를 받아들이고 있어 책무성 정도는 당연히 책무성을 가진 기관이 어느 정도의 권한을 갖고 있느냐에 따라 결정될 수 있다. 어떤 기관이든 공적 기관이라면 권한을 갖고 있고, 그 권한 행사로 나타난 결과에 대해 책무를 가지고 있는데, 만일 교육행정 권한 행사의 궁극적 목적이 학교교육의 성공에 있다면 학교교육의 결과가 곧 교육행정기관의 책무 실현 여부와 정도를 평가할 수 있는 기준이 될 수도 있을 것이다.

그런데 우리의 경우 지방교육행정기관은 유․초․중등교육을 관장하고 있으므로결국 지방교육행정기관의 1차적인 책무는 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교들이 학교의 교육목표를 최대한 달성할 수 있도록 자신이 갖고 있는 기능(권한 혹은 책무)을 효과적으로 발휘하는 것으로 볼 수 있다.  이 때 지방교육행정기관의 기능이란 계획 수립, 지시, 감독, 관리, 집행, 지원, 지도, 조정 등 매우 다양하지만 어떤 기능을 중점적으로 발휘해야 학교가 성공적인 곳으로 변화될 수 있는지에 대해서는 보는 이의 관점에 따라 이견이 있을 수 있다.

그러나 다양하고 창의적인 학교교육을 유도하여 지식기반사회에 적응할 보다 우수한 인간 육성을 꿈꾸고 있다면 교육행정기관들은 지시․감독의 소극적인 기능 보다는 다음 <표 1>과 같이 지원․지도라는 적극적인 기능이 더 바람직하다.

이 때 소극적 기능은 각종 법령과 규칙이 행정 행위의 기준이 될 수 있을 것이며, 적극적 기능은 이를 포함하여 각종 사회변화와 교육혁신 및 발전에 대한 국가적․개인적 요구와 교육환경의 변화가 주된 행정 행위의 기준이 될 수 있다.

<표 1> 교육행정기관의 기능에 대한 관점

구분	행정 행위	행정 행위의 기준	과 제
소극적 기능	지시, 전달, 감독, 관리, 집행, 운영,	각종 법령과 규칙	규제에서 서비스지원으로
적극적 기능	정책 수립, 지원, 지도, 연구, 개발, 조정, 평가, 조장, 자극	사회변화와 교육혁신․발전의 요구 행정환경의 변화	사회적 요구와 개인적 요구와의 조화 전문성 확보

이와 같은 입장으로 보면 교육행정기관의 책무에 대해 다음 두 가지의 논의구조를 상정해 볼 수 있다.

첫째는 소극적 관점에서의 교육행정기관의 책무를 논의하는 것이다. 이 관점은 교육행정기관의 책임이란 각종 법령에 의해 교육행정기관에게 맡겨진 기능과 역할(교육행정기관이 해야 할 일)을 법령에 정해진 바대로 집행하는 것으로 규정하는 것이다. 이러한 관점으로 보면 각종 법령을 교육행정기관들이 제대로 집행하고 있는지에 초점을 두어 책무성을 분석하게 되어 논의 범위를 축소할 수 있고, 그만큼 논의 내용도 실제 적용 가능한 결과를 도출할 가능성이 높다.

그러나 이러한 관점에서의 논의는 각종 법령을 통해 교육행정기관이 해야 할일로 규정된 사항이 과연 학교 교육목표의 최대한 성취에 부합하는 행위(지원, 제공, 지도, 감독, 자극 등 어떤 단어로 표현되든)냐에 관한 점,  법령 규정 사항은 그 법령을 제정하고 운영하는 국가(중앙정부 혹은 지방정부)의 특성과 실제적 교육 환경을 고려하여 제정된다는 점 들을 고려하여 논의할 수 밖에 없다는 한계가 있다.

둘째는 적극적 관점에서 교육행정기관의 책무를 논의하는 것이다. 이 관점은 교육행정기관의 책임이란 학교의 교육목표를 설정하고, 그를 최대한 성취하기 위해 필요한 인적, 물적, 기술적 조건을 제공․지원하며, 목표 성취의 정도를 제고하도록 자극하며, 지도․감독하는 행정행위 전체를 의미하는 것으로 규정하는 것이다. 이런 관점으로 보면 행정적 기능으로서 학교의 교육목표를 무엇으로 정해야 하고, 그런 학교의 교육목표 최대한 성취하도록 만들기 위해 학교운영체제와 교육행정지배구조(governance system)를 어떻게 장치해야 하고, 그 장치를 통해 어떤 행정 행위를 하는 것이 가장 효과적인가에 대해 보다 광범위하게 논의할 수 있다.

그러나 이러한 관점에서의 논의는 좋은 학교란 무엇이고, 어떤 목표가 학교의 목표가 되어야 하는지부터 논의해야 하기 때문에 교육행정기관의 책무에 대한 논의가 지나치게 광범해 질 수 있으며, 그 논의의 질도 다소 철학적이고 추상적이어 실용성이 낮아질 수 있다는 한계를 가질 수 있다.

이상과 같은 두 가지 관점 중 학문적 차원에서 보면 적극적 관점으로 교육행정기관의 책무성을 논의하는 것이 교육환경 변화와 요구에 대응하는 보다 새로운 논의를 진작시킬 수 있다는 점에서 보다 더 유익할 수 있다. 예컨대 적극적 관점에서 교육행정기관의 책무성을 논의하기 위해서는 우리가 육성해야할 인간상과 염원하는 학교란 무엇이며, 그런 학교를 만들기 위해 교육행정기관들은 어떤 책무를 가져야 하는가를 폭넓게 논의하여야 하기 때문에 교육행정학도들의 새로운 관심과 학문적 지평을 열어줄 수 있을 것이다.

그러나 언급한 바와 같이 논의 결과의 실제 적용이란 차원에서 보면 소극적 관점에서의 논의도 유익할 수 있다. 각종 법령에 규정된 교육행정기관의 권한(책임 혹은 처리해야할 사무, 또는 다른 어떤 단어로 표현되든 관계없이)을 분석하고, 학교교육목표의 최대한 성취를 달성이라는 기준으로 볼 때, 법령에 규정된 교육행정기관의 기능과 역할, 권한과 관장 사무, 행정행위 등에 어떤 문제점이 있는지, 그리고 그 문제를 해결하기 위한 방안은 무엇인지에 대해 구체적으로 논의할 수 있을 것이다.

그러나 적극적 관점에서의 학문적 차원의 논의나, 소극적 관점에서의 실제적 차원의 논의는 편의상 분류이지 결국 같은 점을 지향한다는 것은 부인할 수 없다. 교육행정의 궁극적 책무는 국가, 지방 혹은 학교의 교육목적를 최대한 달성하고 교육의 질을 고도화하는데 있기 때문에 이러한 책무에 대한 이상과 현실의 접점을 찾는다는데에 두 관점의 논의가 모두 귀착해야하기 때문이다.

한편 책무성도 다음 <표 2>와 같이 다양한 유형이 존재할 수 있는데, 이는 책무성의 내용과 정도를 규정하는데 유용하리라 판단된다. 즉 여러 책무성 유형 중 전문적, 도덕적, 시장적, 정치적 등의 책무성은 적극적 관점에서 책무성을 논의하기에 적당하며, 법적, 관료적, 계약적 등의 책무성은 비교적 소극적 관점에서 책무성을 논의하기에 적당하다.

<표 2> 책무성 유형에 대한 관점

구분	Adams & Kirst(1999)	Neave(1985)	배호순(1996)	김규태(2001)
소극적	법적 책무성 관료적 책무성	법적 책무성 관료적 책무성	계약적 책무성	관료적 책무성
적극적	전문적 책무성 도덕적 책무성 시장적 책무성 정치적 책무성	정치적 책무성 전문적 책무성 시장적 책무성	도덕적 책무성 전문적 책무성	전문적 책무성 고객지향적 책무성 도덕적 책무성

책무성 유형으로 보면 위와 같이 다양한 책무성을 논의할 수 있으나 필자는 지방교육행정기관의 책무성에 대해 적극적 관점에서 전문적 책무성을, 소극적 관점에서 법적 책무성에만 집중 논의하기로 한다.

한편 지방교육행정기관의 책무성이라고 할 때, 이는 기관의 책무성이라기 보다는 기관장의 책무성이라고도 볼 수 있다. 예컨대 우리나라의 경우 지방교육행정기관인 시․도교육청과 지역교육청의 책무는 곧 그 기관의 장인 교육감과 교육장의 책무성을 의미한다고도 볼 수 있다. 다만 시․도단위만의 교육자치가 이루어지고 있고, 지역교육청은 시․도교육청의 하급 행정기관으로 그 장인 교육장을 교육감이 추천하여 임용하고 있기 때문에 실제 우리나라에서는 지방교육행정기관의 책무란 곧 교육감의 책무를 의미한다고 볼 수 있다.

이와 같이 기관의 책무를 기관장의 책무로도 볼 수 있음은 실제 우리나라의 경우  시․도의 교육․학예에 관한 사무를 관장하기 위한 집행기관으로 교육감을 두고 있어 교육감 자체를 집행기관이라고 볼 수 있기 때문이다.

Ⅲ. 소극적 관점으로 본 지방교육행정기관의 법적 책무성

1. 교육행정기관과 법령

교육행정기관은 행정을 하는 곳이고, 행정은 모두 공적인 행위로써 반드시 각종 법령에 의하여 이루어진다. 따라서 교육행정기관의 법적 책무성을 소극적 책무성으로 간주하는 것은 타당하지 않을 수도 있다. 정해진 각종 교육법령에 규정된 사항만 충실히 이행해도 교육행정기관들이 책무를 다한다고 볼 수 있기 때문이다.

그러나 이렇게 현재의 법령을 잘 이행하는 것만으로도 교육행정기관이 책무를 다하고 있다고 판단하기 위해서는 다음 질문에 만족할 만한 답변이 있어야 한다. 즉 현재 각종 교육법령에 규정된 사항이 과연 한국의 교육목적 및 목표 성취에 부합할 수 있도록 제대로 규정된 것인가? 교육행정기관이 해야 할 사항을 과연 올바로 규정하고 있는가? 학교를 성공적인 곳으로 만드는데 과연 유용한 법령인가? 각종 법령의 내용이 실무자의 주관적인 해석과 판단의 여지가 많아 이에 의해 잘못 실행될 여지가 과연 없는가? 등이 바로 그것이다.

우리나라의 경우 중앙정부의 법령만 보더라도 <표 3>과 같이 교육인적자원부 소관 법률이 모두 47개이며 그 시행령 및 관련 대통령령과 총리령, 부령, 지침, 예규, 훈령 등 각종 법령이 약 700여종에 이르고, 여기에 지방교육자치제에 의해 지방별로 갖고 있는 교육조례 및 규칙과 훈령이 1개 시․도당 평균 약 120여종에 이른다. 따라서 우리나라의 각종 교육관련 법령이 과연 교육목적 및 목표 성취에 부합하는 규정인지, 교육행정기관의 기능과 역할을 올바로 규정하고 있는지, 학교를 성공적인 곳으로 만드는데 과연 유용한 법령인지, 추상적이어 행정가의 자의적 실천이 가능하고 이에 의해 폐해가 많은지를 정확히 평가하기는 매우 지난(至難)한 일이다.

다만 추측해 보건대 2003년에서 금년 8월까지를 중앙법령만을 대상으로 볼 때 다음 <표 4>와 같이 7개의 대통령령이 새로 제정되고, 33개가 개정되었으며, 1개의 부령이 제정되고, 26개의 부령이 개정된 것으로 보아, 교육법령의 변화가 적지 않은 것으로 판단되어 한국의 교육관련 법령이 현재 완벽하게 제정되어 있다고 보기는 어렵다는 것이 상상될 뿐이다.

<표 3> 교육인적자원부 소관법률

부 문	법 률 명
교육기본 (7개)	교육기본법, 유아교육법, 초․중등교육법, 고등교육법, 지방교육자치에관한법률, 도서․벽지교육진흥법, 인적자원개발기본법
인 사 (4개)	교육공무원법, 교원지위향상을위한특별법, 시국사건관련교원임용제외자채용에관한특별법, 국립사범대학졸업자중교원미임용자임용등에관한특별법
학 사 (6개)	대한민국학술원법, 사료의수집및보존등에관한법률, 학술진흥법, 한국교육학술정보원법, 학교시설사업촉진법, 학교용지확보에관한특례법
사 학 (3개)	사립학교법, 사립학교교직원연금법, 한국사학진흥재단법
과학․기술 직업교육 (4개)	산업교육진흥및산학협력촉진에관한법률, 과학교육진흥법, 직업교육훈련촉진법, 자격기본법
평 생 특수․보건 (12개)	평생교육법, 독학에의한학위취득에관한법률, 학점인정등에관한법률, 학원의설립․운영및과외교습에관한법률, 유네스코활동에관한법률, 유아교육진흥법, 특수교육진흥법, 학교보건법, 학교급식법, 영재교육진흥법, 퇴직교원평생교육활동지원법, 학교폭력예방및대책에관한법률
재무․회계 (4개)	지방교육재정교부금법, 지방교육양여금법, 지방교육양여금관리특별회계법, 폐교재산의활용촉진을위한특별법
기 타 (7개)	서울대학교병원설치법, 국립대학병원설치법, 서울대학교치과병원설치법, 한국교직원공제회법, 한국대학교육협의회법, 한국전문대학교육협의회법, 한국정신문화연구원육성법
소계	47개

<표 4>  교육부소관 대통령령 및 부령 제정‧개정‧폐지 현황

(단위 : 건)

구 분		2003년도	2004년도 (8월 31일까지 기준)	계
대 통 령 령	제정	3	4	7
	개정	15	18	33
	폐지	-	-	-
	소계	18	22	40
교육인적자원부령	제정	1	-	1
	개정	12	14	26
	폐지	1	-	1
	소계	14	14	25
합 계		32	36	68

출처 : 교육인적자원부, 2004년도 주요업무보고, 제250회  국회(정기회) 교육위원회 보고자료, 2004.  10. 4, p. 71

교육행정기관들이 행정행위의 기준과 내용으로 삼고 있는 다양한 교육법령을 빈번히 제․개정하고 있는 것은 좋은 경우로 해석할 수 있다. 좀 더 적극적인 책무를 실천하기 위해 법령을 개선하는 경우가 이에 해당된다. 그러나 새로운 법령 재․개정 혹은 폐지가 학교교육의 성공과는 거리가 먼 방향으로 이루어진다면 타당성을 상실한 법령이고 따라서 이를 실천하는 교육행정기관들도 오해된 책무를 실천하고 있는 셈이 된다.

어찌했든 현재 제정된 교육법령을 단순 집행하는 경우를 여기에서는 소극적인 책무성으로 보고 이에 대해 우리나라의 교육행정기기관이 현재 어떤 법적 책무성을 가지고 있는가를 개관해 보면 다음 <표 5>와 같다.

<표 5> 교육행정기관의 법적 책무 개관

구분	교육인적자원부	시․도교육청	지역교육청
관장 사무로 본 책무	인적자원개발정책의 수립․총괄․조정, 학교교육․평생교육 및 학술에 관한 사무 수행	시․도의 교육․과학․기술․체육․ 기타 학예에 관한 사무 수행	교육감이 위임한 사무의 수행
주요 기능으로 본 책무(해당 기관의 직제에 규정된 기능)	중앙 수준의 정책 및 기본계획수립, 총괄, 조정, 운영, 지원, 장학, 지도, 감독, 추진, 평가, 연구, 개발	지방 수준의 정책 및 계획수립, 총괄, 조정, 운영, 지원, 장학, 지도, 감독, 추진, 평가, 연구, 개발,	운영, 관리, 지도, 감독
관장 교육기관으로 본 책무	국립학교, 고등교육기관의 관리	공․사립 고등학교의 관리	공․사립 중학교, 초등학교, 유치원, 사설학원 등의 관리

2. 지방교육행정기관의 소극적(법적) 책무성

앞에서 언급한 사항을 토대로 우리나라 지방교육행정기관이 갖고 있는 법적 책무를 분석해 보고, 그 문제와 과제를 제시해 보면 다음과 같다. .

한국의 지방교육행정기관은 시․도교육청과 지역교육청을 말하며 현재 이들 기관의 사무는 교육감과 교육장이 관장하고 있다. 교육감의 사무는 지방교육자치에 의한 고유사무와 중앙의 교육인적자원부 장관의 위임사무를 동시 관장하고 있으나, 교육장의 사무는 교육감으로부터 위임받은 사무만을 관장하고 있다. 이는 우리나라가 현재 광역단위만의 교육자치를 실시하고 있기 때문이다.

가. 시․도교육청(교육감)의 법적 책무

시․도교육청의 교육감은 지방자치단체의 고등학교 이하의 각급학교 교육 및 학예에 대해 지방을 대표한다. 따라서 모든 교육관련 법령에 규정된 지방의 책임은 모두 시․도교육청과 교육감의 법적 책무로 볼 수 있다. 이들 중 지방자치단체의 핵심적인 교육 책무를 규정한 교육기본법, 초․중등교육법, 지방교육자치에관한법률 등에 규정된 주요 책무 사항을 분석해 보면 다음 <표 6>과 같다.

<표 6> 주요 교육관련 법률로 본 지방교육행정기관의 주요 책무

구 분	지방교육행정기관(지방자치단체)의 주요 책무
교육기본법	-교육의 자주성 및 전문성 보장, 지역의 실정에 맞는 교육 실시를 위한 시책 수립 및 실행(제5조 제1항) -공립학교에서의 특정 종교교육 금지(제6조 제2항) -교육재정의 안정적 확보(제7조 제1항) -공립학교의 설치 및 공립사회교육시설의 설치 및 경영(제11조제1항) -관할 학교 및 사회교육시설의 지도․감독(제17조) -남녀평등교육(제17조의 2), 특수교육(제18조), 영재교육(제19조), 유아교육(제20조), 직업교육(제21조), 과학․기술교육(제22조), 교육정보화(제23조) 의 시책 수립 및 실시, 교육행정업무의 전자화(제23조의2) -학술문화의 진흥(제24조) -사학의 육성(제25조) -학생 및 교직원의 보건 및 복지 증진(제27조) -장학제도 및 학비보조제도의 수립, 실시(제28조)
초․중등 교육법	-공립학교의 설립 및 경영(제3조), 사립학교의 설․폐인가(제4조), 공․사립학교의 지도․감독(제6조), 장학지도(제7조), 학교교칙 인가(제8조) -의무교육기관 설치․운영(제12조) -학습부진아에 대한 교육(제28조) -특수교육대상의 통합교육(제59조),
지방교육 자치에관한법률	-교육위원회로의 심의․의결안 제출(제8조) -위임된 국가행정사무의 시행(제21조) -일정 사무의 관장 실행(제22조) -지방교육규칙의 제정(제28조) -소속공무원의 지휘․감독 및 임용, 교육훈련, 복무, 징계 등에 관한 사항의 처리(제30조) -시․도의회의 등의 의결에 대한 재의와 제소(제31조) -보조기관의 설치․운영의 합리화 도모 및 타 시․도와의 균형 유지(제33조) -공무원의 배치(제35조) -중학교 의무교육경비의 일부 부담(제39조) : 일반자치단체

이를 보면 지방교육행정기관은 지방의 유․초․중등교육 및 학예 사무에 대해 지방을 대표하며, 관장 교육기관에 대한 설립, 운영, 지도, 감독 등에 대한 다양한 책무를 갖고 있음을 알 수 있다.

한편 시․도 교육감은 ‘지방교육자치에관한법률(법률 제7120호)’ 제22조에 의거하여 일정 사무를 관장할 권한을 가지고 있기 때문에 이러한 사무를 관련 법령에 규정된대로 올바로 행사하는 것이 교육감의 중요한 법적 책무로 볼 수 있다. 그리고 지역교육청의 교육장은 ‘지방교육자치에관한법률(법률 제7120호)’ 제37조와 동법시행령 제22조에 의해 시․도교육감으로부터 일정 사항을 위임 받아 관장할 책무를 갖고 있다. 이들 각각의 관장 사무를 구체적으로 보면 다음 <표 7>과 같다.

<표 7> 시․도교육청과 지역교육청의 관장 사무

구분	관장 사무	비고
시․도교육청 (교육감)	- 교육조례안의 작성, 교육예산안의 편성, 교육결산서의 작성 - 교육규칙의 제정 - 학교 기타 교육기관의 설치․이전 및 폐지에 관한 사항 - 교육과정의 운영에 관한 사항 - 과학․기술교육의 진흥에 관한 사항 - 사회교육 기타 교육․학예진흥에 관한 사항 - 학교체육․보건 및 학교환경정화에 관한 사항 - 학생통학구역에 관한 사항 - 교육․학예의 시설․설비 및 교구에 관한 사항 - 재산의 취득․처분에 관한 사항 - 특별부과금․사용료․수수료․분담금 및 가입금에 관한 사항 - 기채․차입금 또는 예산외의 의무부담에 관한 사항, 기금의 설치․운용 - 소속국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항 - 기타 당해 시․도의 교육․학예에 관한 사항과 위임된 사항	지방교육자치에관한법률(법률 제7120호)’ 제22조
지역 교육청 (교육장)	◦공․사립의 유치원, 초등학교, 중학교, 공민학교, 고등공민학교 및 이에 준하는 각종학교의 운영 및 관리에 관한 지도․감독 - 교육과정의 운영에 관한 사항 - 과학․기술교육의 진흥에 관한 사항 - 사회교육 기타 교육․학예진흥에 관한 사항 - 학교체육․보건 및 학교환경정화에 관한 사항 - 학생통학구역에 관한 사항 - 교육․학예의 시설․설비 및 교구에 관한 사항 - 재산의 취득․처분에 관한 사항 - 학교수업료 및 입학금에 관한 사항 - 예산안의 편성 및 집행에 관한 사항 - 관할교육기관(교육행정기관, 교육연구기관, 교육연수․수련기관, 도서관, 교원․학생복지후생기관을 포함) 소속공무원의 인사관리에 관한 사항 - 관할 학교의 학교운영위원회의 운영지원에 관한 사항 - 기타 시․도의 조례로 정하는 사항	지방교육자치에관한법률(법률 제7120호)’ 제37조와 동법시행령 제22조

이상과 같이 지방교육행정기관을 대표하는 교육감과 교육장의 관장 사무를 보면, 학교설립에서부터 교육과정 및 인사, 재정에 이르기까지 다양한 권한을 행사하고 있음을 짐작할 수 있다. 이러한 권한들을 관련 법령에 정한대로 올바로 집행할 책무가 교육감과 교육장에게 있다고 볼 수 있는데 이들 중 교육과정, 인사, 재정 등의 영역에서 각 기관이 갖고 있는 권한을 좀 더 구체적으로 분석 제시해 보면 다음 <표 8>과 같다.

<표 8> 지방교육행정기관의 주요 권한 현황

	시․도교육청	지역교육청
교육과정및학사운영	□ 교육과정 편성 및 운영(초․중등교육법 제23조 ②, 지방교육자치에관한법률 제22조 6호, 교육부고시 제1997-15호) -각급학교 교육과정 편성․운영지침 작성권 및 관내 지역교육청과 학교에의 제시권 -일반계고 선택중심 교육과정중 선택과목에 배당된 136단위 중 28단위 이상 선택과목 지정권 -특성화고, 2-1체제공고 등에서 요청하는 보통교과와 전문교과 총이수단위 조정 운영 신청에 대한 승인권 -실업계 및 기타계 고교에서 요청하는 총교과 이수단위의 10% 범위 내에서의 증배 운영 신청에 대한 승인권 □ 기타 학사운영관련 권한 -수업일수 조정 승인권(초․중등교육법시행령 제45조 ②) -자율학습 운영지도 감독권(교육부고시 1997-15호) -특별활동(재량, 봉사, 특기․적성, 인성, 자율․ 보충학습) 계획 수립 및 운영지도(교육부고시 1997-15호) -중․고등학교 학력평가(시험시행계획, 출제, 결과처리 등)(지방교육자치에관한법률 제22조⑥, 교육감 위임전결규정) -학습부진아 및 중도탈락학생 지도 기본계획 수립 및 프로그램 개발․지원(초․중등교육법시행령 제54조 ) -연구시범․실험학교 지도․관리(연구학교에관한규칙 제4, 5, 6, 7, 9조) -유아교육기관 및 특수학교(급)의 교욱과정 운영 관리 감독권(초․중등교육법 제59조 ,초․중등교육법시행령 제3, 6조) -생활지도 프로그램 작성 및 개발․지원(시․도교육청행정기구설치조례시행규칙 제15조)	□ 교육과정 편성 및 운영(지방교육자치에관한법률 제37조 1호, 2호, 지방교육자치에관한법률시행령제22조 1호, 교육부고시 제1997-15호) -해당 시․도의 ‘각급학교 교육과정 편성․운영지침’을 기초로 이에 대한 실천 중심의 장학자료 작성권 및 이의 초․중학교에의 제시권
인 사 ⌢ 교 육 공 무 원 의 임 용 ⌣	□ 교원의 임용관련 -공립 초․중등학교 교장의 임용권[신규임용 제외](교육공무원임용령 제3조 제5항 제1호) -공립 초․중등학교 교감 및 교사의 임용권(교육공무원임용령 제3조 제5항 제2호) -고등학교이하 각급학교에서 당해 학교에 특별히 필요한 자(교장자격증 또는 교사자격증을 가진 자로 한한다)를 교원으로 초빙하고자 하는 경우에는 초빙교장 또는 초빙교원을 임용권(교육공무원법 제31조 제2항) -고등학교이하 각급학교에서 필요한 경우에 예산의 범위 안에서 교원의 자격증을 가진 자중에서 기간을 정하여 교원을 임용(교육공무원법 제32조) □ 교육전문직의 임용관련 -교육공무원법 제29조 제2항에 규정된 자의 전보 추천권(교육공무원법 제29조 제3항) -교육공무원법 제29조 제2항에 규정된 자의 전보권(교육공무원임용령 제3조 제5항 제4호) -교육공무원법 제29조 제3항에 규정된 교육감 소속 장학관 및 교육연구관의 임용권(교육공무원임용령 제3조 제5항 제8호) -교육공무원법 제29조 제3항에 규정된 교육감 소속 장학관 및 교육연구관의 전보권(교육공무원법 제29조 제4항) -교육감 소속 장학관 및 교육연구관의 직위해제․휴직 및 복직권(교육공무원임용령 제3조 제5항 제5호) -장학관 및 교육연구관의 승급 및 겸임권(교육공무원임용령 제3조 제5항 제6호) -교육감 소속의 장학사․교육연구사의 임용권(교육공무원임용령 제3조 제5항 제7호)	(없음)

<표 8> 지방교육행정기관의 주요 권한 현황(계속)

	시․도교육청	지역교육청
교육재정및교육시설	□ 예․결산 및 회계관리 -매년 예산편성기본지침을 작성하여 회계연도 개시 3개월전까지 소속 학교의 장에게 시달(국립및공립초․중등학교회계규칙 제9조) -예산 세부사항 구분 및 설정(〃 제12조) -사립학교 이하 각급학교의 재정지원 및 교육환경개선사업비 지원, 학교회계 예․결산 관리 및 회계지도(시․도교육청행정기구설치조례시행규칙 제9조 ③-6, 7) -교육비특별회계 예산의 총괄 및 조정(〃 제7조 ③-4) -중ㆍ장기 지방교육재정계획 수립ㆍ조정(〃 제7조 ③-2) -지방채 사업 및 외자 관리(〃 제7조) -예산성과금심사위원회 운영 및 성과금 지급(지방교육행정기관예산성과금운영규칙 제10조) -지방교육재정교부금 기준재정수입액 수입예산의 산정방법 결정(〃 제7조) □ 학교법인, 기본재산 관리 -기본재산의 매도, 증여, 교활, 용도변경, 담보제공, 의무부담, 권리 포기 및 차입 허가(시․도교육청행정기구설치조례시행규칙 제17조, 교육감위임전결규정) -사립의 고등학교 이하 각급학교(고등기술학교와 중ㆍ고등학교 과정의 각종학교 및 특수학교를 포함한다)를 설치․경영하는 학교법인의 설립․해산 및 그 운영지도(〃 제9조 ③-4) -폐교재산실태조사, 유지 보수를 위한 계획 수립, 활용프로그램 개발(폐교재산활용촉진을위한특별법 제2조, 제4조) -폐교재산 대부, 매매계약 해제 또는 해지(〃 제5조, 제7조) -고등학교 이하 각급학교의 학생수용계획, 학급편제 및 학교 신ㆍ증설 시설사업계획의 수립(시․도교육청행정기구설치조례시행규칙 제9조 ③-2) -도시계획시설(학교) 결정 및 미개설 학교용지 관리(〃 제9조 ③-3) □ 기타 재정지원(시․도교육청행정기구설치조례시행규칙) -직업지도․진로지도․농촌지역 학교버스운영 빈곤층가정 교육지원 사무 -학비감면 보조 및 대여장학금 상환 관리권 -학교 물품관리․재물조사․재산관리권 -사립학교 재정결함보조금 집행권 -학교시설관련 공사 설계․감독․집행권 -학교시설 안전점검 및 유지관리 및 관급자재 수급관리 -지역교육청에 교부된 교육재정 단위학교 배분권	□ 예․결산 및 회계관리 -사립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ기술학교ㆍ공민학교ㆍ고등공민학교 및 유치원과 이에 준하는 각종학교 및 그 유지경영 법인의 예산, 결산에 관한 사항(시.도교육청교육감행정권한의위임에관한조례) □ 재산관리 -소관 재산의 사용 허가 및 대부(시.도교육청교육감행정권한의위임에관한조례) -공립의 초등학교․중학교․기술학교․공민학교․고등공민학교 및 유치원과 이에 준하는 각종학교의 국유재산 양수 및 차입 -공립의 초등학교․중학교․기술학교․공민학교․고등공민학교 및 유치원과 이에 준하는 각종학교의 재산의 차입 및 취득 -공유재산 취득, 처분, 교환, 양여, 계약체결 -소관 잡종재산의 관리 및 처분 -초등학교․중학교․기술학교․공민학교․고등공민학교 및 유치원과 이에 준하는 각종학교 및 교육청의 회계직공무원에 대한 재정보증 설정 □ 시설관리(시.도교육청교육감행정권한의 위임에관한조례) -소관 행정재산(건물)의 용도변경, 구조변경, 용도폐지(330㎡ 이하의 토지포함) 및 철거 -공립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ기술학교ㆍ공민학교ㆍ고등공민학교 및 유치원과 이에 준하는 각종학교의 시설사업계획 수립과 시설공사 -학교시설사업촉진법에 의한 공ㆍ사립 초ㆍ중학교 학교시설사업의 시행계획, 건축 등의 승인 및 준공검사와 관련된 사항. (다만, 동일단지내에 고등학교와 각급학교가 병설된 사립의 경우는 제외) -각급학교 및 소속기관의 각종 시설사업계획의 수립․조정(시.도교육청행정기구설치조례시행규칙 제9조 ⑤-1) -학교시설사업 시행계획․건축 등의 승인 및 준공검사(〃 제9조 ⑤-4)

이상을 분석해 보면 교육과정 및 학사운영에 관한 권한, 교육인사에 관한 권한은 대부분 시․도교육청의 교육감에게 있는 것을 알 수 있으며, 교육재정 및 시설에 관해서는 관할 학교에 관해서는 교육감과 교육장의 권한이 비슷하게 배분되어 있는 것으로 보인다. 이와 같이 교육과정이나 학사운영, 교육인사 등에 관한 권한이 교육장에게 적은 것은 국가수준의 교육과정과 교원인사제도를 유지하고 있기 때문인 것으로 판단되며, 이에 비해 교육재정은 학교회계제도의 실시로 어느 정도 자율화되어 가고 있다는 점, 시설은 선축 및 시설의 특징 상 광역단위의 종합 집행 곤란 등의 이유로 교육장에게도 일부 권한이 배분된 것으로 판단된다.

그런데 이들 각종 법령에서 언급하는 다양한 책무들은 대부분 “지방자치단체는 ～해야 한다”라는 표현으로 규정되어 있지 실제 “지방교육행정기관은 ～해야 한다”라는 내용은 없다. 그럼에도 불구하고 이들 법률에 있는 지방자치단체를 지방교육행정기관으로 간주하는 것은 한국의 지방교육행정기관인 시․도교육청이 지방자치단체는 아니지만 동단체가 규정한 일종의 특별행정관서로 되어 있기 때문이다. 즉 ‘지방자치법’ 제112조에 의하면 지방자치단체의 교육․과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위해 별도의 기관을 두며, 그 별도 기관에 대해서는 따로 법률로 정하게 되어 있고, 그 법률이 바로 ‘지방교육자치에관한법률’이기 때문이다. 따라서 각종 교육관련 법령에 지방자치단체라고 표현된 것은 특별한 경우(각종 교육재정 부담의 주체를 지칭하는 경우)를 제외하고는 대부분 지방교육행정기관인 시․도교육청으로 볼 수 있다.

이러한 지방교육행정기관의 권한에 있어 법령에 따른 올바른 집행이 그들의 책무로 볼 수 있으나 이러한 권한들은 지방교육행정기관의 기능이 대부분 의사결정 보다는 집행 기능을 많이 갖고 있어 권한 행사 혹은 책무행사의 질은 그리 높다고 볼 수 없다.

그러나 이미 잘 알려진 바와 같이 주요국의 중앙과 지방의 교육행정기관들의 기능을 비교해 보면 연방정부 형태를 띠고 있는 미국, 영국, 호주, 독일, 캐나다의 경우는 교육에 대한 주요 권한인 교육과정운영권, 인사권, 재정권이 대부분 주에 속해 있으며, 각 주 수준에서 지방교육청 수준으로 인사권과 재정권을 이관하고 있다. 일본의 경우도 교원 인사권, 재정권은 지방정부에 있다. 우리와 비슷한 중앙집권 형태의 정부 유형을 가지고 있는 프랑스의 경우도 대학까지 모두 지방 정부의 관할로 하고 있을 정도로 분권이 이루어지고 있음을 알 수 있다.

<표 9> 교육행정에서의 주요국 중앙정부와 지방정부의 주요 기능

구분	중앙정부	지방정부
일본	- 초․중등교육 진흥에 관한 기획, 지원, 조언, 기준 설정 - 초․중등학교 교직원에게 교육과정, 학습지도, 생도지도에 관한 전문적․기술적 지도․조언 - 교과용도서의 검정, 의무교육 제 학교용 교과용 도서 발행자 지정	<도․도․부․현 교육청의 기능> - 사회․경제 상황의 급격한 변화에 따라 학교교육 이외의 사회교육, 성인교육, 문화활동 분야의 행정 - 모든 공립학교의 설치, -고등학교, 특수학교의 관리 - 교원의 면허증 발급 및 임면 <시․정․촌 교육위원회의 기능> - 유․초․중학교 관리

구분	중앙정부	지방정부
미국	- 균등한 교육기회를 보장하기 위한 프로그램 시행 - 지방정부의 교육발전에 도움을 줄 수 있는 각종 정보의 출판 및 정보 제공 - 교육의 질을 개선하기 위한 주 및 지방의 학교, 공․사립의 교육기관, 지역사회, 그리고 학부모 및 학생 등의 교육적 노력을 보조․지원 - 연방의 재정적 원조에 의한 조사연구, 평가 또는 정보제공을 통한 교육의 질 향상과 효율성을 촉진 - 연방 교육사업의 운영 - 연방보조금의 배분	<주교육청의 기능> - 주교육법령의 제․개정안 작성, 주교육예산의 편성, 교육과 관련된 각종 인․허가, 교원 자격제도 수립 - 기금의 할당, 학생수송 및 안전, 관리, 교육예산의 각 지역학교구에의 배분 - 교육 프로그램의 개발․실천․관리 - 지역학교구에 지원 서비스 <학교구 교육청의 기능> - 공립학교의 운영 및 이를 위한 교육세 징수 - 학년, 휴가의 기간을 결정 - 공무원 선발 및 승진, 면직 - 당해 학구의 학교에서 교수할 과목 중 주 헌법에서 정한 과목 이외의 과목을 결정하고 교과서를 채택 - 예산안 작성, 학교를 건축할 시설, 시기, 장소, 구입할 설비를 결정 - 초등학교 입학연령 및 제학교의 일반적인 졸업요건 결정, 특수학교의 설치허가, 아동․학생의 급식 및 의료, 기타 보건서비스 제공 - 교육계획에 대한 지역사회의 요구를 반영
영국	- 교육관련 법안 또는 백서의 작성 - 교육재정의 전국적인 분배 및 시설비용 책정에 관한 감독 - 교사의 질, 연수 그리고 정년에 대한 전국적 기준 운영 - 국가의 기본적인 교육수준 및 교육과정의 결정 등 - 교육시설의 최저 기준 설정	<지방교육청의 기능> - 교사와 직원의 임용 - 학교의 설치 및 건물과 시설 공급․유지, 교구 교재의 공급 - 고등교육 학생에 대한 장학금 지원 - 지방의 학교 설치 및 운영, 학교의 유지 관리 및 재정 지원 - 학생들의 통학수단 제공 - 교육기관의 지도․감독 및 장학 - 교육복지 서비스의 제공
프랑스	- 교육계획의 총괄 - 교육과정의 규정, 공교육의 관리 감독 - 각종 교육인정 수료증서 발급 - 교직원의 보수규정 및 지급 - 교원모집․양성 - 고등교육기관의 설치와 배치 - 교육관계 법률 실천 및 공표 - 시험에 관한 규칙 제정 - 장학, 장학진의 감독 - 재정 관 및 감독 - 국제관계 협력	<지역(우리의 광역)교육청 기능> - 관내 모든 교육에 대한 기획 및 조정 - 학교의 설치 및 교원의 임용 - 고등학교와 고등교육기관은 직접 관장 <도장학청의 기능> - 중학교 관장 <군장학청의 기능> - 유치원 및 초등학교의 관장
독일	- 학교외 직업교육 및 직업계속교육을 위한 기본방향 제시 - 대학교육 제도의 일반원리에 관한 기본법 제시 - 주 및 지역교육청의 공무원 채용에 대한 입법 책임 - 직업교육 지원금 규정과 대학의 학문연구 촉진 및 후계자 양성 - 교육계획과 연구추진에 있어 각 주와의 협력 - 교육과 학문에 있어서의 국제관계 업무 - 방송통신 교육생의 보호	<주교육문화부의 기능> - 교육과정에 관한 결정권한 - 주정부내의 모든 학교들의 조직, 교육계획과 학교의 학사일정, 입학관계화 진급시험, 교사양성과 임용, 교사의 계속교육과 관련된 법규 및 규정, 교과서의 목록결정, 주당 수업시간 결정 등에 대한 책임 - 연방정부에 대한 주교육문화부의 의무는 연방정부와의 협력관계를 유지 <지방 교육청의 기능> - 교수요목의 구조와 교육매체 사용의 형태 등의 결정에 관한 권한 - 공립학교 운영, <지역교육청의 기능> - 교사의 임명, 전보 등에 대한 권한 - 교사연수프로그램의 개발과 직업학교에 대한 책임

이상과 같은 지방교육행정기관의 사무 혹은 권한으로 책무를 살펴보면 다음과 같은 문제와 과제를 제시할 수 있다.

첫째, 지방교육행정기관들의 학교지원 기능 발휘의 책무가 미흡하다. 교육행정기관들의 기능과 역할이 궁극적으로 학교의 성공과 혁신을 지원하는 기능 보다는 교육행정기관들이 결정한 시책과 방침을 관리, 감독, 집행하는 것 위주로 발휘되고 있다. 실제 <표 10>에서와 같이 시․도교육청의 사무를 분석해 보면 감독․집행위주의 사무비중이 과다하여 학교를 효과적으로 지원할 책무 보다는 감독에 치중하고 있다. 시․도교육청의 기획 및 정책 개발 사무 비중은 약 8%, 학교교육과정 운영 지원 사무 비중은 약 17% 이며, 나머지 약 75%는 행정관리 및 감독 등 획일적 통제 중심의 집행사무로 보인다.

<표 10> 시․도교육청 사무분장 주요 기능별 비중

(단위 : 개, %)

사무	기획 정책개발	교육과정	인사	재정	학교관리 및 감독	기타 행정관리	계
계	310(7.90)	680(17.32)	383(9.76)	428(10.9)	898(22.88)	1,226(31.24)	3,925(100.00)

주 : 사무분장 수는 ‘각 시․도교육청행정기구설치조례시행규칙’에 규정되어 있는 사무분장 수를 개수로 환산하여 내용을 분류하여 얻어진 수치임. 따라서 직무 실제와는 차이가 있을 수 있음

그런데 시․도교육청의 집행사무가 많은 것은 고등학교를 직접 관장하고 있기 때문인 것으로 판단된다. 각 시․도교육청의 직제를 기준으로 보면 전체 시․도교육청의 사무 중 고등학교와 관련하여 수행되는 집행 사무 비중은 평균 약 24%에 이른다.

한편 초․중등교원들은 교육청의 기능 중 학교지원기능을 가장 중요하게 생각하고 있으나, 약 70%는 교육청을 학교지원기관이 아닌 학교 규제 관리 및 평가기관으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 초․중등교원들의 55.6%는 현재 교육행정기관들이 학교지원보다는 관리․감독 기능을 가장 중시하고 있다고 반응하고 있으며, 55.8%는 교육행정기관들이 학교를 제대로 지원하지 못하고 있다고 반응하고 있다. 그리고 시․도교육청 직원(전문직과 일반직 동일비율 표집)의 24.1%, 지역교육청 직원(전문직과 일반직 동일비율 표집)의 18.9%만이 자신들의 교육청이 학교를 충분히 지원하고 있다고 인식하여 대다수의 직원들은 스스로 교육청의 학교지원기능이 불충분한 것으로 인식하고 있다(김흥주, 2003).

따라서 이러한 문제 인식으로 보면 시․도교육청은 관리․감독의 소극적 기능 보다는 지원, 지도라는 적극적 기능을 발휘하는 기관으로 혁신될 필요가 있으며, 지방교육의 발전적 기획과 교육정책 개발 기능을 좀 더 강화하는 방향으로 책무를 제조정할 필요가 있다. 그리고 관리․감독 혹은 다양한 집행 사무는 지역교육청으로 이관하든지 혹은 단위학교의 자율로 이관하는 조치가 요구된다.

둘째, 교육행정권한(책무) 배분의 기준이 모호하다. 교육행정권한의 경우 구체적인 권한 배분 기준 없이 기관별로 관장해야할 사무만을 직제를 통해 추상적으로 표시하고 있어, 누가 어디까지 권한과 책임을 갖고 있는지 모호하다. 일반행정에서는 ‘지방자치법’을 통해 지방의 권한과 광역과 기초단위의 권한 배분 기준이 무엇인지를 분명히 법에 명시하고 있다.  ‘지방교육자치에관한법률’에는 시․도가 처리해야할 교육사무를 명확히 규정하지 않고, 교육위원회의 심의․의결 사항, 교육감의 관장사무만을 포괄적으로 규정하고 있어, 구체적으로 어떤 것이 지방의 사무이고, 어떤 것이 중앙정부의 사무인지에 대해 불명확하다.

때문에 비슷한 사무가 중앙의 교육인적자원부에서는 기본정책 혹은 기본계획 수립 또는 지원이라는 이름으로, 시․도교육청에서는 운영․지도 또는 관리․감독이라는 이름으로 동시에 규정되어 있는 경우가 빈번하고, 직제규정에 표현된 사무가 매우 포괄적이고 추상적이어 이를 집행하는 공무원의 자의적 해석에 따라 사무 한도가 정해지는 경우가 빈번하여 어디까지가 중앙의 책임이고 지방의 책임인지가 불분명한 경우가 많다.

예컨대 ‘교육인적자원부와그소속기관직제(대통령령 제18303호)’ 제11조(학교정책실) 제3항 제25의3호. 과학고등학교의 제도 개선 및 운영지원.  25의7호. 실업계고등학교의 산업체 현장실습지원에 관한 사항. 제72호. 특수학교 및 특수학급의 운영지도 등이 교육인적자원부의 사무로 규정되어 있지만, ‘서울특별시교육청행정기구설치조례시행규칙’ 제8조(교육정책국) 제5항 제5호. 과학고등학교 운영 지도. 제12호. 실업계 고등학교의 산학협동 및 현장실습 지도. 제1호에서7호의 특수학교에 대한 지도 등이 서울교육청의 사무로 규정하여 그 경계선이 매우 모호하게 규정되어 있다.

교육행정권한의 배분은 궁극적으로 학교교육의 성공적 지원을 위해 누가 어느 정도의 권한을 가져야 하는가로 권한을 배분해야 하나, 실제는 이러한 기준 없이 관장해야할 학교의 관리․감독 위주로 행정적 편의와 효율을 위주로 부적절한 권한 배분이 지속되고 있다.

이상과 같은 문제를 해결하기 위해서는 각 교육행정단위 혹은 기관간 기능 맟  권한(분장사무, 책무 등) 배분 기준을 보다 명확하게 법률에 규정해야 한다. 그리고  권한 배분의 기준을 보다 구체적으로 제시하고, 그 운영지침을 개발 보급해야 한다. 또한 국가사무와 고유사무, 기관위임사무와 단체위임사무 등의 개념과 범위에 대한 법적인 개념 규정을 보다 구체화할 필요가 있다.

셋째, 지방분권의 정도가 미흡하다. 지방교육자치의 실시 등 ‘90년대 이후의 지속적인 분권화 노력에도 불구하고 교육행정권한이 중앙 및 광역단위에 집중되어 있고, 이양보다는 위임 중심의 권한 배분 구조를 갖고 있어 결과적으로 지방분권 또는 교육자치를 체감하지 못하고 있다. 지방교육자치가 시․도단위에서 실시되고 있지만 시․도교육청의 사무를 보면 <표 11>과 같이 자치사무보다는 국가위임사무의 비율이 월등히 많으며, 그나마 지방에서 처리하고 있는 국가(위임)사무의 경우 각종 지침이나 규정으로 세부적인 측면까지 중앙이 지시 관리하고 있다.

<표 11> 시․도교육청 사무분장 중 국가위임․자치사무 비중

(단위 : 개, %)

시․도별	국가 위임․자치사무 비중		계
	국가위임사무	자치사무
계	3541(90.22)	384(9.78)	3,925(100.00)

주 : 각 시․도교육청 직제에 나와 있는 사무수를 모두 개수로 환산한 뒤, ‘지방교육자치에관한법률’ 제8조에 규정된 교육위원회의 심의․의결 사항만을 순수한 지방자치사무로 보고 분류하였음.

국가(위임)사무의 경우에도 단체위임(시․도교육자치단체. 실제적으로는 시․도교육청)은 전무하고 기관장위임(기관장인 교육감에게 위임)으로 이관되어 자치 정신에 따른 분권보다는 행정적 효율과 편의에 따른 이관 형태를 보이고 있음은 이미 연구보고된 적이 있다(김흥주, 1997).

그리고 권한의 구체적인 배분은 법령에 의한 사무로 표시되나 대부분의 위임사무가 권한이라기보다는 의무에 가까운 잡무이고, 그나마 사무 위임에 따른 행정 인력과 관련 예산 이관은 제대로 이루어지지 않은 채 사무만 이관되거나, 또는 사무이관 업무량에 비례한 적정 인력이 계상 배치되지 못하고 있으며, 동시에 지방교육행정공무원 수는 중앙으로부터 철저히 통제되고 있는 형편이다.

이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 특정 사무 이관시 동 사무의 수행이나 사업의 입안․집행․사후 관리와 관련된 권한 또는 기능 일체를 함께 이양해야 하고, 시․도교육청에 부여한 업무(협조사항 등)의 경우 그 구체적인 법적 근거, 권한, 책임 등을 구체적으로 명시하여 이관하여야 한다. 그리고 시행령 및 시행규칙 외에 훈령, 예규, 계획 문서 등에 의한 시․도의 권한 제한 방식을 지양하여야 한다. 위임 및 이양 사무에 대한 통일적인 사무처리기준은 법령에서 직접 규정하거나, 사무처리 기준의 고시 근거를 당해 법령에 명시하거나 관보에 반드시 게재하는 조치가 필요하다. 그리고 교육인적자원부, 시․도교육청, 지역교육청에서 중복 행사하는 권한의 경우, 교육인적자원부의 승인 및 제청권을 최대한 폐지하여 시․도나 지역단위의 자율 운영 범위를 확대하여야 분권이 보다 원만히 이루어 질 것이다.

넷째, 시․도교육청의 자율화 병목 현상으로 지역․학교로의 분권 체감을 저해하고 있다. 교육장 인사권, 지방공무원 및 교육공무원과 각급학교 교원에 대한 인사권, 지방교육재정 배분․집행권, 지방교육정책 기획 및 소관 기관 지휘․감독권 등이 대부분 시․도교육청에 집중되어 지방분권 병목화와 학교자율 체감이 매우 곤란하게 되어 있다. 실제 시․도교육청 직원(전문직과 일반직)의 35%는 시․도교육청의 권한이 부적절하고, 초⋅중등교원의 66%는 교육청이 학교운영에 지나치게 많은 관여를 하고 있어 자율을 체감하기 어렵다고 인식하고 있다(김흥주, 2003).

이는 궁극적으로 일반자치와 달리 교육자치에서는 기초단위자치가 실시되고 있지 않다는 점, 교육기본법 제 제5조 제2항에 규정된 학교운영의 자율성 존중이 실천되지 못하고 있다는 점들 때문에 발생하는 문제로 볼 수 있다.

따라서 이러한 문제 해결을 위해서는 기초단위교육자치의 실시를 보다 적극적으로 검토해야 한다. 일반적으로 광역단위만의 교육자치는 주민과의 거리가 멀어 주민과의 상호 이해와 협력 곤란, 분권주의의 유린, 주민 참여의 차단 등을 초래하며, 교육에 대한 다양한 요구와 이질적 주장을 원만히 소화하기 곤란하여 획일적 교육정책을 양산하고, 광역 차원의 획일성 전제로 기초단위별 특성과 요구를 수용하기 어려워 결국 주민에 대한 행정 서비스의 질적 수준 저하를 초래하기 쉽다(김흥주, 2004). 기초단위 교육자치가 실시된다면 교육자치의 체감도를 높여 지역 주민들의 교육에 대한 이해와 관심 및 지원을 제고하고 주민의 교육적 이익 증진에 기여하게 될 것으로 기대된다.

그리고 학교운영의 자율화가 체계적으로 실시될 필요가 있다. 학교운영의 자율화가 실행된다면 교육청의 권한과 책임은 많은 부분 학교로 이관할 수 있을 것이다. 따라서 지방분권을 학교분권으로까지 연결시켜 분권에 대한 체감을 보다 확실하게 감지하기 위해서는 교육청이 갖고 있는 각종 권한 혹은 책임을 단위학교로 이관하고, 이를 바탕으로 보다 적극적인 단위학교 자율경영체제를 도입 운영할 필요가 있다.

다섯째, 지역교육청의 학교지원 책무 실천 능력이 매우 미흡하다. 1개 지역교육청이 관할하는 초․중학교수는 평균 약 46개(유치원을 포함하면 91개, 사설학원수를 포함하면 436개임)로 과다하나, 평균 공무원수는 약 51명(전문직 약 20명)에 불과하다.

<표 12> 1개 지역교육청당 평균 교육기관수 및 공무원수

(단위 : 개, 명)

지역 교육청수 (A)	사설 학원수 (B)	유치 원수 (C)	초등 학교수 (D)	중학 교수 (E)	계 (T)	1개 지역교육청당 평균 관장 교육기관수
						사설학원 (B/A)	유치원 (C/A)	초등학교 (D/A)	중학교 (E/A)	전체 (T/A)
182	62,764	8,246	5,541	2,888	79,439	345	45	30	16	436
	국가 공무원수	지방 공무원수	계 (T)	1개 지역교육청당 평균 공무원수 (T/A)
	2,074	7,266	9,340	51.3

자료 : 교육인적자원부, 한국교육개발원, 교육통계연보, 2004.

이와 같은 지역교육청의 능력 미흡은 결과적으로 학교에서 필요로 하는 것을 지원하는 행정 책무를 실천하기 보다는 학교에 대한 관리․감독 사무도 제대로 집행하기 어렵게 만든다. 학교 바로 위에 있는 교육행정기관으로서 지역교육청이 학교에 대한 지원과 장학지도를 보다 효과적으로 수행하여야 할 책무가 있음에도 불구하고 능력 부족으로 관리행정에 치우쳐 있고, 그나마도 제대로 업무를 수행하지 못할 정도로 방치되고 있는 것이다.

이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 지역교육청의 기구와 인력을 대폭 확대해야 하며, 지역교육청 근무 장학진의 질적 전문성을 보다 제고할 수 있는 인사구조의 혁신이 요구된다.

Ⅳ. 적극적 관점으로 본 지방교육행정기관의 책무성

1. 성공적인 학교와 교육의 책무성 관계

궁극적으로 학교가 실패하고 있다면 교육행정기관도 실패하고 있는 셈이다. 교육행정기관은 학교의 성공을 위해 존재하기 때문이다. 따라서 학교가 실패하고 있음에도 교육행정기관이 성공하고 있다면 잘못 평가된 성공이거나 의미 없는 성공이다. 이를 다르게 표현하면 학교가 성공하고 있다면 교육행정기관도 책무를 다하고 있는 것이며, 반대로 학교가 실패하고 있다면 교육행정기관도 책무를 실천하지 못하고 있다고 볼 수 있다.

한국의 학교들은 과연 성공하고 있는가? 이 질문에 명확히 답하기는 어렵다. 학교의 성공이 무엇을 의미하는지, 그리고 어느 정도가 되어야 성공하였다고 볼 수 있는지가 확실하게 정립되지 않고서는 누구도 답하기 어려운 질문이다. 그러나 지금까지의 각종 연구보고서를 보면 우리의 학교가 성공하고 있다는 평가는 매우 희귀하다.

한국교육과정평가원의 연구에 의하면 고등학생의 경우 영어 38.3%, 수학32.4%, 국어 44.2%, 한자 35.6%, 사회 45.1%가 기초학력 수준 미만 상태며, 중학생의 경우도 한자 45.6%, 국어 40.9%, 수학 38.1%, 영어 32.2%가 기초학력 미만인 것으로 보고하고 있다(한국교육과정평가원, 2000). 이종재의 연구에 의하면 초․중등교사의 43.4%, 학부모의 32.5%가 교사들의 전문성 저하에 동의하고 있다고 보고하고 있다(이종재 외, 2001). 한국교육개발원의 연구 보고에 의하면 학부모들이나 학생들은 학교교육에 대해 보통 수준 이하의 낮은 만족도를 보이고 있으며,  교사들은 학교 교실 붕괴 현상에 대해 우려하고 있다(김양분 외, 2000 ; 최돈형 외, 2000).

국제학력평가에 의하면 한국의 학생들은 수학, 과학, 읽기에서 비교적 높은 학력 수준을 보이고 있으나, IEA(국제교육평가협회)의 TIMSS(수학.과학성취도국제비교연구) 결과에 의하면 수학에 대한 자신감은 조사대상국 34개국중 32위, 과학에 대한 자신감은 조사대상국 21개국 중 최하위인 21위를 보였으며, 수학에 대한 선호도는 38국중 최하위인 38위, 과학에 대한 선호도는 23개국 중 22위로 나타나(한국교육과정평가원, 2002), 자신감도 선호도도 낮은 상태에서 높은 수준을 보이고 있는 수학, 과학 성적이 결코 즐겁지 않다.

초․중등학생의 45.6%는 혼자 스스로 공부하기에 불안하다고 느끼고 있으며, 8%의 학생들은 혼자서 도저히 공부할 수 없다고 인식하고 있어(김양분, 2002), 자기주도적 학습 능력은 매우 낮은 것으로 나타났으며, 읽기와 수학에 대한 자아개념은 OECD 20개국 중 가장 낮은 수준으로 나타났다(한국교육과정평가원, 2001). 이러한 지표들은 우리의 학교들이 성공하고 있다는 보기 어려운 증거들이며, 따라서 교육행정기관 역시 자신의 책무성을 잘 실천하고 있다고 보기 어렵다.

교육행정기관들이 관장하고 있는 교육기관들이 다양하지만 특히 국가의 공교육에서의 핵심으로 지칭되는 초․중등교육기관을 관장하는 지방교육행정기관의 책무성을 보다 적극적인 관점으로 논의할 때는 당연히 이들 단계의 학교교육의 성공 여부 혹은 정도가 그들의 책무성 달성 여부 및 정도와 비례한다는 점을 강조할 수 있다.

문제는 어떤 학교가 성공적인 학교이며, 그러한 학교를 만들기 위해 지방교육행정기관은 어떤 일을 해야 하느냐를 정확히 파악하는 일이다. 어떤 학교가 성공적인 학교인가 대해 그 동안 동서양을 막론하고 다양한 논의가 있지만 결국 학생의 지적, 정의적, 신체적 학업성취 수준이 높은 학교를 성공적인 학교로 보고 그러한 성취 수준을 높이기 위해 학교 구성원들이 모두 조직적으로 협동하는 학교를 바람직한 학교로 볼 수 있을 것이다.

학교의 본질적 기능은 학생들이 지식기반사회에 적합한 조화롭고 의미 있는 학업성취 달성할 수 있도록 교수 혹은 지도 행위를 제공하는 것이다. 그리고 교육행정기관의 목적은 이러한 학교의 본질적 기능이 최대한 발휘될 수 있도록, 제반 조건을 정비⋅확립하고, 학교를 보다 좋은 곳으로 만들기 위해 주어진 권한과 조직 및 자원을 효과적으로 운영하는 것이다.

서양에서도 지난 수 십년동안 ‘학교 재구조화(school restructuring)'에 대한 다양한 논의와 연구를 진행해 왔지만 이를 통해 얻어진 결론은 아주 분명하다. 학생들의 조화롭고 실제적인 학업성취 수준을 제고하기 위해서는 교원들의 질적 수준이 높은 교수행위가 반드시 필요하다는 것이다. 즉 교원들의 효과적이고 전문적인 교수행위가 없다면 학생의 높은 학업성취는 기대할 수 없다. 이와 같은 교사의 전문적인 교수행위는 교원들이 모두 높은 지적, 정의적 수준을 유지할 때 가능하며, 아울러 전문가들로서 상호 교수행위에 대한 연구와 반성과 토론이 활성화되는 일종의 전문적 공동체가 유지 될 때 가능하다(Newmann, 1996).

교사의 우수한 교수행위는 전문직업인들로서 자신들의 공동체를 형성하여 상호 협동하고 새로운 교수 기술에 대한 논의와 토론 그리고 교원 상호간의 연구가 있어야 가능하다. 전문직종이 대부분 자신들의 공동체로서 학회를 자기 발전의 장으로 삼는 것과 같은 원리이다. 결국 교사 개인적 노력만으로는 지식기반형 학업성취를 이루기 위한 교수활동을 지속적으로 개선․추구해 나가기는 매우 어렵기 때문에 전문적 공동체를 형성하여 학교 전체적 지원, 관점과 입장의 공유, 공동의 책임의식, 책무성을 위한 동료압력작용 가능, 전문성 향상을 위한 공동 노력 창출 등의 순기능을 적극 받아들여야 한다(Louis, Kruse, Marks, 1996 : 180).

그러나 이러한 상황은 저절로 만들어 지는 것이 아니다. 높은 지적 및 정의적 수준을 유지하고 있는 교사가 포진해 있고, 전문적 공동체로서 교원 상호간의 협력적 문화가 유지되는 학교를 만들기 위해서는 그에 필요한 구조적 조건과 문화적 조건들이 충족되어야 한다. 이 때 구조적 조건이란 학교가 보다 좋은 수업을 수행하는데 필요로 하는 인적, 물리적, 기술적, 운영적 조건을 의미하며, 문화적 조건이란 학생들의 학업성취 수준을 높이는데 필요한 교원들의 습관, 행동, 인식 등에 관한 것을 의미한다. 교원들이 보다 질적 수준이 높은 지적․정의적 능력을 갖고 전문적 공동체를 형성하여 학교를 성공적인 곳으로 만들기 위해 과연 어떤 구조적, 문화적 조건이 충족되어야 하는가에 대해서도 물론 다양한 주장과 논의가 있을 수 있다.

구조적 조건만을 보더라도 학교교육의 성공에 필요한 각종 인적, 물적, 기술적 여건이 충족되어야 하고, 학교단위의 자율경영체제에 의한 책임 운영, 학교내에서의 다양한 참여적 의사결정체제의 구비, 교사들이 보다 질 높은 수업을 연구하고, 기획하며, 준비할 수 있는 시간의 풍부한 제공, 교원들의 전문성을 보다 신장시켜 줄 수 있는 다양한 연수 기회 제공 등이 있을 수 있다(Newman, 1996). 이러한 구조적 조건들 중 우선적으로 충족되어야 할 것은 당연히 각종 교육여건이라고 볼 수 있다. 학교에서의 교육활동에 필요한 교원과 시설, 교육과정이 충족되지 못하면 어떤 교육도 성공하기 어렵기 때문이다.

한편 교원 사회가 높은 질적 수준을 보이며 전문적 공동체를 유지하기 위한 문화적 조건들에 대해서도 역시 다양한 논의가 있을 수 있지만 교원 상호간의 공유하는 기준과 가치 내지는 임무의식과 사명감이 있어야 하며, 학생들의 높은 학업성취에 관심을 집중하는 교직 문화가 존재하여야 하고, 교원 상호간에 서로의 결점을 보완해주는 반성적 대화와 토론이 활성화되어야 하며, 교수활동이 교원 개인의 사적 행위가 아니라 투명하게 공개 가능한 공적 행위라는 인식이 확산되어야 하고, 교원 상호간의 경험과 노하우를 공유하는 협동적 동료 장학이 활성화되어야 한다(Louis, Kruse, Marks, 1996 : 180-183). 이와 같은 교사 문화 중 가장 기본이 되는 것은 역시 교사로서의 사명의식, 학교교육과 학생의 학업성취에 대한 높은 기대와 헌신이 보편적인 교직문화로 자리 잡게 하는 것이다.

이상과 같은 성공적인 학교로 만들기 위한 구조적 조건과 문화적 조건들을 정비, 확립, 지원, 조달하고, 지도, 감독하는 것은 당연히 교육행정기관들의 몫이자 사명이며, 동시에 책무라고 볼 수 있다. 이는 우리가 교육행정을 “교육활동의 목표를 설정하고, 그 목표달성에 필요한 인적․물적 조건을 정비․확립하고, 목표달성을 위한 활동을 지도․감독하는 것”(김종철, 1983: 19)이러고 정의하고 있는 것을 상기해 보면 쉽게 동의할 수 있다.

이러한 조건이 충분히 충족되면 학교는 동 조건들을 최대한 활용하여 교사들로 하여금 가장 질 높은 교육행위를 실천할 수 있는 효과적인 경영을 시도하는 것이 학교의 책무라고 볼 수 있다. 그리고 이를 기반으로 실제 학생들을 상대로 질 높은 교육행위(교수행위, 학습지도행위, 생활지도행위 등)를 실천하는 것은 교사들의 책무이다. 이상과 같은 논의를 요약하면 다음 [그림 1]과 같이 성공적인 학교와 지방교육행정기관의 책무성을 개념화 할 수 있다.

성공적인 학교

학생의 학업성취(지․덕․체)

수준이 높은 학교

높은 질적 수준을 유지하고 있는

교사의 교육행위

• 교원의 높은 지적․정의적 수준

• 교원들의 전문적 공동체 형성

구조적 조건

문화적 조건

• 인적 ․ 물적 ․ 기술적 교육 여건의 충족

• 자율과 책임의 부여

• 학교운영의 참여적 의사결정

• 교원의 수업 연구 및 기획시간의 풍부한 제공

• 교원의 자율적 연수 체제 확립

• 학교교육목적 및 사명에 대한 공동체적 가치 공유

• 높은 학업성취에 대한 교원의 관심과 기대, 헌신

• 교장 및 교사의 지도성과 공동체의 협동적 에토스

가장 효과적이고 전문적인 교육행위 실천

(교사의 책무)

충족된 조건의 최대한 활용 및 효율적 운영

(학교의 책무)

조건의 제공, 정비, 확립, 지도 등의 효과적 행정행위 실천

(지방교육행정기관의 책무)

[그림 1] 성공적인 학교와 지방교육행정기관의 책무에 대한 개념 모형

여기서 제시한 모형은 Fred M. Newman and Associates, "Authentic Achievement: Restructuring Schools for Intellectual Quality”(San Francisco : Jossey-Bass Publishers, 1996)의 p.15를 참고하여, 발표자 수정 보완한 것임.

2. 지방교육행정기관의 적극적 책무성

지방교육행정기관은 공교육의 근간인 유․초․중등학교들을 직접 관장하고 있다는 점에서 이들 학교들을 성공적인 곳으로 만들 책무가 부여되어 있다. 그 책무는 앞에서 논의한 바와 같이 성공적인 학교로 만들기 위한 구조적 조건과 문화적 조건을 정비․확립․지도․지원하는 것으로 가정하고 이에 대해 구체적인 책무를 제시해 보면 다음과 같다.

가. 구조적 조건에 대한 책무

성공적인 학교를 만들기 위한 구조적 조건들은 이미 앞에서 제시한 바와 같이 각종 교육여건, 자율과 책임의 부여, 참여적 의사결정, 교사들의 수업 기획 시간의 풍부한 제공, 전문적 교원 연수 등을 열거할 수 있는데 이에 대한 지방교육행정기관들의 책무를 구체적으로 논의해 보면 다음과 같다.

첫째, 지방교육행정기관은 학교가 필요로 하는 각종 교육여건을 충분히 지원할 책무가 있다. 학교가 필요로 하는 일차적인 교육여건은 우수한 교원을 충분히 확보하여 학교에 공급하는 것이다. 그리고 교사당 학생수를 줄여주고, 교원들을 보조해 주는 행정 및 사무직원들도 필요한 인적 교육여건으로 매우 중요하다.

다음으로는 학교교육에 필요한 각종 물적 교육여건으로서 충분한 교실을 제공하고, 학급당 학생수 및 학교당 학급수를 축소하여 과밀학급 및 과대규모 학교를 해소시켜 보다 효과적인 교수-학습 환경을 제공해 주는 것이 지방교육행정기관의 중요한 책무이다. 그리고 교육과정 운영에 필요한 각종 특별교실과 각종 교구 및 기자재들도 충분히 지원해야 하며, 이러한 모든 시설은 학교 밖 여타 시설보다 현대화 되어야 한다. 이와 같은 교육시설은 “프로그램으로부터 시설(from program to facility)”이라는 인식하에 학생들의 다양한 학습활동과 교사들의 전문적인 교수활동 프로그램들을 효과적으로 지원하는 시설 구축(Westbrook, 1988)이라는 관점으로 책무를 이행해야 한다.

그러나 이러한 각종 교육여건 중 과밀학급과 과대학교를 축소하는 노력은 매우 귀중한 책무 실천 중 하나로 볼 수 있다. 왜냐하면 과대규모학교와 과밀학급은 학교운영에서의 복잡성을 증대시켜 획일적인 수업을 증가시키고, 교사들로 하여금 수업에 집중도를 떨어뜨릴 수 있기 때문이다. 복잡하고 규모가 큰 조직은 방관자 혹은 근무 태만자들을 증가시키는 단점이 있고, 조직 구성원 상호간의 전문적 공동체 형성을 저해한다.

다음으로는 학교교육을 성공적인 곳으로 만들기 위한 기술적 교육여건을 제공하는 것이 중요하다. 기술적 교육여건은 교육과정, 교과서, 교육평가, 학습지도, 생활지도, 교육방법, 학교운영 등 다양한 컨텐츠와 소프트웨어를 의미한다. 이러한 기술적 여건 제공은 학교교육의 성공을 위한 지방교육행정기관들의 책무로 볼 수 있다.

둘째, 지방교육행정기관은 단위학교의 자율권한을 확대하고 그에 따른 책임을 부여하여 보다 효과적인 학교운영 방식을 학교가 실천할 수 있도록 지원해야할 책무가 있다. 학교에 어떤 권한과 의무를 부여하고 어떤 책임을 지우게 할 것인지를 결정하는 곳이 교육행정기관이기 때문이다.

초․중등학교 단계에서의 학교운영 자율화는 교육과정, 인사, 재정, 학사운영 등에 걸쳐 학교의 의사결정권을 존중하는 것이다. 이러한 자율화는 학교 구성원들로 하여금 학교의 고유한 목적과 가치를 공유케 하며, 자발적인 조직 헌신을 유도하고, 스스로 책임 있는 행동을 실천케 하며, 학교를 전문적인 공동체로 만드는 등의 다양한 효능이 있는 것으로 알려져 왔다. 20세기 말부터 많은 나라들이 학교자율경영체제(SBM)를 도입 운영해 오고 있는 것도 이와 같은 효능으로 학교교육의 성과를 제고하려는데 궁극의 목적이 있다고 볼 수 있다.

우리나라의 경우도 과거에 비해 학교의 자율성이 제고되어 온 것은 사실이나 선진 외국과 비교해 보면 아직 그 수준이 매우 미흡하기 짝이 없다. 교육의 핵심으로 볼 수 있는 교육과정과 교과 이수 편제 기준과 수업시간 및 단위수를 모두 국가가 결정하고 있으며, 공립 교원들도 모두 정기적으로 순환 배치되는 국가공무원 체제로 운영되고 있고, 오랜 중앙집권형 국가체제로 전국의 모든 학교가 동일한 학교제도로 운영되고 있기 때문에 학교의 자율권 부여가 그만큼 쉽지 않다. 따라서 지방교육행정기관들이 학교의 자율권한을 확대해 주기 위해서는 자신들의 권한을 학교로 적극 이관하는 조치가 필요하다.

그러나 학교에 더 많은 자율 권한을 부여하여 개별 학교의 다양하고도 창의적인 교육활동을 자극해야 한다는 주장이 있을 때 마다, 다른 한편에서는 권한에 따른 책임을 강조하며, 책임을 물을 수 있는 체제가 확실하게 정립되기 전에는 학교의 자율 권한 확대를 반대하는 사람도 많다. 따라서 학교에 자율권한을 부여하는 것과 비례하여 학교의 책무를 주기적으로 점검할 수 있는 학교평가체제를 보다 완벽하게 구축하는 것도 지방교육행정기관의 책무로 볼 수 있다.

학교평가체제에서 가장 중요한 것은 무엇을 평가하여 그 결과를 어디에 사용할 것인가를 정하는 것에 있다. 이에 대해서도 다양한 주장과 논의가 있을 수 있지만 기본적으로 교육행정기관들은 학교가 학생들의 다양한 학업성취에 얼마나 성공하고 있는가를 핵심적으로 평가하여야 하며, 성공하고 있지 못한 학교를 성공적인 학교로 만들고 지원하는데 학교평가 결과를 사용하는 것이 교육행정기관의 적극적 책무로 볼 수 있다.

셋째, 학교내에서의 참여적 의사결정을 통해 학교를 운영하도록 지원하는 것도 지방교육행정기관의 책무이다. 학교의 중요한 의사를 민주적인 참여 과정을 거쳐 결정하게 되면 교사들이 공평한 대우를 받고 있음을 확신하게 하며, 결정 사항에 대한 자발적 실행 정도를 제고할 수 있다. 그리고 학교 공동체 모든 구성원들이 참여적인 의사결정을 추구하면 공통의 이상, 관심과 이익의 공유 등 공동체적 삶을 가능하게 할 뿐만 아니라 학교내에서의 교사들로 하여금 전문적 공동체를 형성케 하는 중요한 기초를 형성하게 한다(King, Louis, Marks, Peterson, 1996).

지방교육행정기관들이 이와 같은 책무를 시행하기 위해서는 학교내에서의 교장의 단독적인 의사결정을 지양하고 가능한한 학교 공동체의 의사결정을 지향하도록 학교장의 권한 행사를 조정하는 것이다. 교장의 위임전결권을 확대한다든지, 아니면 현재 운영되고 있는 학교운영위원회의 심의 기능을 보다 강화하는 것도 가능하다. 이 때 학교공동체가 결정한 사항에 대해서는 교장에게 책임을 물어서는 곤란 할 것이다. 공동체가 결정 시행한 사항에 대해서는 공동체가 책임져야 할 것이며, 결국 잘못된 공동체의 결정은 공동체 전체의 불이익을 가져온다는 것을 인식케 하는 것이 필요하다.

넷째, 보다 나은 교수행위를 할 수 있도록 교사들에게 수업을 분석하고, 기획하며 연구하는 시간을 보다 풍부히 제공하는 것도 교육행정기관 책무로 볼 수 있다. 공교육단계에서 교사를 채용해서 공급하고, 학교당 교사수를 결정하며, 교사의 수업시간 기준을 정하며, 그들에게 수업 이외의 사무를 부여하는 것도 결국 지방교육행정기관들이기 때문이다. 교사들에게 이런 시간을 보다 풍부히 제공하기 위해서는 수업 이외의 사무 처리 시간을 줄여주어야 한다.

예컨대 교사들이 갖고 있는 사무들을 학교행정직원들에게 이관하거나, 교사들의 사무를 보조해 줄 수 있는 직원들을 채용하여 교무실에 집중 배치하는 것도 결국 지방교육행정기관들이 이와 같은 책무를 실천하는 지름길이 될 것이다. 그리고 교사들의 수업시간 부담을 감축해 주거나 교과전담 교실을 제공하고, 수업시간표를 조정하여 한 교사에게 1개 학년 지도를 배정하여 복수학년 지도 때문에 발생하는 교과 부담을 줄여주는 등의 조치도 결국 교사들로 하여금 수업에 집중하게 만드는 길이 될 것이다. 그 동안 우리나라의 경우 교사들의 각종 잡무를 줄여주기 위해 다양한 노력을 기울여 온 것도 결국의 교사들이 보다 수업준비에 집중할 수 있는 시간을 보다 풍부히 제공해 주기 위한 노력으로 보아야 할 것이다.

다섯째, 지방교육행정기관들은 교원들의 전문성 신장을 위한 연수 및 장학 책무를 실천해야 한다. 학생들의 성공적인 학업성취를 위해서는 교사들의 전문적 교수행위가 필수적이다. 전문직종으로서 교사들이 스스로 전문성을 지속적으로 유지, 발전시켜나가야 하지만 이를 지원하고 격려하고 자극해야할 책무는 교육행정기관에 있다.  왜냐하면 새로운 학교교육목표를 설정하고, 새로운 교육과정을 주기적으로 개발하며, 교사에 대한 전문적 자격 기준과 임용 및 승진 등의 기준 결정권을 교육행정기관들이 갖고 있기 때문이다. 더욱이 교사들에게 사회 변화에 따른 새로운 전문성을 계속 신장시켜 주는 것은 교육목적의 최대한 성취에 도움을 줄 것이다.

따라서 교원들에 대한 인사권을 갖고 있는 지방교육행정기관들이 교원의 전문성 신장을 위해 각종 연수프로그램을 개발하고 시행하며, 보다 많은 교원들이 이러한 연수프로그램에 쉽게 접근할 수 있도록 제도를 구축하는 것은 교육행정기관들의 중요한 책무가 될 것이다.

그러나 전통적인 연수기관에 의한 일반 혹은 자격 연수나 단기적 연수, 그리고 대학원 진학 등의 1회성 연수는 교원들의 전문성 신장에 한계가 있을 수 밖에 없다. 그러한 연수가 대부분은 승진을 위한 도구로 인식되고 있기 때문이다. 따라서 교원들 스스로 공동체를 형성하여 자율적으로 연구하고, 동료나 선후배 교사들과 함께 새로운 교수행위의 실험과 시도를 진작하는 공동체적 동료장학 혹은 수업연구가 활성화되지 않고서는 교사들의 전문성 신장이나 전문적 공동체 형성에 크게 기여하지 못할 것으로 판단된다.

때문에 주요 선진국에서도 교원들의 전문성 계발을 위한 새로운 접근으로서 학교 내의 일부 교사 그룹 또는 교사 전체를 대상으로, 외부 전문가뿐만 아니라 내부의 전문가를 적극 활용하여 공동으로 새로운 수업행위를 실험하고 확산하는 학교내 자율적 노력을 교육행정기관들이 지원하고 자극하며, 격려하는 역할을 중시하고 있는 것으로 전해지고 있다. 예컨대 교사들로 구성 되는 동료장학을 중시하고 각교과 교사들이 모여 교수행위의 전문성에 대해 연구하고 토론하는 문화를 제도화하는 조치들은 좋은 예가 될 것이다.

나. 문화적 조건에 대한 책무

교사들이 높은 지적, 정의적 수준을 유지하고, 전문적 공동체를 형성하여 질 높은 교수행위를 실천하기 위해서는 구조적 조건만으로는 뚜렷한 한계를 가질 수 밖에 없다. 아무리 인적, 물적, 기술적 교육여건이 풍부해도 이를 활용하는 교사들의 행동이나 태도, 혹은 가치나 풍토, 전통 등이 학생의 학업성취 혹은 성공적인 학교와는 거리가 먼 것이라면 구조적 조건 제공의 효과가 반감될 수 밖에 없다. 우리가 학교문화에 관심을 갖는 이유는 바로 여기에 있다.

문화란 규범, 가치, 믿음, 전통, 의식 그리고 사람들의 특별한 그룹에 의하여 유지되는 일종의 신화라고 볼 수 있다(Geertz, 1973). 그러므로 학교를 구성하고 있는 공동체의 보편적 규범, 가치, 믿음, 전통, 의식들은 모두 학교 문화의 실제이며, 이러한 실제는 교사들간의 대화, 학생들을 상대로 하는 수업 계획과 교실 강의, 교장이 직원 회의를 운영하는 방법 등 모두가 학교문화의 구성 요소가 될 수 있다.

Deal과  Peterson(1990)에 의하면 학교문화란 학교환경을 통해서 구축된 가치, 신념 그리고 역사의 과정을 거쳐 형성된 깊은 전통이라고 하며, Heckman(1993)은 행동을 유도하는 일반적으로 내재된 교사, 학생, 그리고 교장의 믿음이라고 설명한다. 이와 같은 학자들의 견해를 종합해 보면 우리는 학교문화를 학교 공동체 구성원들에 의하여 이해되어지는 규범, 가치, 믿음, 전통 그리고 신화를 포함하는 역사적으로 전승된 의미의 유형으로 정의할 수 있다.

그러나 학교문화는 학교 구성원들에게 조차 반드시 명백하게 확인할 수 있는 것은 아니다. Schein(1984)이 지적하였듯이, 이것들은 당연하게 받아들여지게 된 그리고 결국 인식으로부터는 잠재된 가정이라고 할 수 있다. 이러한 잠재적 가정은 사람들이 그들의 일에 대하여 어떻게 생각하고, 그들의 동료들과 어떻게 관계하고, 그들의 임무를 어떻게 정의하고, 그들의 정체성을 어떻게 전달하는가를 통해 계속 구체적으로 세분화할 수 있을 것이다. 그렇지만 학교를 성공적인 곳으로 만드는데 필요한 문화적 조건이란 학교교육의 주체인 교사들의 행동과 태도, 관습과 인식 등에 관계된 것들을 의미한다. 이러한 문화적 조건은 다양하게 주장될 수 있으나 여기서는 학교 교육목적 및 사명에 대한 공동체적 가치 공유, 높은 학업성취에 대한 교원의 관심과 기대, 헌신, 교장 및 교사의 지도성과 공동체의 협동적 에토스 등이 중요하다고 보고, 이에 대해 지방교육행정기관의 구체적인 책무에 대해 논의해 보면 다음과 같다.

첫째, 지방교육행정기관들은 학교를 보다 성공적인 곳으로 만들기 위해서 교원들로 하여금 공유하는 기준과 가치를 고취시켜야 하며, 나아가 교사로서의 사명 의식 혹은 임무를 중시하는 문화가 형성될 수 있도록 지원해야 할 책무가 있다. 성공적인 학교를 만들기 위한 문화로서 교사들의 문화만큼 중요한 것은 없다. 즉 가장 중요한 문화의 측면은 학교교육의 목적과 목표 혹은 임무와 사명이 교직원들에게 공유되고 있는가 하는 것이다.

교직원들로 하여금 학교교육의 목적과 사명의식을 분명하게 형성시켜 주기 위해 학교 헌장을 만들고, 교사들의 강령을 제정하는 등의 행정행위는 바로 이와 같은 가치 공유를 위해 의미 있는 책무 실천 노력으로 볼 수 있다. 그리고 교사들을 선발할 때 교직 적성을 살펴보고, 교사로서의 정신적, 심리적 자질이 충분한가를 살펴보는 것도 바로 교사로서의 사명감이나 임무 혹은 목적 의식을 평가해보기 위한 것으로 이해될 수 있다.

둘째, 지방교육행정기관은 교사들이 학생들의 높은 학업성취에 관심을 집중하고, 이에 헌신하는 교직 문화가 형성될 수 있도록 지도해야 할 책무가 있다. 자신들이 가르치는 학생의 학업성취에 교사들이 관심을 갖지 않는다면 성공적인 학교를 기대하기 어렵다. 교사들이 학생의 학업성취에 높은 기대를 가지고 그 성취에 헌신하고자 하는 문화가 보편화 될 때, 학교는 성공적인 곳으로 진화할 수 있다. 이러한 문화가 학교에 형성할 수 있도록 지원하기 위해 교육행정기관은 장학 본연의 지도에 충실하는 것이 그들의 책무를 실현하는 길이 될 것이다.

장학관들은 학교장들이 교직원들에게 학생의 학업성취에 대해 강조하고 격려하며, 자극하는 경영 활동을 시행케 지도할 수 있다. 그리고 교사 상호간에 교수활동에 있어 서로의 결점을 보완해주는 반성적 대화와 토론을 활성화시켜 주기 위해 교육행정기관과 장학진들이 교과협의회 혹은 학년 협의회 등을 지원한다든지, 교사들간에 연구수업을 활성화 시키고, 장학진이 몸소 자신의 시범 수업을 공개한다든지 하는 장학활동들은 대부분 이러한 문화를 형성케 하기 위한 행정행위들로 볼 수 있다.

그리고 교사들은 학생들의 각종 평가가 시행되면 어떤 학생이 왜 학업수준이 낮게 되었는지, 아니면 어떤 교수행위가 학생들의 학업성취에 도움을 주었는지에 대한 토론과 대화가 교사들간에 활성화 될 수 있는 장을 빈번하게 개발해 주어야 한다. 교육행정기관들이 세미나, 웍샵 혹은 토론회 등을 개최하여 교장 및 교직원들이 장학담당자들과 함께 수업 개선에 대해 발표하고 논의할 수 있는 장을 만들어 주는 것도 자신들의 책무를 실천하는 좋은 예가 될 수 있을 것이다.

셋째, 교장 및 교사들에게 효과적인 지도성이 발휘될 수 있도록 지도하고, 학교공동체에 협동적 에토스가 형성되도록 지원하는 것도 학교교육을 관장하고 있는 지방교육행정기관들의 책무가 될 것이다. 지방교육행정기관들이 지도행정인 장학행정을 하고 있기 때문에 학교장이나 교사들이 성공적인 학교를 만드는데 효과적인 지도성이 무엇인지, 그리고 그러한 지도성을 그들에게 어떻게 함양하고 실천하게 할 것인지, 학교공동체가 어떻게 하면 협동적 에토스를 형성하여 학생의 학업성취에 집중하게 만들 것인지를 탐구하고 지도하는 것은 교육행정기관의 몫이 될 수 밖에 없다.

성공적인 학교를 만들기 위해서는 지도성 변인이 가장 중요한 요인이 될 수도 있다. 대부분 교장은 학교교육의 중점을 설정하고, 이 중점에 학교 전체의 관심을 집중시키는데 지도성을 발휘하여야 한다. 그리고 학교가 전문적 공동체로서 비젼을 구현할 수 있는 가치와 기준을 제시하는 것도 중요한 지도성이다. 수준 높은 수업을 위해 교실내 학습경험의 유형을 제시하고, 높은 기대수준을 제시하며 교사들에게 학교의 비젼을 구현하기 위한 방법을 구안하도록 자극하는 지도성은 매우 의미있는 것이다. “우리는 왜 여기에 있는가?”라는 질문을 통하여 학교교육의 의미를 명료화하고, 교사들과 학생들이 열심히 공부하고자 하는 학습 습관을 형성하도록 도와주는 협동적 에토스 역시 지도성을 통해 형성될 수 있다.

학교장은 학교의 최고계층에 위치하기 보다는 학교의 중심에 위치하는 것이 바람직하며, 공동체의 합의를 조성하고, 공동의 노력을 조성하며, 교사와 학부모와 학교운영에 관한 권한을 공유하고, 학교운영에 관한 중요한 사항에 관한 의사결정에 참여기회를 제공하며, 가장 중요한 전략적 결정에 집중하고 학교운영과정에서의 갈등을 효과적으로 관리할 수 있는 지도성 발휘가 필요하다.

효과적인 지도자는 교사의 교수실제와 학생의 학업성취 수준을 개선하기 위하여 교사가 그들의 실제를 반성하고 새로운 시도를 할 수 있도록 동기를 유발할 뿐만 아니라 교수의 실제에 영향을 주는 학교의 조직과 학교문화를 중시한다. 효과적인 지도자는 학생의 참된 학업성취에 학교의 중점을 두고 이를 성취하기 위하여 합력하는 공동의 노력을 중시하는 학교문화의 형성에 노력한다.

교육행정기관은 장학지도를 통해 학교에 이러한 효과적인 지도성에 대한 다양한 정보와 사례를 제공해 주고, 학교장들을 잘 훈련시켜야 할 책무가 있다.

성공적인 학교문화로서 협동적 에토스가 정착될 수 있도록 지도하는 것도 매우 중요하다. 교직원들 사이의 존경과 신뢰와 민주적 의사결정에 기초한 상호 협력적 에토스는 학교의 주요한 문화적 조건이다.

V. 결 언

지식기반사회는 창의성과 자기 주도적 문제 해결력을 갖춘 인간을 필요로 한다. 이러한 인간을 기르기 위해 학교 운영 및 수업 방법의 혁신적 개선이 필요하며, 이에 대한 효과적 지원체제로서 교육행정도 혁신되어야 한다. 교육행정은 기본적으로 학교 현장을 위해 존재하는 것이며 이에 따라 학교가 자율과 책임을 가지고 보다 참다운 교육 성취를 창출해 낼 수 있도록 자극하고 격려하는 지원위주의 교육행정체제로의 혁신이 필요하다.

교육행정의 혁신은 교육행정기관이 무슨 권한과 책무를 실천해야 학교를 보다 좋은 곳으로 만들 수 있는가에 따라 방향이 설정되어야 한다. 그리하여 특히 지방교육행정기관들은 지방교육발전의 주도․지원체로서 교육적 적합성을 제고하고, 동시에 교육행정기관별 기능과 역할, 권한과 사무, 조직과 인력 운영 등에서의 부적절 혹은 비효율적 요소를 제거해야 한다.

교육행정기관들이 학교의 성공에 필요로 하는 것들을 전문적으로 지원해 주지 못하면 학교혁신은 불가능하다. 교육행정기관의 기본적인 역할은 바로 학교가 학생의 학업성취를 달성하는데 필요한 조건을 형성-지원-자극하여 학교를 성공적인 곳으로 으로 만드는데 있다는 점을 공동 인식해야 한다.

따라서 행정당국은 교육 비젼을 가지고 학교 혁신사업을 보다 적극적으로 지원할 필요가 있으며, 학교가 자율적으로 혁신하기 위한 다양한 노력 시도를 저해하는 행정적 제약조건과 규제를 제거해야 한다. 그러나 현재의 한국의 교육행정기관들은 학교내에서 이루어지는 자생적인 교육혁신으로서의 새로운 실험과 시도를 지원하기 보다는 자신들이 권한을 감독과 집행 기능 위주로만 활용하고 있다.

교육행정당국과 교육정책결정자는 학생들의 학업성취 제고를 위하여 필요한 사항, 예컨대 교수개선, 교육과정, 교과서, 학업성취도 검사, 시험, 교사교육 등의 주요 주제에 학교와 사회의 관심을 집중하는데 역점을 두어야 한다.

이를 위하여 행정당국은 유인체제의 제공과 지원의 역할을 수행하고, 학교는 학교스스로의 자율적 혁신을 위하여 노력할 때 '학교의 재구조화‘는 가능하다.

정부 혁신은 곧 정부가 국민에 대하여 전문적 행정서비스를 제공하고 이에 대해 책임을 지는 것이다. 교육행정기관의 학교에 대한 전문적 서비스의 제공은 행정의 질적 수준 향상과 양적 적합성의 유지가 관건이며, 질적 수준은 행정지원 인력의 전문성과 서비스 정신에 의존한다. 이러한 전문적 서비스를 강화하기 위해서는 관리-감독형 행정 책무에서 지원-조성형 행정 책무로 변화하고, 나아가 교육청간, 학교간 상호 협력체제 구축을 통한 지식과 자원이 공유될 필요가 있다.

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제2주제 토론

제2주제 : 지방교육행정기관의 책무성

'지방교육행정기관의 책무성'에 대한 토론

송 기 창

(숙명여자대학교 교수)

교육행정기관 평가, 학교평가, 교원평가 등에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는 상황에서 교육행정기관과 교육기관의 책무성에 대한 학술적 토론은 오히려 늦은 감이 없지 않다. 김흥주 박사는 지방교육행정기관의 책무성을 논의함에 있어서 다양한 문헌과 자료에 대한 분석을 통하여 책무성의 개념을 심도있게 논의하고 있으며, 지방교육행정기관의 책무성 실태를 현실감있게 제시하고 있다. 김박사의 논문은 먼저 교육행정기관의 책무성에 대한 관점에 대한 논의에서 교육행정기관의 기능에 대한 관점을 바탕으로 책무성 유형을 소극적 관점과 적극적 관점으로 구분한 후, 소극적 관점으로 본 지방교육행정기관의 법적 책무성과 적극적 관점으로 본 지방교육행정기관의 책무성에 대하여 분석하고 있다. 지방교육행정체제와 교육행정 권한 등에 대하여 학문적 관심을 가지고 깊이 있게 연구해온 김박사의 논지에 대부분 동의하지만, 약간 생각을 달리하는 부분에 대하여 토론자의 의견을 제시하고자 한다.

첫째, 책무와 책무성을 혼용하고 있다는 아쉬움이 있다. 김박사는 책무성을 "법적으로 부여된 것이든, 아니면 사회적 통념상 관습적으로 부여된 것이든 교육행정기관에 부여된 각종 기능과 역할을 최대한 발휘하여 국가적 수준이든 혹은 단위학교 수준이든 각종 교육목적 및 목표를 달성할 수 있도록 효과적으로 행정 행위를 실천하는 것"으로 정의함으로써 책무 또는 임무와 동의어로 규정하고 있다. 토론자가 보기에는 책무성과 책무는 밀접한 관련을 가지는 개념이지만, 책무성과 책무가 동의어일 수는 없다. 책무성은 책무에 대한 인식 또는 책무를 이행하는 정도라고 볼 수 있다. 책무성이 있다는 말은 책무를 가지고 있다는 말이 아니라 책무에 대하여 잘 인식하고 있다는 말이고, 책무성이 높다는 말은 책무가 많다는 말이 아니며 책무를 잘 이행하고 있다는 말로 보아야 하기 때문이다. 이러한 이유로 지방교육행정기관의 책무성에 대한 논의보다는 책무와 권한에 대한 논의에 치중하는 결과를 낳았다. 책무성을 논하기 위해서는 책무를 먼저 확인하는 것이 당연하다고 보지만, 다음 단계로는 책무성이 고저에 대한 평가를 바탕으로 책무성 확보를 위한 대안이 제시되었으면 하는 아쉬움이 있다.

둘째, 교육행정기관의 기능을 소극적 기능과 적극적 기능으로 구분한 후, 책무성의 유형도 소극적 관점과 적극적 관점으로 구분한 점에 대하여 약간의 이견이 있다. 교육행정기관의 기능을 소극적 기능과 적극적 기능으로 구분한 것에 대하여는 동의하지만, 법적 책무성과 관료적 책무성은 소극적 관점이고, 전문적 책무성, 도덕적 책무성, 시장적 책무성, 정치적 책무성은 적극적 관점이라는 주장에 대하여는 의문의 여지가 있다. 연구자는 "전문적, 도덕적, 시장적, 정치적 등의 책무성은 적극적 관점에서 책무성을 논의하기에 적당하며, 법적, 관료적, 계약적 등의 책무성은 비교적 소극적 관점에서 책무성을 논의하기에 적당하다"고 밝힘으로써 뚜렷한 근거를 제시하고 있지 않다. 연구자는 Ⅱ장 마지막에서 책무성을 법적 책무성과 전문적 책무성으로 구분하고 이 두가지 책무성에 대하여 집중 논의하겠다고 밝히고 있으나, 왜 관료적 책무성과 도덕적시장적정치적 책무성에 대한 논의를 배제한 채 두 가지 책무성에 대하여 논의를 집중하는 지에 대한 설명은 생략하고 있다. 그리고 Ⅳ장에서는 전문적 책무성을 다루겠다고 밝혔으면서도, Ⅳ장의 구조적 조건에 대한 책무와 문화적 조건에 대한 책무가 법적 책무성과 구별되는 전문적 책무성이라고 보는 데 미흡한 면이 있다고 본다. 예컨대 교육여건을 지원할 책무, 단위학교의 자율권을 확대할 책무, 참여적 의사결정을 통한 운영을 지원할 책무 등은 법적 책무성과 무관하지 않다는 것이다.

셋째, 이 논문에서는 매우 사소한 문제이지만, 교육행정학계가 재고해야 할 용어에 대하여 문제를 제기하고자 한다. 김박사는 "지방교육행정기관의 책무성이라고 할 때, 이는 기관의 책무성이라기보다는 기관장의 책무성이라고도 볼 수 있다. 예컨대 우리나라의 경우 지방교육행정기관인 시·도교육청과 지역교육청의 책무는 곧 그 기관의 장인 교육감과 교육장의 책무성을 의미한다고도 볼 수 있다. 다만 시·도단위만의 교육자치가 이루어지고 있고, 지역교육청은 시·도교육청의 하급 행정기관으로 그 장인 교육장을 교육감이 추천하여 임용하고 있기 때문에 실제 우리나라에서는 지방교육행정기관의 책무란 곧 교육감의 책무를 의미한다고 볼 수 있다."라고 주장하면서 "기관의 책무를 기관장의 책무로도 볼 수 있음은 실제 우리나라의 경우 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 관장하기 위한 집행기관으로 교육감을 두고 있어 교육감 자체를 집행기관이라고 볼 수 있기 때문이다."이라고 밝히고 있다.

여기서 문제가 될 수 있는 것은 기관과 기관장의 구분에 관한 것이다. 지방교육자치와 지방자치의 통합론자인 이기우 교수는 "교육의 자주성전문성은 교육행정청의 자주성전문성을 의미하는 것이 아니라 교육자의 자주성전문성을 의미한다고 전제하고, 교육자치는 교육행정청의 자치가 아니라 학교자치를 의미한다."고 주장하고 있다. 지방교육행정기관을 '교육행정청'으로 지칭하는 것은 심각한 저의가 내포되어 있다. 교육행정기관을 행정청으로 지칭하는 것이 무슨 문제가 되느냐고 반문할 수 있지만, 용어는 대상의 성격을 규정한 다는 점에서 간단한 문제가 아니다.

지방교육자치에관한법률과 지방자치법에는 시도교육청, 시도청이라는 용어가 한 번도 언급되지 않는다. 왜냐하면 시도교육청과 시도청은 건물, 즉 청사를 의미하기 때문이다. 법적으로 지방교육행정기관은 지방교육자치에 관한 집행기관인 시도교육감이며, 지방행정기관은 시도지사와 시장군수이다. 시도지사와 시장군수가 기관장이 아니라 집행기관이듯이, 시도교육감도 기관장이 아니라 기관 자체이다. 현행 지방교육자치에관한법률은 위임형 의결기관으로 교육위원회를, 집행기관으로 교육감을 규정하고 있지만, 교육위원회와 교육감을 포괄하는 단체에 대한 명칭을 제시하지 않고 있다. 교육기본법과 초중등교육법 등에는 막연히 지방자치단체라고 규정하고 있지만, 대부분의 법령에서 지방자치단체라고 할 때는 교육을 제외한 단체를 의미하고 있다. 교육은 지방자치단체 속에 포함되기도 하고 포함되지 않기도 한다는 말이다. 이렇게 일관성이 없는 이유는 현행 지방교육자치가 지방자치로부터 완전히 독립되거나 통합되지 않고 어정쩡한 상태를 유지하고 있기 때문이다. 교육위원회가 독립형 의결기구라면 교육위원회와 교육감을 포괄하는 지방교육에 관한 구역을 '지방교육자치단체'라고 지칭하는 것이 옳다고 보지만, 현행 법령 체계는 애매하게 되어 있다. 토론자는 이러한 문제를 해결하는 대안으로 '시도교육구'라는 용어를 사용할 것을 제안한다. 의결기관이 완전히 독립되어 있지는 않지만 집행기관이 독립되어 있는 만큼 지방자치단체와 별개의 교육자치단체를 상정할 수 있다고 본다.

이러한 상황에서 우리는 시도교육감을 집행기관으로 지칭하기보다는 집행기관의 장으로 지칭하는 관행을 유지해왔다. 이러한 관행은, 현행 지방교육자치에관한법률이 시행되기 전의 합의제집행기관인 교육위원회 체제에서는 교육감이 사무장,즉 교육행정기관의 기관장이었기 때문에 교육위원회를 위임형 의결기관,교육감을 집행기관으로 규정한 새로운 법률체계에서도 교육감을 기관장으로 오해한 데서 기인한 것으로 보인다. 또한 하급교육행정기관으로서 '교육청'을 두도록 되어 있어서 시도교육청도 행정기관으로 오해할 여지가 있다. 똑같은 교육청이지만, 지역교육청의 교육청은 교육행정기관이지만, 시도교육청의 교육청은 건물, 청사에 불과하다. 엄격히 말해서 '지역교육청 평가'나 '시도교육감 평가'라는 말은 기관평가를 의미하지만, 시도교육청 평가라는 말은 틀린 말이다. 교육감은 집행기관이지만, 교육장은 교육감의 하부교육행정기관인 교육청의 기관장이며, 학교장은 교육기관의 기관장이다. 그동안 토론자도 이러한 사실에 대한 명확한 이해없이 시도교육감을 시도교육청으로 지칭해왔음을 반성한다.

이기우 교수가 시도교육감을 교육행정청이라고 지칭한 것은 시도지사만이 유일한 집행기관이고 시도교육감은 집행기관이 아니며 시도지사 관할하의 하부행정기관인 자치구가 아닌 구청, 읍면동과 성격이 같은 시도교육청의 기관장이라고 주장하려는 것이다. 이는 시도 교육위원회를 지방자치법 제112조에 의해 설치된 집행기관의 일종이라는 주장, 즉, 교육감은 집행기관이 아니라 특별행정기관의 기관장이며, 교육위원회가 집행기관이라는 주장과 일치한다. 지방자치법 제112조는 1988년 4월 6일 지방자치법을 전문 개정하면서 새로이 추가된 조항이다. 의결기관으로 교육위원회를 규정한 1988년의 교육법 개정법률안을 심의하는 과정에서 당시 문교공보위원회 전문위원은 지방자치법 개정법률안 제112조가 집행기관만 규정하고 별도의 의결기관에 대한 규정을 하고 있지 않아 수정이 필요하다는 심사의견을 제시하였으나, 수정되지 않았다. 1986년 10월 10일 정부가 지방자치법 개정안을 제안할 당시에는 교육위원회가 합의제 집행기관 형태로 운영되었기 때문에 문제가 안 되었던 조항이지만, 1988년 교육법 개정법률에는 교육위원회를 의결기관으로 둔다고 분명히 밝혔으며, 1991년 3월의 지방교육자치에관한법률에서도 교육위원회를 심의의결기관으로 규정했기 때문에 지방자치법 제112조는 당연히 폐지되거나 개정되었어야 했던 조항인 것이다. 잘못된 조항인 지방자치법 제112조를 근거로 지방교육자치에관한법률에 분명히 심의의결기관으로 규정되어 있는 교육위원회를 집행기관이라고 우기는 것은 설득력이 없는 일이다.

법적 행위의 주체인 시도교육감을 시도지사의 법적 행위를 실현하기 위한 수단인 행정청의 책임자로 규정하는 것이다. 시도 교육감을 교육행정청의 기관장으로 규정하면, 교육의 자주성전문성의 주체는 시도교육감이 아니라 교육행정청이 되어 모순이 생긴다. 따라서 교육자치는 학교자치로 환원되는 결과를 가져오는 것이다.

따라서 지방교육행정기관의 책무성이란 시도교육청의 책무성을 지칭하는 것이 아니며, 교육행정기관인 시도교육감과 지역교육청의 책무성을 의미한다는 점을 명백히 할 필요가 있다. <표 5>, <표 7>, <표 8>, <표 10>, <표 11>의 '시도교육청'은 '시도교육감'으로 수정하는 것이 옳다고 본다.

앞에서도 밝혔듯이, 지방교육행정기관이 시도교육감을 지칭하느냐 시도교육청을 지칭하느냐의 문제는 이 논문으로서는 사소한 문제이지만, 교육행정학계로서는 중요한 문제이다. 이 문제에 대하여는 계속적인 토론이 이어지기를 바란다.

기초단위 교육자치가 실시되지 않고 있기 때문에 시도교육감에게 과도한 부하가 걸려 있다는 연구자의 지적에 동의한다. 따라서 많은 기능을 담당하고 있는 지방교육행정기관의 책무성을 논하는 것도 매우 어려운 과제라고 생각한다. 김박사는 어려운 과제에 대하여 매우 심도있게 분석하여 지방교육행정기관의 책무를 구체적으로 제시하였다. 연구자의 노고에 경의를 표하며 토론을 마친다.

		제 3 주제
	대학의 책무성
	● 발 표 : 신 재 철 (전남대학교) ● 토 론 : 유 현 숙 (한국교육개발원)

제3주제 발표

제3주제 : 대학의 책무성

대학의 책무성에 대한 반성과 과제

신 재 철

(전남대학교 교수)

Ⅰ. 서 론

교육은 국가의 경쟁력을 결정짓는 요인 중의 가장 강력한 요인이다. 특히 지식과 정보가 그 어느 시기보다 중요한 현대 사회에서는 대학의 책임은 막중하다. 왜냐 하면, 대학은 지식을 창출하여 활용하고 확산시키는 역할뿐만 아니라 필요한 정보를 수집․분석하고 그 결과를 활용하여 정확한 의사결정을 내릴 수 있는 고등인력을 양성․배출하는 역할을 수행하기 때문이다. 따라서 지식과 정보가 국가의 부를 결정짓는 지식기반사회에 있어서 대학이 배출하는 고등인력의 질이 국가의 경쟁력을 좌우한다고 해도 과언은 아닐 것이다.

그러나 우리 대학들은 급격한 양적 팽창에 걸맞은 질적 수준을 확보하고 있지 못하다는 비판을 받고 있다. 우리 나라에서 가장 우수하다는 대학이 세계 150위에도 들지 못한다는 비판에서부터 대학이 과연 개인의 발달과 국가의 발전에 어느 정도 기여하였으며 사회변화에 능동적으로 주도할 수 있는 인재를 양성하고 있는가 하는 회의적인 사고에 이르기까지 대학에 대하여 내외로부터 다양한 비판과 압력이 제기되고 있다. 간단히 말하면, 오늘날 한국의 대학은 학생인구의 감소로 인한 정원미달 사태, 악화된 경제상황, 열악한 대학여건, 대학에 대한 사회의 수월성 요구 등 대학의 내․외적 요인에 의하여 어려운 도전에 직면하여 전례 없는 큰 위기를 맞고 있다.

이제 대학은 내외로부터 들어오는 거센 도전을 스스로 극복하지 않으면 생존할 수 없게 되었다. 대학은 1990년대 말부터 정원부족 사태를 예견했음에도 불구하고 학과신설, 대학신설, 정원 확대 등 양적 팽창과 수학능력시험 성적이 높은 학생들을 모집하는 데에만 관심을 기울였을 뿐 학생들을 어떻게 하면 양질의 인력으로 양성할 것인지에 대해서는 상대적으로 관심이 적었기 때문에 대학의 질적 수준을 향상시키려는 노력은 별로 보이지 않는 경향이 많았다. 어찌 보면 대학이 위기를 자초한 셈이다.

그러나 이러한 위기는 대학이 획기적 도약을 위한 기회로 활용할 수 있으며, 또 그렇게 해야 한다. 그리고 우리 나라를 비롯하여 세계 여러 나라가 교육의 질을 제고하기 위하여 교육개혁을 시도하고 있다. 즉 세계의 모든 나라들이 교육의 효과를 극대화하기 위하여 앞다투어 교육개혁을 추진하고 있으며, 교육투자의 효율성을 높이려 하고 있다. 예를 들면, 미국에 있어서 Bush 대통령의 ‘America 2000 전략’, Clinton 대통령의 ‘Goals 2000' 등은 학생들의 학업성적을 향상시키기 위한 교육개혁 정책들이다(Adams & Kirst, 1999: 463). 영국도 1979년 보수당 정권 이래로 자원의 효율적 활용과 학업성적을 향상시키기 위한 교육개혁 정책을 실행하여 왔다(Sizer, 1992: 1306-1307). 일본도 대학설립 기준을 철폐한 1991년부터 고등교육체제를 개혁해오고 있다. 일본이 취한 대학개혁의 대표적인 정책은 교양교육의 질을 개선하기 위한 학부교육의 재구조화, 교육과 연구체제의 유연화, 책임 있는 의사결정을 위한 행정구조의 개선, 복수의 평가기구 설립, 국립대학의 통합 등이다(Ehara, 2004). 일본의 고등교육개혁은 고등교육의 세계화․정보화 추세와 경제상황의 악화로 인한 재정 압박 등에 대응하기 위하여 대학경영의 효율성 제고와 국제경쟁력, 즉 고등교육의 질적 수준을 높이기 위한 개혁정책들을 포함하고 있다. 미국이나 영국 및 일본의 교육개혁은 학교간의 자율경쟁을 위한 기반을 조성함으로써 교육의 질적 수준을 제고하고 교육기관에 대해서는 책무성을 검증하려는 데 공통점이 있다.

우리 나라 역시 1980년 초부터 정권이 바뀔 때마다 교육개혁을 위한 기구를 설치하여 운영해오고 있다. 특히 1995년 당시 김영삼 정부는 교육이 21세기를 여는 핵심적인 사회자본이라는 인식 아래 이른바 ‘5․31 교육개혁방안’이라 불리는 ‘신교육 구상’을 발표하여 교육개혁을 추진하였다. 이 교육개혁방안에는 고등교육에 관한 29개의 개혁안들이 포함되어 있는데, 핵심적인 방향은 다음과 같이 네 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 다양한 능력과 자질을 갖춘 인재를 양성하기 위하여 대학의 자율적인 설계에 의하여 대학의 모형을 다양화․특성화한다. 둘째, 대학설립, 입학정원, 학사운영 등을 자율화한다. 셋째, 학술연구와 대학교육의 질적 수월성을 확보하기 위하여 대학평가의 결과에 따른 차등 행․재정 지원체제를 확립한다. 넷째, 국제 관계 전문인력의 양성하는 전문대학원의 설치와 고등교육기관의 해외 진출 지원 및 외국인 유학생 정책의 개선 등을 통하여 대학교육을 국제화한다. 대학개혁의 방향은 대학의 세계화, 자율화, 다양화, 특성화를 통한 대학의 질적 수월성을 추구하고 대학평가를 통한 차등지원으로 요약할 수 있다. 이는 대학이 사회의 각 분야에서 요구하는 다양한 능력과 자질을 갖춘 인재를 양성하기 위해서는 다양화․특성화된 프로그램으로 대학 모형을 대학이 자율적으로 설계․운영하여 각 대학의 실정에 맞게 대학을 특성화하고 다양하게 발전할 수 있어야 한다(허형, 1997: 52)는 것을 의미한다.

5․31 교육개혁방안 중 대학개혁방안의 방법론적 핵심은 대학이 다양화와 특성화를 지향하기 위해 대학에 대한 자율성 부여라고 할 수 있다. 즉 5․31 대학교육개혁방안의 핵심목표는 대학교육의 질적 수준의 향상이며, 이 목표를 달성하기 위한 수단은 대학운영의 자율화이다. 그런데 자율성은 책무성을 전제로 한다. 자율성과 책무성은 동전의 양면과 같이 밀접한 관계이기 때문이다. 이러한 이유로, 이현청(1993: 1)은 대학개혁은 자율성의 확대와 극대화된 책무성을 전제로 한다고 주장한다. 이러한 자율과 책무의 관계를 고려할 때, 우리는 대학이 그 기능을 수행함에 있어서 투입, 과정, 산출의 수월성을 확보하기 위해서는 대학의 책무성에 대한 검토가 필요하며, 검토 결과를 토대로 대학의 책무성을 제고하기 위하여 우리가 당면한 과제는 무엇이며 해결방안은 무엇인지 심도 있게 탐구할 필요가 있다. 이에 본 논문은 대학의 책무성을 제고하기 위한 장치와 노력들을 비판적으로 고찰하고 앞으로 어떻게 대처해야 할 것인지를 탐색하는 데 목적을 둔다. 이를 위해서는, 먼저 책무성이란 무엇이며, 그것이 왜 필요한가? 그리고 지금까지 대학의 책무성 제고를 위한 노력을 비판적으로 검토하고, 검토결과에 기초하여 앞으로 해결해야 할 과제는 무엇인지 논의할 것이다.

Ⅱ. 책무성의 의미와 필요성

1. 대학의 책무성의 의미와 유형

최근 교육영역에서 책무성이란 용어는 자주 등장하고 있지만 “책무성은 무엇을 의미하는가” 라는 질문에는 의견이 일치하지는 않는다. 이는 교육적 책무성의 개념이 시대나 지역적 상황과 교육여건, 교육의 목적과 내용 및 방식에 대한 관점에 따라 다양하게 사용되기 때문일 것이다.

책무성의 개념을 정의함에 있어 영어의 ‘accountability’의 의미를 적용한 관점과 ‘책임과 의무’에 초점을 둔 관점으로 분류할 수 있다. 먼저, accountability는 동사 ‘account’에서 파생되었는데, account는 ‘계산하다’, ‘설명하다’, ‘대답하다’ 등의 뜻을 내포하고 있고, 형용사 ‘accountable’은 ‘어떤 행위에 대하여 설명할 의무가 부과된’이라는 의미를 가지고 있기 때문에 accountability는 ‘특정의 이행당사자가 자신이 수행한 행위와 의무를 이행요구자에게 설명하거나 자신의 행위의 정당성에 대한 물음에 답하는 정도’라고 규정된다. 이러한 관점에서 Adams와 Kirst(1999)는 책무성이란 ‘이행당사자가 부여받은 권한의 행사결과를 이행요구자에게 보고 또는 설명하는 행위‘라고 규정하였다. 김규태(2001: 291)도 책무성을 ‘이행요구자가 이행당사자에게 수행기준과 권한을 부여하고, 이행당사자는 그 수행 결과를 이행요구자에게 정기적으로 보고․설명․해명하는 행위’라고 정의하였다. 또한 같은 맥락에서 유해종(1995: 154)은 책무성을 이행한 행위의 정당성에 대한 물음에 대하여 대답할 수 있는 정도로 보고 책무성의 동의어로서 ‘회답성’(answerability)을 들고 있다. 이러한 개념규정은 ‘행위에 관한 보고․설명․답변’이 핵심을 이룬다.

다음으로, 책무성의 개념을 책임과 의무에 초점을 둔 관점에서 김명수(2003: 50)는 책무성이란 ‘개인이나 사회적 기관이 그들 스스로가 내린 결정과 실천에 대해 사회적 책임을 지는 활동”을 의미한다고 하였다. 신현석(2002a: 94)도 책무성을 '어떤 활동영역의 직책당사자가 주변으로부터 정신적․물질적으로 지원 받은 정도에 대해 책임과 의무를 충실히 수행하는 정도'라고 정의하였으며, 김영철(2002) 역시 ‘개인이나 기관이 책임의식을 가지고 업무를 수행하고, 각자가 수행한 결과에 대해 책임을 지는 것’이라고 하였다. 또한 배호순(1996)도 ‘권력과 권위를 소유하고 행사하는 개인 및 기관에 대하여 그 업무수행과정 및 그 결과에 대하여 책임을 지게 하는 것’으로 정의하였다. 이들의 정의는 ‘행위의 과정과 결과에 대한 책임과 의무’가 핵심이다.

위의 첫 번째 관점은 행위의 결과에 대한 ‘설명력’에 초점이 있으나, 두 번째 관점은 행위의 과정과 결과 모두에 대한 책임과 의무의 ‘강제성’을 강조한 것이라고 할 수 있다. 그런데 근래의 경향은 책무성을 강제하는 경향이 농후하다. 예를 들면, 이행당사자의 책무성을 검증한 결과를 토대로 결과가 기준을 충족시키지 못한 경우 결과공개, 조직의 재구조화, 해고 등 각종 제재조치를 취하는 경우가 많다. 이러한 경향을 고려하면서 위의 두 가지 관점을 포괄할 수 있는 개념정의가 필요하다. 그리고 이행당사자가 부여받은 권한을 행사하기 위해서는 여러 가지 인적․물적 자원을 투입하여야 임무를 원활하게 수행할 수 있다. 따라서 이 논문에서는 책무성을 개인이나 기관이 부여받은 권한을 행사하기 위한 투입과 변환과정 및 결과에 대하여 이행요구자에게 보고․설명하고 책임을 지는 능력이라고 규정한다. 여기서 이행요구자는 이행당사자에게 권한을 위임한 자, 즉 권한위임자를 의미한다. 이러한 책무성 개념을 대학의 책무성에 적용하여 규정하면, 대학의 책무성이란 대학이 교육․연구․사회봉사의 기능을 수행하기 위한 투입과 변환과정 및 결과에 대하여 권한위임자에게 보고․설명하고 책임지는 능력이라고 정의한다.

위에서 규정한 대학의 책무성 개념은 대학이 어떤 활동을 해야 하는지에 관하여 일정한 방향만을 제시하고 있기 때문에 책무성을 확립하기 위하여 대학이 구체적으로 누구에게 무엇을 해야 하는지를 파악하기 위해서는 책무성의 개념을 유형화할 필요가 있다. 책무성 개념에는 “누가 누구에게 어떤 방식으로 어떠한 상황에서 무엇에 대하여 책임지는가?” 가 포함되어야 한다. 특히 “대학이 누구에 대하여 책무성이 있는가?” 이 질문은 누가 대학에게 책무성을 요구하는지, 즉 책무성의 요구자(권한위임자)를 밝히려는 것이다. 그리고 “어떻게 책임지는가?” 이 질문은 대학과 권한위임자간에 책무관계의 성립형태를 구체화하려는 것이다(신현석, 2002b: 153). 이 두 가지 질문에 입각해서 보면, 위에서 정의한 책무성의 개념에는 ‘누구에게’, 즉 책무성의 권한위임자가 나타나 있지 않다. 위의 개념 정의에서 권한위임자를 명시하지 않은 이유는 대학에 대하여 책무성을 요구하는 권한위임자가 개인이나 집단, 또는 기관 등으로 그 대상이 다양하기 때문이다.

학자들은 권한위임자와 권한행사자간의 책무관계를 중심으로 책무성을 다음과 같이 분류하고 있다. 배호순(1996)은 책무성의 개념은 고객(학생 및 학부모)에 대한 답변가능성, 교사 자신 및 동료에 대한 책임감, 고용주 또는 정치적 상급자에 대한 책무감 등이 복합적으로 구성되어 있다고 주장하였다. 그는 고객에 대한 답변가능성은 도덕적 책무성으로, 교사 자신 및 동료에 대한 책임감은 직업이나 기능의 특수성을 바탕으로 한 작업수행상의 전문 지식과 기술 및 숙달과 더불어 직무수행에 따르는 강령과 기준의 수행을 포함하므로 이를 전문적 책무성으로, 마지막으로 고용주와 상급자에 대한 책무감을 교육통치권자와 교육당국의 사회계약적 관계를 중시하여 계약적 전문성으로 구분하였다. 김규태(2001)는 교육당사자의 관료적 기대와 역할의 수행, 상사와 부하의 관계 등에 초점을 둔 관료적 책무성, 교육행위자의 복잡한 교육활동에 필요한 전문지식과 기술 및 전문적 판단에 초점을 둔 전문적 책무성, 교육당사자가 자신의 양심과 신념에 따라 온당한 방식으로 교육활동을 실천해야 하는 데 초점을 둔 도덕적 책무성, 고객의 선택과 만족을 위해 질 높은 교육활동을 제공해야 하는 고객지향적 책무성 등으로 구분하였다. Adams와 Kirst(1999)는 상사와 부하의 관계를 관료적 책무성으로, 정책입안자와 정책이행자의 관계를 법적 책무성으로, 비전문가와 전문가의 관계를 전문적 책무성으로, 유권자와 정치가의 관계를 정치적 책무성으로, 집단과 개인의 관계를 도덕적 책무성으로, 고객과 공급자의 관계를 시장경제적 책무성으로 구분하였다. Bottery(1992: 120)는 Barton 등(1986)이 고객에 대한 책임을 도덕적 책무성, 자신이나 동료에 대한 책임을 전문적 책무성, 고용주에 대한 책임을 계약적 책무성 등으로 구분한 세 가지 유형에 교수의 전공교과 교수활동과 관련시켜 교수가 가르치는 전공교과의 지적 준거와 구조에 의하여 부여된 규율을 인지하고 준수하는 능력인 지적 책무성(intellectual accountability)을 추가하여 네 가지로 구분하였다. 이상을 표로 제시하면 <표-1>과 같다.

<표-1> 교육적 책무성의 유형

	김규태(2001)	배호순(1996)	Adams & Kirst (1999)	Bottery(1992)
	관료적 책무성	도덕적 책무성	관료적 책무성	도덕적 책무성
	전문적 책무성	전문적 책무성	법적 책무성	전문적 책무성
유형	도덕적 책무성	계약적 책무성	전문적 책무성	계약적 책무성
	고객지향적 책무성		정치적 책무성	지적 책무성
			도덕적 책무성
			시장적 책무성

<표-1>에서 보는 바와 같이 Adams와 Kirst의 시장적 책무성이 고객과 관련된 책무성이므로 계약적 책무성 또는 고객지향적 책무성으로 간주할 수 있으므로 도덕적 책무성과 전문적 책무성 및 고객지향적 책무성은 네 사람이 모두 공통적으로 인정하고 있다. 그리고 이 세 가지 책무성은 대학이 필수적으로 확보해야 할 자율성의 속성상 꼭 필요한 것들이다. 이들 세 가지 책무성을 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 도덕적 책무성은 대학이 교육과정(educational process)에서 합리적 양심과 신념에 따라 사회와 고객을 위하여 기대된 기능을 수행하는 능력이다. 도덕적 책무성은 대학구성원으로 하여금 자신의 책무를 충실히 수행하지 못한 결과로 빚어지는 양심의 가책을 가지게 하는 강력한 힘이 된다. 따라서 도덕적 책무성은 대학구성원으로 하여금 그들의 교육적 책임을 충실하게 이행하도록 만든다(Adams & Kirst, 1999:471). 그러나 도덕적 책무성은 교육담당자의 교육적 열정과 헌신, 도덕적 가치와 신념에 기초하기 때문에 내적이고 주관적이며 질적 성격이 강하므로 공식화된 문서로 제시하는 데 한계가 있다(김규태, 2001: 303).

둘째, 전문적 책무성은 장기간의 훈련에 의해 획득된 전문지식의 활용과 업무수행을 규율하는 윤리규범에 따라 전문가 스스로 또는 동료전문가 집단의 통제에 의해 직무를 수행하는 능력이다(김규태, 2001: 295). 대학은 교육, 연구, 봉사의 기능을 수행한다고 기대된다. 대학이 이러한 기능을 원활하게 수행하기 위해서는 본질적으로 창의성과 전문성이 필요하기 때문에 외부의 통제나 간섭이 없이 스스로 통제하고 합리적으로 판단하고 행동할 수 있는 자율성이 필수적이다(신재철, 1995: 8-9). 따라서 대학의 책무성은 대학이 전문적 지식과 대학이념, 교육원리, 대학의 사회적 책임 등을 고려한 교육적 판단에 따라 교육과 연구 활동을 자율적으로 수행하는 능력이라고 할 수 있다.

셋째, 고객지향적 책무성은 대학이 고객이 만족할 수 있는 질 높은 교육 서비스를 제공하는 능력으로 대학의 수행, 학생들의 학업성취, 교수의 질, 교육과정(curriculum), 행정체제와 행정 서비스 등의 질에 기반한 것이다. 대학이 그러한 책무성을 이행하는지 여부는 고객의 선택에 의하여 결정된다(김규태, 2001: 295). 따라서 대학은 학생과 학부모의 선호를 충족할 수 있도록 교육 서비스를 개선하기 위하여 노력해야 한다. 여기서 고객은 학생, 학부모, 졸업생을 고용하는 고용주(예: 기업, 정부 등)를 포함한다. 이상의 설명을 표로 제시하면 <표-2>와 같다.

<표-2> 대학의 책무성의 유형과 특성

유형	성립 근거	기대의 성격	통제기제
도덕적 책무성	대학․교직원 자신	양심, 신념	양심의 가책, 비난, 질책, 명예훼손
전문적 책무성	대학․교직원/학생․사회	전문지식과 기술, 고객에 대한 서비스와 책임감	전문성 개발과 훈련, 동료․전문가 집단의 통제
고객지향적 책무성	대학․교직원/학생․ 사회(고용주)	질 좋은 서비스 제공, 능력 있는 인재 양성	고객의 선택(경쟁)

자료: 김규태(2001). 교육적 책무성의 개념적 구조. 교육행정학연구, 19(2). 297쪽의 표를 수정하여 작성하였음.

<표-2>의 내용에서 두 가지 점에 유의할 필요가 있다. 첫째, 유형간의 관계가 갈등관계이거나 상호보완적인 관계를 맺고 있다. 전문적 책무성과 고객지향적 책무성의 관계는 갈등관계일 수 있다. 왜냐 하면, 고객지향적 책무성은 학습자중심의 교육을 강조하거나 고용주가 요구하는 인재 양성을 강조하는 측면이 강하기 때문이다. 학생이나 학부모 또는 고용주의 요구에 치우쳐 교육활동을 수행한다면 전문적 책무성이 약화될 가능성이 있다. 따라서 고객의 선택권을 보장하되 전문가의 전문적 판단과 결정을 존중하는 방향, 즉 양자간의 조화를 이루어야 한다. 또한 전문적 책무성과 도덕적 책무성의 관계는 상호보완적인 관계이어야 한다. 전문가가 전문적 지식과 판단에 의하여 권한을 행사하지만 그 권한행사는 반드시 윤리적 판단이 전제되어야 하기 때문이다. 둘째, 대학에 대한 책무성 이행요구자(권한위임자)가 여러 집단과 개인들이라는 점이다. 대학에 대한 책무성을 요구하는 이행요구자(권한위임자)는 사회(정부, 기업 등), 학생과 학부모로 볼 수 있으며, 대학은 이들에게 기능수행을 위한 투입과 수행과정 및 수행결과들을 설명․보고하고 책임져야 한다. 이는 대학이 이미 과거의 폐쇄적 상아탑 시대를 넘어서 이제 개방체제 속에서 유지․발전되고 있음을 나타내는 것이다. 따라서 대학은 개방체제로서 사회와 영향을 서로 주고받는 관계를 맺고 있기 때문에 대학에 권한을 위임한 개인(학생과 학부모), 집단, 기관과 기업 등에 의해서 책무성을 요구받는다고 할 수 있다.

2. 대학의 책무성의 필요성

앞에서 지적했듯이, 한국 대학은 내외의 도전으로 인하여 위기에 직면해 있다. 먼저, 대학에 위기를 초래하는 외적 요인을 검토해보자. 첫째, 학생인구의 감소이다. 우리 나라는 고등교육 적령인구의 86.7%가 대학에 진학하고 있으며, 고등학교 졸업자의 대학진학률이 2003년 현재 79.7%를 기록하고 있다(이현청, 2004: 26). 그러나 이제 대학지원자 수와 대학입학정원이 비슷해짐에 따라 정원 미달인 대학들, 특히 지방대학과 전문대학들은 정원을 채우기 위하여 노심초사하고 있는 형편이다. 우리 나라에 있어 출산율의 급격한 감소, 일반대학의 입학정원 증원, 교육시장의 개방, 대학설립준칙주의로 인한 신설 대학의 설립, 가상(cyber) 대학의 출현 등은 대학의 정원 미달사태를 더욱 심화시키고 있다. 이러한 고등교육인구의 감소는 우리 나라 대학의 75%를 차지하고 있는 사립대학들의 재정손실을 초래하여 대학 자체의 존립을 어렵게 만들고 있다. 사립대학의 경우 학생등록금 의존률이 75%선에 이르고 있으며 2004년 국․공립대학을 포함하여 전국의 대학 평균 68.7%에 이르고 있다(이현청, 2004: 39).

둘째, 외환위기를 벗어나기 위한 IMF의 구제금융으로 경제계와 공공기관 등의 구조조정사태와 경제적 상황의 악화로 인해 대학졸업자들이 노동시장 진입에 극심한 어려움을 겪고 있다. 이러한 상황은 아직도 호전될 조짐을 보이지 않고 있다. 학생들은 많은 돈을 들여 높은 수준의 교육을 받을수록 취업이 더 안 되기 때문에 불만을 토로하고 있다. 따라서 대학졸업자의 심각한 실업사태는 대학교육의 취업효과를 급격하게 떨어뜨리고 있다.

셋째, 학생정원의 미달사태를 맞고 있는 우리 대학들은 고등교육의 개방으로 더욱 어려운 상황에 놓이게 되었다. 즉 고등교육의 시장이 개방되어 국내 대학간 경쟁뿐만 아니라 국제적 경쟁까지도 무릅써야 한다. 몇 년 전만 하더라도 대학지망생들이 넘쳐서 국내 대학들은 학생모집에 별로 힘을 들이지 않아도 되었기 때문에 대학의 경쟁력을 제고하는 데 별로 관심을 두지 않았다. 그러나 경쟁력이 취약한 국내 대학들은 신설된 대학의 증가 및 대학입학적령인구의 감소와 맞물려 이제 국제경쟁력을 키워야 존립할 수 있는 더욱 심각한 상황에 놓이게 된 것이다.

다음으로, 대학위기의 내적 요인으로 다음 몇 가지를 들 수 있다. 첫째, 국내 대학들은 외국의 대학들에 비해 여러 가지 측면에서 수준이 낮은 편이다. 특히 국내 대학들의 교육여건의 측면에서 보면 대학교육 환경지표가 너무 열악한 편이다. 대학의 재정상태를 예로 들면, 현재 우리 나라의 GDP 대비 교육예산은 사교육비까지 포함하여 2.7%이고, 정부의 교육예산 중 중에서 14%가 고등교육예산이며, 순수 국가지원 고등교육의 예산규모는 2004년의 경우 GDP 대비 0.43%에 불과하다. 이는 GDP로 환산한 미국의 7년 전 40.2%와 일본의 22.5% 그리고 영국의 18.9%에 비해 너무 낮은 수준이다. 이러한 이유로 우리 나라 대학생 1인당 교육비는 세계 평균 대학 교육비의 1/2정도밖에 되지 않는다. 교수 대 학생 비율은 전국 평균 33.7명으로 선진국보다 2-3배 정도가 높다(이현청, 2004: 27-28). 이밖에도 교수 대 학생 비율, 교수들의 연구실적, 대학도서관의 장서 수, 정부의 대학에 대한 연구투자비 비율 등이 선진국에 비해 매우 열악한 편이다. 이러한 국내 대학의 수준에서 어떻게 국제경쟁력을 기대할 수 있겠는가?

둘째, 거의 10여 년 전부터 정부나 대학평가에서 대학의 특성화를 강조하여왔으나 우리 대학들은 특성화에 실패하고 있다. 우리 나라의 고등교육은 이미 보편화 단계에 들어섰음에도 불구하고 대학마다 특성이 없이 대학간 유사한 이념을 가지고 있을 뿐 아니라 기능에 있어서도 거의 비슷한 것이 특징이라면 특징이다. 이는 1990년대 중반 이후 ‘대학설립준칙주의’에 의해 최근에 이르기까지 설립된 대학들에게도 적용된다(신현석, 2003: 89). 그리고 국내 대학들은 경쟁적으로 학생 수 늘리기와 가능한 한 많은 학과를 설치하는 데에만 노력을 기울였기 때문에 대학들이 저마다의 특성이 거의 없는 편이다. 이러한 현상은 학생이나 학부모 및 사회 일반의 인식이 대학의 교육프로그램과 연구의 질적 수준을 중요시하기보다는 입학생의 수학능력시험 점수에 의하여 대학의 서열이 결정되고 있다고 믿는 데 가장 큰 원인이 있다고 할 수 있다. 이러한 상황에서 대학들이 아무리 질적으로 우수하고 특색 있는 교육프로그램을 제공하고 학생들이 재학기간동안에 높은 수준의 지적 성취를 할 수 있는 기회를 제공하더라도 수학능력시험성적에 의해 결정된 소위 ‘일류대학’에 관심을 둔 학부모나 학생 및 기업들로부터 외면을 당하기 때문에 구태여 대학들은 그런 노력을 할 필요가 없었는지도 모른다.

셋째, 대학들이 그 운영에 있어서 자율성이 매우 부족한 편이다. 정부는 1962년부터 대학의 학생선발권을 빼앗아 갔다. 이는 당시 일부 대학들이 학생을 부정한 방법으로 입학시키는 등 정부와 국민으로부터 신뢰를 상실하였기 때문일 수도 있다. 그리고 정부는 오랫동안 대학의 운영에 대하여, 심지어 학생정원이나 학생의 등록금 책정까지도 직․간접적으로 간섭과 통제를 하여 왔고, 5․31 교육개혁방안의 발표 이후 지금까지도 정부는 당근(재정지원)으로 대학운영에 간섭하고 있다. 이에 길들여진 우리 대학들은 독자적으로 학교를 운영할 능력이 미흡할 뿐 아니라 아직도 정부의 눈치보기에 급급한 경우도 허다하다. 이러한 현상은 상당수의 대학들이 정부에서 장․차관 또는 고위 관료직을 역임한 인물을 대학총장으로 선임하거나 선호하는 경향에서도 엿볼 수 있다.

이상의 위기요인들 중 내적 요인들은 대부분 대학들이 책무성을 소홀히 한 데서 기인하였다고 볼 수 있다. 앞으로 대학들은 학생과 학부모 및 사회로부터 책무성에 대해 지금보다 도 더 강력한 압력을 받을 것이 예상된다. 그리고 대학 자체가 책무성을 확보하려는 노력을 하지 않으면 존립에 위협을 받게 될 것이다. 그렇다면 대학이 왜 책무성을 확보해야 되는가? 이 질문은 “대학이 왜 자율성을 확보해야 하는가?”라는 질문과 같은 것이다. 책무성은 자율성을 전제로 하기 때문이다. 따라서 대학이 책무성을 확보해야 할 필요성을 자율성과 관계 측면에서 먼저 논의하고, 다음으로 책무성 확보에 대한 내외적 압력 측면에서 논의하고자 한다.

첫째, 대학의 본질적 속성이라고 할 수 있는 자율성이 대학의 책무성을 필요로 한다. 대학은 본질적으로 자율성을 필요로 하며, 따라서 스스로 자율성을 확보하기 위하여 노력해야 한다. 그런데 책무성은 자율성은 전제조건으로 한다. 자율성이 없는 조직은 책무성이 존재할 수 없다. 조직이나 개인이 외부의 지시나 명령에 따라 직무를 수행하였다면 이행당사자는 그 행위에 대하여 본질적인 책임이 없기 때문이다. 대학은 전통적으로 진리탐구를 목적으로 학문을 연구하는 곳이다. 학문연구와 교육을 본질적 기능으로 하는 대학은 학문의 자기법칙성에 입각하는 사물의 본성에 의하여 규율되어야 한다(권형준, 1986: 56). 이 말은 대학에 대한 정부나 권력기관 등 외부의 획일적인 감독, 지시, 명령, 규제위주의 간섭과 통제는 대학의 창의적이고 전문적인 교육과 연구 활동을 위축시키고 대학운영의 획일성과 경직성을 초래하므로 대학의 자율성이 보장되어야 한다는 뜻이다. 이 때문에 헌법도 “대학의 자율성을 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”(헌법 제31조 4항)고 규정하고 있다. 그리고 교육의 본질이 학생의 자율성을 신장시키는 데 있으며, 교육의 수단과 방법이 자율적 속성을 가지고 있다. 대학이 교육과정, 교수․학습방법, 학생생활지도, 인사, 시설, 재정 등 자체의 운영에 관하여 자주적 재량권을 가지고 스스로 의사를 결정하여 집행해야 할 뿐 아니라 대학의 교수, 행정직원, 학생 등이 자유와 자율성을 향유할 수 있을 때 진정한 자율인을 양성할 수 있기 때문이다(신재철, 1995: 9).

대학의 자율성이란 무엇인가? 대학의 자율성은 교수 개인의 자유와 기관의 자율성을 포함한다. 교수 개인의 자유는 학문의 자유를 가키며 연구, 교수(teaching), 발표, 학습의 자유를 의미하며, 이는 교수의 단순한 특권이 아니라 직무수행상 당연히 필요한 것이다. 기관의 자율성은 대학의 관리와 운영에 관하여 자주적으로 기준을 설정하고 집행하는 능력을 의미하며, 이는 학문의 자유를 실현하기 위해서는 대학조직의 자율성이 당연히 필요하기 때문이다(신재철, 1995: 12). 따라서 원래 ‘자율’은 ‘스스로 규제(통제)’한다는 의미를 가지고 있듯이, 대학의 자율성이란 대학이 외부의 통제나 간섭 없이 스스로 통제하고 운영하는 능력을 의미한다고 할 수 있다. 이 정의에서 ‘스스로 통제하고’라는 말에 주목할 필요가 있다. ‘스스로 통제’는 스스로 책임진다는 의미가 내포되어 있다. 즉 대학은 그 운영과정과 결과에 대하여 스스로 책임을 진다는 것이다. 따라서 자율성에는 책무성이 내포되어 있고, 이들의 관계는 동전의 앞뒤와 같은 밀접한 관계라고 말할 수 있다. 이러한 관점에서 보면 대학이 진정한 자율성을 향유하기 위해서는 책무성을 확보해야 함을 알 수 있다.

우리는 지식기반사회에서 살고 있으며, 지식기반사회의 특성은 대학의 자율성을 필요로 한다. 지식기반사회란 창조적 지식의 창출․확산․공유․활용이 일반화되는 사회로서 지식과 정보가 다른 어떤 생산요소보다 큰 부가가치를 창출하는 사회를 말한다(신재철, 2000: 8). 이러한 사회에서 가장 기본적인 원료는 상상력을 포함한 정보라고 한다. 정보사회란 컴퓨터, 전자 기기, 전기 통신 기술 등의 혁명의 결과로 형성된 정보의 생산, 처리, 유통 등 정보산업의 부가가치가 국민총생산 중에서 중요한 비중을 점유하는 사회이다. 또 지식기반사회에서는 생산품의 원가 점유율에 있어서 노동의 생산성보다는 지식 노동이 훨씬 많은 비중을 차지한다(신재철, 1997: 31). 따라서 미래학자인 Peter Drucker가 말한 것처럼, 현대 사회는 노동집약도, 재료집약도, 에너지집약도 아닌 지식집약의 산업시대라는 것이다. 즉 산업사회에서 노동과 자본이 가장 중요한 생산요소였다면, 지식기반사회에서는 지식과 두뇌가 생산력의 가장 중요한 요소라는 것이다. 이는 정보 또는 지식이 우리 생활에서 가장 중요한 위치를 차지할 것임을 말해 준다. 이러한 지식기반사회에서 대학은 지식과 정보를 생산하고 활용하고 확산시키며 인간의 두뇌를 계발하기에 가장 적절한 기관이다. 지식의 생산은 풍부한 상상력과 창의력을 통한 학문연구의 결과로 얻어지는 것이다. 이러한 이유로 국가와 사회는 상상력과 창의력을 최대한 보장하기 위하여 대학에 자율성을 허용하였다(오욱환, 2003: 320). 상상력과 창의력은 자유로운 상황에서 발휘될 수 있기 때문이다. 그러므로 학문연구와 연구결과의 발표는 자율성을 필수적으로 요구하며, 향유한 자율성만큼 연구과정과 결과에 대한 책임도 요구받는다.

또한 대학의 세계화와 특성화 및 다양화를 위해서도 책무성이 요구된다. 교통과 통신 혁명은 세계 각국을 정치, 경제, 사회, 문화적으로 서로 연결하여 국가간 교류와 협력을 강화하게 만들어 국가간 상호 의존 관계를 심화시키고 있다. 더욱이 초고속 정보 통신망의 구축과 다중매체(multimedia)의 실용화는 세계를 이웃마을처럼 하나의 생활권으로 만들었다. 그리하여 세계인이 하나의 공동체에서 살아갈 수밖에 없는 생활 환경이 전개되고 있다. 국제 사회는 이미 모든 분야에서 세계화의 거센 흐름 속에 휩싸이고 있다. 세계의 모든 나라가 모든 분야에서 서로 연결되어 있기 때문에 우리 나라도 발전을 위해서는 다른 나라와 서로 협력하고 개방하지 않을 수 없게 되었다. 국가들 간의 상호개방은 국가들 간의 경쟁을 의미한다. 이러한 측면에서 보면, 이제 세계가 경제뿐만 아니라 교육을 포함한 모든 분야에서 무한 국제경쟁시대에 접어들었다고 할 수 있다. 이는 우리 사회의 개방과 협력을 강요하고 있다. 이러한 의미에서 우리는 앞으로 더욱 치열한 생존 경쟁을 해야만 한다.

더욱이 사회는 매우 다양해졌다. 지금까지 대중에게 강력한 영향력을 가졌던 대중매체인 신문, 대중잡지, 라디오, TV 등이 光波 전선(cable)이나 간편한 인쇄기, 복사기, 고성능 컴퓨터, 녹화장치(video recorder), 송수신이 모두 가능한 유선 TV 등에 의하여 그 위치가 흔들리고 있다. ‘대중매체의 탈대중화’가 시작된 것이다. 즉 새로운 매체의 등장은 지금까지 우리의 이미지를 지배하여 온 인쇄매체와 방송망의 세력에 심각한 타격을 입혔을 뿐만 아니라 신문 구독자, TV 시청자, 라디오 청취자, 대중잡지 구독자들을 세분화시켜 우리의 문화생활을 더욱 다양화시키고 있다. 또 연관성이 없고 단편적이며 일시적인 이미지를 창출하는 순간 영상 문화는 대중들의 의견 통일을 어렵게 하고 있다(신재철, 1997: 32). 이는 곧 우리 사회가 더욱 다양화했음을 의미하는 것이다.

이상에서 본 바와 같이 사회의 세계화와 다양화는 국가간, 집단간, 사회구성원간의 경쟁과 협력을 강요한다. 이는 대학에도 적용되며, 이를 극복하기 위해서는 대학의 특성화 전략이 필요하다. 사회의 세계화와 다양화에 따라 대학이 특성화하고 경쟁력을 제고하기 위해서는 조직의 자율적 운영이 필수적이다. 그리고 자율적 운영에 대하여 책임도 져야 한다. 이 때문에 경쟁을 전제로 하는 세계화와 다양화의 추세에 따라 대학에 대하여 규제와 통제로 일관하던 정부도 대학에 대한 각종 규제장치를 완화하고 대학에 대하여 책임을 묻는 정책으로 전환하고 있다.

둘째, 대학은 내외로부터 책무성에 대하여 전례 없이 강한 압력을 받고 있다. 다시 말하면, 국가와 사회는 대학으로 하여금 사회변화에 대처할 수 있는 능력을 갖추도록 강하게 요구하고 있다(오욱환, 2003: 320). 우리 사회의 경제적 위기 상황과 5․31 교육개혁방안의 교육에 대한 신자유주의적 접근으로 대학교육의 경쟁력 향상을 위한 대학경영의 혁신과 대학교육의 질 관리를 위한 대학정책 등은 대학의 책무성 제고를 위한 압력으로 작용하고 있다. 그리고 기업들은 그들이 요구하는 인재를 배출하지 않는다고 비판하면서 대학에 대하여 졸업생들을 반품(recall)하여 가라고 요구한다. 즉 대학교육의 질에 대하여 수요자의 불만이 많다. 이 때문에 고등교육학력인정제의 도입을 검토하자는 주장(이현청, 2004: 34)이 제기되고 있다. 또한 과거에 우리 대학들은 몰려오는 지망 학생들을 선발하여 공급자의 관점에서 학생들을 교육하고 상아탑 속에서 연구를 수행하면 맡은 임무를 모두 수행하는 것이라는 사고에 젖어있었지만 이제는 미래를 예측하고 현실문제를 적극적으로 해결할 뿐 아니라 생산적 결과를 산출하도록 압력을 받고 있다. 이러한 압력은 정부나 언론기관 등의 대학에 대한 각종 평가형태로 나타나고 있다. 그리고 학생과 학부모들의 대학에 대한 압력도 대학을 선택하는 기준의 변화로 나타날 조짐을 보이고 있다. 예전에는 학부모들이 자녀들의 대학진학을 위해서는 모든 노력을 다 하지만 정작 대학이 무엇을 가르치며 그것이 얼마나 가치가 있는지에 대해서 관심이 없었다. 그러나 근래 들어 학생과 학부모들은 세칭 '일류대학'보다는 장래 유망한 분야가 어떤 분야인지를 기준으로 대학을 선택하는 징후가 미세하게 나마 나타나고 있다.

Ⅲ. 대학의 책무성에 대한 반성

대학의 책무성에 대해 반성한다는 것은 대학이 책무성을 수행하는 데 있어서 잘못된 것, 즉 문제가 무엇인지를 분석하는 것이다. 그런데 대학의 책무성을 분석하기 위해서는, 먼저분석하기 위한 틀을 정교하게 구안하여야 한다. 분석 틀은 대학의 세 가지 기능인 교육, 연구, 사회봉사 활동 각각의 투입, 변환과정, 산출 단계에 관련된 요인들을 <표-2>에서 분류한 책무성, 즉 도덕적 책무성, 전문적 책무성, 고객지향적 책무성 각각의 관점에서 분석할 수 있도록 구안되어야 할 것이다. 이를 표로 예시하면 <표-3>과 같다.

<표-3> 대학의 책무성 분석 틀(예시)

	교 육			연 구			사회봉사
	투입	과정	산출	투입	과정	산출	투입	과정	산출
도덕적 책무성
전문적 책무성
고객지향적 책무성

그러나 이러한 분석 틀을 적용하여 분석하는 작업은 전국 모든 대학의 자료를 수집해야 하기 때문에 그러한 방대한 자료를 수집하는 데에는 장기간의 노력과 막대한 재정 투입을 요구한다. 그리고 투입, 과정, 산출 단계에 관련된 요인들을 체계적이고도 심층적인 분석을 통하여 추출해야 하는데, 이 작업은 또 다른 하나의 연구과제로서 많은 시간을 필요로 한다. 이는 현시점에서 주어진 짧은 시간과 자료의 부족으로 거의 불가능한 작업이다. 이러한 이유로, 이 논문은 대학의 기능을 교육, 연구, 사회봉사 활동으로 분리하지 않고 하나로 통합하여 포괄적으로 대학의 기능을 투입, 변환과정, 산출의 단계에 따라 책무성의 문제와 과제를 분석하였다. 다만 앞에서 세 가지 유형으로 분류한 책무성을 적용하지 않았으며, 또한 투입, 변환과정, 산출 단계에 관련된 요인들을 모두 분석해야 하지만 이 작업 또한 자료수집에 한계가 있기 때문에 각 단계의 주요 관련 요인이라고 판단되는 것들만 분석하였다.

그리고 권한이행자(이행당사자)가 위임받은 권한을 어느 정도 책무성 있게 행사했는지를 확인․점검하는 평가가 필연적으로 요청된다(배호순, 1996: 176). 즉 책무성을 검증하는 강력한 수단으로서 또는 대학에 대한 간접적인 통제장치로서 평가가 활용된다. 평가는 그 결과를 투입, 변환과정, 산출 각각의 단계에 환류(feedback)를 통하여 문제 또는 개선점 및 성과를 파악하여 정책을 결정하고 장․단기발전계획을 수립할 수 있는 자료를 제공해준다. 이 때문에 세계의 대부분의 국가들이 고등교육의 질 관리를 위하여 대학평가를 강화하고 있다. 따라서 세 단계의 주요 관련 요인의 문제를 개괄적으로 논의한 다음, 평가와 관련된 문제를 논의하였다.

1. 투입의 문제

투입과 관련된 요인들은 학생의 특성, 교수의 특성, 재정․경영, 시설․설비 등이 주로 거론되나 사회환경과 정부의 고등교육정책도 중요한 투입 요인이다. 왜냐 하면, 사회환경과 정부의 정책은 대학경영에 막대한 영향을 미치기 때문이다. 여기서는 사회환경, 정부의 고등교육정책, 대학재정, 대학경영의 문제를 논의하였다.

첫째, 우리 사회는 학벌(학교간판)을 너무 중시하기 때문에 대학의 특성화를 저해하고 있다. 우리 사회에서 소위 일류 대학이라는 명성은 입학생의 수학능력시험 점수에 의해 결정되고, 출신 대학이 졸업생의 능력을 평가하는 기준이 된다. 이에 대하여 이현청(2004: 34)은 “수능 점수가 대학을 결정하고 그렇게 결정된 대학이 능력의 평가기준이 되기 때문에 수능 점수를 현금으로 생각하고 고액과외 등 과열점수경쟁에 매달리고 있다”고 주장한다. 이러한 과열점수경쟁은 좋은 점수를 얻기 위하여 학생들로 하여금 휴대전화를 이용한 집단적 부정시험이나 대리시험 등 부정한 수단과 방법을 동원하도록 만든다. 이 때문에 대학의 실제 교육과 연구의 질적 수준이 반영되지 못할 뿐 아니라 대학에서 열심히 공부해서 실력을 갖추고 있어도 학교의 간판 때문에 정당하게 인정받지 못하고 있다. 이러한 사회환경에서 대학들이 학교를 특성화하거나 교육프로그램을 다양화할 필요를 느끼지 못한다. 그리고 학벌중시현상은 학교성적과 수학능력시험 성적이 좋은 학생들도 재수나 삼수를 다반사로 하고 지방대학의 학생들은 수도권 대학으로 몰리게 하고 있다.

둘째, 정부는 관료적 통제를 통해 대학정책을 추진함으로써 대학의 자율성을 훼손하고 있다. 신현석(2003)은 정부의 대학에 대한 권위주의적 상명하달식의 관료적 통제와 정책 추진, 제도개혁 치중, 일관성 결여, 양적 팽창중심주의 등을 정부정책추진의 문제점으로 지적하면서 교육인적자원부(이하 교육부라 칭함)는 지원의 명분하에 대학에 대한 법적․제도적 개입이 과거와 별로 달라진 것이 없다고 비판하고 있다. 대학의 특성상 자율적 경영이 필수적임에도 불구하고 교육부는 아직도 대학의 학생선발에서 졸업에 이르기까지 직․간접적으로 대학을 통제하고 있다. 특히 사립대학은 건학이념이나 설립주체가 다름에도 불구하고 정부의 통제로 인하여 국․공립대학과 비슷하게 운영되고 있는 실정이다(김영철, 2002).

셋째, 대학의 학생 당 교육비가 매우 영세하다. 이는 한국 대학들이 학생의 등록금 의존률이 매우 높고, 대학에 대한 정부의 재정지원이 소극적이기 때문이다. 이현청(2004)에 의하며, 대학교육의 75%를 차지하는 사립대학은 학생의 등록금 의존률이 75%에 이르고, 2004년 국․공립대학을 포함한 전국 대학 평균이 68.7%에 이르고 있으며, 2004년 사립대학의 경상비에 국고부담이 차지하는 비율은 4.3%에 불과하다. 그리고 한국 전체 학생 수에서 고등교육기관의 학생 수의 비율이 18.6%인데 비해 2004년 대학교육 예산은 3조 4천억 원(미국 Harvard 대학은 2조 7천억 원)으로 우리 나라 전체 교육예산 중 14%(GDP 대비 0.43%)에 불과해 정부의 대학교육에 대한 투자가 상당히 소극적임을 알 수 있다. 또한 학생 1인 당 교육비는 선진 외국 대학의 1/3에서 1/24의 수준이며, 이는 OECD 국가들의 절반 수준에도 미치지 못하는 수준이다.

넷째, 대학의 경영방식이 다양화․특성화와 거리가 멀다. 각 대학들의 교육목적과 목표가 유사하고 체계성과 구체성이 결여되어 있다. 오욱환(2003)은 대학들의 교육목적이 매우 추상적이고, 단과대학과 학과로 이어지는 교육목표의 체계가 모호하고 대학구성원들의 교육목적과 목표에 대한 관심도가 매우 낮다고 지적하였다. 그리고 신현석(2003)은 대학간 이념과 기능상의 차별이 없다고 지적하고 있다. 즉 우리 나라 대학들은 국․공립대학이나 사립대학, 대학의 규모, 대학의 소재지에 관계없이 유사한 이념을 가지고 비슷하게 운영되고 있다는 것이다.

2. 변환과정의 문제

변환과정과 관련된 요인은 교육과정과 교육프로그램, 학습, 교수(teaching)를 포함한다. 첫째, 교육과정이 교육목적과 연계가 부족하고, 백화점식으로 학부의 전공이 나열되어 있으며, 학과간이나 계열간에 협력적이기보다는 폐쇄적으로 학사운영이 전개되고 있다. 이에 대하여 오욱환(2003: 325)은 “교양과목과 전공과목이 구체화된 교육목표를 달성하기 위해 선정․조직된 것이 아니라 재직 교수들의 전공 분야에 따라 편이하게 편성되는 것이 대부분이다”고 지적하고 있다. 또한 이현청(2004)도 전국에 세분화된 557개 학과가 설치되어 있고, 학부의 전공영역이 백화점식으로 나열되어 있으며, 취업위주의의 현실적인 응용학문 중심으로 교육과정이 운영되고 있다고 지적하였다. 그리고 160학점에서 130학점으로 졸업이수 학점이 축소됨에 따라 학생들은 선수과목을 이수해야 수강할 수 있는 어려운 전공과목을 피할 수 있게 되어 학부교육의 부실화를 초래하고 있다.

둘째, 학생들의 학습량이 너무 부족하다. 학생들은 과제를 많이 부과하고 원칙에 충실하게 열심히 수업하는 교수의 수업을 외면하는 경우가 많고, 예습도 하지 않고 수업에 임하는 경우가 많으며, 시험에 나올 것에만 관심을 가지고 시험 때만 도서관이 북적이는 현상이 허다하다(오욱환, 2003). 이러한 상황에서 학생들은 교과서 이외에 책 한 권을 읽지 않고도 등록금만 내면 무사히 학점을 받고 대부분 졸업(졸업률 95% 수준)할 수 있다(이현청, 2004: 34). 특히 학생 수 감소로 인하여 지방 대학은 정원이 미달된 학교들이 많은데, 미달된 일부 대학들은 학생들이 출석하지 않아도 등록금만 내면 학점을 주는 경우도 있다고 한다. 따라서 이러한 대학은 학사운영이나 수업을 엄격하게 실시할 수가 없다는 것이 분명하다. 또한 학부제로 입학한 학생들은 소위 인기학과로 몰리고 있을 뿐만 아니라 인문․사회계열의 학생들뿐 아니라 자연계와 공학계 학생들까지도 사법시험을 준비하고 있기 때문에 교양과목이든 전공과목이든 소홀히 하는 사례가 비일비재하다. 더욱이 교수 대 학생 비율(전국 대학 평균: 33.7명; 국립대학: 27-28명; 사립대학: 35명 내외)이 높고, 학생의 졸업이수 학점은 축소되었으나 교수의 책임수업시간(9시간)은 줄지 않아 교수의 수업부담은 전과 다름없기 때문에 수업의 밀도를 높인다는 것은 기대하기 어렵다.

셋째, 대학의 교육 기능 중에서 수업은 가장 중요한 직무임에도 불구하고 수업이론이나 방법을 잘 알고 있는 교수가 드물고, 수업효과를 높이기 위해 수업방법과 학생지도 등에 관한 연수를 받을 수 있는 기회가 부족하며, 대학당국도 교직원의 연수에 대해 별로 관심을 기울이지 않는 편이다. 초․중등학교 교사들은 수업방법이 중요한 자격조건이 되지만 교수들에게는 그렇지 않기 때문에 대학이나 대학원 과정 중에 교수방법에 관한 수업을 받지 못한 교수가 많고 교수방법을 알지 못한 상태에서 수업을 진행하는 교수도 적지 않다. 그리고 대학에 임용되는 과정이나 임용된 후에도 교수방법에 관한 연수를 받을 수 있는 기회가 거의 없다.

3. 산출의 문제

한국 대학의 수준이 국제적 수준에 비해 매우 낮다. 한국에서 가장 우수하다는 대학이 세계에서 150위 내에도 들지 못하고 있다는 비판이 제기되는 것은 한국 대학의 현 위치를 말해준다. 2003년 현재 고등교육이 보편화 단계에 이르렀는데도 고등교육의 질은, IMD의 2003년 조사에 따르면, 고등교육분야에서 한국은 고등교육 이수율이 30개 나라 중 캐나다(50%)와 일본(47%)에 이어 3위(40%)인데 비해 대학교육의 경쟁력은 28위이다(이현청, 2004. 재인용). 2002년 교수의 연구 결과물인 논문은 전임교수 1인 당 연간 국내 논문 수 1.93 편, 국외 논문 수 0.39편, 저서 수 0.18 편으로 28개 나라 중 15위로 낮은 편이다. 특히 한국이 대학교육에서 세계 1위를 차지한 것은 졸업률(95%)인데, 이로 인하여 학생들이 공부를 하지 않아도 쉽게 졸업할 수 있는 국가로 인식될 가능성이 많다.

이상에서 본 바와 같이 대학교육의 산출에 해당하는 이러한 지표들은 대학교육의 세계화 또는 국제경쟁력을 지향하는 대학개혁의 방향과는 거리가 먼 상황이다. 따라서 정부가 대학개혁의 기본방향으로 추진하고 있는 자율화, 세계화, 다양화, 특성화 정책은 현재의 상황에서 시의적절한 것이지만 기대된 효과를 거두고 있다고 판단하기는 매우 어렵다.

4. 평가의 문제

대학의 수월성 또는 책무성을 점검하는 도구로서 평가의 활용은 이제 우리 사회에서도 일반적인 추세이다. 대학종합평가인정제, 학문분야평가, 사범대학 평가, 교육대학원 평가, 교육개혁 평가, 언론기관의 대학평가 등 너무 많은 평가로 대학사회는 피로를 느낄 정도이다. 여기서는 정부의 평가에 의한 대학재정지원방식을 먼저 논의하고, 이어서 대학종합평가인정제의 문제를 논의하였다.

먼저, 대학에 대한 정부의 평가에 의한 차등 재정지원방식은 대학의 다양화․특성화를 저해할 가능성이 있다. 특히 현 정부는 ‘선택과 집중’으로 표현되는 대학정책, 즉 대학을 평가하여 그 결과에 따라 지원할 대학을 선택하여 집중적으로 대학을 지원하고 있다. 그러나 대학들은 재정지원을 받기 위해 정부의 기준이나 정부의 의도에 따라 대학개혁이나 장기발전계획 또는 경영계획을 수립․실천하는 경향을 나타내고 있다. 다시 말해서 정부의 대학평가 결과에 따라 차등 대학재정지원방식으로 인한 대학의 획일화, 즉 정부가 대학의 운영에 대하여 모든 대학에 똑같은 기준으로 평가를 실시하고 그 결과에 따라 재정을 지원하기 때문에 대학들을 특성화하기보다는 오히려 획일화하는 결과를 초래하고 재정지원의 편중으로 대학간 위화감을 조성하고 있다는 것이다(신현석, 2003: 92. 재인용).

다음으로, 대학종합평가인정제는 사회적으로 대학교육의 질을 공인하는 제도로서 대학의 질적 수준을 체계적으로 평가하고 그 결과를 사회에 발표하여 대학의 질적 수준을 사회적으로 인정받게 하는 제도이다. 이 제도는 1994년부터 제1주기(1994-2000)를 거쳐 제2주기(2001-2005) 평가를 실시하고, 2006년부터 제3주기 평가를 실시할 예정이다. 지금까지 실시된 대학종합평가인정제에 관한 연구들의 효과를 종합한 정일환(2004)은 그것의 효과가 부정적인 효과보다 긍정적인 효과가 더 많은 것으로 평가되고 있다고 하였다.

이하에서는 지금까지 실시된 대학종합평가인정제가 대학의 책무성을 저해하는 문제들을 개략적으로 다음과 같이 지적하였다(신재철, 2004). 첫째, 대학평가 방법의 측면에는 제1-2주기 대학종합평가는 전반적으로, 대학 특성화와 자율화를 표방하면서 실제로는 획일화된 평가를 강요함으로써 대학에 혼란만 가중시켜 대학발전에 도움이 되지 않는다는 문제를 비롯하여, 평가목적을 타당하게 반영하지 못하는 평가준거체제의 문제, 대학 현실과 대학교육의 질적 수준 및 교육성과를 반영하지 못하는 기준체제와 평가지표 및 자료의 타당성 문제, 평가관리와 운영상의 합리성 및 체계성의 부족, 평가 준비로 인한 부담 등이 두드러진 문제점으로 파악되었다. 둘째, 제도와 운영의 측면에서 대학종합평가를 운영․실시하는 과정에서 평가결과의 활용, 평가기준과 준거 및 지표의 타당성, 평가결과의 신뢰성 등이 다소 미흡하거나 부족한 것 등이 문제점으로 제기되었다. 셋째, 평가결과의 활용과 관련된 가장 큰 문제점은 평가결과의 활용이 매우 부족하다는 점이다.

Ⅳ. 대학의 책무성을 제고하기 위한 과제

대학의 교육력과 연구력의 수월성을 추구하기 위해서는 자율성과 책무성을 동시에 제고하여야 한다. 앞에서 논의한 책무성을 저해하는 문제들을 해소하고 책무성을 제고하기 위하여 앞으로 수행해야 할 과제는 무엇인지를 논의하였다. 여기서도 투입, 변환과정, 산출, 평가의 순서대로 각각 과제를 밝혔다.

1. 투입의 과제

투입의 과제는 대학의 수월성과 책무성을 제고하기 위하여 대학을 자율화, 특성화, 다양화, 세계화하는 것이다. 이를 위해서 사회환경, 정부의 대학정책, 대학의 재정과 경영 등이 어떤 일을 해야 하는지를 논의하였다.

첫째, 우리 사회가 학벌중심사회이기 때문에 대학들이 특성화 노력을 기울인다 하더라도 그 효과를 볼 수 없게 된다. 그러므로 사회나 고용주들이 이력서에서 학력란을 삭제할 필요가 있다. 학력란의 삭제는 모든 학생들로 하여금 학교간판보다는 실력을 쌓는 데 노력을 기울이게 함으로써 사교육비 문제 해소, 지방대학생들의 수도권 집중현상 완화, 개별 대학들의 특성화 노력 유도 등 강력한 영향력을 발휘할 것으로 기대된다. 이와 동시에 개별 대학들은 대학의 특성화에 재정과 관심 및 노력을 집중시켜야 한다. 특히 사립대학의 경우 건학이념과 여건에 따라 특정 분야를 집중적으로 육성하여 특성화를 시도함으로써 대학을 발전시켜야 할 것이다.

둘째, 정부는 고등교육정책을 추진함에 있어 대학의 자율성을 훼손하지 않도록 해야 한다. 이를 위해서는 교육부와 대학의 관계를 협력관계로 전환하여야 하고, 교육부의 기능을 행정․관리에서 정책기능으로 전환하고 권한도 대폭적으로 대학에 이양되어야 하며, 관료적 사고와 행정행태를 전문적 사고로 전환해야 한다. 정부가 해야 할 일은 법과 제도의 정비, 재원의 확보, 국가적 차원의 대학정책의 연구․수립 등에 한정해야 한다. 국․공립대학에 대해서는 책무성 제고의 목적 범위 내에서 정부의 정책적 개입이 허용되어야 한다. 사립대학의 경우는 대학의 자율성은 공공성이 심각하게 훼손되지 않는 범위 내에서 최대한 보장되어야 하며, 대학과 재단의 관계도 지원․조성의 관계로 전환하여 대학의 자율성을 보장하여야 한다. 이를 위해서는 이사회에 관련 집단(교수, 학생, 동문 등)을 참여시키는 방법도 고려할 필요가 있다. 이상을 요약하면, 대학의 자율성과 책임경영을 실질적으로 보장하고 정부의 개입을 최소화하기 위해 교육수요자의 요구를 최대한 반영할 수 있는 체제로 대학의 지배구조를 개편하여야 한다(신현석, 2003).

셋째, 대학은 재정구조의 취약성과 학생 당 교육비의 영세성 등의 문제를 안고 있다. 따라서 정부는 학생 수의 규모에 걸맞게 전체 교육예산 중 고등교육예산을 고등교육인구 수에 걸맞게 18.6% 이상을 확보하고, 더 나아가 OECD 국가들의 절반 수준에도 미치지 못하는 GDP 대비 고등교육예산(0.43%)을  최소한 1% 수준 이상 확보하도록 노력해야 한다. 그리고 국․공립대학의 재정운영을 자율화해야 한다. 이를 위해서는 개별 대학은 총장이 총 예산의 범위 내에서 예산편성권을 행사해야 하며 예산편성과정에는 예산심의기구에 구성원들을 참여시켜 그들의 요구를 수렴하여 예산을 편성해야 한다(이현청, 1993). 또한 개별 대학도 자체적으로 재원을 발굴하려는 노력과 함께 학교예산을 합리적으로 집행해야 한다.

2. 변환과정의 과제

변환과정의 과제는 학생들의 학업성취와 교수들의 연구력을 극대화하는 데 초점을 두어야 한다. 첫째, 대학의 특성화와 다양화에 초점을 두어 교육과정(curriculum)을 다양하게 편성하되 교육목적과 연계시켜야 한다. 그리고 개별대학의 특성화 분야는 국제적 수준을 유지할 수 있는 내용을 선정하여야 한다.

둘째, 대학은 학사운영이나 수업을 엄격하게 실시하고 학생들의 학습량을 늘릴 수 있는 방안을 수립․실행에 옮겨야 한다. 그리하여 학생들에게 과제를 많이 부과하고 출석관리를 철저하게 하며, 특히 학생들에게 많은 독서를 요구하여 책 한 권 읽지 않고 학점을 취득하는 학생이 없도록 한다. 그리고 교수가 충분한 수업준비로 밀도 있는 수업을  할 수 있도록 교수의 수업부담을 경감시켜 주당 두 과목에 6시간 정도로 줄여주어야 한다.

셋째, 교직원들에게 전문성을 개발할 수 있는 다양한 기회를 충분히 제공해야 한다. Hoy와 Miskel(2005: 285)은 학교의 책무성 추구는 다음의 세 가지 기본 원칙에 입각해서 수행된다고 주장한다. ① 학교는 수행의 수준에 책임져야 한다. ② 학교는 교육활동을 개선할 수 있는 능력을 가지도록 지원해야 한다. ③ 학교는 수행결과, 특히 학생의 학업성취의 양과 질을 증진시켜야 한다. 이는 학교가 수업활동을 통하여 학생의 학업성취를 제고시키고 교육활동의 개선을 위해 교수에 대한 연수 기회 제공 등을 지원할 책임이 있다는 것을 말해주고 있는 것이다. 교직원들에게 전문성 개발의 기회를 제공하는 것은 특혜가 아니라 학교를 개선하는 강력한 방법이라는 사회적 인식이 필요하다. 여기서 전문성 개발이란 직무수행을 개선하기 위해 교직원의 새로운 지식과 기능 및 신념을 증가시키는 일련의 활동을 의미한다.

3. 산출의 과제

대학은 교육, 연구, 사회봉사 활동의 결과를 체계적으로 관리하여야 한다. 산출에 관련된 요소는 학생의 특성과 교수의 특성, 대학 자체의 명성(image)을 포함하며, 이것들은 양적 지표(예: 학생의 학업성취 정도, 취업률, 탈락률, 교수의 연구실적 등)와 질적 특성(예: 사고력, 적응력, 성실성, 지도력 등)으로 표현된다. 양적 지표는 체계적으로 축적(Data Base)하여 관리하고 이들 양적 지표를 국제적 수준과 비교하여 분석하고 개선할 수 있는 자료로 활용해야 한다. 그리고 대학의 명성을 개선하기 위해 체계적인 홍보를 지속적으로 전개해야 한다. 그리고 졸업생들에 대한 각종 정보도 축적․관리해야 한다(신현석, 1996: 242). 졸업생의 능력이나 행동 및 인상은 대학의 명성에 막대한 영향을 미치기 때문이다.

4. 평가의 과제

책무성 요구를 충족시킬 수 있는 평가자료를 만드는 데 가장 어려운 문제는 대학교육의 결과를 측정하는 방법을 개발하는 것이다(Shapiro, 1986: 163). Hoy와 Miskel(2005: 289)은 평가를 실시하는 데 있어서 구체적으로 다음과 같은 문제들이 항상 논쟁의 대상이 된다고 하였다. 누가 평가받아야 하는가? 무엇을 평가해야 하는가? 어떤 평가도구를 적용해야 하는가? 평가는 어떻게 관리되어야 하는가? 평가는 신뢰성이 있는가? 어떤 기준으로 평가해야 하는가? 앞에서 분석한 대학에 대한 정부의 평가에 의한 차등 재정지원방식과 대학종합평가인정제의 문제도 위에서 제기한 질문들과 관련된 것들이다.

먼저, 정부의 평가가 가지고 있는 문제는 정부가 대학의 운영에 대하여 모든 대학에 똑같은 기준으로 평가를 실시하고 그 결과에 따라 재정을 차등 지원함으로써 대학의 획일화와 대학간 위화감을 초래한다는 문제점이다. 평가결과에 따른 보상은 공정성에 관한 논쟁을 일으킨다. 왜냐 하면, 책무성 검증은 권한이행자의 동기유발보다는 책임이행 여부 자체에만 관심을 두고 있기 때문이다. 따라서 정부가 대학개혁을 추진함에 있어서 대학의 자율성을 최대한 보장하면서 결과에 대하여 책무성을 정기적으로 검증할 수 있는 평가체제를 확립해야 할 것이다.

첫째, 대학종합평가의 목적이 너무 많은 것을 내포하고 있으면 자칫 그 초점이 흐려질 수 있을 뿐만 아니라 상호 모순될 소지도 많다. 따라서 대학평가의 목적은 미래에 대한 분명한 비전과 가장 핵심적인 것 또는 대학평가를 통해 기대하는 것 등을 추출하고 대학의 잠재적인 능력과 에너지를 결집하여 국제 경쟁력이 있는 대학으로 만들 수 있도록 설정되어야 한다.

둘째, 앞으로 대학평가는 대학들이 질적 수준을 제고하여 세계 수준의 대학으로 도약할 수 있도록 유도하는 평가내용으로 구성되어야 할 것이다. 이를 위해서는, 먼저 대학의 특성화를 촉진하는 평가내용으로 구성하되 평가항목의 1/3 정도를 대학별 특성화 평가에 배당하고, 평가항목과 기준을 다양화하여 대학에 맞는 유형을 선택하도록 유도할 필요가 있다. 그리하여 한 가지 영역이라도 국제적 수준을 갖춘 대학으로 발전할 수 있도록 해야 한다. 다음으로, 대학의 자율성을 강화하는 평가내용을 구성하기 위하여 대학 운영의 민주적 절차에 대해 평가와 평가 항목의 자율적 구성(맞춤형 평가)을 검토한다. 마지막으로, 대학의 세계화를 추구하는 평가문항을 구성하기 위해 평가기준을 ‘국제수준’과 ‘국내수준’으로 이원화하고, 특성화 영역에 대하여 국제적 수준의 평가 기준을 적용하며, 국제적 수준의 평가 기준 적용에 있어 양적 측면과 질적 측면을 동시에 평가될 수 있도록 구성한다.

셋째, 평가방법의 측면에서 고려해야 할 과제는 신뢰성 있는 객관적인 평가지표(지수)와 자료를 수집하고 제공할 수 있는 체제의 구축과 평가지표의 발굴, 평가위원들에 대한 체계적이고 충실한 교육훈련 등이 포함된다. “평가위원에 대한 교육훈련을 통한 평가기준의 적용은 국민에 대한 대학의 책무성을 증가시킬 것이다”(유길한, 2002: 85). 그리고 개별 대학들도 자체평가 능력을 신장할 수 있는 교육프로그램을 운영하거나 효율적으로 평가업무를 수행할 수 있는 능력을 함양할 수 있는 다양한 교육훈련의 기회를 제공할 필요가 있다.

넷째, 제도와 운영의 측면에서 해결해야 할 과제는 다음과 같다. 평가 주관기관과 교육부를 포함한 정부, 사회 기관의 유기적인 협력․연계체제 구축한다. 그리고 자체평가 준비과정을 간소화하고 효율화해야 한다. 또한 현지방문평가단의 전문성 제고와 철저한 사전 준비, 대학의 특성을 반영한 다양한 평가체제 구축 등을 추진해야 한다.

다섯째, 평가의 결과를 효과적으로 활용해야 한다. 이를 위해서는 평가결과를 공개해야 한다. 그리고 평가결과를 대학구조와 경영상의 문제점 진단과 개선방안 수립, 대학의 장․단기 발전계획 수립․실행, 교수 업적평가 및 강의평가와 연계하여 대학의 교육력과 연구력의 제고, 대학구성원들에 대한 동기부여 등에 활용한다. 특히 개별 대학들은 평가결과를 활용하여 자신들의 강점과 약점, 가능성과 한계점 등을 점검하고 장기적인 관점에서 대학개혁을 구상하고 실천해 나가야 할 것이다. 마지막으로, 정부, 사회조직, 기업체 등은 평가결과를 기초로 대학을 지원하거나 당해 대학 소속 교수나 출신 학생들에 대해 혜택을 줌으로써 평가의 효과를 극대화할 수 있도록 협조하여야 한다.

Ⅴ. 결 론

대학은 현재 매우 어려운 상황에 놓여 있다. 즉 외적으로는 악화된 경제상황, 학생인구의 감소로 인한 정원 미달, 학벌중심주의, 사회의 지식기반사회로 전환, 내적으로는 취약한 재정구조와 열악한 시설․설비, 교육비의 영세성 등의 대학 여건, 낮은 수준의 교육력과 연구력으로 인한 사회의 책무성 압력 등으로 대학은 위기에 직면해 있다. 따라서 대학은 이러한 위기를 극복하지 않으면 존립 자체가 어려워질 것이다.

5․31 교육개혁방안의 대학교육개혁 기본방향은 자율화, 다양화, 특성화, 세계화는 한국 대학들이 당연히 지향해야 할 방향이다. 여기서 다양화와 특성화는 대학이 자율적으로 자체 계획에 따라 실천할 수 있을 때 성취할 수 있는 것이다. 그리고 세계화는 대학의 성취 수준을 국제사회에서 일류 수준으로 끌어올리려는 것으로 이것 역시 대학에 자율성이 보장되었을 때 도달할 수 있는 것이다. 따라서 대학개혁의 기본방향은 대학의 자율성을 보장하는 것이라 해도 과언은 아니다. 대학의 자율성이란 대학이 외부의 통제나 간섭 없이 스스로 통제하고 운영하는 능력을 의미한다. 그런데 대학이 전문적 판단에 의하여 자율적으로 학교를 경영한다면 그것에 대하여 책임을 져야 한다. 이는 책무성이 자율성을 전제한다는 것을 의미한다. 따라서 자율성이 강화될수록 책무성의 무게도 그만큼 무거워진다. 여기서 대학의 책무성이란 대학이 교육․연구․사회봉사의 기능을 수행하기 위한 투입과 전환과정 및 결과(산출)에 대하여 권한위임자에게 보고․설명하고 책임지는 능력을 의미한다.

한국 대학이 안고 있는 책무성의 문제와 과제는 무엇인가? 이를 분석하기 위하여 기능 수행의 투입, 변환과정, 산출 단계와 관련된 요인들을 개략적으로 분석하고, 책무성 강화를 위한 장치로서 지금까지 시행된 정부의 평가에 의한 대학재정지원방식과 대학종합평가인정제를 분석하였다. 분석한 결과에 따라 투입, 변환과정, 산출, 그리고 평가에 관한 한국 대학의 책무성과 관련된 문제와 과제를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 투입 단계에서는 학벌중심 사회풍토, 정부의 관료적 통제, 학생 당 교육비의 영세성, 대학 재정구조의 취약성, 정부의 고등교육예산 확보에 대한 소극성, 대학 경영방식의 획일성 등이 문제점으로 나타났다. 이러한 문제들은 대학의 자율성을 저해하는 강력한 장애물들이다. 이러한 문제들을 해소할 수 있는 방안은 채용을 위한 이력서의 학력란 삭제, 정부와 대학의 지원․조성적 협력관계 구축, 정부의 전문적 사고를 통한 지원․조성중심의 정책 전개, 대학의 지배구조를 민주적 의사결정체제로 개편, 18.5% 이상의 고등교육예산 확보, 대학총장의 예산편성권 행사, 대학의 재정확보를 위한 자체적인 재원 발굴 노력과 합리적 예산집행, 교육목적과 교육목표의 일관성과 체계성 유지 등으로 요약될 수 있다.

둘째, 변환과정 단계에서는 교육목적과 교육과정의 연계 미흡, 학부과정과 전공의 과다, 폐쇄적 학사 운영, 학생의 학습량 부족, 교수의 과다한 수업부담, 교수의 수업방법에 관한 전문지식과 기술 미흡, 교직원의 연수 기회 부족 등이 문제점으로 지적된다. 이러한 문제들은 학생들의 학업성취에 나쁜 영향을 미치는 것들이다. 이에 대한 방안은 특성화와 다양화에 초점을 둔 다양한 교육과정 편성과 개별대학의 특성화 분야는 국제적 수준을 유지할 수 있는 내용 선정, 학사와 수업의 엄격한 운영, 학생들의 학습량과 독서양의 제고, 교수의 수업부담 경감, 교직원에 대한 다양하고도 풍부한 연수 기회 확대 등을 제안한다.

셋째, 산출 단계에서는 교수의 낮은 연구실적, 학생들의 낮은 학업성취와 학습집중력 등 대학의 국제적 수준 미달이 가장 큰 문제이다. 대학은 산출을 체계적으로 축적하여 관리하여야 한다. 양적 자료는 축적된 자료를 국제적 수준과 비교하여 분석하고 개선할 수 있는 자료로 활용해야 한다. 그리고 개별 대학은 지속적이고 체계적인 홍보와 졸업생들에 관한 정보도 축적․관리해야 한다.

넷째, 정부평가의 문제는 다음과 같다. 대학평가 방법의 측면에서 동일한 평가기준에 의한 대학의 획일화, 차등지원에 의한 형평성 논란 야기 등이 문제점으로 제기되었다. 대학종합평가인정제의 문제는 평가목적과 평가준거체제의 연계 문제, 대학 현실과 대학교육의 질적 수준 및 교육성과의 기준체제와 평가지표 반영 미흡, 평가관리와 운영상의 합리성 및 체계성 부족 등이 문제로 지적되었다. 제도와 운영의 측면에서 평가결과의 활용, 평가기준 및 준거와 지표의 타당성, 평가결과의 신뢰성 등이 다소 미흡하거나 부족한 것 등이 문제점으로 지적되었다. 평가결과의 활용과 관련된 문제점은 평가결과의 활용이 매우 부족하다는 점이다.

이상의 평가와 관련된 문제를 해결하기 위한 과제는 다음과 같다. 대학평가의 목적과 내용 및 준거의 자율화, 다양화, 특성화, 세계화에 초점을 두어야 한다. 평가방법은 신뢰도와 객관성을 담보할 수 있는 평가체제를 구축하며, 평가 주관기관은 평가위원에 대하여, 그리고 개별 대학은 자체평가위원에 대하여 교육훈련을 강화한다. 평가 주관기관과 교육부를 포함한 정부, 사회 기관의 유기적인 협력․연계체제 구축, 자체평가 준비과정의 간소화와 효율화, 현지방문평가단의 전문성 제고와 철저한 사전 준비, 대학의 특성을 반영한 평가체제 구축 등을 포함한다. 평가의 결과를 효과적으로 활용하기 위해서는 평가결과를 공개하며, 평가결과를 대학구조와 경영상의 문제점 진단과 개선방안 수립, 대학의 장․단기 발전계획 수립․실행, 교수 업적평가 및 강의평가와 연계하여 대학의 교육효과와 연구력의 제고, 대학구성원들에 대한 동기부여 등에 활용한다.

대학의 책무성 강화는 대학만의 노력으로는 실현되기 어렵다. 권한위임자이든 권한이행자이든 대학과 관련된 모든 집단이 함께 적극적으로 노력해야만 대학의 책무성을 강화할 수 있다. 따라서 정부, 사회조직, 기업체 등은 평가결과를 기초로 대학을 지원하거나 당해 대학 소속 교수나 출신 학생들에 대해 혜택을 줌으로써 평가의 효과를 극대화할 수 있도록 협조하여야 한다.

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제3주제 토론

제3주제 : 대학의 책무성

대학교육의 책무성

유  현  숙

(한국교육개발원 연구위원)

이 논문은 책무성을 개인이나 기관이 부여받는 투입과 변환 과정 및 결과에 대하여 이행요구자에게 보고, 설명하는 책임을 지는 능력이라고 정의하면서, 이를 대학에 적용할 때에 대학의 책무성이란 ‘대학이 교육, 연구, 사회봉사의 기능을 수행하기 위한 투입과 변화과정 및 결과에 대하여 권한 위임자에게 보고, 설명하고 책임지는 능력’이라고 정의하고 있다. 또한 논문의 전반에 걸쳐 책무성을 높이기 위해서는 자율성이 보장되어야 함을 강조하고 있다. 발표자의 논지에 큰 이견은 없으나, 토론자 나름대로는 대학의 책무성을 논하기 위해서 다음과 같은 질문이 제기될 필요가 있다고 생각한다.

1. 대학의 자율성과 책무성이 문제가 있다(있다, 없다, 또는 높다, 낮다)는 것은 어떠한 기준에 의해서이고 또 누구의 입장에서 그렇다고 보는 것인가? 발표자는 대학운영의 투입, 과정, 산출에 대한 검토를 하면서 양적지표를 활용하거나 질적 지표를 활용하여 문제가 있음을 지적하고 있는데, 과연 어느 수준까지가 문제인지가 모호하다. 대부분 국제수준에 이르지 않음을 문제로 지적하고 있는데, 이것이 책무성 수준을 측정하는 중요한 기준이 될 수는 있으나 반드시 그렇지 않을 수도 있기 때문이다. 예컨대, 인문학의 수준 등은 국제 경쟁력과 비교하기 어렵다. 국제기준에만 근거한다면 대학의 경쟁력이라는 표현이 더 적절할 것이다. 그리고 누가 문제라고 보는지도 다소 명확하지 않은 느낌이다. 권한을 위임한 위임자 중, 정부, 기업, 학생, 학부모의 입장이 다를 수도 있다. 발표자는 위임자가 학생, 학부모, 정부, 기업 등으로 망라했는데, 사안에 따라 위임자별로 요구사항이 다를 수도 있다는 점을 고려해야 한다. 또한 국립대학과 사립대학에 요구되는 책무성은 그 내용이 다를 수 있다.

이러한 수준과 입장의 문제는 자율성이라는 것을 야기할 때는 더욱 어려워진다. 책무성과 자율성을 전제로 한다는 것은 언급하기는 쉽지만, 책무성은 사회적 책무를 중심으로 논의되고, 자율성은 대학의 입장을 중심으로 논의되는 경향이 있기 때문이다. 자율성의 수준을 논하기 위해서는 인상적인 분석보다, 현재 대학의 자율성이 어느 정도나 훼손되었고 어느 정도가 유지되고 있는지에 대한 분석이 수반되어야 할 것이다. 자율에는 대학이 느끼고 있는 학문과 교육활동을 위한 자율과 교육수요자가 대학시장에 대하여 느끼는 자율 등이 있어 그 내용과 수준도 정하기 어렵다. 이런 점을 고려할 때, 제한된 방식이기는 하지만 대학교육과 관련된 규제의 분석, 그리고 국제기준에 비추어서 규제의 수준이 어느 정도나 되는지 등을 분석할 필요가 있다.

2. 대학을 둘러싼 내적 외적 환경 변화에 따라 책무성(accountability)의 내용은 어떻게 달라지는가에 대한 심층 논의가 필요하다. 발표자도 이점을 중시하여 지식기반사회의 특징과 그에 따라 대학이 변화되어야 함을 지적하고 있다. 사회의 변화에 따라 과연 어떠한 내용들이 변화되어야 하는지를 규명하기 위해서는 대학교육의 패러다임 변화 및 그에 따른 학문구조의 변화를 검토할 필요가 있고, 이를 기반으로 대학에게 요구되어지는 책무성의 변화모습도 논해야 할 필요가 있다고 본다.

<표 1> 대학교육의 패러다임 변화에 대한 전망(예)

	교육/훈련의 유형, 체제의 변화/학사조직의 변화 등
세계은행 (2002)	- 기대되는 산출: 고급인적자원, 새로운 지식, 글로벌 지식의 활용, 민주적 가치와 태도 - 교육/훈련요구변화: 고급기술 수요증대. 방법적 분석적 기술, 국제적으로 통용되는 학위와 자격 - 고등교육체제의 변화: 새로운 공급자의 출현, 국경없는 교육공급 - 학사조직과 방법: 학습에 중점을 둔 쌍방향교육, 계속교육, ICT 의존증대, 다학문/초학문성. 인문적 측면의 강조
Gibbons (1998)	- 단일 학과 → 초학과 - 특정집단의 학문적 관심에 의한 지식의 개발 → 응용 및 실질적 적용을 위한 지식의 생산 - 동질적 교수 → 이질적 교수 - 위계적 학습조직 → 수평적 조직 - 약한 사회적 반응→ 강한 반응 - 동료교수 평가를 통한 질 통제 → 다양한 집단이 참여하는 질 통제 등으로 변화함
유현숙, 김동석, 이만희 (1998)	- 명목적 가치 중시 → 실용적 가치 중시 - 계층이동의 통로로서의 대학교육 → 평생교육의 실현 - 국가 주도적 통치 → 시장통제 - 경직된 대학구조, 서열화 구조 → 유연한 학문 구조, 기능적 분화 - 동질적인 학생 교수 → 다양한 학습자와 교수 - 노동집약적 교수와 연구 → 테크놀러지의 광범위한 수용등으로 변화함

자료: 1) World Bank(2002). Constructing Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education,

Chapter, 2.

2) Gibbons, M.(1998). Higher Education in the 21st Century.

3) 유현숙, 김동석, 이만희(1998). 21세기 고등교육변화와 전망. 한국교육개발원

예컨대, 전통적인 대학은 지식 자체를 생산하는 것이 중시되었으나, 앞으로는 지식의 실제적 가치와 그 효용성이 중시될 것이라는 전망이 우세하다. 일반적으로 대학교육의 사회적 적절성(relevance)이란 대학이 얼마나 사회의 기대와 요구에 적절히 반응하고 있느냐 하는 것을 의미한다. 따라서 사회적 책무성은 대학교육이 국가의 경제적 성취나 개인의 삶의 질을 향상시켜주는 정도에 따라 판단하게 된다. 이러한 경제적 가치의 중시는 전통적인 대학이 표방하여 왔던 핵심 가치나 교육목적이 실용 교육 중심으로 변화되어야 한다는 것을 의미하기도 한다. 또한 학사조직과 교육방법의 변화가 요구되면, 특히 학문구조가 유연한 구조로 전환될 필요가 있음을 전망하고 있다. 여기에는 계속교육, 쌍방향 교육, 다학문성, 초학문성 등이 전망되고 있다. 대학교육을 통한 산출도 인적자원의 양과 질, 지식자체, 글로벌 지식의 활용정도, 민주적 가치와 태도 문화 등으로 다양하다. 이러한 내용들이 시대의 변화에 다르게 요구되어지는 책무성의 내용에 어떻게 반영될 것인가가 중요하다고 생각된다. 만일 대학의 책무성이 변화하는 사회적 상황과 무관하다면, 우리는 대학을 둘러싼 내적 외적 환경의 변화를 논할 필요가 없을 것이다.

3. 한편 대학들은 현재 지식기반사회에서 요구하는 핵심능력들을 얼마나 잘 길러주고 있는가에 대한 질문도 필요하다. 대학교육의 사회적 책무성과 관련하여 중요하게 고려되어야 하는 내용 중 하나는, 이른바 지식기반사회에서 필요로 하는 핵심능력을 육성하는 문제이다. 지식기반사회에서 고급인력에게 필요한 능력은 과거의 능력과는 상당한 차이가 있다. 이제는 이른바 문제해결력, 의사소통능력, 리더십, 사고력 등을 육성하는데 노력을 기울여야 할 것이다. 현재 대학교육을 통한 핵심능력의 개발정도는 약 60%에 지나지 않는다는 연구(김안나, 이병식, 2003)가 있으며, CEO들이 우리나라 대학들에 대해 만족하는 정도도 조사대상 60개국 중 59위에 머물렀다. 캐나다(the Conference Board of Canada)에서는 지난 10년 간 기업에서 요구하는 대졸자들의 능력이 무엇인지를 규명한 결과, 지식경제와 밀접한 능력들이 요구된다는 점을 밝히고 있다(Davenport, 2000: 3). 즉, 기업 측에서 대졸자에게 요구하는 능력은 특정 분야에 대한 기술이 아니라, 분명하게 말하기와 쓰기를 포함한 의사소통 능력(ability to communicate clearly both orally and in writing), 팀 내에서 효과적으로 일하는 능력(ability to work effectively in teams), 비판적이고 창의적으로 생각하는 능력(ability to think critically and creatively), 문제해결 능력(ability to solve problems), 리더십을 행사하는 능력(ability to exercise leadership) 등이라고 밝히고 있다. 이러한 능력 육성의 필요성은 마땅히 대학에서 가르쳐야 할 내용과 방법의 개선으로 유도되어야 하며, 대규모 강의가 아닌 작은 규모의 강의에서 토론과 논의를 통해 육성되는 것이므로, 대학의 강의 모습이 지금과 같은 모습에서 현저하게 바뀌어야 함을 강조하고 있다(P. Davonport, 2000: 5). 우리의 대학은 이런 점을 고려한 교육과정 개선 노력이 미흡했다고 할 수 있다. 앞으로는 대졸자에게 요구되는 핵심능력에 대한 규명작업과 이를 육성하기 위한 대학교육과정의 개편 등의 노력이 이루어져야 할 것이다.

4. 대학의 책무성 점검을 위한 제도적 장치로서 대학평가가 갖는 중요성에 대해서 발표자의 의견에 전적으로 공감을 표한다. 대학교육이 사회적 책무성을 묻기 위해서는 대학이 어떠한 교육내용을 가지고 어떠한 방식으로 학생들을 가르치고 있으며, 교육을 통한 산출이 무엇인지에 대한 점검이 요구된다. 주지하다시피 미국대학들의 경우도 국·공립의 경우는 주에서 위탁한 위탁 운영위원회(governing Board), 사립의 경우는 이사회가 대학운영과 관련된 의사결정을 자유로이 하고 있지만, 대학들이 일정수준의 질을 유지하기 위해서는 다양한 질보증제도(Quality Assurance system)을 통해서 사회적 책무성 점검을 하고 있다. 사립대학의 경우도 운영상의 자율성은 전적으로 확보하고 있지만, 대학교육의 사회적 책무성에 답할 의무는 있는 것이다. ‘대학평가인증제’는 이의 일환이다.

그러나, 현재 우리의 대학평가는 여러 가지 제한적 상황에서 실시되고 있고, 대학교육에 대한 사회적 책무성을 점검하기 위한 제도적 장치로서 미흡한 점이 많다. 발표자가 지적하고 있는 바와 같이 현재의 대학평가는 획일화된 평가의 강요, 평가목적을 반영하지 못하는 평가준거체제, 대학의 현실과 대학교육의 질적 수준 및 교육성과를 반영하지 못하는 기준체제와 평가지표, 평가결과 활용의 유명무실 등의 측면에서 문제가 있다. 또한 현행 대학종합평가는, 평가주체를 고려할 때 엄밀한 의미에서 외부자(External Evaluation)에 의한 평가라고 보기 어렵다. 발표자가 지적한 것처럼 대학교육의 위임자들이 정부, 기업, 학생, 학부모를 망라하고 있다면, 이들의 요구가 평가의 과정에 반영될 필요가 있다. 그리고 학문분야별로 평가의 기준도 달리할 필요가 있다. 이런 점에서 앞으로 대학평가는 관련 학회나 협회를 통하여 학문별 인증(예컨대 공학인증제 와 같은)의 방향을 검토할 필요가 있다. 국경을 초월하여 고등교육서비스 교환이 이루어지는 상황을 고려할 때, 국제표준(Global standard)에 부합하는 평가인증제의 모색이 필요하다.

5. 마지막으로 대학의 책무성 제고를 위한 과제로 중요하다고 생각되는 것은 ‘대학에 대한 정보의 공개와 정부의 재정지원에 대한 성과분석’이다. 발표자는 책무성이 ‘이해요구자에게 보고하고 설명하며 책임을 지는 능력’이라고 규정하고 있다. 보고와 설명은 정보와 자료의 공개에서 출발한다. 이에 평가결과를 활용하여 대학구조와 경영상의 문제를 진단하고, 개선방안을 수립하며, 대학의 장·단기 발전계획을 수립·실행하여야 한다는 의견에 공감한다. 덧붙여, 정부의 재정지원 사업에 대한 성과의 분석이 요망된다. 그간 정부는 대학에 대해 교육과 연구 활동을 위한 재정지원을 해 왔는데, 특히 1990년대 중반부터는 ‘두뇌한국21’ 사업을 비롯하여 다수의 국책사업들이 전개되어 왔다. 이와 관련하여 이러한 지원 사업들이 어떠한 성과를 이루었는지에 대한 밀도 있는 분석이 필요할 것이다. 이러한 사업에 지원된 재정들은 결국 국민의 세금으로 지원되었다고 볼 수 있으며, 국민들은 그에 대한 성과에 대하여 보고 받을 의무가 있기 때문이다.

		제 4 주제
	초․중등학교의 책무성
	● 발 표 : 김 영 철 (한국교육개발원) ● 토 론 : 고 전 (대구교육대학교)

제4주제 발표

제4주제 : 초․중등학교의 책무성

초․중등학교의 책무성

김  영  철

(한국교육개발원 선임연구위원)

1. 서 론

우리나라 학부모는 물론 국민 모두가 교육에 대한 관심이 대단히 높다. 자녀교육에 대한 높은 기대 수준으로 각급학교 취학률도 세계적 수준을 기록하고 있다. 국가 전체로는 전 인구의 1/4 이상이 넘는 1,200만명이 공부하는 학생이고, 정부예산의 1/5 이 넘는 27조원을 교육예산으로 사용하고, 학부모들이 부담하는 각종 공․사교육비까지를 합하면, GDP의 10% 이상을 교육비로 지출하고 있다. 이러한 경제적 측면에서의 엄청난 교육비 외에도 학생들은 입시 및 각종 수험준비 등으로 상당한 심리적 압박과 정신적 고통을 받고 있다. 이런 점들을 감안하면, 우리나라 교육은 모든 국민들의 관심사가 될 수 밖에 없다.

이처럼 학교에서 이루어지는 교육을 위해 엄청난 규모의 경제적․정신적 투자(투입)가 이루어지고 있음에도 불구하고 학교교육의 결과(산출)에 대해서 밝혀진 것은 거의 없다. 엄청난 교육예산을 학교에 투입한 결과, 학교는 어떤 교육적 성과를 거두었는지? 학생들의 학업성취도는 향상되고 있는지? 등에 대해 아는 바가 거의 없다. 교육성과나 교육산출을 측정하기 어렵다는 문제가 있기는 하지만, 측정이 가능한 영역에서도 이를 밝히려는 노력을 하지 않았다고 볼 수 있다.

학교교육의 성과 중 측정이 가능한 영역의 하나가 학업성취도 변화이다. 하지만 지금까지 학업성취도 평가가 제대로 이루어지질 않았고, 그나마 일부 수행된 학업성취도 평가가 있기는 하지만 이를 공개하려고 하지도 않았다.

그 결과 학교 외부에서는 학교교육에 대한 불만이 많다. 그들이 기대했던 만큼 학교가 따라주지를 않았기 때문이다. 그들은 학교가 응당 해야 할 일을 제대로 안하거나 못하고 있다고 보고 있다. 이와 관련하여 그들이 학교에 대해 갖고 있는 문제의식은 학교가 얼마나 효과적인가? 학교는 학생들에게 미래를 잘 준비시키고 있는가? 교육체제는 얼마나 적합한가? 등이라고 볼 수 있다.

이와 같이 학교가 당연히 해야 할 일을 제대로 하고 있는가라는 질문에 대해 학교가 응답해야 하는 것이 바로 학교의 책무성이라고 볼 수 있다. 이런 측면에서 볼 때, 학교 책무성의 기본적 성격은 외부에서 문제를 제기하고, 책무성을 요구하여 그것에 응답하는 것이라기보다는 납세자인 국민들로부터 재정 지원을 받아 운영한 학교가 어떤 교육적 성취를 이루었는지를 스스로 응답하는 성격의 것이 되었어야 한다. 하지만, 학교로부터 자발적인 책무성이 나오지 않음에 따라 책무성을 외부로부터 요구하게 되었다고 볼 수 있다.

우리는 그동안 학교혁신을 위해 여러 가지 교육개혁 사업을 전개하여 왔다. 교육의 수월성을 제고하고, 교육의 평등성을 추구하며, 학교운영의 자율성을 신장하는 정책들을 추진하여 왔다. 하지만, 이들 교육개혁 사업들이 학교혁신이라는 측면에서 가시적인 성과를 거두지 못했다. 여러 가지 원인이 있겠지만, 그 중의 하나는 학교의 책무성을 제고하는 노력이 거의 전무 했었다는 데 있었을 것이다. 학교의 책무성이 결여된 상태에서는 교육의 수월성도, 평등성도, 자율성도 실현되기 어렵기 때문이다.

앞으로 지식기반사회에서 요구하는 인재를 양성하기 위해서는 교육의 수월성, 평등성, 자율성 신장을 위한 학교혁신이 절대적으로 필요하다. 학교혁신을 위한 교육개혁은 이와 같은 교육정책방향의 설정 작업에 앞서 학교의 책무성을 제고하는 작업부터 시작해야 할 것이다. 이러한 관점에서 이 글에서는 초․중등학교를 중심으로 학교의 책무성 문제를 논의하고, 학교의 책무성 제고를 위한 정책적 과제를 도출해 보고자 한다(이하에서 ‘초․중등학교’는 ‘학교’로 축약하여 사용할 것임).

2. 책무성의 함의

가. 책무성의 개념

책무성의 책무(責務)를 한글 사전에서는 ‘책임과 임무’라고 간단히 설명하고 있다. 우리가 사용하는 책무성은 본래 영어의 accountability를 번역한 것이므로, 책무성의 의미를 보다 정확히 파악하기 위해서는 영어의 accountability에 관한 정의를 살펴볼 필요가 있다. 영한사전에서는 accountability를 ‘① 책임, 책무 ② (미국교육) (학교의 납세자에 대한) 성적 책임’이라고 정의하고 있다.

참고로 accountability의 어원인 account는 명사로 ‘① 계산, ② 계정, ③ 보고 및 답변’ 등을 의미하고, 동사로 ‘① 설명을 하다, ② 책임을 지다, ③ (맡은 돈 등의) 용도를 설명하다’ 등을 의미하는 것으로 되어 있다. 그리고 accountable은 ‘① 책임있는, 해명할 의무가 있는, ② 설명할 수 있는’ 등을 의미하는 것으로 되어 있다.

Alkin(1973)은 책무성을 ‘참여자들이 특정 목적을 달성하는 정도에 관한 평가결과에 따라 특정 보상과 보수를 받도록 사전에 합의한 계약 관계’라고 하였다. 교원인사가 고용계약에 의해 이루어지는 미국 교육 상황에서의 책무성을 잘 읽을 수 있는 정의이다. Becher와 Eraut(1977)는 책무성을 권위를 가진 사람 혹은 기관들에 대해 행해지는 보고 혹은 설명의 견지에서 정의해야 한다고 하였다. 그래야 개인에 대한 일반적인 책임 개념과 혼동을 피할 수 있다고 하였다. 그러면서 책무성은 권위 있는 개인과 집단에 대해 지속적인 신뢰를 회복하고 확보하는데 목표를 두어야 한다고 주장하였다. Kogan(1986)은 책무성은 ‘어떤 개인이나 집단의 행위에 대한 보고 혹은 설명을 요구하는 기관의 권위’를 의미한다고 하였다. 그는 이러한 책무성은 어떤 일을 수행할 의무감을 지칭하는 책임과 구별된다고 하였다.

신현석(2002a)은 책무성을 ‘어떤 활동 영역이나 직책의 당사자가 주변으로부터 정신적․물질적으로 지원 받은 정도에 대해 책임과 의무를 충실히 수행하고 있는 지의 정도’라고 포괄적으로 정의하고 있다. 이런 의미에서, 단위학교의 책무성은 책임과 의무를 수행하는 주체가 단위학교이고, 그 책무성의 범위는 학교가 정신적․물질적으로 지원받는 대상에 따라 결정된다고 한다.

참고로, 책무성과 유사개념으로 사용되는 책임에 대해 살펴보면, 책임(responsibility)은 책무성(accountability) 혹은 의무(duty)와 동의․유사어로 사용되고 있다(신현석, 2002). 책임(responsibility)은 의무 이행 당사자인 주체에 대한 요구 사항이 법적, 도덕적인 것에서부터 양심에 이르기까지 다양하고 의무 이행을 요구하는 대상이 불특정 다수인 경우가 많은 관계로 요구와 이행 과정의 정당화가 비교적 느슨하게 적용되는 경우가 많다. 그러나 책무성(accountability)은 세부적인 요구사항에 대한 강제적인 의무 이행의 성격이 강하다(Gaden, 1990). 이처럼 의무 이행의 발생 요인으로서 요구 사항의 구체성에 차이가 있는 관계로 책무성(accountability)은 ‘만족할 만한 설명(혹은 이유)을 제공받는 대상’이 비교적 뚜렷하다는 점에서 ‘그 설명을 제공해야 할 책임이 있는 주체’에 대한 요구가 정당화될 수 있다. 이에 따라 책무성의 의무 이행 결과에 대한 평가는 책임에 비해 요구-이행의 과정이 비교적 명확하기 때문에 질적․양적 판단이 보다 객관적으로 이루어질 수 있다는 특징이 있다.

또한 책무성 논의에서 제기되는 자율성과 책무성의 관계를 살펴보면, 자율성과 책무성은 동전의 앞뒷면 관계와 같다. 자율성은 자율적 규제를 의미하는 것이므로 이미 그 속에는 책임과 책무의 의미가 내재되어 있다고 볼 수 있다. 또한 책무성을 논의하는 경우에도 자율이 없는 책무는 생각할 수 없다. 따라서 책무성를 논하려면 자율성이 필히 전제되어야 한다.

한편, 미국 교육정책에서는 책무성(accountability)을 주로 학교의 납세자에 대한 책임이라고 본다. 즉 납세자들이 학교교육을 위해 재정 지원한 결과, 학생들의 학업성적이 얼마나 향상되었는가를 답변하는 것이라고 본 것이다. 최근 미국 정부가 입안한 교육개혁방안에는 예외없이 책무성 제고에 관한 정책이 제시되고 있는데, 이 경우 책무성(accountability)은 학생들의 학력 향상에 대한 책임으로 보고 있다. 이처럼 미국 교육정책에서는 책무성의 개념을 ‘학력 향상에 대한 책임’과 같이 영역을 제한하여 구체적으로 사용하고 있다.

하지만, 우리나라에서 학교의 책무성을 논하는 경우에는 비단 학력 향상에 대한 책임 외에도 ‘학교교육 전반에 대한 책임’과 같이 확대된 개념으로 사용하는 경향이 있다. 학생들의 비행, 학내 사고 등이 발생하면 학교의 책임을 논하듯이 학교의 책무성을 광의의 개념으로 보는 경향이 있다.

이상과 같이 지금까지 여러 학자들에 의해 교육의 책무성에 관한 정의가 다양하게 내려졌지만, 그 정의가 일관된 방향으로 내려지질 않고 있다. 그것은 책무성의 개념 틀과 모형이 학자들에 따라 다르고, 교육목적에 관한 관점에서도 차이가 있으며, 책무성 논의에 권력과 통제의 문제가 개입되기 때문이라고 볼 수 있다. 그래서 Wagner(1989)는 책무성의 정의가 도리어 책무성의 다양한 의미를 제한한다는 이유로 책무성에 관하여 정의하지 않으면서 책무성을 논의하고 있다.

지금까지 살펴본 여러 학자들의 책무성에 관한 개념 정의를 종합해 보면, 책무성은 ‘단순하게 책임과 의무를 다하는 수준을 넘어서는 더 적극적인 의미로서 책임과 의무를 다하여 그 결과를 보여줄 수 있는(입증할 수 있는) 능력이나 상태’라고 볼 수 있다. 따라서 학교의 책무성은 학교가 책무성의 주체로서 학교에 부여된 책임과 의무를 수행하여 성취한 학교교육의 결과를 학교에 대해 지원한 국민과 학부모들에게 보여주는(입증하는) 것이라고 볼 수 있다.

나. 책무성 유형

책무성의 개념에 관한 논의와 함께 책무성의 유형도 학자들에 따라 다양하게 전개되어 왔다. Korgan(1986)은 교육 분야에서의 책무성 모형을 공공적(또는 국가) 통제, 전문가 통제, 수요자 통제로 유형화하고 있다. 이들 유형에 따라 책무성의 목적, 책무성 과정, 준거의 원천이 다르게 된다는 것이다. 예를 들면, 책무성의 목적이 공공적(또는 국가) 통제에서는 민주적 과정에 의해 합법적으로 정해지는 데 비해, 전문가 통제와 수요자 통제에서는 임의적으로 정해지기 때문에, 결국 전문가와 고객에 의해 결정된다고 볼 수 있다.

이와 유사하게 Elmore 와 그 동료들은(1990) 책무성을 기술적 관점, 고객 관점, 전문적 관점의 3차원 유형으로 전개하였다. 예를 들면, 개선의 조건이 기술적 관점에서 보면, 과학적으로 검증된 지식에 기초한 교수, 학습 및 지도성 실제를 개선하는 것이고, 고객 관점에서 보면, 교육자의 고객인 학생, 학부모, 지역사회에 대하여 직접적으로 책임을 지는 것이며, 전문적 관점에서 보면, 교육자와 학교행정가의 기술 개발 및 업무의 판단 및 통제 능력을 향상시키는 것이 된다.

<표 1> 책무성의 3차원 모형

신념 측면	기술적 관점	고객 관점	전문적 관점
개선의 조건	과학적으로 검증된 지식에 기초한 교수, 학습 및 지도성 실제	교육자의 고객(학생, 학부모, 지역사회)에 대한 직접적 책임	교육자와 학교행정가의 기술 개발, 업무 판단 및 통제
개혁의 전략 목표	학교교육의 핵심 기술	공급자와 고객간의 권한 관계	교사와 학교행정가의 전문가주의
가장 적합한 개혁 전략	새로운 지식, 효과적 시행 및 권한과 관계의 정기적인 구조조정	고객 선택의 확대, 융통성있는 자원관리 및 정책 대응성	자율, 존경, 자원 및 전문성 등의 직업적 조건 제공
가장 중요한 지식기반	학교성취와 학습에 관한 객관적 측정	정치적-시장적 현실에 대한 주관적 관점 및 이해집단의 관심	효과적 학습에 관한 협력적 규범
정당성의 원천	관리자주의	수요자주의	전문가주의
가장 적합한 책무성 과정	목표와 수행 지표의 정의. 차기 계획 수립을 위한 목표 수행 및 성과자료 수집	정치적, 시장적, 관리적 기제. 학교정책, 경쟁, 외부감사 및 대응적 인적자원개발에 대한 고객의 관리	학교교육을 재구조화 할 수 있는 전문성. 협력적 기획 및 협동적 교수-학습
예시	학교 개선 및 효과성 전략	학교계획, 관리 실제 및 평가에 관한 헌장	협동적인 직원 현장연구

자료: Macpherson(1996). Educative accountability. Oxford: Pergamon.

Macpherson(1996)은 교육 책무성의 유형을 도덕적 책무성, 전문적 책무성, 계약적 책무성, 정치적 책무성, 공공적 책무성 등으로 나누고 있다. 여기서 도덕적 책무성은 고객(수요자)에 대한 답변 책임이고, 전문적 책무성은 자신과 동료에 대한 책임이며, 계약적 책무성은 고용 계약 관점에서의 책임이라고 한다. 그리고 정치적 책무성은 정치적 지도자에 대한 책임이고, 공공적 책무성은 대중의 이해관계 관점에서의 공개적인 책임이라고 한다.

<표 2> 교육 책무성 유형

유 형	정 의
도덕적	고객(수요자)에 대한 답변 책임
전문적	자신과 동료에 대한 책임
계약적	고용 계약 관점에서의 책임
정치적	정치적 지도자에 대한 책임
공공적	대중의 이해관계 관점에서의 공개적 책임

자료: Macpherson(1996). Educative accountability. Oxford: Pergamon.

한편, Alkin(1973)은 책무성의 유형을 업무의 수준에 따라 목표 책무성, 프로그램 책무성, 산출 책무성으로 구분하였다. 그리고 책무성을 ‘누가 누구에게 무엇을 책임지는가?’라는 관계에서 볼 때, 책무성의 주체, 객체 및 대상 등이 일정한 것이 아니고, 책무성 유형의 수준에 따라 다르게 된다고 하였다.

여기서 ‘누구’(Who)는 책임을 지는 개인이나 집단이고, ‘누구에게’(To whom)는 책무성을 요구하는 특정 개인이나 집단이며, ‘무엇을’(For what)은 특정 요구 과제라고 보았다.

<표 3> 책무성의 수준별 유형

구분	누가	누구에게	무엇을
목표 책무성	교육위원회	사회 일반	교육목표․목적 설정
프로그램 책무성	학교구 책임자	교육위원회	교육목표 달성을 위한 수업 프로그램의 개발․선정
산출 책무성	수업 관리자	학교구 책임자	수업 프로그램에 적합한 프로그램 산출물의 생산

자료: Alkin(1973). "Accountability Defined". in Hostrop, R.W., Mecklenburger, J.A. & Wilson, J.A.(1973). Accountability for educational results. Hamden, Connecticut: Linnet Books.

다. 책무성의 함의

이상에서 논의된 책무성 개념에 내재된 성격과 의미를 종합해 보면, 다음과 같다.

책무성의 본래 의미는 외부에서 책임을 묻기에 앞서 책임진 것에 대해 스스로 답해야 하는 성질의 것이다. 학교의 책무성이 논의되던 당시의 accountability의 원 뜻은 학교가 학교운영 결과에 대해 스스로 답하는 것이었다. 그럼에도 불구하고, 학교가 스스로 답하지 않으므로 외부로부터 책무성을 요구받게 되었다고 볼 수 있다.

그리고 학교의 책무성에서 책무의 주체는 학교이지만, 사안에 따라서는 교육행정기관이 될 수도 있다. 교육행정기관은 국민을 대신하여 학교에 책무성을 요구하는 기관이 될 수도 있지만, 학교의 책무성을 같이 책임져야 할 기관이 되기도 한다.

이상과 같은 책무성 개념의 함의를 생각할 때, 학교의 책무성 제고와 관련하여 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

첫째, 학교혁신 위한 학교 책무성 제고를 위해서는 내재적 필요에 의한 책무성 인식이 필요하다. 즉 외부의 요구에 의한 책무성이 아니라 재정 지원 받은 것에 대해 책임을 수행하고, 그 결과를 스스로 응답하는 책무성 인식이 필요하다.

둘째, 책무성 당사자가 스스로 답하지 않는 경우에 대비하여 책무성 확인․점검 기제가 마련되어야 한다.

셋째, 학교 책무성의 주체와 객체에 대한 바른 인식이 필요하다. 학교는 책무를 수행하는 책무성의 주체가 되고, 납세자인 국민은 보고를 받아야 할 책무성의 객체가 된다. 교육부와 교육청 등의 교육행정기관은 책무성의 주체이자 객체인 이중적 성격을 가지게 된다. 학교에 대해서는 책무성을 요구하는 책무성의 객체이지만, 납세자인 국민에 대해서는 학교와 함께 교육 결과에 응답해야 하는 책무성의 주체가 된다.

넷째, 학교의 책무성의 범위가 명료해야 하고, 내용은 구체적이어야 한다. 이는 학교 책무성이 의무 이행 결과로서 국민과 학부모들이 기대하는 바를 알아서 답해야 하는 것이기 때문이다.

3. 학교의 책무성 제고 필요성

가. 학교의 책무성 제고에 대한 시대적 요구

학교의 책무성을 제고해야 할 필요성은 우선 시대적 상황 변화에 따른 요구에서 나오고 있다. 교육체제가 공급자 중심에서 수요자에 민감한 체제로 전환되고 있는 가운데, 교육경쟁력을 강화해야 할 필요성이 제기되고 있고, 이와 함께 공교육 위기 등 교육 현안에 적극 대응해야 한다는 요구가 나오고 있다.

1) 수요자에 민감한 교육체제로의 전환

종전까지 공급자 중심으로 이루어지던 교육체제(supply-dominated systems)가 수요자에 민감한 교육체제(demand-sensitive systems)로 전환되고 있다. 과거 공급자 중심의 교육체제에서는 교육행정기관, 학교, 교사들이 교육체제 운영에서 주도적 역할을 하였다. 하지만, 현재는 사회적 기대와 요구 및 학습자 등의 수요자에 민감한 교육체제로 전환되고 있다.

오늘날의 교육체제 변화의 하나로 공급자 중심 교육체제에서 수요자 중심 교육체제로 전환되었다고 사용하는 경우가 있는데, 과거의 교육체제가 공급자 중심이었다고 하여도 현재 교육체제에서 일어나는 변화와 우리가 추구하는 교육체제가 학생, 학부모 등의 수요자 중심으로 운영되는 교육체제라고 보기는 어렵다. 이런 측면에서 수요자 중심 교육체제로 전환되었다라고 하기보다는 수요자의 요구에 민감한 교육체제로 전환되었다고 보는 것이 타당할 것이다.

과거에는 교육 분야는 물론 사회 전반에서도 묻고 따지는 문화가 아니었다. 하지만 최근에는 교육문제 전반에 대해 학부모와 국민들의 관심도 높아지고, 수요자를 대표하거나 대변하는 시민단체들이 조직되어 활동하면서 교육의 문제에 대해 책임소재를 따지고 있다. 그래서 학부모와 국민들도 납세자로서 막대한 교육예산을 집행한 결과로서 나타난 교육성과에 대해 확인하려고 한다. 이처럼 교육체제 전반이 수요자 요구에 민감한 체제로 전환되면서 학교의 책무성에 대한 요구도 증대하고 있다.

2) 교육경쟁력 강화 필요

현대 지식기반사회에서는 지식을 창출․보급․확산․활용하는 지식 활동에 의해 국가사회의 부가 증대된다. 이런 측면에서 지식 활동의 원천인 ‘지식‘과 그 지식 활동을 주도하는 ‘인간’이 지식기반사회에서는 가장 중요한 요소가 된다. 교육은 지식기반사회의 핵심적인 양대 요소를 개발하는 활동이다. 이런 필요에 따라 각국은 교육개혁을 통해 교육경쟁력을 강화하기 위한 노력을 경주하고 있다.

우리도 국민들의 높은 교육열과 높은 취학률 등으로 공교육투자 만도 결코 적지 않고, 더구나 사부담 교육비까지 합하면 세계적 수준의 교육비를 지출하고 있다. 하지만, 엄청난 교육투자에도 불구하고 교육체제의 비효율성으로 교육생산성은 높지 않은 것으로 평가되고 있다. 우리 학생들이 국제학력경시대회에서 전반적으로 우수한 성적을 보이고 있지만, 상위  학생집단의 성취수준이 저조하여 우수 인재의 양성이라는 측면에서 우려를 낳고 있고, 학교교육을 받은 인력은 기업 및 산업체의 기대에 미치지 못하는 것으로 나타나 교육의 생산성과 효율성에 문제가 있다는 지적이 나오고 있다. 이러한 측면에서 교육경쟁력을 강화할 필요가 있는데 이를 위해서는 학교의 책무성이 관건이 된다는 것이다.

3) 공교육 위기 등 교육 현안에 대한 적극적 대응 요구

최근 학부모들은 사교육이 기승을 부리는 가운데 공교육체제의 무력한 대응을 목격하게 되면서 학교교육에 대한 불만이 높아지고 있다. 또한 학교체제 내에서 발생한 학교 붕괴와 같은 교육 현안에 대해 적절히 대응하지 못했다. 학부모들은 사교육 범람, 공교육체제의 무기력함, 학교 붕괴, 교육의 질 저하 등이 발생하게 된 원인으로 교육정책당국의 정책 부재와 학교의 책무성 부재를 우선적으로 지적한다. 교육 현안에 대해 교육정책당국이 보다 적극적으로 대응하기를 요구하고 있고, 학교의 책무성 확립을 요구하고 있다. 이에 관해서는 다음 절에서 보다 자세히 논의될 것이다.

나. 초․중등학교의 책무성 현주소

우리나라 초․중등학교의 실상을 보면, 학교의 책무성 확립이 얼마나 시급한가를 보여준다. 학교 구성원의 책무성 인식이 전반적으로 부족하고, 책무성을 확인․점검하는 체제도 확립되어 있지 않다.

1) 학교의 책무성 인식 미흡

학교의 책무성 측면에서 볼 때, 학생지도는 학교가 책임져야 할 일이다. 하지만, 학교가 학생을 책임지도하고 있다고 생각하는 사람은 많지 않을 것이다. 학교는 교육과정에 편성된 교과별 수업시수에서 정한 수업만을 담당하는 것으로 소임을 다한 것으로 생각하는 것 같다. 진도를 따라오지 못하는 학생들이나 상급학교 진학을 위해 심화된 학습을 해야 하는 학생들은 학원과 같은 사교육을 별도로 받아야 하는 것으로 생각한다. 이런 분위기에서 학교 불신은 심화되고, 사교육은 만연된다고 볼 수 있다.

학생들도 학교교육보다는 학원교육에 대한 선호도가 높다. 학교수업과 학원수업에 대한 학생들의 인식을 비교․조사한 결과에 의하면(김영철 외, 2001), ‘교육비의 적절성’과 ‘인간교육 실시’라는 측면에서만 학교수업에 대한 선호도가 높았고, ‘교육방법의 적절성’, ‘교사의 질적 우수성’, ‘교재의 적절성’, ‘교육시설의 양호성’, ‘학교성적 및 입시성적에의 도움 정도’ 측면에서는 모두 학원수업에 대한 선호도가 높게 나왔다. 그래서 학생들을 학교에 보내기는 하지만, 학업진도에 이상이 생기거나 진로를 상담하려면 학교 교사와 상의하기보다 학원 강사에게 상의하는 경향이 있다고 한다.

2) 학교의 책무성 확인․검증체제의 부재

학교에서 교사가 학생들을 책임지도하지 않는 것은 무엇보다도 학교 내에 책임경영체제가 없기 때문이다. 교원이 학생을 책임지도하지 않아도 교사에 대해 책무성을 따지는 시스템이 없다. 교사의 학생지도 상태를 점검하거나 평가하는 시스템도 거의 없거나 있다고 하여도 엄격하지 못하며, 교원들에게 자극을 줄만한 보상-제제 체제도 없다. 형식화된 교원 근무평정 제도와 교원 순환근무제는 교원의 책무성을 둔화시키는 요인이 되고 있다. 또한, 교원들은 자신들에 대한 업무수행 능력 및 실적에 대한 평가와 실적에 따른 성과급 보상 등을 거부하고 있는 상황이어서 보상-제제 체제의 시행을 어렵게 하고 있다.

학교를 경영하는 교장에 대해서도 책무성 체제는 거의 없다. 현행 교장임기제는 교장 자리의 순환 속도를 빠르게 하는 데는 기여했을지 몰라도 책임있는 경영을 하는 데에는 도리어 역기능을 했다고 볼 수 있다. 교장임기제가 책무성과는 무관하게 임기동안의 ‘안이한 학교경영’만을 보장해준 제도라고 볼 수도 있다.

3) 책무성 부재로 나타난 최근의 교육 문제들

위와 같은 학교의 책무성 부재 상황에서 최근 발생한 것이 내신 부풀리기와 고교등급제 실시 및 휴대전화를 이용한 수능 부정행위와 수능 대리시험 등이다. 학교의 책무성이 방치된 상황에서 적지 않은 고등학교들이 학생들의 대학 진학을 위해 내신 부풀리기를 시도했다. 그리고 이를 간파한 일부 대학들은 해당 학교 선배들의 학력 수준을 고려하여 고교등급제를 실시했다. 학교의 책무성이 방치된 상황에서 고교와 대학 간에 벌어진 장군-멍군하는 상황이라고 볼 수 있다.

또한 휴대전화를 이용한 수능 부정 사건도 아직 전모가 밝혀지진 않았지만, 현재까지 밝혀진 사실만으로도 교육계 전반의 도덕적 해이와 책임의식의 실종을 여실히 보여주고 있다. 이와 같은 문제가 발생하게 된 책임은 일차적으로는 부정행위를 한 학생들에게 있다고 볼 수 있다. 하지만, 부정행위를 방치한 시험감독관, 이를 철저히 관리하지 못한 교육청, 교육인적자원부에도 상당한 책임이 있고, 보다 근원적으로는 도덕성을 키우지 못한 학교교육, 학력과 학벌위주의 사회의식구조에도 책임이 있다고 볼 수 있다. 이것이 바로 책무성이 결여된 오늘의 학교 모습들이다.

라. 학교 책무성 제고를 위한 외국의 교육정책

최근 학교의 책무성 제고에 관해 구체적인 교육정책이 많이 수립되고 있는 나라가 미국과 영국이라고 볼 수 있다. 따라서 여기서는 미국과 영국의 사례를 중심으로 책무성 제고를 위한 교육정책을 살펴보고자 한다.

과거 영연방체제에 속했던 국가 중 호주와 뉴질랜드 등도 대체로 영국과 유사한 교육정책을 취하고 있다.

1) 미국의 학교 책무성 제고 정책

미국에서 교육 책무성에 대한 필요성이 처음 제기된 것은 2차대전 당시 많은 징병자들이 기능 문맹으로 불합격 처분을 받게 되면서, 사람들은 학교가 최소한도로 요구되는 수준의 교육을 시키고 있는가에 대해 의구심을 갖게 되었다고 한다(Roberson, 1971). 그 후, 1960년대 초에는 미국 교육의 질을 설명해 줄 수 있는 물가지수와 유사한 국가교육지수(national education index)의 설정 가능성에 대한 논의가 이어졌고, 이런 논의 결과, 1968-69년에 국가평가 프로그램이 착수되어 학교 실태 및 학교교육의 진전 상황 등을 파악할 수 있게 되었다. 그리고 1965년에는 초중등교육법(Elementary and Secondary Education Act)이 통과되면서 의회가 교육 책무성에 대한 요구를 시도하게 되었다.

1980년대에는 교육개혁 운동의 물결 속에 교육 책무성에 관한 정책들이 전개되었다. 이를 크게 3단계로 나누어보면 다음과 같다(Macpherson, 1996). 제1단계는 레이건 대통령 시절 '국가의 위기'(A Nation at Risk, 1983) 보고서가 나온 시기로, 공교육의 질 저하에 대한 국민들의 불만에 대한 반응으로 수행한 연구를 통해 ‘국가의 위기’를 선언하면서 교육의 수월성을 강조하게 된다. 제2단계는 학교와 교직에 격려와 개선을 통해 힘을 실어주자는 시기이다. 이런 취지에서 교직 환경의 재구조화와 단위학교 책임경영체제(Site-based Management) 도입을 제안한 A Nation Prepared: Teachers for the 21st Century(1986), 교사 양성과정의 상향 조정과 교사 자격의 세분화를 제안한 Tomorrow's Teachers(1986), 단위학교 책임경영(SBM)에서의 ‘효과적 학교’의 개념과 ‘효과적 리더십’의 역할 등을 다룬 A Time for Results(1986) 보고서 등이 나왔다. 제3단계에는 부시 대통령이 1989년 주지사와의 정상회의를 통해 합의한 내용을 기초로, 1990년에 미국 학생들이 성취해야 할 목표로 취학전교육 강화, 졸업률 향상, 핵심교과 이수, 국제경시대회 성적 향상, 성인 기능문맹 축소, 마약과 폭력 추방 등에 관한 국가교육목표(National Education Goals)를 설정하였다. 1991년에는 국가교육목표 달성을 위한 교육개혁안으로 ‘미국 2000: 교육전략’(America 2000: Education Strategy)이 수립되었다.

1994년에는 클린턴 대통령이 이상과 같은 교육개혁 추진을 위한 법적 기반을 조성하기 위해 '목표 2000: 미국교육법'(Goals 2000: Educate America Act)을 제정하였다. 이와 같이 미국 정부는 교육개혁방안을 입안하면서 예외없이 책무성 제고에 관한 정책을 추진하여 왔다.

1997년에는 클린턴 대통령이 ‘21세기 미국교육을 위한 행동강령’(Call to Action for American Education in the 21st Century)발표하였고, 이 10대 행동강령 중 하나로 ‘공교육 선택권 확대와 책무성 강화’가 포함되었다. 여기서 책무성 강화에 관한 정책을 다음과 같이 밝히고 있다. 즉 기준에 미달하는 학교를 신속하고 직접적으로 개선하기 위해서 학교평가 기준을 명확하게 설정하고, 교장과 교사들에게 재량권과 권위를 보다 많이 부여하며, 그 대신 실패에 대한 책임을 묻고, 성과가 뛰어난 학교에 대해서는 이에 준하는 보상을 하도록 하고 있다. 이와 관련하여, 클린턴 정부는 1993년 이래로 연방 정부의 초․중등학교 프로그램 규제의 80%를 철폐토록 하였다.

또한, 부시 대통령은 2001년 성안한 ‘낙오자 없는 교육법’(No Child Left Behind Act)에는 교육에서의 책무성, 선택권, 융통성의 원리를 확대하는 것을 핵심 내용으로 담고 있다. 즉 이 법안에서는 1) 주정부, 학교구, 학교의 책무성 제고, 2) 학부모와 학생에 대한 선택권 확대, 3) 연방교육재정 사용에서의 주정부, 학교구, 학교의 융통성 확대, 4) 독서 능력의 신장을 들고 있다. 특히 책무성 제고를 위해 모든 공립학교 학생들을 위한 주 차원의 책무성 제도를 강화하도록 하고 있다. 책무성 제도의 내용은 읽기와 수학에서 도전적인 주의 기준을 설정하여, 3-8학년 전 학생들에게 평가를 실시하고, 모든 학생들이 12년 안에는 능숙한 수준에 도달할 수 있도록 하는 주 차원의 연차별 추진 목표를 설정토록 하는 것이다. 평가 결과와 주 추진 목표는 어느 집단도 방치되지 않도록 빈곤, 인종, 장애, 영어 미숙 정도에 따라 구분되어야 한다. 주의 숙달 목표에 대한 연차별 추진(adequate yearly progress) 목표를 달성한 학교에 대해서는 주 학업성취 상(State Academic Achievement Awards)을 수상하고, 이에 도달하지 못한 학교구와 학교는 주의 기준에 도달할 때까지 개선, 시정 조치, 구조조정을 하도록 되어 있다.

2) 영국의 학교 책무성 제고 정책

영국에서 학교 책무성의 개념 및 정책은 제2차 세계대전 이래 3단계의 정치적 변동에 따라 변화되어 왔다(Macpherson, 1996). 제1단계는 1945-1979년 사이로, 이념적 갈등 속에 대토론(Great Debate)이 이루어진 시기이고, 제2단계는 1979-1992년 사이로 신우익(New Right)이라는 신 개념이 교육에 도입된 시기이며, 제3단계는 1992년 이후 논쟁이 되어온 교육정책들이 정착되는 시기이다.

제1단계 진입시기인 1944년에 제정된 교육법에 의해 지방분권적 교육행정제도가 도입되어, 중앙정부, 지방정부, 학교 및 대학의 3원적 협력체제가 확립되었다. 그 후 1960년대에는 11세 시험이 폐지되고, 인문․직업학교 구조를 통합하는 종합학교 정책이 추진하였는데 이 과정에서 논란이 많이 제기되었다. 1976년에는 노동당의 켈러헌 수상이 교육의 공공적 관심을 강조하면서 대토론을 제의한 후, 국가중핵교육과정, 학교와 산업체간의 관계 증진 등을 제안하였는데, 당시 켈러헌 수상이 취한 기본 입장은 교사들이 정치가, 근로자, 학부모에게 책무감을 갖도록 해야 한다는 것이었다.

제2단계는 1979년 보수당의 대처 수상이 집권하면서 시작된다. 1980년대 초에는 학교개선을 위한 책무성 논쟁이 일어나, 그 결과, 학교개선의 관점이 교육자들이 선호하는 전문가적 통제에 의한 학교개선 모형(responsive model)에서 국가가 선호하는 일반대중이 학교의 중요 사항 결정에 참여토록 하는 생산성 모형(productivity model)으로 선회하게 된다. 이 과정에서 교육부는 중핵교과의 ‘학교 교육과정’(The School Curriculum, DES, 1981)을 발간하고, 학교평가를 위한 교육기준청(Office for Standards in Education)을 설치하게 된다. 그리고 1988년에는 국가교육과정과 국가가 교부금을 직접 지원하여 운영하는 국영학교(Grant Maintained Schools, GMS) 제도 등을 도입하는 교육개혁법(Education Reform Act)을 제정하여 지방교육청의 영향력을 약화시키고, 단위학교의 자율성 강화와 함께 책무성을 강화하게 되면서 새로운 ‘학교의 지방관리제도(local management of schools)가 나오게 된다.

<표 4> 영국 교육개혁법(1988년)과 책무성 관계

영역	개혁 내용	책무성 기제
교육과정	국가교육과정 도입(중핵교과, 기초교육과 및 간교과 주제 등)	주요 4단계에서의 학습성취 목표를 설정하고, 7, 11, 14, 16세 학생을 평가하여 그 결과(league tables)를 발표함
경쟁	학교가 지방교육청(LEA) 소관에서 교육부로부터 직접 교부금을 받아 운영하는 국영학교로 전환함	공급이 수요에 따를 때, 학생들이 취학 시장도 선명하게 됨
수익자 부담	학교가 추가 서비스에 대한 비용을 학부모의 동의 하에 인상할 수 있는 권한 부여	경쟁적 지원을 통한 지방재원 확보
재정	지방교육청의 학교 재정 배분을 교육부장관이 승인하고, 지방교육청의 예산관리권을 개별 학교의 이사회에 위임함.	지방교육청 재정 배분 모형에 대한 국가 조정.

자료: Macpherson(1996), Educative accountability. Oxford: Pergamon.

제3단계는 노동당이 다시 집권한 시기로, 보수당 정부에서 추진한 교육정책의 기조를 유지하면서 그 중 논란이 되어온 정책들을 수정보완하면서 정착시키고 있다. 우선 블레어 수상은 취임 후 ‘교육, 교육, 교육’이라는 슬로건 아래, 교육의 질을 향상시키는 정책을 최우선적으로 추진하고 있다. 1997년 ‘학교의 수월성'(Excellences in Schools) 교육백서와 1997년 교육법을 통해 노동당 정부의 교육개혁의 주요 원칙을 다음과 같이 밝히고 있다(김영철, 2002). 1) 교육은 정부 정책의 중심이어야 한다. 2) 교육정책은 소수가 아닌 다수를 위한 것이어야 한다. 3) 개혁의 초점은 교육의 구조가 아닌 성취수준에 집중되어야 한다. 4) 정부의 개입은 교육성과에 역행하는 것이다. 5) 저급한 수준과 개혁은 용납되지 않는다. 6) 성취수준의 제고에 관하여 모든 주체는 정부와 동반관계에 있다.

1997년 교육법은 ‘학교자율경영(self-government for school)'이란 교육백서에 기초를 둔 법안으로, 교육의 수월성과 학교의 자율성을 강화하기 위한 일련의 조치를 담고 있다. 이 법안에는 1) 7세, 11세, 14세에 국가수준의 평가 도입과 학교 장학지도 강화, 2) 학교의 성적과 장학 결과의 공표와 학교는 학부모에게 교육 결과의 보고 의무화, 3) 학부모에게 다양한 선택기회를 제공하기 위해 도시기술고등학교(City Technology Colleges; CTCs), 기술학교, 외국어 학교, 국가운영학교(GMS) 신설과 확대 추진, 4) 예산과 행정권한 등을 단위학교로 넘겨서 좀더 많은 자유와 독립성을 학교에 부여하는 내용 등이 포함되어 있다.

2001년 6월 총선에서 재집권한 노동당 정부는 2001년 교육백서(White Paper) ‘학교: 성공적인 성취’(Schools: achieving sucess), 2002년 교육녹서(Green Paper) ‘14세-19세 교육개혁안: 기회의 확대와 성적의 향상’(14-19: Extending Opportunities, Raising Standards) 및 교육법안(Education Bill 2001)을 통해 중등교육의 혁신과 높은 교육성취를 위한 다양성과 자율성의 확대와 정부의 지원 강화와 불필요한 규제 요소 제거 등을 포함하고 있다.

이처럼 노동당 정부에서는 기본적으로 보수당의 기존 교육개혁 기조를 유지하면서 논란이 되어온 일부 정책을 수정․보완했다고 볼 수 있다. 이런 교육정책의 예로서, 교육기준청을 중심으로 한 학교평가체제를 강화하고, 과거 교육부로부터 직접 교부금을 받아 운영하던 국영학교(GMS)를 지방교육청 소관으로 환원시키면서 지방교육청의 권한을 강화하였다. 이외에도 교육개혁법에 의해 설립된 도시기술학교(city technology colleges)는 확대를 보류하고, 그 대신 특성화 학교(specialist schools)와 첨단시범학교(leading edge programme, beacon schools) 등을 신설하여 확대해 가고 있다.

4. 학교의 책무성 제고 정책

1995년 5.31교육개혁방안이 수립되면서 학교의 책무성과 직․간접적으로 관련되는 다양한 형태의 정책들이 입안․시행되어 왔다. 이런 정책 사례로는 학교평가, 학력평가, 교원평가 및 교원성과급제, 학교운영위원회 설치․운영, 단위학교 책임경영제, 자율학교 확대 등이 있다. 여기서는 이들 정책을 학교의 책무성 제고 관점에서 검토해 보고자 한다.

가. 학교평가

우리나라 학교평가 사업은 각 시도 교육청에서 주관하는 학교평가와 교육인적자원부로부터 위탁으로 이루어지는 한국교육개발원의 학교평가 등이 실시되면서 이제는 어느 정도 보편화되었다. 이처럼 학교평가가 보편화된 것은 최근까지 정례화되고 체계적인 학교평가가 전무했던 전례에 비추어볼 때 의미있는 변화라고 볼 수 있다.

그러나 한국교육개발원의 학교평가는 개별학교들이 교육목적을 실현하기 위해서 올바르게 기능하는지를 평가하여 학교발전으로 이어지도록 한다는 측면에서 학교평가의 목적에 충실한 평가라고 볼 수 있지만, 평가 대상 학교가 너무 적어 전국 학교의 책무성을 확인한다는 측면에서는 한계를 갖고 있다. 그리고 시도교육청이 주관하는 학교평가는 평가의 방향 및 지표가 학교 고유 업무 수행의 확인보다는 교육행정기관의 역점 시책의 추진 상황을 주로 확인하는 것으로 설정되고 있어서 학교의 고유 업무 수행에 대한 점검이 간과되는 측면이 있다.

특히, 학교평가의 핵심이 되어야 하는 학생들의 학력에 관한 평가가 누락되고 있는 것도 종합적 학교평가라는 측면과 학교의 책무성을 점검한다는 측면에서 치명적인 결점이 되고 있다. 또한 학교평가가 정형화된 평가 틀에 의해 일률적인 방식으로 평가가 이루어짐에 따라 학교를 획일화시키며, 평가의 범위도 지나치게 포괄적이어서 평가결과의 활용도 어렵게 하고 있다. 이에 덧붙여 각종 서류 작성을 통한 형식적인 실적 중심의 평가가 이루어짐에 따라 학교의 업무만 가중시킨다는 부정적인 여론이 조성되는 것도 학교평가의 분위기를 흐리게 하고 있다.

학교평가가 책무성 정신에 충실하자면, 학교평가는 학교 자체의 필요에 의해 스스로 평가하여 학교교육 이해당사자에게 보고하는 형식의 자체평가가 가장 바람직하다고 볼 수 있다. 하지만, 현재 이루어지는 학교평가는 외부의 필요에 의해 외부 평가로 이루어지고 있다는 사실도 책무성 정신을 반감시키고 있다. 따라서 현재의 학교평가체제로 단위학교의 책무성을 점검하고 제고하기 위한 실질적인 역할 및 기능을 기대하기에는 아직 적지 않은 한계가 있다고 하겠다(신현석, 2002a).

나. 학력평가

학교 책무성을 확인․점검할 수 있는 가장 핵심적이고 필수적인 자료가 학생들의 학업성취도이다. 교육투자 결과, 학생들의 학업성취도에 어떤 변화가 있었는가가 주된 관심사이다. 하지만 우리의 경우, 학력평가가 간헐적으로 실시되어 왔을 뿐, 아직도 학력평가가 정례화되지 못했고, 체계적인 학력평가도 수행되질 않고 있다. 그나마 간헐적으로 수행된 전국 수준의 학력평가나 지역 수준에서 수행된 학력평가가 있는 경우에도, 학생들의 학업성취도 결과가 공개되지 않고 있다. 교육인적자원부나 시도 교육청과 같은 교육행정기관에서도 학력 자료의 공개를 기본적으로 금기시하는 경향이 있다. 그러다보니 교육인적자원부나 시도 교육청이 주관하는 학교평가도 학교의 성과를 측정하는 가장 기본적이고도 중요한 자료인 학력평가 없이 학교의 업무 수행을 평가하는 과오를 범하고 있다.

이처럼 학력 자료의 공개를 금기시하는 것은 학교간 학력격차가 노출될 경우, 지역간, 학교간에 위화감이 조성될 것이라는 우려 때문이라고 볼 수 있다. 이 때문에, 엄연히 현존하는 학교간 학력격차를 완화하거나 열악한 학교의 교육조건을 개선하려는 정책적 노력 없이 학력평가 결과만을 덮어두는 결과가 되고 있다. 이처럼 기본적인 책무성 자료의 공개를 금지하는 풍토 속에서 학교의 책무성은 더 더욱 방치되고 있다고 볼 수 있다. 학교의 책무성을 제고하기 위해서는 학생들의 학업성취도 향상에 관한 사항이 학교평가의 최우선적 항목으로 포함되어야 할 것이다.

다. 교원평가 및 교원성과급제

학교 책무성을 제고하기 위해서는 교원의 책무성이 우선적으로 고려되어야 할 영역이다. 이런 측면에서 교원평가가 결코 간과될 수 없는 평가 영역이 되어야 한다. 하지만, 교원에 관한 평가는 교원인사 자료로 사용하기 위한 근무평정이 이루어질 뿐, 교원의 업무수행 능력 및 실적을 평가하는 제도로 이어지질 못하고 있다.

최근 교육계에서 많은 논란의 대상이 되었던 교원성과급제는 비록 그 대상이 학교보다는 개인교사들이지만 교원의 성과에 대한 책임의식을 고취하여 심정적으로 단위학교의 책무성 증진에 기여할 것으로 기대되었다. 그러나 이 제도도 목적의 불분명성, 교원평가가 이루어지지 않는 상황에서의 성과 평가의 곤란, 교원들의 반발 등으로 인하여 공식적인 제도로 정착되지 못한 채 일시적인 부가급부로 전락하고 말았다(신현석, 2002a).

라. 학교운영위원회 설치․운영

학교운영위원회는 1995년 ‘5․31 교육개혁안’의 하나로 단위학교의 교육자치를 활성화하고, 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시하기 위한 목적으로 설치되었다. 학교의 책무성 제고가 학교운영위원회 설치의 주된 목적은 아니었지만, 학운위 운영을 통해 학교의 책무성을 독려하고 점검하는 기능을 수행할 수 있었다고 볼 수 있다. 그 동안 학교운영위원회 운영을 통해 교사, 학부모 및 지역사회인사 등이 학교운영에 직접 참여함으로 학교운영의 민주화와 자율성 신장에 부분적으로 기여해 왔다고 볼 수 있다. 그렇지만 아직도 학교운영위원회는 학부모의 적극적인 참여의식 부족, 위원들의 학교교육에 관한 전문성 미흡, 그리고 온정주의적 의사결정 등으로 인해 학교운영의 투명성과 민주성 제고에 미흡한 측면이 남아 있다. 이처럼 학교운영위원회가 잘 운영되지 못하면서 학교의 책무성을 제고토록 하는 역할도 만족스럽게 수행했다고 보기는 어렵다.

마. 단위학교 책임경영제

단위학교 책임경영제의 기본 취지는 학교가 학생․학부모 등 교육 수요자의 요구를 가장 잘 대변할 수 있다는 전제 하에 교육활동의 결정권과 책임을 단위학교에 부여하자는 것이다(박종필․신현석, 2000). 우리나라의 경우 ‘5․31 교육개혁안’에서 초중등교육의 자율적 운영이 천명된 이래 개념적으로 학계를 중심으로는 활발하게 논의가 진행되고 있다. 그러나 단위학교와 상위 교육행정기관간의 지배구조 개편을 통한 권한의 위임과 업무의 재배분을 전제로 하는 단위학교 책임경영제는 우리나라처럼 교육활동의 권한 대부분이 중앙정부나 교육청에 집중되어 있는 현실에서는 아직 요원한 실정이다.

뿐만 아니라 단위학교 책임경영제가 의도하는 단위학교 내에서의 참여적 의사결정을 통한 자기주도적 학교운영도 학교운영위원회의 성과 미흡과 학교장의 상위 교육행정기관에 대한 눈치보기, 그리고 권위주의적인 관료적 학교경영 방식에 의해 잠식당하고 있는 실정이다(신현석, 2002). 결과적으로 단위학교 책무성 제고를 위한 전제조건으로서 단위학교 책임경영제는 현재 단위학교의 자율과 책임 모두를 보장(증)하지 못하는 현실적인 한계에 봉착해 있다. 그나마 2001년부터 실시하고 있는 학교회계제도는 학교재정의 자율성을 신장하여 단위학교에서의 책임경영의 가능성을 보여준 제도로 평가받고 있다.

바. 자율학교 제도

자율학교 제도는 초․중등 교육체제의 자율화 정책의 일환으로 1999년부터 시범․운영되기 시작하였다. 2002년 자율학교 시범․운영 평가 결과, 긍정적인 평가를 받게 되면서 자율학교 지정을 확대해 가고 있다. 자율학교의 도입 취지는 단위학교가 교육과정의 운영과 학생선발 등 학교 운영에 관한 자율재량권의 범위를 최대한 확대하여 학교의 자율운영 역량을 강화하고, 책임을 증진시키기 위한 것이라고 볼 수 있다. 하지만, 입시위주교육을 우려하여 도시 지역의 일반계 고등학교는 적용 대상에서 제외된 채, 예체능고교, 특성화고교, 농어촌고교, 통합형 고교 등에만 제한적으로 적용되고 있어서 자율학교의 파급효과가 반감되고 있다. 앞으로 자율학교 적용이 지속적으로 확산될 경우, 단위학교 책임경영제를 발전시키는 데에는 물론, 학교의 책무성 체제를 확립하는 데에도 기여하게 될 것이다.

중등교육의 다양화, 특성화, 자율화라는 방향아래 특수목적고교, 특성화고교, 자율학교, 자립형 사립고교 등이 설치되었지만, 그 중에서 단위학교의 자율적 운영 자체를 목적으로 한 학교 유형이 자율학교라고 볼 수 있다.

5. 초․중등학교의 책무성 제고 과제

단위학교의 책무성 제고는 단위학교가 그 고객(학생, 학부모, 지역사회), 운영주체(국가 또는 정부), 그리고 교육전문집단(교육<학>계)으로부터 지원받은 정도에 부응하도록 요구되는 책임과 의무를 충실히 수행할 수 있게 자극하고 격려하는 것을 의미한다. 이런 맥락에서 단위학교의 책무성을 제고하기 위해서는 학교의 책무성을 확립하는 노력과 함께 이를 확인․검증하는 체제 및 책무성 제고를 위한 기반이 조성되어야 한다.

가. 학교 책무성의 확립: 학교의 고유 업무의 충실한 수행

학교의 책무성을 제고하기 위해서 최우선적으로 추진해야 할 과제는 학교가 마땅히 해야 할 일을 제대로 수행하도록 하는 것이다. 이를 위해서는 학교의 책무성에 대한 자각이 선행되어야 한다.

1) 책무성에 대한 자각

학교의 책무성 제고를 위해서는 학교 내에 만연된 책임과 책무에 대한 불감증 및 도덕적 해이를 불식할 수 있도록 학교의 책무성에 대한 바른 인식과 자각이 선행되어야 한다. 학교는 국민 세금과 학부모의 교육비로 운영되고 있다는 점에서 학교는 교육을 통해 성취한 결과에 대해 국민과 학부모에게 책무감을 느껴야 한다. 교육받은 학생들의 학업성취 수준의 향상 여부 외에도 학교 불신, 학교 붕괴, 사교육 범람, 공교육 위기 등에 대해서도 상당한 책임의식이 따라야 한다. 학교의 책무성에 대한 자각이 선행되지 않는 상황에서는 다음에 논의되는 책무성 제고 과제들도 실효를 거두기 어려울 것이다.

2) 학교의 고유 업무의 충실한 수행

학교는 기본적으로 개별학교에 부여된 고유 업무를 충실히 수행해야 한다. 학교가 학생을 교육하기 위해 설립된 기관이므로, 학교에서는 학생을 지도하는 교육 기능이 강조되어야 한다. 이를 책무성 관점에서 보면, 교사는 학생을 책임지도 해야 하고, 이를 위해 학교장은 학교를 책임관리 해야 한다. 학교가 학생지도에 무한책임을 질 수는 없겠지만, 학생에 대한 교육 문제는 기본적으로 학교가 책임지도록 노력해야 할 것이다. 그래서 ‘내신은 학교에서, 수능은 학원에서’라는 말처럼 학교를 불신하고, 사교육에 의존하는 풍토가 사라지도록 해야 할 것이다.

나. 학교의 책무성 검증 체제 구축

학교의 책무성을 제고하기 위해서는 학교의 책무성을 확립하는 노력과 함께 이를 확인․검증하는 체제가 구축되어야 한다.

1) 학교의 책무성 확인․검증 체제 구축

학교의 책무성 확인․검증 체제의 구축은 학교의 책무성에 대한 관련 당사자들간의 관계를 명료화하는 것부터 시작되어야 한다. 우선 학교 경영에 대해 책무성을 지녀야 할 직접적인 기관은 교육기관인 학교와 교육행정기관인 교육부, 교육청 등이라고 볼 수 있다. 그리고 학교의 책무성을 요구하고, 보고받아야 할 대상은 납세자인 국민과 학부모 등이라고 볼 수 있다. 하지만 단위학교 수준에서 책무성을 지녀야 할 기관은 개별 학교라고 볼 수 있고, 교육행정기관은 관내 소관 학교에 대하여 총체적인 책무성을 지닌다고 볼 수 있다. 이외에도 교육행정기관의 임무는 한편으로 학교의 책무성을 검증하는 체제를 마련하면서, 다른 한편으로는 단위학교가 책무성을 제고할 수 있는 기반을 조성하는 것이라고 하겠다. 학교의 책무성 확인․검증 체제를 구축하는 방안은 학교운영의 전반을 파악할 수 있도록 학력평가, 교원평가 등을 포함한 학교평가를 주기적으로 실시하고, 그 결과를 학교교육 이해당사자에게 보고토록 하는 것이다.

2) 학교평가

학교의 책무성을 확인하기 위해서는 학교운영의 전반을 파악할 수 있는 학교평가가 필수적이다. 학교평가에는 학교운영 전반이 파악될 수 있어야 함으로, 학생의 학업성취 수준을 포함한 학생평가, 교원 업무수행 능력 및 업적에 대한 교원평가, 학교경영 실적을 포함한 학교경영평가 등이 전반적으로 포함되어야 한다. 현행 학교평가에서는 학생평가의 핵심인 학력평가 포함되지 않고 있다는 점에서 이의 보완이 시급하고, 학교경영에 관한 평가도 보강되어야 할 것이다.

학교평가에 포함된 교원평가 및 학교경영 평가의 결과는 책무성 제고 차원에서 인사 및 보수제도에 반영되는 것이 효과적이다. 업무수행능력과 업적을 평가한 교원평가의 결과는 교원인사 및 성과급 성격의 보수 책정에 반영하고, 학교경영 평가 결과는 학교장 인사 등에 반영할 수 있을 것이다.

3) 학력평가

학력평가는 학교평가의 핵심적 요소이자 학교 책무성 확인의 요체가 된다. 이런 측면에서 학력평가는 정례화하여 주기적으로 실시해야 하고, 개별학교의 학업성취 수준의 향상 여부를 학교교육 이해당사자에게 보고해야 할 것이다. 우리는 학력에 관한 정보 공개를 금기시하는 경향이 있지만, 학교의 책무성 확인․검증을 위해서는 학교의 학력에 관한 정보 공개가 불가피하다고 하겠다.

다. 학교의 책무성 기반 조성

학교의 책무성을 강화하기 위해서는 단위학교가 책무성을 제고할 수 있는 여건과 기반이 조성되어야 한다. 학교 책무성 제고를 위한 기반 조성으로 단위학교 운영이 자율화되고, 학교경영이 민주화․합리화되어야 할 것이다.

1) 단위학교 운영의 자율화

자율과 책무는 동전의 앞뒷면과 같다. 자율 없는 책무를 생각할 수 없다. 학교의 책무성을 강조하기 위해서는 단위학교 운영의 자율화가 선행되어야 한다. 현재 자율학교에 인정되고 있는 교육과정 편성․운영, 교과서의 사용, 교원 임용, 학생선발 등의 자율권 수준이 모든 학교에 확대․적용될 필요가 있다.

그리고 현재 시행중인 자율학교 제도는 당초 초중등교육법 제61조 제1항에서 규정한 학교장의 자격, 학년도 개시와 시작, 학년제에 의한 진급과 졸업, 국정 및 검인정교과서 사용, 학교운영위원회 설치 등을 한시적으로 적용하지 않을 수 있도록 되어 있다. 따라서 자율학교는 당초 초중등교육법에서 규정했던 수준으로 자율권의 폭을 확대함과 동시에 적용 대상 학교를 더욱 확대하여 실시할 필요가 있다. 그래서 궁극적으로는 학교교육에 관한 모든 사항을 학교가 전적으로 책임지고 운영하는 단위학교 책임경영제로 발전시켜 나가야 할 것이다.

2) 학교경영의 민주화․합리화

단위학교 운영의 자율화와 함께 학교경영은 민주화되고, 합리화되어야 할 것이다. 이를 위해서는 학교의 주요 정책결정 과정에 교직원들의 참여가 확대되고, 학교경영이 투명하게 이루어지는 것이 필요하다. 지금까지 학교운영위원회가 구성․운영되어 오면서 학교경영의 민주화와 합리화의 기반 조성에 기여한 바 크다.

이런 측면에서 학교운영위원회가 보다 더 활성화되는 것이 필요하다. 이와 관련하여 학교운영위원회가 학교 구성원의 대표성을 갖도록 위원 선출 시 엄격한 과정을 거치도록 하고, 학교운영 전반을 심의할 수 있도록 위원들의 전문성을 제고하는 것도 앞으로 개선되어야 할 과제가 될 것이다.

6. 결론

1966년 당시 미국 John F. Kennedy 상원의원은 Harold Howe 교육부장관에게 “지난해 엄청난 교육예산으로 초중등교육에서 성취한 것이 무엇입니까?”라고 질의했다(Roberson, 1971). 교육부장관은 구매한 장서 수, 교원 증원을 위한 예산, 교육기자재 구입비 등을 열거했다. 그러자, 케네디 상원의원은 못 참겠다는 듯이 “학생들에게 어떤 변화가 생겼습니까? 장관님은 엄청난 예산을 쓰고, 그들이 읽을 수 있는지 여부에 관한 사항을 알지 못한다는 것입니까?”라고 재차 질의했다. 그러자, 교육부장관은 “이 프로그램은 아직 일년도 안 된 사업입니다. ...”라고 응답했다. 더 말할 필요도 없이, 케네디 상원의원은 이 대답에 몹시 불쾌해 했다고 한다.

우리나라에서도 현재 이와 유사한 상황이 벌어지고 있다. 정부가 교육사업을 국회 등에 보고할 때, 교육 현황(학교수, 학생수, 교원수, 교육재정 규모 등) 및 주요 교육(시책)사업 등에 대해서만 설명하고, 교육예산을 집행하여 성취한 결과에 대해서는 거의 얘기하지 않는다. 단위학교에서의 책무성 수준도 이 수준에서 크게 벗어나지는 않는다고 볼 수 있다.

1995년의 5.31 교육개혁방안이 시행되면서 학교혁신을 위한 정책들이 많이 추진되었다. 특히 단위학교 수준에서 자율성을 바탕으로 학교혁신을 시도하는 정책들이 많이 추진되었는바, 이런 정책으로 학교운영위원회 도입, 학교평가 실시, 행정권한의 이양․위임, 교육규제 완화, 학교회계제도 도입, 단위학교 운영의 자율화 및 책임경영제 시도, 자율학교 확대 등이 있다. 이러한 학교혁신을 위한 교육정책의 추진으로 학교운영에 적지 않은 변화의 조짐이 나타나고 있는 것이 사실이지만, 그리 만족할 만한 수준의 성과가 나타났다고 보기는 어렵다.

이처럼 학교혁신을 위한 교육정책들이 소기의 성과를 거두지 못하고 있는 것은 학교혁신 정책들이 당초의 정책 입안 취지대로 시행되지 못한데 기인한 바도 있을 것이고, 부분적으로는 일부 교육정책들은 아직 교육현장에 제대로 착근되지 못한데 기인한 바도 있을 것이다. 하지만 이보다 더 중요하고 근원적인 이유는 지금까지의 교육정책에서는 책무성이 결여된 자율화 정책이 주로 추진되었다는 것이다. 이 과정에서 학교에서는 책무성 없는 (방임적) 자율화 의식만 팽배하게 되었고, 결과적으로 학교혁신 정책들도 실효를 거두지 못했다고도 볼 수 있다.

과거의 교육정책 논의에서는 자율화가 학교혁신의 중점 개념이 되더니 다행스럽게도 최근의 논의에서는 책무성이 핵심 개념으로 등장하고 있다. 자율성과 책무성은 동전의 앞뒷면과 같은 관계에 있기 때문에 자율성을 기반으로 한 학교혁신 정책과 함께 책무성 제고 방안이 병행 추진되어야 학교혁신 정책도 실효를 거둘 수 있을 것이다.

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제4주제 토론

제4주제 : 초․중등학교의 책무성

초․중등학교의 책무성에 대한 토론

고  전

(대구교육대학교 교수)

Ⅰ. 발표자의 요지

발표자는 학교의 책무성 성격을 “학교가 당연히 해야 할 일을 제대로 하고 있는가라는 질문에 대해 학교가 스스로 응답하는 것”으로 상정하고 이것의 결여가 오늘날의 공교육 위기나 학교혁신의 미진과 연관된다고 보았다. 발표자가 진단한 현재 학교의 책무성 수준은 학생 학부모의 이에 대한 인식수준이 낮다는 것과, 학교의 책무성을 확인하거나 검증할 체제도 제대로 갖추어지지 않았다는 것이었다. 이어 미국과 영국의 최근 교육개혁 흐름에 대한 검토를 통하여 책무성 논의를 명료하게 잘 정리하였고, 학교교육에 대한 책무성의 요구가 세계적 개혁 추세임을 강조했다.

학교의 책무성과 직․간접적으로 관련되는 정책으로 학교평가, 학력평가, 교원평가 및 교원성과급제, 학교운영위원회 설치․운영, 단위학교 책임경영제, 자율학교 확대등을 검토하였는데, 책무성을 담보하기에는 미흡한 점이 많은 것으로 분석 보고한 것으로 종합할 수 있다. 특히 학력평가를 가장 필수적인 책무성의 확인․점검 자료로서 그 중요성을 강조하였고, 학업성취도 향상을 학교평가의 최우선적 항목으로 포함시킬 것을 주문했다.

이를 바탕으로 책무성의 제고 과제를 학교 책무성의 확립, 확인․검증 체제의 구축, 그리고 책무성 기반의 조성이라는 세 측면에서 제안하였다. 특히 기반의 조성 차원에서 교육과정의 편성․운영, 교과서의 사용, 교원의 임용, 학생 선발등에 걸친 단위학교 운영의 자율성 확보를 선결요건으로 꼽았고, 교직원의 학교정책에의 참여와 투명한 학교운영을 통해 학교경영이 민주화되고 합리화 되어야 함을 강조하였다.

Ⅱ. 주목해야 할 관점과 지적

1. 책무성과 자율성의 관계 : 동전의 양면론

자율성과 책무성의 관계가 동전의 앞뒷면 관계와 같다는 지적은 매우 중요한 의미를 갖는다. 발표자의 표현대로 자율없는 책무는 생각할 수 없고, 학교의 책무를 강조하기 위해서 자율화는 하나의 선행요건이라고 할 수 있다. 특히 자율성을 기반으로 한 학교혁신 정책과 함께 책무성 제고 방안이 병행 추진되어야 한다는 것은 타율적 책무성 담보로 일관해온 통제 정책이 교육정책의 기조를 이루어온 한국이 책무성 논의를 시작하는 단계에서 유념하여야 할 부분이다. 즉, 자율은 책무를 수반하고, 책무는 자율적이어야 한다는 관계 설정이 필요한 것이다.

흔히 이야기 되는 ‘책임’이 권리와 의무에 따르는 것이라면, ‘책무성’은 이러한 책임에 더하여 요구와 변화에 능동적이고 적극적인 반응 양태라고 할 수 있다. 물론 요구와 변화의 반영 방식(정책)이 외부로부터 강제되는 방식(과거 정권변동기의 각종 특별조치등)도 있을 수 있으나, 통제보다는 자율에 무게를 둔 오늘날의 학교정책 흐름상 발표자의 표현대로 학교의 책무성은 ‘스스로의 응답’으로서 의미가 크다고 본다. 그러나 이는 희망사항이며 책무성의 이행모형을 중앙통제에서 자체적 책무모형으로 변화시키는 데에는 많은 논의와 시행착오가 있을 것으로 전망된다.

2. 수요자에 민감한 교육체제 진단

발표자가 학교의 책무성 제고 필요성에 대한 언급에서 책무성에 대한 시대적 요구의 하나로 ‘수요자 중심’이 아닌 ‘수요자에 민감한’ 교육체제로의 전환이라는 표현은 사용한 것은 적합한 것이며 의미있는 지적이었다고 본다. 발표자의 지적대로 현재 교육체제에서 일어나는 변화가 학생, 학부모등의 수요자 중심으로 운영되는 교육체제라고 보기는 어렵다는 데 공감한다. 더욱이, 국민 공통의 교육과정의 성격을 갖고 국가관리 영역이 광범위한 초중등교육에 있어서 교육의 핵심체인 각급 학교나 교원은 수요자도 공급자도 아닌 매개자 역할에 그치고 있다는 점에서 ‘수요자’ 혹은 ‘공급자’ 방식의 이원론은 정책의 방향을 선언한 슬로건 이상의 의미로 사용하기에는 다소 무리가 있다고 본다. 수요자 내지 생산자, 그리고 공급자 내지 소비자의 개념 합의없이 교육체제의 중심을 논한다는 것은 주체의 공동화(空洞化)를 의미한다.

발표자 역시 현재의 상황에 대한 인식에 더 나아가서 우리가 추구해야 할 교육체제가 ‘수요자 중심’이어야 하는가에 대하여는 다소 부정적인 인식의 일단(각주 4)을 보이고 있는데, 토론자가 이야기하는 ‘수요자와 공급자’의 양분론의 한계에 근거한 판단인지 아니면, 수요자 중심 교육체제 불가능론에 근거한 것인지 듣고 싶다.

3. 책무성에 대한 자각(自覺) 과제

발표자는 책무성 제고의 첫 번째 과제로서 책무성에 대한 자각을 강조하였는데 이 역시 적절한 지적이었다고 본다. 책임과 책무에 대한 불감증 및 도덕적 해이를 불식할 수 있도록 하고 학교의 책무성에 대한 바른 인식과 자각이 선행되어야 한다는 것인데, 이것이 선행되지 않는다면 백방의 대안이 실효를 거둘 수 없음은 자명하다. 다만 그 자각을 교육자의 양식에 당위론적으로 호소할 것인지, 아니면 다른 대안은 없는 것인지에 대한 논의가 좀 더 필요치 않은가 싶다.

그런데 여기서 놓쳐서는 안되는 부분이 책무성에 대한 자각의 원인이 자율성에 대한 자각의 결여와 직결되어 있다는 점이다. 즉, 자율적 학교 운영에 대한 학교 구성원의 권리의식이 어느 정도인가, 그리고 참여의욕은 있는 것인가를 확인해 보아야 한다는 것이다. 제도의 창출 변인 가운데 중요한 요인은 관계자의 요구라고 할 수 있으나 그것이 제도 도입의 정당성을 완전히 담보하는 것은 아니다. 요구가 있다는 사실이 모든 책무의 부여를 정당화하는 것은 아니라는 뜻이다. 요구와 제도 사이에는 ‘필요성 및 가능성 검증’ 과정이 있어야 하고, 그 판단의 척도로서 이론적 논거 외에도 교육 여건 및 현실과 구성원의 행동 양식이 고려되어야 함은 분명하다. 책무성에 대한 강조가 세계교육 개혁의 대세이기는 하나, 각종의 책무성 담보책을 한국사회에 적용하는데 있어서 조정할 필요성이 여기에 있다고 할 수 있다.

이 점에서 학교 자율운영에 대한 교육관계자의 권리의식과 참여의욕, 그리고 책무감은 자율화와 책무부과의 바로메터라고도 볼 수 있다. 이를 고려치 못한 부작용은 학부모의 학교교육 참여에 대한 권리의식 및 참여의욕을 훨씬 상회한 학교운영위원회의 도입과정이 여실히 보여주고 있는 바와 같다. 더불어 자율권 신장 수준을 완성된 것으로 보고, 학교교육 불신에 대한 여론을 근거로 학교에 대하여 공교육 위기의 책무성을 일방적으로 묻는 방식도 지양되어야 한다.

Ⅲ. 몇 가지 논점

1. 지금의 책무수준에 대한 인식 : 제고(提高)와 재고(再考) 구분론

발표자는 줄곧 책무성의 향후 정책방향에 대하여 ‘재고’가 아닌 ‘제고’라는 표현을 사용함으로서 현재의 학교가 책무를 다하려고 노력은 하고 있으나 더욱 분발하여야 한다는 의미로 사용하고 있는 것으로 이해된다. 그러나 발표자가 지적하였듯이 지금의 수준을 책무성의 결여 상태 진단한다면, 책무성은 제고가 아닌 재고되거나, 자율적 책무성은 부재하였다는 점에서 새롭게 ‘부과’되어야 하는 상황이라고 할 수 있다. 보다 정확한 설정을 한다면, 지속적으로 추진되고 있는 자율화 정책은 ‘제고’되어야 하고, 책무성은 ‘재고’되어야 할 것이다. 사소한 언어적 차이에 불과한 것 같지만, 이는 현재의 책무수준에 대한 논자의 진단과 관점을 내포한다는 점에서 나름대로 구분의 실익이 있다고 본다.

2. 학교교육 책무의 부담자 : 교육당사자간의 역할 분담론 관점 첨언

다음으로 학교교육 책무의 부담자(주체)로서 단위 학교를 설정하고 있는데, 학부모 학습자에 대한 직접적인 책무 이행자라는 관점에서 전체적 설정 취지에는 공감한다. 그러나, 책무성의 성격에 대하여 다차원적 성격(윤정일)이나 중의적 구조(김규태)가 일반화되어 있고(발표자 역시 교육행정기관의 이중적 책무성을 지적함), 책무의 영역에 따라서 교육당사자(학습자, 보호자, 교원 및 교원단체, 학교설립․경영자, 국가 및 지방자치단체)간 책무의 공동 분담이 불가피하다는 점에서 재론의 여지가 있다고 본다. 특히, 의무교육화 되어 있는 초․중등 학교에서의 국가 및 지방자치단체의 지도․감독 행위는 구성원간의 책무를 조정하고 교육활동의 최종적인 책무부담자라는 측면도 강조되어야 할 것이다.

3. 책무성 결여와 공교육 위기간의 관계 : 인과관계 재론(再論)

발표자는 책무성과 자율성이 동전의 양면 관계와 같고, 현재의 상황을 단위학교의 자율과 책임 모두를 보장(증)하지 못한다고 진단하면서도, 공교육의 위기 원인으로서 책무성의 결여를 강조하였다. 토론자의 생각으로는 공교육의 위기의 원인으로서 단위학교의 책무성 결여만큼, 미흡한 학교 자율화 정책에도 학교에 대한 신뢰를 떨어뜨리는 원인이 있다고 지적하는 것이 논리 전개상 자연스럽게 보인다. 좀더 정확하게 진단한다면, 자율화 조치가 미흡한 만큼, 이에 따르는 책무성의 이행도 미진하였으며 이것이 요구와 변화에 능동적으로 대처하지 못하는 경쟁력 약한 학교상으로 이어졌다고 보는 것이 타당하다고 본다.

4. 책무성 검증 결과의 활용 : ‘차별’의 근거로서 ‘차이’의 한계

발표자는 책무성의 검증 기제로서 학교평가(교원평가 포함)와 학력평가의 중요성을 강조하였다. 문제는 검증 결과 나타난 학교간의 ‘차이’에 대한 대처에 있다고 할 수 있다. 상세하게 언급은 되어있지 않으나 보상과 지원을 통한 경쟁력 확보 전략에 무게를 두고 있는 것으로 보이며, 그것이 학부모의 교육선택권 확대와 연계되어야 함은 재론의 여지가 없다. 그러나 학교선택권 보장보다 선행된 차별화 전략이 심화시킬 수 있는 학교간의 교육력의 차이는 오히려 책무성 담보가 목표로 하는 학습권의 보호에 역행할 수 있음을 경계하여야 한다. 적어도 학교 선택권이 유보된 상태라고 한다면 ‘차이의 해소’가 ‘차별적 지원’보다 우선하여야 한다는 것이다.

Ⅳ. 발전적 논의를 위하여

1. 초․중등과 대학간의 책무성 차이 : ‘균등한 교육여건’의 조성 책임

발표자의 글에서는 언급되지 않았지만, 오늘 학회의 책무성 논의는 의무화된 교육기관(고교 진학률 99.7%)과 선택적 고등교육기관간의 자율과 책무간에는 커다란 차이가 있다는 점을 지적하고 싶다. 특히 교원평가를 포함한 학교평가 사업이 내세우고 있는 교육력의 향상은 ‘균등한 교육기회의 보장’이라는 대원칙을 훼손하지 않는 범위내의 것이어야 하며, 그 책임은 국가 및 지방자치단체에 있음은 말할 나위가 없다. 즉, 책무성의 검증 결과 나타난 문제점에 대응에 있어서 국가적․전국적 전략은 대학교육과는 달리 교육여건의 균질화를 위한 조성 및 지원에 초점을 두어야 한다고 본다. 진단 결과, 교육력의 차이가 ‘능력에 따른 교육의 기회균등’ 정신을 침해할 정도의 것으로 확인되었다면, 국가나 지방자치단체는 학교에 대하여 책임을 추궁할 근거를 부여받았다기보다는, 오히려 ‘균등한 교육여건 조성’의 실패자로서 위치에 서게 됨도 간과해서는 안된다.

2. 학교장과 교사간의 책무성 차이 : 학교운영의 중심축 설정 필요성

오늘 논의되고 있는 책무성에 대한 논의는 이른바 1995년 5월 31일부터 시작되었다는 ‘신교육체제’ 슬로건하의 자율화 정책과 연계되어 있음은 발표자가 지적한 바와 같다. 발표자가 논문의 말미에 지적하였듯이 책무성이 결여된 자율화 정책이 주로 추진된 결과 학교에서는 책무성 없는 (방임적) 자율화 의식만 팽배하게 된 것도 일견 타당하다고 본다. 이것은 학교단위 책임제를 두고서 학교장과 교사집단이 아전인수 격으로 책임의 주체를 해석하는 작금의 현실과 학부모 역시 한계를 설정하지 않은 관여로 나아가고 있는 상황에 잘 나타나고 있다. 근자에 회자된 교육공동체 회복은 그 만큼 학교구성원간의 역할분담이 와해되어있다는 반증이기도 하다.

이러한 상황의 도래 원인에는 여러 가지를 지적할 수 있겠으나 무엇보다도 학교개혁 정책에서 학교운영의 중심축을 분명하게 설정하지 않은 무정향성이 있다. 이점에서 학교장 임용방식이나 교사회 및 학부모회 법제화 논의는 그 연계선상에 있는 문제이다. 특히 학교장의 책무성 담보는 임기(발표자의 임기제 원인론) 측면보다도 양성 및 자격검정 과정의 재 검토 차원에서 논의 되어야 할 것이다.

3. 연구자와 정책담당자의 책무성 : ‘대안 제시’와 ‘이견 조정’

오늘날 정부의 정책에 교원과 학부모가 단체활동을 통하여 목소리를 내고 있기는 하지만 여전히 정책 결정과정에서 연구자들의 ‘보이지 않는 손’의 역할은 상당하며, 정책담당자의 정책 결정에의 영향력은 절대적이다. 현장에서 체감하는 책무성을 담보하는 데에는 그간의 자율화 정책의 현장 적합성에 대한 검증도 필요하겠지만 책무의 방법과 정도에 대한 합의가 중요하다고 본다. 근간 정책과정에서 시안과 확정안(최종안이라는 한계는 있음)의 절차나 공청회를 통한 의견수렴과 교직단체들의 적극적인 대안 제시 흐름은 하나의 희망으로 보인다. 문제는 쟁점에 대한 전문가들의 현장성 있는 대안 능력과 정책당국의 집단조정 능력이 관건이라 하겠다.

		제 5 주제
	사립학교의 책무성
	● 발 표 : 조 석 훈 (인제대학교) ● 토 론 : 허 종 렬 (서울교육대학교)

제5주제 발표

제5주제 : 사립학교의 책무성

사립학교의 책무성 : 자주성과 공공성의 조화

조 석 훈

(인제대학교 교수)

Ⅰ. 서 론

교육 분야에서 ‘책무성’(accountability) 개념이 학술적으로 논의되기 시작한 것은 1990년대 중반 이후로서 책무성이란 용어는 아직 우리에게는 익숙하지 않지만, 과거 전문성 제고의 책임을 논할 때에 비해 교육자의 책임을 무겁게 설정하는 느낌을 주는 것만은 사실이다. 책무성이란 용어가 우리에게 생소하고 그 의미가 모호하게 느껴지는 것은 어쩌면 당연한 일인지도 모른다. 우리가 사용하고 있는 책무성이란 용어 자체가 우리 교육계의 상황에서 싹트고 자란 개념이 아니라, 주로 학생들의 학업 성취 저하를 심각한 문제의식으로 삼았던 외국에서, 더 구체적으로는 특히 미국에서 미국의 교육을 개선하고자 하는 가치 지향을 가지고 사용되어 온 용어이기 때문이다. 또한 평균적으로 볼 때 매우 작은 지역 교육구(school corporation) 단위별로 교육위원회가 중심이 되어 교육 자치제를 누려온 미국 교육제도 하에서 주정부나 연방정부가 주도권을 가지고 지역 교육구의 교육적 책임을 환기시키는 차원에서 사용되었다는 점도 우리와는 맥락을 달리한다.

영국의 경우도 미국과 유사하다고 볼 수 있으며, 여기에서는 대표적으로 미국으로만 거론한 것임.

물론 미국에서조차 책무성을 논의하는 차원과 유형에 따라 그 의미가 상당히 달라지며, 학자들에 따라서도 다의적으로 사용됨에 따라, R.D. Behn은 책무성 개념을 ‘도깨비불’과도 같아 파악하기 어렵다고 하기도 하였다(김흥회, 2001: 49에서 재인용). 그렇지만 김규태가 정리한 대로 책무성에 관한 외국 학자들의 정의를 종합해보면 “누가 누구에게 무엇을 보고·설명·해명하는 행위”라고 요약이 된다(김규태, 2001: 290-1). 이러한 정의는 미국 교육체제와 미국 교육의 운영 방식을 전제로 한 것이며, 특히 책무성의 등장 과정에서 미국은 보고·설명·해명하는 데 ‘수치’를 강하게 요구하였다는 점에도 주목해야 한다. 물론 책무성과 수치가 논리적으로 결부되어 있지는 않지만 최근 미국 교육정책의 흐름에서 보면 책무성은 곧 수치로 표현되어야 한다는 논리가 강하게 지배하고 있다.

부시 대통령에 의해 주도된 ‘No Child Left Behind Act of 2001', 흔히 줄여서 NCLB는 교육 책무성 확보를 꾀하기 위한 대표적인 법으로서 주정부와 교육구는 학생의 학업성취에 관한 다양한 정보를 산출하여 배포할 의무를 부과하고 있다.[John W. Norlin & Steven Lake, The No Child Left Behind Act : Your Guide to Key Components(Horsham, Pennsylvania : 2004)]

사실 책무성의 개념이 무엇이냐 할 때, 우리의 주된 관심은 우리의 교육 상황에서 ‘책무성’이란 용어를 통해 드러내고자 하는 우리의 문제의식이다. 곧, 책무성의 사전적 의미보다는 우리 교육의 문제를 책무성이란 용어에 담아내는 문제, 바꾸어 말하면 책무성에 대한 강령적 정의를 새롭게 내리는 데 우리의 관심은 모아진다. 그런데 아직 우리의 교육 문제를 책무성이란 용어를 통해 어떻게 다룰 것인지에 대해 정리되어 있지 않은 상황이므로 교육의 중요 쟁점을 논의하면서 자연스럽게 책무성을 밝히고 규정해가는 귀납적 방식으로 접근하고자 한다. 따라서 일단, 이 글에서는 책무성을 ‘책임’과 특별히 구분하지 않고 시작하고자 한다. 다만, 책무성을 책임과 동일하게 파악하더라도 책무성이란 용어에는 책임을 묻는 집단과 책임을 지는 집단이 있고, 책임을 묻는 존재가 주도적인 위치에 있는 상호 관계가 설정되어 있다는 점만은 덧붙이고자 한다.

강령적 정의에 관해서는 다음 저서 참조. 이홍후, 교육의 개념(문음사, 1994), pp.17～25.

그간 책무성은 최근 들어 ‘교육적 책무성’이란 차원에서 논의되고 있지만, 이 글에서 다루고자 하는 사립학교의 책무성은 이미 오랜 역사를 가지고 있다. ‘사립학교의 책무성’이란 표현을 사용하지 않았을 뿐, 사립학교의 ‘공공성’이란 표현을 통해 사립학교의 책무성은 늘 논의되었고 강조되어 왔다. 이미 1963년에 제정된 사립학교법 자체가 사립학교의 책무성 확보를 위한 강력한 통제 장치로 작동해 왔기 때문이다. 그런데 문제는 사립학교법이 그간 몇 차례 개정되는 과정에서 드러났듯이 사학의 책무성과 사학의 자유 내지는 자주성이 자주 충돌하였고 아직도 어떻게 이 두 가지 가치가 조정될 수 있는지에 대한 적합한 해답이 정리되지 않은 상태이다. 이런 가운데 최근 개방형 이사제를 핵심으로 한 사립학교법 개정안이 국회에 제출되면서 학교법인과 정부·정당간의 갈등이 매우 심각한 상태로 나아가고 있으며, 학교법인 측에서는 학교 폐쇄 방식까지도 거론하고 있는 상황이다(조선일보, 2004년 11월 8일자). 바로 이런 배경에서 이 글은 사립학교의 책무성을 좀더 체계적으로 검토할 수 있는 틀을 제시하고 이러한 틀에 따라 사학의 자주성과 책무성의 관계를 어떻게 이해할 것인지에 대한 검토에 초점을 맞추고자 한다.

Ⅱ. 사립학교의 지위와 책무성

사립학교가 부담해야 할 책무성의 내용이 무엇이고 누구에 대해 책무성을 가져야 하는가에 대해서는 일반적인 수준에서 논의하기 어렵다. 서론에서도 언급한 대로 책무성은 책무성을 요구하는 대상 혹은 객체와의 관계에서 성립하며 이러한 관계에 따라 책무성은 달라질 수밖에 없기 때문이다. 사립학교의 책무성은 사립학교가 갖는 3면적인 지위에서 출발하고, 이 지위에 따라 책무성은 달리 취급되어야 한다. 즉, 사립학교는 국·공립학교와 마찬가지로 헌법 제31조를 정점으로 하여 교육기본법, 유아교육법, 초·중등교육법, 고등교육법에 따라 설치·운영되고, 이들 법률에서 정한 교육목적을 추구하는 교육기관이다. 교육기관으로서 사립학교의 지위는 국·공립학교와 다르지 않으며 자연히 책무성 내용은 공립학교와 동일하게 ‘교육적 책무성’에 모아진다.

유아교육법은 기존 초·중등교육법에 들어있던 유아교육 관련 부분을 수용하고 새로운 사항을 포함하여 2004년 1월 29일 제정·공포되었고, 2005년 1월 29일부터 시행될 예정이다.

교육기본법 제9조 제1항에서는 “유아교육·초등교육·중등교육 및 고등교육을 실시하기 위하여 학교를 둔다.”고 하였고, 초·중등교육법을 보면 제38조에서 초등학교의 교육목적을, 제41조에서 중학교의 교육목적을, 제45조에서 고등학교의 교육목적을 규정하고 있다.

사립학교는 교육기관으로서 지위 외에 사립학교로서 지위를 갖고 있다. 사립학교 역시 교육기관이라는 점에서는 동일하지만 국가나 지방자치단체에 의해 운영되는 국·공립학교와 달리 사법인(私法人)으로서 학교법인이 설치·운영하는 학교로서 설립·경영자의 건학이념에 따라 다양하고 특색 있는 교육이 이루어질 것으로 기대되는 학교이다. 상대적이기는 하지만 공립학교가 일반 국민에게 교육기회가 열려있다는 ‘개방성’의 성격을 강하게 지니는 반면, 사립학교는 건학이념에 따라 교육기회가 일정하게 제한된 사람 또는 집단에게만 제공될 수도 있다. 이 점에서 보면 책무성의 객체가 교육기관으로서 지위에서는 일반 국민이지만, 사립학교로서 지위에서는 보면 특정하게 규정된 집단일 수 있어 책무성의 객체 범위가 후자에서는 작다고 할 수 있다.

세 번째로 사립학교는 국·공립학교와 동일한 수준은 아니지만 면세혜택자로서 지위를 가지고 있다. 법인세·증여세 등 국세를 비롯하여 재산세·종합토지제 등 지방세도 역시 면세되고 있다. 물론 면세의 범위와 면세의 유형에 대해서는 별도의 논의가 필요하겠지만 교육이라는 용역 제공에 대한 부가가치세가 면세되고 법인세가 면세되며, 재산세 등이 면세됨으로써 국가나 지방자치단체는 상당한 금액의 공부담 기회비용을 부담하는 셈이다. 이러한 면세혜택자로서 지위에서 볼 때 사립학교는 영리 목적으로 운영되어서는 안 되며, 정치적 중립을 유지하여야 하고, 뒤에서 검토하겠지만 종교 교육을 할 때에도 일정한 한계를 유지하여야 한다는 책무성을 갖게 된다.

<표 1> 사립학교의 지위에 따른 책무성의 내용

구분	책무성의 내용
교육기관으로서 지위	교육목적 달성 - 초·중등교육법 제4장 학교별 교육목적 - 고등교육법 제3장 학교별 교육목적
사립학교로서 지위	다양하고 특색 있는 교육 - 교육기본법 제25조
면세혜택자로서 지위	비영리, 정치적 중립, 종교교육시 일정한 한계 유지

1. 교육적 책무성의 성격 변화

교육기관으로서 교육적 책무성에 대한 요구는 이미 오랜 역사를 가지고 있으며 특별히 새로울 것이 없는 것으로 보일 수도 있다. 과거에는 ‘책무성’이란 용어 대신에 ‘전문성’이란 용어가 교육의 책임과 관련하여 사용되어 왔고, 그간 끊임없이 교육의 전문성 확보를 위한 교원의 노력을 강조하여 왔기 때문이다. 그렇지만 전문성 대신에 책무성이란 용어를 사용하게 된 것은 단순히 용어의 변화 이상의 큰 사상의 변화를 반영한다.

그간 교육행정학의 핵심 개념을 하나 꼽는다면 ‘전문성’을 들 수 있으며, 전문성 개념은 교권, 지방교육자치제, 교원 양성·임용·연수, 교육행정·재정 등의 영역에서 공통적으로 중심 개념이었다(조석훈, 1998).

<표 2> 전문성의 틀과 책무성의 틀에서 본 책무성의 논리

구분	전문성의 틀	책무성의 틀
교육체제에 대한 관점	독점의 철학	개방의 철학
책무성의 성격	전문적·자율적 책무성	계약 혹은 의무적 책무성
책무성 객체의 지위	수동적 지위	대등 혹은 적극적 지위
책무성의 이행 표현	교육이라는 사명의 강조	수치로 성과의 제시 요구
교육의 내용과 질	학교 중심 배타적 결정	상호작용에 의한 결정

전문성의 틀에서는 기본적으로 교육이란 전문가로서 교원에 의해 관리되어야 하고, 교원에게 맡겨둘수록 교육의 질이 높아진다는 독점의 철학 내지는 기능주의적 책임의 논리에 입각해 있다(조석훈, 1998: 438-9). “다른 직업이 넘볼 수 없는 교직 특유의 지식과 기술체계를 가지고 있어야 한다.”는(진동섭, 1993: 154) 것을 전제로 교직 입문의 전제로서 장기간의 교육이 필요하다는 전문직 논리가 바탕에 깔려 있다. 따라서 책무성의 성격도 전문가로서 교원에 의해 설정되며 그 수준과 내용 역시 교원에 의해 결정된다는 점에서 전문적·자율적 책무성이라고 할 수 있다. 이때 책무성의 객체로서 학습자나 학부모는 수동적 지위에 있게 되며 학습자·학부모는 책무성의 달성 여부를 확인하고 판단할 수 있는 지위에 있지 않다. 또한 기존 전문성의 틀에서는 교육은 중요한 가치이고, 학교는 교육을 담당하는 핵심 기관이므로, 학교의 팽창 또는 교육재정의 확충은 곧 책임을 다하는 중요한 지표로 간주되었다. 반면 책무성의 틀에서는 학교가 ‘교육은 백년지대계’라는 식으로 교육의 사명을 강조하는 것으로 만족하지 않고 성과를 보여주기를 바라며, 특히 학교와 경쟁하는 많은 교육 담당 평생교육기관이 팽창하면서 객관적으로 평가 가능한 수치로 성과를 보여주기를 기대한다.

책무성을 체제 관점에서 보면 투입 책무성, 과정 책무성, 결과 책무성으로 구분할 수 있는데, Henry S. Dyer는 투입 책무성을 금전적 책무성과 물적 책무성으로 구분하였고, 과정 책무성을 수행 책무성으로 표현하였다(윤정일 외, 1996: 372-392). 상대적인 비교를 한다면 기존 전문성의 틀에서는 과정 책무성에 초점을 맞추면서 사도헌장 또는 윤리강령 등 전문적 행위 기준을 강조한 반면 책무성의 틀에서는 결과 책무성에 초점을 맞추는 경향이 있다.

공교육 내실화 추진 대책(2002.3) 및 시·도 교육감 정책 협의회(2002.4)를 통해 초등학교 3학년을 대상으로 3R's(Reading, Writing, Arithmetic) 평가를 실시하여 기초학력을 진단하기로 하고, 3학년 국가수준 기초학력 진단평가는 2002년 10월 15일 처음 시행되었는데, 이러한 정책 역시 수치로 책무성을 표현하고자 하는 것으로 해석할 수 있다.

책무성 개념의 등장은 바로 전통적인 전문성 틀에 대한 도전이라는 점에서 중요한 의미를 갖는 것이다. 책무성을 전문성의 하위 개념 요소로 파악하려고 하면 최근 우리 교육계의 변화를 드러낼 새로운 용어를 찾아야 한다. 즉, 책무성 개념은 기존 교육에 대한 전반적인 불신임을 바탕으로 한 교육개혁의 지도 이념으로서 등장하였다는 주목해야 한다. 학교 운영에 관한 전문적 관리 논리에 의문을 제기고, 학교 운영 상 의사결정의 과정에서 전문가의 전문능력·기술이 아니라 학습자·학부모의 판단·요구를 지도 요소로 삼을 것을 요구하는 변화를 반영하는 개념인 것이다(James G. Cibulka, 1999: 185).

문민정부 대통령 교육자문기구인 교육개혁위원회는 1995년 5월 31일 신교육체제구상을 발표하였고, 그 핵심은 학습자 중심 교육체제로 전환이었다. 교원의 개인적 차원에서 논의되던 책무성이 ‘교육공급자’라고 기관 차원으로 변화되었을 뿐만 아니라, 교원 중심의 편의적 결정 방식에서 학습자·학부모의 선택에 가치를 부여하는 방식으로 바꾼다는 것이었다.

교육공급자인 학교 및 교원과 교육행정기관의 편의 중심 교육으로부터 학습자 중심의 교육으로 전환한다. 교육공급자간에 다양한 교육 프로그램의 경쟁을 통해 교육수요자인 학생과 학부모의 교육선택권을 확대한다.(교육개혁위원회, 1995: 21)

신교육체제 구상에서는 각급학교가 양질의 교육서비스 창출을 위해 경쟁하도록 유도한다고 하였고(교육개혁위원회, 1995: 27), 교육 공급자에 대한 평가 및 지원체제 구축을 통해 교육기관의 책무성을 강조한다고 하였다(교육개혁위원회, 1995: 63). 신교육체제 구상에서 제시된 학교운영위원회 제도 역시 ‘교육의 주민 자치 정신’을 구현한다는 점을 도입 배경으로 들었고(교육개혁위원회, 1995: 43), 제도화 과정에서 역시 교원 위원은 학교운영위원회 위원장과 부위원장으로 선출될 수 없도록 제한한 것도 이러한 변화를 설명한다.

초·중등교육법시행령 제59조 제5항 참조.

공급자 중심에서 학습자 중심으로라는 교육개혁의 논리는 교원이 개혁의 대상인가 주체인가, 교육의 수요자·공급자란 누구인가에 관한 논쟁을 야기하였고(이차영, 1998: 127-143), 이후 교직발전종합방안을 통해 교원 집단의 반발을 일부 무마하면서 책무성의 틀이 전문성의 틀과 절충을 거치면서 부분적으로 약화되기도 하였다. 하지만 현 정부에 들어서도 과거 전문성의 틀을 버리지는 않았지만 책무성의 틀을 강하게 유지하고 있다. 즉, 교육부의 2004년도 초·중등 교육정책의 기본방향을 보면 “자율과 참여를 통한 신뢰받는 학교교육 실현”과 “가르치는 보람과 긍지가 충만한 교직사회 구현”의 두 가지를 설정한 데서도 그러한 시도를 엿볼 수 있다. 다만 이 두 가지 틀은 서로 출현 배경과 철학의 측면에서 볼 때 쉽게 조화를 이루기 어렵고 그 결과 최근 우리는 교육계 내 상당한 갈등을 경험하고 있는 것이다.

교직발전종합방안에서는 다시 교원의 개인적 전문성 신장, 교원 사기와 신뢰 회복을 통한 교원 개인 차원의 책무성을 강조함으로써 학습자·학부모 주도권 부분은 약화된 측면이 있음(이종재, 2000).

교육부의 홈페이지에서 2004학년도 초․중등교육 주요업무계획을 참조

2. 사학으로서 교육적 책무성

사립학교 지위에서 갖는 사학의 책무성은 앞에서 제시한 대로 다양하고 특색 있는 교육에 있으며, 이러한 책무성을 다하는 데 전제 조건은 사학 설립과 운영상의 자유가 보장되어야 한다는 점이다. 공교육제도가 지배적인 사회임에도 불구하고 헌법재판소가 사학의 필요성을 인정하고 사학의 자주성이 보장되어야 한다고 보는 것은 사립학교의 지위에서 갖는 책무성이 중요한 가치를 갖고 있기 때문이다.

교육기본법 제25조를 보면, “국가 및 지방자치단체는 사립학교를 지원·육성하여야 하며, 사립학교의 다양하고 특성 있는 설립목적이 존중되도록 하여야 한다.”고 규정하고 있는데, 이러한 법 규정도 사학의 존재 의의를 고려한 것이다.

다양한 교육기회의 제공을 위해서는 사학 설립의 자유와 사학의 교육방향의 자유가 일반적으로 인정되어야 한다. 공교육 제도가 지배적인 현대 사회에서도 사학을 인정하는 이유는 공립학교에서 제공하지 못하는 다양성을 사립학교가 제공할 수 있기 때문이다.(헌법재판소 2001.11.29. 2000헌마278, 판례집 13-2, 768.)

교육의 기회균등을 우선적으로 추구해야 하고 이를 위해 표준화된 일반 교육을 중시하는 국·공립학교와는 달리, 사립학교는 다양한 관점을 개발하고 다원적인 능력을 함양하는 데 유리한 입장에 있다는 점에서 사립학교는 중요한 의미를 갖는다. 사실, 우리 사회가 자유 민주주의 이념을 지켜나가면서, 폭력이 아닌 민주적인 토론과 논쟁을 통해 변화를 추구하고 성장·발전하기 위해서는 사회에 진입하기 이전 학교에서부터 다양한 관점이 유지되고 전개될 수 있어야 하기 때문이다.

미국에서 이러한 논리를 제시한 대표적인 판례로서 Keyishian v. Bd. Regents, 385 U.S. 589을 들 수 있음.

현대국가에서는 교육의 공공성이 한층 강조되고 국․공립의 교육제도가 확대되는 경향이 있지만, 자유민주주의사회는 다양한 가치관과 능력을 가진 사람들의 창의적이고 자발적인 노력이 모여 균형과 조화를 이루는 것을 주요한 특징으로 하므로 교육의 자주성․다양성․창의성은 매우 주요한 과제이다. 일반적으로 국․공립학교는 보편적인 교육이념과 교육의 기회균등 원칙에 따라 표준화된 교육을 실시하여야 할 책무가 있으므로 학교 나름의 특성을 개발․배양하는데 본질적인 한계가 있다. 이에 반하여, 사립학교는 그 설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있을 뿐만 아니라 ···(헌법재판소 1991.7.22 89헌가106 판례집 3, 408-409 ; 2000헌마278, 판례집 13-2, 768)

위와 같이 사립학교의 존재의의가 있고 사학으로서 책무성을 다하기 위해서는 가급적 최대한 사학의 자주성을 보장해야 하지만, 사학 역시 공교육의 일부를 담당하는 교육기관으로서 지위를 가지고 있으므로 자주성을 보장하면서도 공공성을 요구하지 않을 수 없는 갈등관계가 발생하는 것이다. 즉, 사학으로서 책무성을 보장하기 위한 자주성의 요구와 공공재의 성격을 갖는 교육을 담당하는 기관으로서 책무성을 확보하기 위한 공공성의 요구가 서로 충돌할 수 있기 때문에 이 두 가지 요구를 어떻게 조화시키느냐에 따라 책무성 확보의 여건과 범위가 달라지게 되는 것이다.

사립학교는 헌법상 국민의 교육을 받을 권리를 보장하고자 실시하는 공교육을 담당하고 있다는 점에서 국․공립학교와 다를 바 없기 때문에 공공적 성격도 가진다. 이러한 사학의 공공성 때문에 사립학교의 운영은 국가의 통제를 받게 된다. 교육과정, 수업, 교과서 사용, 교원의 자격요건 등 학교교육에 관한 사항들을 규정하고 있는 현행 초․중등교육법은 사립학교에도 적용되며, 사립학교법 제4조는 사립학교가 국가의 지도․감독을 받도록 규정하고 있다.(2000헌마278, 판례집 13-2, 768 각주1)

사립학교법 제1조를 보면 “사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적”으로 한다고 규정하고 있다. 표현 자체가 특수성에 비추어 자주성과 공공성을 앙양한다고 하여 자주성과 공공성은 모두 특수성과 연결되어 있음을 나타내고 있다. 곧 사립학교는 설립자의 교육이념에 따라 운영되는 학교이면서도 동시에 보편적인 공교육을 담당하는 학교라는 양면성을 가지고 있다. 바로 이러한 양면성이 사학의 특수성이며 이러한 특수성에 비추어 자주성도 확보되어야 하고, 이러한 특수성에 비추어 공공성도 앙양되어야 한다는 점이다.

바꾸어 표현하면, 사립학교는 사유재산을 바탕으로 사적 자치가 보장되는 가운데 공립학교의 책무성이 아닌 사립학교로서의 책무성을 다해야 하는 학교로서 자주성의 확보를 필요로 한다. 동시에 공공재로서 국민의 교육받을 기회 보장과 실현에 기여해야 하는 측면에서 공공성의 요청을 받는다. 여기에서 사립학교의 특수성이란 이러한 두 가지 서로 대립할 수 있는 가치를 동시에 조화롭게 충족시켜야 한다는 점을 지적하는 개념으로서, ‘특수성’은 자주성과 공공성의 조정 원리에 해당한다고 할 수 있다.

허종렬 교수는 헌법재판소의 결정문 중 “설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있다.”는 부분이 사립학교의 특수성을 말하는 것으로 해석함으로써 사립학교 교원의 노동3권을 다룬 사건(89헌가1060)과 사립대학 교원의 기간제 임용제를 다룬 사건(96헌바33·66·638, 97헌바2·34·80, 98헌바39 병합)의 결정이 서로 상치된다고 보았다[허종렬, 사립학교의 특수성 법리에 대한 헌법재판 동향 분석, 교육법학연구 제12권(대한교육법학회, 2000), pp.285～311). 표시열 교수도 허종렬 교수와 마찬가지로 사립학교의 특수성과 자주성을 동일한 개념으로 받아들이고 있다(표시열, 교육정책과 법, 박영사, 2002, pp.328-9.) 헌법재판소 결정문을 보면 ‘··· 학교운영위원회를 둘 것인지의 여부를 스스로 결정할 수 있도록 이 사건 법률 조항을 만든 것은 사립학교의 특수성과 자주성을 존중하는 데 그 목적이 있고···’(97헌마130)라고 하여 특수성과 자주성을 동일시한 것으로 오해할 소지가 있지만, 헌법재판소 역시 특수성과 자주성을 정면으로 동일시한 적이 없다. 오히려 특수성이란 사립학교가 사학이면서도 공교육 담당 기관이라는 양면성에서 갈등할 수 있다는 특수성을 자주 언급하고 있다.

특수성

자주성

공공성

[그림 1] 사립학교를 둘러싼 세 가지 가치의 관계

헌법재판소는 사립학교에도 학교운영위원회를 의무적으로 설치하도록 한 초·중등교육법 제31조와 관련하여, “그 제한이 ··· 사립학교의 자주성·전문성 내지 자율성과 공공성을 조화시키는 범위 내에서 규정된 것이라면 그 제한이 헌법에 반한다고 하기 어렵다.”고 하여 두 가치의 조화를 요구하고 있다(헌법재판소 2000헌마278, 판례집 13-2, 773). 반대로 “현저히 자의적이거나 비합리적으로 사립학교의 공공성만을 강조하고 사립학교의 자율성을 제한한 것이라고 보기 어렵다.”라는 표현을 통해서도 어느 한쪽의 가치만을 일방적으로 채택하는 것은 헌법의 정신과 부합하지 않는다는 점을 지적하였다(헌법재판소 2000헌마278, 판례집 13-2, 773). 헌법재판소는 두 가지 가치를 조화시키는 지점의 선택은 어느 정도 입법 형성 영역인 정책 문제에 속한다고 보며, 재량의 한계를 현저하게 벗어나지 않는 한 헌법 위반으로 보기 어렵다는 입장을 취하였다(헌법재판소 2000헌마278, 판례집 13-2, 771).

헌법재판소는 직접적으로 언급하지는 않았지만 사학의 등록금 및 국고 지원 의존율이 98%에 달하고 대학의 경우도 재단전입금이 6% 정도에 불과하다는 점을 지적하면서 공공성을 언급하고 있어(헌법재판소 2000헌마278, 판례집 13-2, 769) 사학 설립·경영자의 법인 전입금 수준이 낮으면 낮을수록 공공성을 더 요구하는 것이 정당화될 수도 있음을 암시하고 있다. 사학의 특수성은 일반적인 사립학교 제도와 운영 차원에서 평가·규정될 수도 있지만, 구체적인 개별 사학의 수준에서도 특수성이 평가·규정될 수 있다는 것을 암시한 것이다. 따라서 사학은 제도상으로 특수성을 갖지만 개별 사학과 관련하여 자주성과 공공성의 조정 지점을 평가할 때는 당해 사학의 재정 능력이나 경영 건전도도 특수성의 요소로 포함될 수 있음을 시사한다.

자주성과 공공성의 조정 방식은 규범적 차원에서 책무성의 내용과 수준에도 영향을 미친다. 사학의 공공성을 강조하면 공립학교와 동일한 차원의 교육기관으로서 책무성은 늘어나는 반면 사립학교로서 책무성의 범위는 줄어들 것이고, 반대로 사학의 자주성을 폭넓게 보장하면 사학으로서 책무성은 커지는 반면 국·공립학교와 동등한 지위에서 교육기관으로서 책무성은 줄어든다고 할 것이다. 이와 같이 두 가지 책무성은 서로 상쇄 관계에 놓여있으므로 두 가지 책무성을 동시에 넓게 요구하는 것은 논리적 모순이라는 점도 책무성 논의에서 주목해야 할 것이다.

책무성에는 최소 요건으로서 상수와 상황적 요건에 따라 변하는 변수가 있다고 볼 수 있다(윤정일 외, 1996: 404-410). 사학의 책무성 역시 자주성의 보장 수준에 따라 그 범위가 달라진다고 해석할 수 있는 것이다.

다른 한편, 공공성의 요구에 따라 국가가 사립학교 운영의 자유에 일정한 제한을 가하거나 통제할 수 있다는 측면 외에도 교육기회 균등화를 위한 교육 여건 및 환경 정비에 관한 사립학교로서의 책무성이 제기될 수도 있다. 바로 공공성으로 언급되는 교육기회 보장이란 소극적으로는 불합리한 차별을 받지 않는다는 것과 함께, 적극적으로는 사회적·경제적 제약의 해소를 의미하기 때문이다.

정신적․육체적 능력 이외의 성별․종교․경제력․사회적 신분 등에 의하여 교육을 받을 기회를 차별하지 않고, 즉 합리적 차별사유 없이 교육을 받을 권리를 제한하지 아니함과 동시에 국가가 모든 국민에게 균등한 교육을 받게 하고 특히 경제적 약자가 실질적인 평등교육을 받을 수 있도록 적극적 정책을 실현해야 한다는 것이다.(헌법재판소 1994.2.24. 93헌마192, 판례집 6-1, 177-8)

‘능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리’는 국가에 의한 교육제도의 정비․개선 외에도 의무교육의 도입 및 확대, 교육비의 보조나 학자금의 융자 등 교육영역에서의 사회적 급부(給付)의 확대와 같은 국가의 적극적인 활동을 통하여 사인간의 출발기회에서의 불평등을 완화해야 할 국가의 의무를 규정한 것이다.(헌법재판소 2000. 4. 27. 98헌가16, 98헌마429 병합, 판례집 12-1, 451)

소극적인 차별 금지 이외에 적극적인 사회적 급부에 대해서도 사립학교는 공공성 차원에서 책무성을 가져야 하는가, 책무성을 가진다면 그 범위는 어떠한가에 대한 논의도 필요하다. 학교수업료및입학금에관한규칙 제3조 제4항을 보면, “사립의 대학은 학과별 현원의 10퍼센트 이상에 해당하는 학생에 대한 수업료와 입학금을 면제하여야 한다.”고 규정하여 경제적 지원에 관한 책무성도 부여하고 있다.

3. 대학의 자율성과 사학의 책무성

초·중등학교와 대학에 공통적인 차원에서 사학으로서 책무성을 공공성과의 관계에서 살펴보았는데, 대학의 경우에는 자주성과 공공성을 조정하는 방식의 면에서 초·중등학교와는 다른 차이가 있다. 먼저 실정법상으로 볼 때 헌법 제31조 제4항에서 “대학의 자율성” 보장을 특별히 언급하고 있다는 점이다. 물론 대학의 자율성이 보장되는 범위나 방식은 법률이 정하는 바에 따르겠지만 초·중등학교는 제외하고 특별히 대학을 따로 구분하여 언급함으로써 상대적으로 볼 때 대학의 자율성 혹은 자주성은 더욱 넓게 보장되어야 한다. 규범적으로 보더라도 고등교육기관으로서 대학의 목적을 충실히 달성하기 위해서는 대학의 자주성·자율성이 보장되어야 하며, 헌법 제22조 제1항이 규정한 학문의 자유 보장을 위한 수단으로서도 대학의 자율성이 요청되는 것이다. 이 점은 헌법재판소가 이미 오래 전에 명확히 밝힌 논리이기도 한다.

헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하여 교육의 자주성·대학의 자율성을 보장하고 있는데 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이며, 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제12항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 이는 대학에게 부여된 헌법상의 기본권이다. 따라서 국립대학인 서울대학교는 다른 국가기관 내지 행정기관과는 달리 공권력의 행사자의 지위와 함께 기본권의 주체라는 점도 중요하게 다루어져야 한다. 여기서 대학의 자율은 대학시설의 관리․운영만이 아니라 학사관리 등 전반적인 것이라야 하므로 연구와 교육의 내용, 그 방법과 그 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형도 자율의 범위에 속해야 하고 따라서 입학시험제도도 자주적으로 마련될 수 있어야 한다.(헌법재판소 1992. 10. 1. 92헌마68, 76(병합), 판례집 4, 670)

헌법재판소에 따르면 대학은 단순히 교육기관이 아니라 기본권의 주체로서, 자율성을 가지며 그 내용은 시설의 관리·운영을 비롯하여 학사관리 전반에 해당한다. 사립대학의 관점에서 보면 대학과 학생의 관계는 사법상의 재학계약관계로서 사립대학에 입학하는 학생은 대학의 학칙을 포괄적으로 승인한 것으로 봄으로써 대학의 재량을 넓게 인정한다(서울고등법원 1996. 7. 24. 95나29385 ; 대법원 1998. 11. 10. 96다37268 상고기각). 대법원은 모집인원에 지원자가 미달하자 모집요강에 없던 새로운 기준을 만들어 일정한 수학 능력 미달자를 불합격시킨 사건에서 대학의 자율성을 인정하였다.

교육법 제111조의 규정은 학력고사를 거친 자는 일반적으로 대학에 입학할 자격이 있다는 것을 명시하였을 뿐이지 아무 대학에서나 수학능력이 있다는 뜻이라고 해석되지 아니하며 대학에서 당해 연도의 입학에 관한 모집요강에 수학능력에 대한 점을 공시하는 것이 바람직한 일이기는 하나 그런 공시가 없다 하여 모집정원에 미달일 경우에는 학력고사를 거친 자를 수학능력의 유무에 불구하고 지원자 전원을 받아들인다는 뜻으로 새길 수 없고···(대법원 1982.7.27. 81누398)

대학입학 자격을 고등학교 졸업학력으로 정한 것을 말함.

대학이 헌법에 기초하여 자주성이 강하게 보장된다고 할지라도 헌법 제31조 제1항에 규정된 국민의 교육받을 권리를 보장하는 공교육 제도의 교육기관임이다. 그렇다면 초·중등학교와 다른 점이 없다고 볼 수도 있지만, 헌법재판소는 이 점과 관련하여 초·중등학교와 다른 대학의 성격을 지적하고 있다. 즉, 초·중등학교는 아직 미성숙하고 독자적인 가치 판단 능력이 부족한 학습자를 대상으로 하고 있으므로 초·중등학교에 비해 대학의 자주성·자율성이 넓게 인정된다는 점을 지적하고 있는데, 이러한 논리 역시 대학의 자주성 보장에 대한 간접적 정당화를 위해 원용될 수 있다.

초․중․고교의 학생은 대학생이나 사회의 일반성인과는 달리 다양한 가치와 지식에 대하여 비판적으로 취사 선택할 수 있는 독자적 능력이 부족하므로 지식과 사상․가치의 자유시장에서 주체적인 판단에 따라 스스로 책임지고 이를 선택하도록 만연히 방치해 둘 수가 없기 때문이다.(헌법재판소 1992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4, 756-757)

특수성

대학자율성: 헌법

자주성:사립학교법

공공성

[그림 2] 사립대학에서 자율성·자주성과 공공성의 비중 관계

대학의 자율성이 폭넓게 인정된다고 할지라도 그 권한은 무제한적인 것이 아니라 재량의 한계를 가지며 그 재량의 한계는 대표적으로 비례성과 형평성에 의해 규정된다. 총학생회의 농촌 봉사활동에 대한 지원 요구를 둘러싸고 야기된 학생 징계 사건에서 대법원은 현저하게 형평을 잃은 징계 조치는 재량권 남용으로 위법하다는 판단을 내렸다.

나뿐 여론을 의식하여, 기물을 옮긴 데 불과한 원고에 대하여 가장 무거운 징계처분인 제명처분을 선택한 것은 교육적 견지에서 볼 때 너무 가혹하고 다른 학생들이 받은 징계처분과 비교하여 보아도 현저하게 형평을 잃은 것으로 피고는 그에게 맡겨진 재량권을 남용한 위법이 있다.(대법원 1992.2.25. 89누2219)

학생 선발의 문제에서도 법원은 평형성의 원칙에 따른 대학 자치의 한계를 설정하고 있다. 즉 서울대학교가 해외 근무자 자녀를 대상으로 한 특별전형에서 외교관과 공무원 자녀에 대하여만 실제 취득 점수에 20%의 가산점을 부여하여 합격 사정을 한 것은 재량권의 한계를 벗어난 것이라고 하였다(대법원 1990.8.28. 89누8255). 또한 대학원 입학시험에 관해 학칙과 입학시험 요강에 전혀 규정하지 않다가 채점이 끝난 후 대학원위원회가 새로운 사정기준을 채택하여 적용함으로써 원래 합격 대상이던 자가 불합격된 사례에서도 법원은 재량권의 남용을 인정하였다(대법원 1997.7.22. 97다3200).

여기에서 대학의 자율성, 재량의 한계, 책무성의 세 가지가 어떤 관계에 놓이는가에 대한 검토가 필요해진다. 필자의 관점에 의하면 법적 원칙으로서 재량의 한계는 대학의 자율성을 제한하는 최소한의 기준에 해당하고, 이보다 넓은 범위의 제한 논리로서 대학의 책무성이 적용된다고 본다. 사립대학은 사적 자치에 의해 운영되는 기관으로서 국·공립대학에 비해 더 넓은 자율성이 보장되지만 사립 대학 역시 교육기관이라는 본질적 성격에 비추어 합리적이고 효과적으로 운영되어야 한다는 원칙에 따라 ‘재량 한계’의 기준이 1차 기준이라면, ‘책무성’은 2차 기준이고, 재량 한계의 기준이 형식적·외형적 기준이라면 책무성은 실체적 기준이라고 할 수 있다. 즉, 재학관계가 학습자와 사적 계약 관계라고 할지라도 ‘교육’을 목적으로 한 계약이므로 ‘교육적 고려’에 의한 책무성을 지게 된다는 것이다. 이 점에서 책무성의 기준에 의해 사립대학의 자율성의 폭은 줄어들 수 있게 된다. 교내 학생단체가 학생회관을 이용하여 광주민주화운동 비디오를 상영하자 집회의 사전 허가제를 위반하였다는 이유로 학생을 징계한 사건에서 법원이 ‘교육목적상 합리성’을 든 것 역시 이러한 논리로 연결될 수 있다.

책무성을 통해 학교 권한 행사에 한계를 설정하는 것의 1차적 목적은 합법성의 달성에 있지만, 2차적으로 실체적 기준과 관련하여 효율성을 검토하는 장치가 되기도 한다고 한 다음의 책에서 아이디어를 얻은 것임.[Mike Feintuck, Accountability And Choice in Schooling(Buckingham : Open University Press, 1994), p.39.]

허가규정이 유효하다고 하더라도 그 규정의 해석은 헌법정신에 맞도록 해석되어야 한다. 즉, 그 내용의 면에서 볼 때 전문대학의 교육목적에 어긋나는 내용의 집회를 금지하고, 그 태양(態樣)의 면에서 볼 때 폭력적이거나 다른 학생들의 수업권을 침해하는 집회를 금지하며, 시설 이용의 합리성이라는 측면에서 중복되는 집회 사이의 조정 역할을 하는 등 헌법정신과 교육목적상 합리성에 근거하여 예외적으로 집회의 불허가를 할 수 있음에 그친다고 할 것이다.(서울지방법원 북부지원 1993.2.3. 92가합9078)

자유의 영역

책무성

영  역

재량한계

영    역

[그림 3] 사립대학에서 자유의 영역과 그 한계

4. 면세혜택자로서 사학의 책무성

사립학교는 면세혜택자로서 영리 추구가 제한되며, 학교법인은 수익사업을 할 수 있지만 학교는 수익사업을 할 수 없다. 사립학교법 제6조 제1항을 보면 학교법인은 ‘사립학교의 교육에 지장이 없는 범위’ 안에서 ‘그 수익을 사립학교의 경영에 충당하기 위하여’ 수익을 목적으로 하는 사업을 할 수 있도록 규제하고 있으며, 동법 제29조 제1항에서 학교회계와 법인의 업무에 속하는 회계를 구분하도록 하고 있다. 또한 학교법인의 임원 중 정관에서 정한 상근하는 임원을 제외하고는 보수를 지급할 수 없도록 하고 있고(사립학교법 제26조 제1항 본문), 학교법인의 기본재산액의 3분의 1 이상에 해당하는 재산을 출연 또는 기증한 자로서 생계 곤란한 자에 한하여 생계비·의료비·장례비를 지급할 수 있도록 하고 있다(사립학교법 제26조 제2항 본문). 나아가 학교법인을 해산하는 경우에는 사립학교법 제10조 제4항에 따라 잔여재산의 귀속자는 학교법인이나 교육사업을 경영하는 자 중에서 선정하도록 되어 있다.

2004년 1월 29일 사립학교법 개정으로, 학생수 감소에 따른 사립학교의 해산의 경우 일정 재산을 해산장려금을 비롯한 지원책을 규정하였는데 이러한 범위 내에서 완전히 영리 획득이 금지되어 있다고 보기는 어렵다.

면세혜택자로서 또 다른 책무성은 정치적 중립 유지라고 할 수 있다. 헌법 제31조 제4항에서 교육의 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 따라 보장된다고 선언하고 있고, 교육기본법 제6조 제1항에서 “교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 어떠한 정치적·파당적 또는 개인적 편견의 전파를 위한 방편으로 이용되어서는 안 된다.”고 규정하고 있는데 이러한 규정은 면세혜택자로서 사립학교의 정치적 중립에 관한 책무성을 표현한 것으로 해석할 수 있다. 사립학교라는 기관 차원이 아니라 교원 개인 차원에서 보면 교육기본법 제14조 제3항에서 특정 정당 또는 정파 지지·반대를 위한 학생 지도·선동을 금지하고 있고, 사립학교법 제55조의 준용 규정에 따라 적용되는 국가공무원법 65조에 의해 정치 운동이 금지되고 있다. 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 제3조에 따라 교원노동조합 역시 정치운동이 금지되어 있다. 물론 대학 교원은 정당법에 따라 정치 활동이 허용되고 있다.

면세혜택자로서 사립학교가 기관 차원의 정치 활동 금지에 대해서는 별 논란이 제기되지 않지만 종교교육의 자유에 관해서는 상당한 논쟁이 제기되고 있다. 사립학교는 사적 기관으로서 헌법 제20조 제1항에 따라 자유롭게 종교교육을 실시할 수 있는지, 아니면 면세혜택자로서 일정한 범위 내에서 책무성을 가지며 그 결과 종교교육이 제한될 수 있는지 하는 점이다. 최근 서울 대광고등학교에서 종교수업의 선택권 보장을 요구하며 1인 시위를 벌이고 이어서 단식 투쟁을 벌였던 사건을 통해 종교교육 관련 사립학교의 책무성이 중요한 주제로 부각되었다(경향신문 2004년 9월 30일자 ; 한겨레신문 2004년 9월 30일자).

대광고등학교 사건은 법원의 소송이 제기된 상황에서 학교측과 합의로 소송이 취하되어 법원에 의해 책무성의 범위를 검토할 수는 기회는 사라졌지만, 사립학교의 종교교육에 관해서는 이미 숭실대학교 사건에서 1998년에 대법원이 판단을 내린 적이 있다. 당시 원고는 졸업 요구학점을 초과 취득하고 졸업논문까지 제출하였지만 대학예배를 4학기만 이수하고 나머지 2학기를 이수하지 않았고, 대학은 이를 이유로 학사학위를 수여하지 않았다. 대법원은 일단 사립학교는 국·공립학교와 달리 종교교육 내지는 종교 선전을 할 수 있다는 입장을 취하였다. 다만, 학생들의 신앙을 가지지 않을 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 학생들로 하여금 일정한 내용의 종교교육을 받을 것을 졸업요건으로 하는 학칙을 제정할 수 있다고 하여 학생의 종교의 자유 역시 존중되어야 한다고 보았다(대법원 1998. 11. 10. 96다37268).

종교교육을 구분해보면 특정 종교나 교파의 전도나 종교인 양성 교육(복음 전도 교육), 특정 종교나 교파의 교의를 교수하되 종교적 감정의 육성에 초점을 두는 교육(종교적 정조 교육), 종교에 관한 객관적인 지식 교육(종교 지식 교육)으로 나눌 수 있다(안기성 외, 1994: 15). 숭실대 사건에서 대법원은 복음 전도 교육은 학습자의 동의 없이는 사립학교라도 강제로 실시할 수 없지만 두 번째 종교적 정조 교육은 학습자의 신앙의 자유와 조화를 이룰 수 있다는 관점을 취하였다.

대학교의 예배는 복음 전도나 종교인 양성에 직접적인 목표가 있는 것이 아니고, 신앙을 가지지 않을 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 학생들에게 종교교육을 함으로써 진리 사랑에 기초한 보편적 교양인을 양성하는 데 목표를 두고 있다고 할 것이므로, ··· 헌법상 종교의 자유의 반하는 위헌 무효의 학칙이 아니라고 판단하였다. ··· 원심의 판단은 정당하고 ···(대법원 96다37268)

위의 대법원 판단을 보면 종교적 정조의 함양을 위한 교육은 허용되지만 학생의 신앙의 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 가능하다고 함으로써 그러한 종교교육의 시행 방식이 적절히 선택되어야 한다는 점을 지적하는 것이다. 위 사건에서도 법원은 “위 대학교의 대학 예배는 목사에 의한 예배뿐만 아니라 강연이나 드라마 등 다양한 형식을 취하고 있고, 학생들에 대하여도 예배시간의 참석만을 졸업의 요건으로 할 뿐 그 태도나 성과 등을 평가하지는 않는”다는 사실을 고려하였다. 다만, 학습자의 선택에 의해 입학한 대학과 달리 추첨 배정에 의해 학생이 종교교육을 실시하는 학교에 배정된 경우에는, 사립학교는 학생의 회피권(opting out)을 보장해야 할 책무성을 갖는다고 볼 것이다. 사립학교는 추첨 배정 방식의 위헌성을 다투거나 관할청의 재정 지원을 받지 않는 대신 학생 선발권을 취득하는 방식을 취하는 것은 별도로 하더라도 현재의 선발 제도 하에서는 학생의 종교 교육 회피권을 부정할 수 없을 것이다.

Ⅲ. 사립학교 책무성의 확보 장치

1. 6가지 책무성 확보 접근법

앞에서는 사립학교의 3면적 지위에 따른 책무성의 구조와 부분적으로 그 내용에 관하여 살펴보았는데, 여기에서는 일정한 책무성을 전제로 책무성을 확보하는 장치에 대해 검토하기로 한다. 사립학교의 책무성을 확보하는 접근 방식으로 James G. Cibulka에 의하면 정보 공개 접근법(Information Approach), 경영구조 접근법(Executive Leaderrship Approach), 관료적 감독 접근법(Bureaucratic Oversight Approach), 보상 제공 접근법(Rewards for Performance Approach), 계약 접근법(Contracting Approach), 시장 기능 접근법(Markets Approach)의 6가지가 있다(James G. Cibulka, 207).

관료적 감독 접근법으로서 교육기본법 제17조나 사립학교법 제4조는 관할청의 지도·감독권을 규정하고 있다. 사립학교법 중 학교법인 재산 관리 및 임원 구성과 선임 관련 규정, 교원 인사에 관한 규정, 학교설립기준에 관한 규정 등이 모두 직접적인 감독의 범주에 속하는 내용이다. 직접적인 감독 접근법은 책무성을 확보하는 데 유효한 수단이기도 하지만 대부분 학교의 투입 부분에 초점이 맞추어져 있으므로 결과 책무성을 확보하는 데 유효한지에 대해서는 분명하지 않으며, 학교의 자율성을 강조하는 시대 흐름에 비추어 점차 우선 순위에서 밀려나고 있다. 관료적 감독 접근법을 자제하면서 정부가 그간 새로운 대안으로 활용해온 것이 보상 접근이라고 할 수 있다. 학교에 대한 평가, 특히 정책유도 지표를 포함한 평가를 통해 책무성 기준을 충족시키는 학교에 대해 적절한 보상을 제공함으로써 책무성을 확보하는 방식이다. 보상 접근법은 사학의 자주성을 보장한다는 점에서 바람직하지만 책무성 이행의 능력과 의지가 없는 사학에 대해서는 효과를 거둘 수 없다는 한계가 있다.

계약 접근법은 미국의 협약학교(charter schools)에서 발견되는 방식으로서 우리의 경우 자립형 사립고등학교나 자율학교에서 간접적으로 그 접근법의 적용을 발견할 수 있다. 계약 접근법은 대부분 보상 접근법과 결합하여 시행되며, 보상에는 금전 지원 외에도 행정 지원도 가능하다. BK 사업을 추진하면서 정부는 대학에 대해 학생 정원 감축이나 학부제 확대 등을 조건으로 내걸었는데 이러한 방식이 바로 계약 접근법의 예로 들 수 있다. 정보 공개 접근법은 시장 기능 접근법과 유사하고, 시장 기능 접근법에 정보 공개 접근법이 포함될 수 있다고 여겨지기도 한다. 시장에서 학습자·학부모에 의한 선택이 제대로 작동하려면 정보 공개가 전제되어야 하기 때문이다. 지난 11월 25일 교육부는 대학 60개교, 전문대학 60개교의 취업률을 시범 공표하였는데, 바로 정보 공개를 통해 책무성을 유도해내는 방식이라고 할 수 있다.

졸업생 수 기준 3개 그룹별 상위 20개 대학 취업률 공표 : 2006년에는 학과별 취업률까지 공표 확대(2004년 11월 25일 교육인적자원부 보도자료)

최근 정부의 사학 책무성 확보 접근법은 개방형 이사제 제안으로 제기된 경영 구조 접근법과 학교 정보 공시제와 학습자 선택권 강화를 통한 시장 조정 접근법의 두 가지를 병행하는 방식으로 나타나고 있다. 시장 조정 접근법은 우리 헌법의 자유 시장 경제 논리에 가장 부합하고, 정부의 간여를 최소화하면서 사학의 자유를 최대한 보장하는 접근법이라고 볼 수 있다. 다만, 초·중등학교의 수준에서는 평준화의 기본 틀을 유지한다는 전제 위에서 보면 시장 접근법은 제한적일 수밖에 없다. 즉, 자율학교·자립형 사립고등학교, 특수목적 고등학교 등을 통해 제한적으로만 학습자 선택권이 보장되어 있는 상황이 변하지 않는 한 시장 조정 접근법이 실효를 거두기는 어렵게 되어 있다. 대학의 경우에도 학습자의 대학 선택의 기준이 대학의 교수확보율이나 교수 1인당 학생수, 취업률 등의 정보보다는 대학에 대한 사회적 평판도로 기울어 있는 상황에서는 역시 시장 조정 접근법이 일정한 한계를 갖게 있다.

학교정보 공시제를 포함하여 교사별 학생 평가제, 학생의 교사 선택제, 평준화 정책의 완화와 학교 선택제의 강화 등 시장 조정 접근법의 구현 조건에 관해서는 일반적인 수준의 정책 방향만이 제시되었을 뿐 아직 구체적인 대안이 마련되지 않은 채 검토 과정에 있다. 따라서 여기에서는 사리학교법 개정안이 국회에 제출됨으로써 현실적인 논의의 대상으로 부상되었고, 실제로 학교법인과 정당·정부간 첨예한 갈등을 겪고 있는 경영 구조 접근법에 대해서 좀 더 구체적으로 살펴보고자 한다.

교육인적자원부는 2004년 8월 31일, ‘대학경쟁력 강화를 위한 대학구조개혁방안’에서 정보 공시제의 도입을 검토한다고 발표하였다. 즉, 신입생 충원율, 교수 1인당 학생수, 취업률 등을 대학이 공개하게 하고, 허위 공개시 제재한다는 것이다. 아울러 각종 평가 결과의공표를 활성화하고 평가 결과를 DB로 구축한다는 계획도 발표하였다.

2. 경영 구조 접근법 : 개방형 이사제의 도입

경영 구조 접근법은 사학의 경영 구조를 개편하는 방식을 선택하는 것을 말하는 것이다. 그 핵심은 의사결정의 참여자와 의사 결정의 방식을 변화시켜 사학에 대한 사회의 불만을 해소하면서 책무성을 다할 수 있는 경영 구조를 만들어 내는 것이다. 흔히 학교법인의 불합리하고 자의적인 학교 경영 방식을 개혁해야 한다는 차원에서 경영 구조 개편에 대한 주장이 제기되어 왔으며 ‘사학의 민주화’ 운동으로 다루어지기도 하였다. 그간 사학의 경영 구조에 관해서는 사립학교법이 몇 차례 개정되면서 변화되어 왔는데 대표적으로는 1981년 개정으로 학교법인의 인사권 및 재정권을 박탈 내지는 제약하였다가, 다시 1990년 개정으로 원상 회복하는 과정을 거쳤다. 현재는 학교법인 이사회가 인사권과 재정권을 보유하되, 학교의 장에게 인사에 대해서는 제청권을, 재정에 관해서는 예산편성권을 부여하여 견제와 균형을 이루도록 하고, 이사회가 설립·경영의 주체로서 활동하되, 학사행정에 관해 학교장의 권한을 침해할 수 없도록 하고 있다.

사립학교법 제20조의2 제1항 제3호로 “학사행정에 관하여 당해 학교의 장의 권한을 침해하였을 때”는 임원 취임 승인을 취소할 수 있도록 하고 있다.

<표 3> 학교법인과 학교간 권한 관계 변화

개정년월	개 정 내 용
1963년 6월 (제정)	◦이사의 수 : 5인 이상 15인 이하 ◦친족·혈족관계 이사는 이사 정수의 3분의 1이하 ◦이사의 3분의 1은 교육경험 있는 자 ◦이사장은 학교의 장 겸직 금지 ◦이사는 학교의 장을 제외한 교직원 겸직 금지 ◦이사회는 학교의 교직원 임면권
1964년 11월	◦감독청의 승인을 얻어 이사 수 증원 가능 ◦학사행정에 관해 학교의 장의 권한 침해시 임원취임 승인 취소
1981년 2월	◦이사장은 다른 학교법인 이사장 겸직 금지 ◦초중등학교 예산 : 학교의 장이 편성, 이사회 심의·의결 ◦대학교육기관 예산 : 학교의 장이 편성, 대학재무위원회(교원 및 이사로 구성) 심의·결정 ◦초중등학교 교원 : 학교장 제청으로 이사회 의결 ◦대학교육기관 교원 : 학교의 장이 임면 ◦대학교육기관에 교원인사위원회 설치 ◦학교법인의 설립자, 설립자의 배우자·직계존비속, 그 직계존비속의 배우자는 대학교육기관의 장에 임명될 수 없음
1986년 5월	◦이사의 ‘교육경험’ -> ‘1년 이상’ 교육경험으로 상향 조정 ◦친족·혈족관계 이사는 이사 정수의 5분의 2 이하 ◦학교예산 : 학교의 장이 편성하고, 이사회의 심의·의결 ◦이사장의 배우자·직계존비속과 그 배우자는 대학교육기관의 장에 임명될 수 없음
1990년 4월	◦이사장은 다른 학교법인 이사장 겸직 허용 ◦대학평의원회 설치 가능 ◦예산·결산자문위원회 설치 ◦학교 교원은 학교장의 제청으로 이사회의 의결(대학교육기관은 학교장에게 위임 가능)
1997년 1월	◦이사의 수 : 7인 이상(상한선 폐지) ◦이사의 교육경력 : 1년 이상 -> 3년 이상 ◦대학의 장 : 임기중 해임시 이사 정수의 3분의 2 이상 찬성 요구
1999년 8월	◦친족·혈족관계 이사는 이사 정수의 3분의 1 이하

주 : 법령 공포 기준으로 작성하였고 시행 시기 경과규정에 따라 일부 다름.

학교법인 이사회 구성의 경우 제정 사립학교법에서는 이사의 수를 5인 이상 15인 이하로 하고, 친족 관계 이사는 이사 정수의 3분의 1 이하로 제한하였다. 이후 교육 경력 이사의 경력 연수를 1년으로 규정하였다가 3년으로 연장하였다. 1990년 개정시에 친족관계 이사의 수를 5분의 2로 하향 조정하였으나 다시 1999년 개정시에 3분의 1로 환원시켰다. 열린우리당이 2004년 10월 20일 제안한 사립학교법 개정 법률안에서는 이사 정수의 3분의 1 이상을 학교운영위원회(대학은 대학평의원회)에서 추천하는 인사로 선임하도록 하고, 학교운영위원회를 자문기구에서 심의기구로 격상하여 예산 심의권을 부여하고, 교원인사위원회 및 교원징계위원회에는 교사회(대학은 교수회)에서 추천하는 인사를 3분의 1 이상 포함시키도록 하는 내용을 담고 있다. 사학의 경영 구조 개편의 법적 적합성에 대해서는 헌법재판소에서 다룬 적이 있다. 즉, 사립학교에 학교운영위원회를 의무적으로 설치하도록 한 초·중등교육법 제31조에 대한 헌법소원 사건 및 학교법인이 의무를 부담하고자 할 때 관할청의 허가를 받도록 한 사립학교법 제28조에 대한 헌법소원 사건에서 취급된 적이 있다.

이사회 구성의 개방에 관해서는 1998년 교육부 교육정책개발 연구과제 보고서에서 검토·제시된 적이 있음.(이성호 외, 사립학교법의 현황과 개정과제, 사립학교법 연구위원회, 1998)

복기왕 의원 외 150인 발의(의안번호 170595)

경영 구조 개편 접근은 경영 구조 더 직접적으로 말하면 이사회 구성을 개편하여 새로운 의사결정자를 포함시킴으로써 책무성 이행자의 두 조건인 책무성 이행의 ‘능력’과 ‘의지’ 중 ‘의지’ 부분을 조정한다는 데 목적을 둔다. 기존 이사회 구성원은 새로운 변화된 교육환경에 적합한 책무성 이행 의지가 부족하다는 전제 위에서 구성원의 변화를 통해 책무성의 의지를 조정하자는 것이다. 경영 구조 접근법이 이사회 구성 자체를 변화시킴으로써 책무성 이행의 환경 조성에 직접적으로 영향을 미치는 강력한 효과를 가지는 반면, 동시에 책무성 확보 접근법 중 사학의 자주성에 가장 큰 제한을 가하는 접근법이라는 약점을 가지고 있다. 헌법재판소는 사립학교는 사유재산을 기초로 설립자가 학교를 자유롭게 운영할 자유는 매우 중요한 헌법상의 기본권으로 보기 때문이다.

사립학교는 설립자의 의사와 재산으로 독자적인 교육목적을 구현하기 위해 설립되는 것이므로 사립학교설립의 자유와 운영의 독자성을 보장하는 것은 그 무엇과도 바꿀 수 없는 본질적 요체라고 할 수 있다. 따라서 설립자가 사립학교를 자유롭게 운영할 자유는 비록 헌법에 독일기본법 제7조 제4항과 같은 명문규정은 없으나 헌법 제10조에서 보장되는 행복추구권의 한 내용을 이루는 일반적인 행동의 자유권과 모든 국민의 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 규정하고 있는 헌법 제31조 제1항 그리고 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성을 규정하고 있는 헌법 제31조 제3항에 의하여 인정되는 기본권의 하나라 하겠다.(헌법재판소 2001. 1. 18. 99헌바63, 판례집 13-1, 67)

또한 사립학교는 “모든 국민의 재산권은 보장된다.”는 헌법 제23조 제1항 본문의 규정에 따라 학교법인의 재산권 행사 역시 보호된다(헌법재판소 2001. 1. 18. 99헌바63, 판례집 13-1, 73). 그렇지만 국민의 교육받을 권리를 보장한다는 목적은 사학의 자유를 제한할 수 있는 정당한 목적으로 성립하며, 사학의 재산권의 자유 역시 사학의 비중에 비추어 볼 때 다수의 학습자·학부모의 생활에 영향을 미치는 것으로 공동체의 이익을 위해 제한될 수 있다고 보았다(헌법재판소 2001. 1. 18. 99헌바63, 판례집 13-1, 69-70, 74). 문제는 이사회 구성에 대한 제한이 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적이고 그 본질적 한계를 침해하였느냐 하는 점이다. 즉, 제한 목적이 정당하다고 할지라도 그러한 목적을 달성하는 데 적합한 방법이고, 최소 제한의 원칙을 방어할 수 있는가 하는 점이다.

일단 학교운영위원회 의무 설치 관련 헌법 소원 사건에서 헌법재판소는 재산권은 법률에 의해 형성되는 것이므로 학교운영위원회 의무 설치로 사유재산권이 제한되는 것이 아니라 그 범위 내에서 사용, 수익, 처분이 가능하게 된 것이라고 보아야 한다는 입장을 취하였다. 이런 관점에서 사립학교의 학교운영위원회는 자문기구로서 사학이 요청할 경우에만 자문을 행하게 되어 있으며, 통상 자문은 법적 구속력을 지니지 않는 것이라고 풀이하면서 학교운영위원회 제도가 사학 재산권의 사용, 수익, 처분을 본질적으로 제약하거나 사유재산 제도를 부인하는 것은 아니라고 판단하였다(헌법재판소 2001. 11. 29. 2000헌마278, 판례집 13-2, 771-772.).

헌법재판소 2001. 11. 29. 2000헌마278, 판례집 13-2, 771. 부동산 시효취득에 관한 사건에서 헌법재판소는 재산권은 법률에 의해 형성된다고 보고, 아울러 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률도 사유재산제도를 부인하는 것은 허용되지 않는다고 보았다. [헌법재판소 1993. 7. 29. 92헌바20, 판례집 5-2, 44-45.] “헌법이 보장하는 재산권의 내용과 한계는 국회에서 제정되는 형식적 의미의 법률에 의하여 정해지므로 이 헌법상의 재산권 보장은 재산권형성적 법률유보에 의하여 실현되고 구체화하게 된다. 따라서 재산권의 구체적 모습은 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률에 의하여 형성된다. 물론 헌법이 보장하는 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률은 재산권을 제한한다는 의미가 아니라 재산권을 형성한다는 의미를 갖는다. 이러한 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률의 경우에도 사유재산제도나 사유재산을 부인하는 것은 재산권 보장규정의 침해를 의미하고, 결코 재산권 형성적 법률유보라는 이유로 정당화될 수 없다.”

헌법재판소의 논리에서 유추해보면 학교운영위원회를 자문기구가 아닌 심의기구화하여 예산 심의권을 부여하는 것은 재량의 한계를 벗어나 사유재산권의 본질적인 부분을 침해하는 것으로 해석될 수도 있으며, 이를 극복하기 위해서는 학부모·교원이 집단적으로 참여해야 할 당위성에 대한 더 강한 정당화가 요구된다고 할 것이다. 이 점과 관련하여 주목할 만한 헌법재판소의 판단이 있다. 즉, 학교법인이 의무를 부담하고자 할 때 관할청의 허가를 받도록 하는 통제 장치에 관한 위헌 소원 사건에서 헌법재판소는 그동안 사학의 관행에 비추어 볼 때 덜 통제적인 방식, 사학의 자율성을 좀더 보장하는 방식이 실효성 있는 수단이 될 수 없다는 점을 지적하였다.

학교재정에 대한 감독 통제 수단으로 관할청의 개입이 아닌 학교의 재정상태를 공개하고 졸업생, 교직원 등으로 이루어진 학교 내 자문위원회 등의 심사절차를 거치도록 하는 방법이 고려될 수 있다. 그리고 이는 보다 민주적이고 자율적인 규제방법일 수도 있다고 생각한다. 그러나 학교법인 이사회의 운영이나 교직원의 임명 등을 설립자가 독단적으로 행해왔던 그간의 몇 가지 사례에 비추어 이러한 방법이 과연 입법목적에 실질적으로 기여할 수 있는지 쉽사리 의구심을 떨칠 수 없다. 따라서 이 사건 법률 조항이 제한된 범위 내에서 관할청의 허가를 받도록 하고 있는 것은 입법목적을 위한 실효성 있고 적합한 수단으로 인정된다.(헌법재판소 2001. 1. 18. 99헌바63, 판례집 13-1, 70)

헌법재판소는 정보 공개를 통한 민주적·자율적 통제를 통한 책무성 확보 접근법이 더 바람직하다는 관점을 취하면서도 사학의 과거 관행에 비추어 볼 때 허가권 규정이 불가피하다는 입장이다. 다만, 헌법재판소 역시 제한된 범위 내에서 허가를 받도록 하였다는 점도 지적한 것으로 볼 때 아무리 사학의 비중이 커서 국민의 교육받을 기회와 밀접히 연결되어 있고, 사학의 관행으로 비추어 강한 규제가 필요하다고 할지라도 규제에는 일정한 한계가 있다는 것이다. 종합해보면 개방형 이사제를 채택한다고 할지라도 사학의 책무성 이행 능력과 의지를 고려한 경영 구조 개입 수준의 차별화가 필요하고, 학교운영위원회(대학평의원회)가 추천하는 이사의 수를 제한하거나 학교운영위원회(대학평의원회) 추천 이사의 권한에 일정한 제한을 설정하는 등 보완 장치가 필요하다고 볼 것이다. 사학의 자주성을 최소한으로 침해하면서 필요한 공공성의 요청에 부응하여야 하기 때문이다.

사립학교법 제25조에 따른 교육인적자원부장관의 임시이사 선임권은 개별 사학의 특수성을 고려한 경영 구조 개입 방식이라고 할 수 있음.

이시우 교수는 초·중등학교와 대학의 차별성을 강조하면서 대학의 경우 교수집단의 대표가 대학총장 이외에도 반드시 1명은 법인이사회에 참여할 수 있도록 하는 것을 고려할 수 있다고 하여 사립대학의 자주성과 조화를 이루는 선에서 최소한의 대표성으로 제한하는 것을 일단 제안하고 있다.(이시우, “사립학교법 개정과 대학법인의 역할”, 사립대학의 발전과 사립학교법 개정, 한국대학교육협의회 제17회 대학교육정책포럼, 2004, p.26.)

전체 사학에 걸친 제도적 차원에서 경영 구조에 개입하여 경영 구조를 일정하게 조정해야 할 정당한 상황 요인이 강력하게 뒷받침되지 않는다면, 책무성을 중심으로 한 개별 사학의 특수성을 반영하지 못하는 경영 구조 개편은 사학의 자주성과 공공성을 균형 있게 조정하는 데 실패한 것으로 평가될 수 있다. 나아가 열린우리당의 제안과 같이 이사회의 기능 중 교무와 학사에 관한 사항을 제외시키는 개정안은, 논리적 모순이 있다. 왜냐하면 책무성 확보에 중요한 기관이 이사회임을 전제로 해서 사학의 자주성에 중대한 제한임에도 불구하고 이사회 구성을 변화시키는 경영 구조 접근법을 취하였음에도 불구하고, 동시에 이사회를 책무성 이행과 관련된 중요한 업무에서 배제시킴으로써 경영 구조 접근법을 취하게 된 토대를 말소시키고 있기 때문이다.

학교법인 이사회의 기능 중 ‘사립학교의 경영에 관한 중요사항’ 중 중요사항에 ‘교무와 학사에 관한 사항’을 제외하도록 하고 있음.

Ⅳ. 결 론

전통적으로 교육 분야에서는 전문성 논의의 틀이 지배적이었고, 국민의 교육받을 권리를 내실 있게 보장하는 데 중요한 관건은 교원의 전문성 신장 혹은 확보에 있다고 보았다. 그런데 1995년 5월 31일 교육개혁위원회의 신교육체제 구상에서 공급자 위주의 교육에서 수요자 중심의 교육으로 전환한다는 논리가 제시된 이후 ‘책무성’이란 용어가 새롭게 부각되었다. 책무성 개념의 등장은, 기존 전문성의 틀이 교육공급자 더 구체적으로 보면 교원 집단의 보호장치로 작용해왔다는 암묵적인 비판을 배경으로 하며, 아울러 교육받을 권리의 실현은 전문가의 자율적 의지와 판단에만 맡길 수 없고 학습자·학부모와의 주도적 관여와 참여를 통해 가능하다는 변화된 관점을 선언하는 것이기도 했다. 특히, 책무성 주장은 교원 개개인의 능력과 의지의 차원이 아니라 학교라는 기관 차원에서 교육에 대한 사회적 불만을 반영하고 있었다. 이러한 상황 속에서 사립학교는 국·공립학교와 또 다른 책무성의 요청을 받게 되었고, 사학의 자주성과 책무성의 요청이 서로 어떻게 조정될 수 있는가에 대한 대답이 시급한 과제로 부각되었다.

먼저 사립학교의 책무성에 대한 검토는 사립학교의 3면적 지위에 대한 이해에서부터 시작하여야 한다. 사립학교는 교육기관으로서 지위, 사립학교로서 지위, 면세혜택자로서 지위라는 3 가지 지위를 가지고 있으며, 각 지위에 따른 책무성은 서로 다른 성격을 갖는다. 교육기관으로서 책무성은 ‘교육적 책무성’으로 요약할 수 있는데, 이러한 책무성은 국·공립학교와 동질적인 책무성이라고 할 것이다. 책무성 논의의 핵심은 사립학교로서 지위에서 갖는 책무성에 있다. 왜냐하면 사학의 자주성과 공공성의 가치가 서로 갈등을 빚을 수 있기 때문이다. 사학으로서 다양하고 특색 있는 교육을 하기 위해서는 사학의 자주성이 강하게 보장되어야 하지만, 높은 사학의 비중을 고려할 때 공교육을 분담하는 사학의 공공성에 따른 자주성의 제한이 불가피하다. 다만, 대학은 초·중등학교와 다른 고도의 자율성이 보장되어야 하고 헌법에서도 이 점을 선언하고 있는 만큼 자주성과 공공성의 가치를 조정할 때 자주성 쪽에 더 가치를 두어야 한다. 면세혜택자로서 사학의 책무성 중 중요한 논쟁은 사학의 종교교육의 자유의 한계에 관한 것으로 평준화 제도 하에서는 학습자의 신앙의 자유와 조화를 이루는 수준에서 사학의 종교 교육의 자유가 허용되므로, 학습자의 종교교육 회피권이 보장되어야 할 것이다.

책무성의 확보 장치에 관해서 보면 가장 자주성에 대한 침해가 큰 경영 구조 접근법에서부터 가장 개입이 약한 시장 조정 접근법까지 6가지 접근법을 상정할 수 있는데 최근 열린우리당이 국회에 제출한 사립학교법 개정안은 경영 구조 접근법을 취하고 있다. 사학의 자주성에 대한 침해가 덜한 다른 접근법이 현실적으로 유효한 수단이 되지 못한다는 점이 배경으로 되어 있지만 제안된 개방형 이사제에 일정한 보완을 하여 사학의 자주성의 본질적 부분을 침해하거나 과도한 침해에 해당하지 않도록 하여야 할 것이다. 사실 책무성 확보 장치로서 무엇을 선택하든지간에 그러한 대안이 계속적으로 실질적인 효과를 거두기 위해서는 책무성 이행에 대한 인센티브가 같이 결합되어야 한다(Antony Flew, 1989: 108). 현재 제안된 개방형 이사제는 사학에 인센티브는 주지 않고 자주성에 대해서는 강력한 제한을 설정하는 것이므로 책무성 장치를 통해 궁극적으로 우리가 거두고자 하는 목표인 ‘우수한 교육의 질’ 확보로 연결될 수 있을 것인지에 대한 의문이 제기될 수도 있다.

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제5주제 토론

제5주제 : 사립학교의 책무성

사립학교의 책무성에 대한 법적 관견

허 종 렬

(서울교육대학교 교수)

1. 사립학교의 책무성에 관한 발제 요지

사립학교의 책무성에 관한 발제 요지는 결론에 잘 나타나 있다. 토론자는 이를 나름대로 7가지로 구분하여 정리해보았다.

첫째, 우리나라에서 책무성 개념이 논의된 사적 배경을 소개하고 있다. 발제자는 이렇게 이해하고 있다.

전통적으로 교육 분야에서는 전문성 논의의 틀이 지배적이었다. 그런데 1995년 5월 31일 교육개혁위원회의 신교육체제 구상에서 공급자 위주의 교육을 수요자 중심의 교육으로 전환한다는 논리가 제시된 이후 ‘책무성’이란 용어가 새롭게 부각되었다. 책무성 개념의 등장은, 기존 전문성의 틀이 교육공급자인 교원 집단의 보호장치로 작용해왔다는 암묵적인 비판을 배경으로 한다. 아울러 교육받을 권리의 실현은 전문가의 자율적 의지와 판단에만 맡길 수 없고 학습자․학부모와의 주도적 관여와 참여를 통해 가능하다는 변화된 관점을 선언하는 것이기도 했다. 책무성 주장은 교원 개개인의 능력과 의지의 차원이 아니라 학교라는 기관 차원에서 교육에 대한 사회적 불만을 반영한 것이기도 하였다.

둘째, 사립학교의 책무성에 대한 검토의 필요성과 방법을 논하고 있다. 발제자의 설명은 이러하다.

현재 사립학교는 국․공립학교와 또 다른 책무성의 요청을 받고 있다. 사립학교의 책무성에 대한 검토는 사립학교의 3면적 지위에 대한 이해에서부터 시작하여야한다. 사립학교는 교육기관으로서 지위, 사립학교로서 지위, 면세혜택자로서 지위라는 3가지 지위를 가지고 있으며, 각 지위에 따른 책무성은 서로 다른 성격을 갖는다.

셋째, 교육기관으로서 책무성에 관해서 언급하고 있다. 그에 의하면 이것은 ‘교육적 책무성’으로 요약할 수 있는데, 이러한 책무성은 국․공립학교와 동질적인 책무성이라고 한다.

넷째, 사립학교로서의 책무성을 공공성의 개념으로도 설명하고 있다. 발제자는 사학으로서 다양하고 특색 있는 교육을 하기 위해서는 사학의 자주성이 보장되어야 하지만, 사학의 공공성에 따른 제한이 불가피하다고 한다.

다섯째, 대학의 책무성에 대해서 논하고 있다. 발제자는 대학의 책무성은 초․중등학교와 다른 고도의 자율성이 보장되어야 하고, 헌법에서도 이 점을 선언하고 있는 만큼 자주성과 공공성의 가치를 조정할 때 자주성 쪽에 더 가치를 두어야 한다고 한다.

여섯째, 면세혜택자로서 사학의 책무성에 대해서 소개하고 있다.  발제자는 이 지위에서의 책무성 문제로 사학의 종교교육의 자유의 한계 문제를 짚고, 평준화 제도에서는 학습자의 신앙의 자유와 조화를 이루는 수준에서 사학의 종교 교육의 자유가 허용되므로, 학습자의 종교교육 회피권이 보장되어야 할 것이라고 한다.

일곱째, 책무성의 확보 장치에 관해서 언급하고 있다. 그는 가장 자주성에 대한 침해가 큰 경영 구조 접근법에서부터 가장 개입이 약한 시장 조정 접근법까지 6가지 접근법을 상정할 수 있다고 하면서, 최근 열린우리당이 국회에 제출한 사립학교법 개정안은 경영 구조 접근법을 취하고 있다고 분석하고 있다.

그는 제안된 개방형 이사제에 일정한 보완을 하여 사학의 자주성의 본질적 부분을 침해하거나 과도한 침해가 되지 않도록 하여야 할 것을 주문하면서, 책무성 확보 장치로서 무엇을 선택하든지간에 그러한 대안이 계속적으로 실질적인 효과를 거두기 위해서는 책무성 이행에 대한 인센티브가 같이 결합되어야 한다는 점을 지적하고, 현재 제안된 개방형 이사제는 사학에 인센티브는 주지 않고 자주성에 대해서는 강력한 제한을 설정하는 것이므로 책무성 장치를 통해 궁극적으로 우리가 거두고자 하는 목표인 ‘ 우수한 교육의 질’ 확보로 연결될 수 있을 것인지 의문이라는 견해를 밝히고 있다.

발제자의 이러한 발제 내용 중 특히 책무성의 개념에 대한 행정학적 접근을 한 부분과 6가지 책무성 확보방법, 경영구조 접근법에 의한 최근 여당의 사립학교법중개정법률안에 대한 건설적 비판 부분 등에 공감하며, 사학의 책무성이라고 하는 것이 이렇게도 논의될 수 있구나 하는 또 하나의 시각을 접하는 소득을 얻었다. 평소 발제자의 논문이 매우 합리적이고 타당하여 늘 내 연구에 참고하고 있는데, 이번에도 사학의 책무성과 관련하여 남다른 관점을 제시해주었다고 생각한다. 토론자는 발제자의 논의 내용에 대부분 공감하기 때문에 제한된 시간에 이것을 되풀이하지 아니하고, 발제자와 생각과 법해석이 다른 부분만 짚기로 한다.

2. ‘책무성’ 개념 및 ‘사학의 책무성’ 개념 논의에 대한 검토

법적 관점에서 책무성의 개념을 논하기가 쉽지 않다고 본다. 교육행정학계에서는 책무성이란 개념을 즐겨 사용하지만 법학에서는 이 단어를 사용하지 않는다. 의무이면 의무이고, 책임이면 책임인 것이지 책무성이란 단어는 없다. 이 단어는 교육행정하계에 독특한 단어로서 위의 것들과는 차원이 다른 또 하나의 별개 개념이 아니겠나 하는 생각이 들었다. 그런데 발제자의 글을 보니 행정학계에도 역시 아직 이 개념에 대한  정의가 이루어지지 않는 모양이다.

즉, 발제자는 책무성 개념은 그것을 논의하는 차원과 유형에 따라 그 의미가 상당히 달라지며, 학자들에 따라서도 다의적으로 사용됨에 따라, R.D. Behn은 책무성 개념을 ‘도깨비불’과도 같아 파악하기 어렵다고 하기도 하였다는 점을 지적하는 한편, 우리 교육 문제를 책무성이란 용어를 통해 어떻게 다룰 것인지에 대해 정리되어 있지 않은 상황이라는 점을 지적하고, 일단 이 글에서는 책무성을 ‘ 책임’과 동일하게 파악하되, 책무성이란 용어에는 책임을 묻는 집단과 책임을 지는 집단이 있고, 책임을 묻는 존재가 주도적인 위치에 있는 상호 관계가 설정되어 있다는 점을 전제로 하겠다는 입장을 취하고 있다.

본인이 혼자 곰곰이 이 개념을 생각해본 결론은 이러하다. 즉, 행정학계에서 얘기하는 책무성 개념은 이것을 굳이 법적으로 풀이하자면 ‘의무’와 ‘책임’을 합한 말‘이라고도 할 수 있으며, 그 의미는 “응당 하여야할 의무를 제대로 이행하지 못한 경우 이것에 대해서 책임을 져야 한다.”는 것이 아니겠는가 하는 점이다. 책무성을 조 교수는 책임과 통하는 것으로 해석하였는데, 토론자는 그 앞에 의무를 더하여 생각해볼 수 있지 않겠는가 하는 생각을 해본 것이다.

생각건대, 책무성의 개념은 그것을 법적으로 파악하든, 행정학적으로 파악하든 의무를 전제로 그것을 불이행한 경우 책임을 물을 수 있다는 뜻을 포함하고 있다고 하겠다. 다만 책무성에서는 의무보다는 역시 책임에 무게를 두는 편이며, 학계 쪽에서는 그 책임의 성격과 내용을 그것을 파악하는 측면에 따라서 달리 해석하는 것이 아니겠는가 생각한다. 즉, 오늘 조교수의 발제 내용을 참고로 할 때, 책무성에서의 그 책임의 내용이 행정학적으로는 가령“누가 누구에게 무엇을 보고․설명․해명하는 행위”가 될 수 있고, 그것이 수치로 나타날 수도 있고, 결과에 따라서 평가가 이루어지고, 행재정적 지원의 정도가 달라질 수 있는 것을 포함하는 반면에, 법적으로는 그러한 평가와 행재정상의 불이익보다는 행정상의 징계나 형사상의 처벌, 혹은 민사상의 손해배상 책임으로 나타날 수 있다고 보는 것이다.

한편 발제자는 ‘사립학교의 책무성’이란 대체로 사립학교의 ‘공공성’이란 표현을 통해 늘 논의되어 왔다고 보고 있다. 토론자 역시 책무성과 공공성이 같은 의미는 아니지만 발제자의 판단에 공감을 하고 있다.

3. 사립학교 책무성 논의상의 몇 가지 쟁점에 대한 검토

가. 교육의 전문성과 책무성의 관계 여하

기존 교육의 전문성이 책무성으로 대체되는 것인가, 그것과 별개의 책무성이 새롭게 강화되는 것인가?

발제자는 사학이 교육기관으로서의 지위에서 교육의 책무성을 가진다고 보고 이 점을 논하고 있다. 그는 교육의 책무성 개념이 이전의 교육의 전문성 개념을 대체하는 것이 아닌가 하는 생각을 피력하고 있지만, 토론자는 책무성과 전문성을 같이 놓고 전자가 후자를 대체하는 것이라고 볼 것인지 조심스럽다. 책무성은 전문성과는 별개의 개념이며, 전문성은 지금도 여전히 강조되고 있고, 그것과 별개로 책무성 역시 명시적인 것은 아닐지라도 사실은 이미 오래전부터 인식되고 논의되어온 문제라고 봐야 할 것이 아닌가 하는 생각을 해본다. 따라서 발제자가 표에서 밝혔듯이 전문성의 틀과 책무성의 틀을 그렇게만 이분법적으로 구분할 수 있겠는지 의문이다.

설사 전문성 개념이 발제자가 언급한 것과 같은 속성 혹은 특성을 가지고 있다고 하더라도 책무성과는 별개로 교육자에게는 그러한 전문성이 여전히 요청된다고 봐야 할 것이 아닌가 하는 생각을 해본다. 다사 말하면 그동안 학교교육에서 책무성 부분이 약하였다는 점을 인정하더라도 그렇다고 책무성이 전문성을 대체하는 것으로 이해할 것은 아니며, 오히려 전문성을 전제로 교원들에게 자율성을 인정하고 그렇게 함에도 불구하고 교육의 성과 면에서 그것이 제대로 긍정적인 성과를 거두지 못할 때 책무성의 개념을 적용하여 의무 불이행에 대한 책임을 물어야 하는 것이 아닌가 하는 생각인 것이다.

현재 교육에 문제가 생긴 것은 교원들에게 전문성을 인정한 때문은 아니며, 오히려 아직도 전문성을 제대로 확보하고 그것이 충분히 누려지도록 하지 못한 때문이라고 봐야 할 것이 아닌가 생각한다. 책무성이 김영삼 정부 이후의 교육개혁의 지도이념중 하나로 등장한 것은 인정하지만 발제자가 생각하듯이 전문성의 하위 개념인 것은 아니며, 오히려 전문성 보장의 책임을 추궁하기 위한 수단적 개념이며 전문성 개념 이후에 적용하여야 할 후속개념이라 할 것이다.

나. 사학의 특수성과 책무성의 관계 여하

사학의 특수성 개념을 어떻게 이해할 것인가?

발제자는 사립학교의 특수성이란 그 자주성과 공공성이라고 하는 두 가지 서로 대립할 수 있는 가치를 동시에 조화롭게 충족시켜야 한다는 점을 지적하는 개념으로서, ‘특수성’은 자주성과 공공성의 조정 원리에 해당한다고 해석하고 있다. 아울러 이 논의와 함께 각주를 통하여 토론자가 해석한 사학의 특수성 개념에 대하여 소개하고 발제자는 토론자와 이러한 견해와 다르다고 하는 입장을 밝히고 있다.

허종렬 교수는 헌법재판소의 결정문 중 “설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있다.” 부분이 사립학교의 특수성을 말하는 것으로 해석함으로써 사립학교 교원의 노동3권을 다룬 사건(89헌가 1060)과 사립대학 교원의 기간제 임용제를 다룬 사건(96헌바33․66․638, 97헌바2․34․80, 98헌바39 병합)의 결정이 서로 상치된다고 보았다[허종렬, 사립학교의 특수성 법리에 대한 헌법재판 동향 분석, 교육법학연구 제12권(대한교육법학회, 2000), pp285~311).(중략)

헌법재판소 결정문을 보면‘… 학교운영위원회를 둘 것인지의 여부를 스스로 결정할 수 있도록 이 사건 법률 조항을 만든 것은 사립학교의 특수성과 자주성을 존중하는 데 그 목적이 있고…’(97헌마130)라고 하여 특수성과 자주성을 동일시한 것으로 오해할 소지가 있지만, 헌법재판소 역시 특수성과 자주성을 정면으로 동일시한 적이 없다. 오히려 특수성이란 사립학교가 사학이면서도 공교육 담당 기관이라는 양면성에서 갈등할 수 있다는 특수성을 자주 언급하고 있다.

위의 각주는 본인의 견해에 대한 내용 설명을 정확하게 하고 있지 아니하므로 이해를 돕기 위하여 직접 두 가지 점을 부연하고자 한다.

첫째, 위 각주 부분에서 토론자가 “헌법재판소의 결정문 중 ‘설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있다.’고 한 부분이 사립학교의 특수성을 말하는 것으로 해석한 것”과 “사립학교 교원의 노동3권을 다룬 사건(89헌가1060)과 사립대학 교원의 기간제 임용제를 다룬 사건(96헌바33․66․638, 97헌바 2․34․80, 98헌바39 병합)의 결정이 서로 상치된다고 본 것”은 논리적으로 별개의 문제이다. 앞을 것은 사학의 특수성 자체를 그렇게 본 것이고, 뒤의 것은 그것과 별개로 사립학교 교원의 신분보장에 대한 법적 판단을 함에 있어서 일관성을 잃고 있다고 점을 지적한 것이다.

다시 말하면, 교원노조를 불법으로 규정한 사립학교법 55조 등의 판단에서는 사립학교 교원의 신분과 근무조건을 국공립학교 교원의 그것과 동질적인 것으로 보아 합헌 결정을 하더니, 사립대학 교원의 기간 임용제를 법률로 규정하지 아니하고 정관으로 규정한 것의 위헌 문제를 판단함에서는 국공립학교 교원의 신분과 달리 사립학교의 그것을 이질적인 것으로 판단한 점이 서로 상치한다는 점을 지적한 것이다.

둘째, 발표자는 헌법재판소 결정문이 “사학의 특수성과 자주성을 동일시한 것으로 오해할 소지가 있는 표현을 사용하고 있지만, 헌법재판소 역시 특수성과 자주성을 정면으로 동일시한 적이 없다.”고 하면서. “오히려 특수성이란 사립학교가 사학이면서도 공교육담당 기관이라는 양면성에서 갈등할 수 있다는 특수성을 자주 언급하고 있다.”고 소개하고 있으나 이 점은 오히려 발제자가 헌재 판단을 오인한 것이라고 본다.

발표자가 인용한 토론자의 선행연구인 “사립학교의 특수성 법리에 대한 헌법재판 동향분석”에서 구체적으로 언급하였듯이, 헌재는 사립학교의 특수성을 “설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있다.”는 점에서 찾고 있음은 분명하다.

토론자가 분석해본 바로는 헌재 판례에 드러난 교육의 특수성에는 크게 국․공․사립학교에 공통된 특수성과 사립에 특유한 특수성이 구분된다. 공통된 교육의 특수성에는 가장 넓은 의미의 교육제도 혹은 교육의 특수성과 교직의 특수성이 포함되어 있다. 또한 교직의 특수성에는 국․공․사립학교 교원의 지위의 동질성과 교원의 직무의 특수성, 그것을 규율하는 교원법제의 특수성이 포함되어 있다. 아울러 이러한 특수성에 대한 가장 전반적이면서도 종합적인 논의가 1991년의 【사립학교법 제 55조, 제58조 제1항 제4호에 관한 위헌심판】 사건에서 한꺼번에 다루어지고 있다.

한편 사립학교법 제1조가 말하는 사립학교의 특수성이란 본래 국․공립학교와 달리 사립학교에만 특유한 특수성을 의미하는 것인데, 헌재는 위의 판례에서 사립학교의 특수성에 대하여 다음과 같이 판단하고 있다.

일반적으로 국․공립학교는 보편적인 교육이념과 교육의 기회균등 원칙에 따라 표준화된 교육을 실시하여야 할 책무가 있으므로 학교 나름의 특성을 개발․배양하는데 본질적인 한계가 있다. 이에 반하여, 사립학교는 그 설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있은 교육을 실시할 수 있을 뿐만 아니라 공고의 이익을 위한 재산출연을 통하여 정부의 공교육실시를 위한 재정적 투자능력의 한계를 자발적으로 보완해 주는 역할을 담당한다.

이러한 다수 의견에 대해서 소수 의견은 반대 입장을 피력하지 않았다. 다수의견이 어떤 쟁점이 될만한 안을 제시한 것이 아니라 극히 원론적인 언급을 하고 있기 때문이다.

최근 사립학교법의 개정을 논하면서 이 법 제1조의 해석을 전제로 하는 경우를 종종 보는데, 접근 방법은 매우 타당하지만 아주 기본적이면서도 상식적인 해석이 가능한 부분을 잘못 해석하여 오히려 사립학교법의 본질을 흐려놓는 경우를 보았다.

조교수의 사학의 투수성에 대한 해석은 일면 경청할 만하다고 본다. 즉, 조교수의 해석은 광의의 의미의 사학의 특수성이라고 하는 개념을 설명하려고 한 것으로 이해할 수도 있을 것이다. 그러나 적어도 사립학교법 제1조가 규정한 사학의 특수성은 사학 자체의 설립이념의 특수성과 그것을 전제로 한 교육과정의 특수성, 그 교육과정을 운영하기 위한 교원의 특수성, 그 결과로 나타나는 사학 교육의 다양성 등을 의미하는 것으로 풀이하는 것이 타당하다고 본다.

그러므로 사학의 특수성을 발제자의 견해처럼 자주성과 공공성의 조정 원리에 해당한다고 보기보다는 오히려 사학의 특수성을 사립학교라고 하는 실체의 본질적 성격으로 파악하고, 사학의 자주성과 공공성의 원리가 그것을 어떻게 법적으로 구현할 것인가 하는 문제에서 그 조정 역할을 하여야 하는 원리가 되는 것이라고 봐야 할 것이다.

다. 면세혜택자로서 사학의 책무성 논의 문제

발제자의 원고에서 한 가지 독특한 해석은 사립학교는 면세혜택자로서 영리 추구가 제한되며, 학교법인은 수익사업을 할 수 있지만 학교는 수익사업을 할 수 없다는 점을 들고, 이 면세혜택자로서의 지위에서 또 다른 책무성으로서의 정치적 중립 유지와 종교적 중립유지 혹은 종교교육의 제한 원리가 도출된다고 본 것이다.

새로운 시각에서 논의를 하는 것은 좋다고 본다. 다만 궁금한 점은 사학의 영리추구 제한이나 정치적 중립유지, 종교교육의 제한 등의 책무성이 굳이 면세혜택자로서의 지위에서 나오는 것이라고 볼 것인가 하는 점이다. 오히려 영리추구를 제한하는 것은 학교법인의 재산출연이 교육목적에만 사용되도록 하자는 취지에서 나온 것이며, 면세혜택은 그 결과로서 사학에 재정적 지원을 하기 위한 방편으로 주어진 제도라고 보는 것이 타당하지 않은지 궁금하다. 또한 정치적 중립 유지와 종교적 중립유지 혹은 종교교육의 제한 원리는 사학에만 특유한 책무성이 아니라 국공립하교에도 요청되는 책무성으로서 이것이 면세혜택자로서의 사학의 지위와 어떻게 관련이 되는지 궁금하다. 면세혜택을 못 받더라도 이러한 책무성은 요구된다고 봐야 할 것이 아닌지 설명이 필요하다 하겠다.